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摘 要：农民工社会保障水平的提高有利于农民工的市民化，有利于新型城镇化进程的推进和城乡统筹发展。目前，我国农民工参加社会保障的比率仍然比较低，影响农民工参加社会保障的因素是多方面的，主要有制度本身的碎片化问题，养老保险关系转移接续困难问题，一些法律法规的约束性、协调性不足问题等。对此，必须采取切实有效的措施，确保农民工社会保障权益的实现。
关键词：农民工；社会保障；权益；制度
中图分类号：C913.7 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）07-0093-02
城镇化是我国当前及未来一段时间经济发展的最大红利，城镇化的实质是农民工的市民化。目前，新生代农民工已经成为我国农民工队伍的主体，相对于传统农民工，他们的市民化愿望更加强烈，但他们的城市融入之路充满艰辛，在影响农民工城市融入的诸因素中，社会保障权益缺失是重要因素之一，而农民工社会保障权缺失的重要原因是相关法制的不健全和已有法规的执行不到位。如何采取切实的措施，确保农民工社会保障权的实现，已成为政府和学术界关注的重要问题。
一、城镇化进程中农民工社会保障问题的重要性
1.有利于“以人为中心”的新型城镇化进程的推进
中国共产党第十八次全国代表大会指出：必须坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动四化同步发展[1]。李克强总理指出，新型城镇化的核心是以人为中心。所谓“以人为中心”的城镇化，就是在农民工城市融入的过程中，能够享受到和市民一样的公共服务，关注农民工的社会保障及子女入学等和农民工切身利益相关的问题，让农民工进得来，留得住，不再对未来担忧，安心在城市工作和生活。
2.有利于农业现代化的推进和城乡和谐发展
完善的社会保障有利于增强农民工的城市认同心理；有利于提高农民工在城市的抗风险能力，降低预防性储蓄，促进农民工消费能力的提升；有利于降低农民工对土地的依赖，促进农村土地流转和适度规模经营，推进农业现代化和城乡一体化进程。
3.有利法治、公正、有序的现代社会构建
完善农民工社会保障立法，严格执法，有利于社会公正，有利于社会的稳定、有序、和谐，有利于现代社会治理结构的完善。
二、目前影响农民工社会保障权益实现的主要制度因素
2014年底，我国农民工总量已经达到2.74亿，但仅有不到30%的农民工参加了城镇社会保险。河南省外出务工的农民有2 800万人，在省内务工的1 600万人中，参加城镇职工养老保险的不到50万人，参加医疗保险的不到70万人，参加工伤保险的刚过了200万人，和农民工群体的数量严重不成比例[2]。农民工社会保障权益缺失的制度因素主要有以下几个方面。
1.农民工社会保障制度碎片化问题
2010年《中华人民共和国社会保险法》颁布前，我国各地实行的农民工社会保障制度大体上可以划分为四种模式：一是城保模式。这种模式的特点是直接把农民工纳入城市职工社会保障体系，实行这一模式的主要有广州、深圳、郑州等城市。二是在城镇职工社会保险基础上形成的双低模式，实行这一模式的主要有北京、杭州等城市。三是专门针对外来务工人员设计的综合保险模式，实施这一模式的主要有上海、成都等城市。四是把农民工纳入农村社会保障体系的农保模式，该模式主要是在一些乡镇企业较多，村集体经济实力较强，农村社会保障水平较高的城郊实施。不同模式在参保项目、交费基数、交费比率、待遇享受等方面存在较大差异。即使在同一模式之内，不同地区在具体制度上也有差别，甚至出现一个地区多种模式并存的状况。如苏州市，苏州工业园区农民工参加的是公积金模式，园区外的本地农民工一部分参加了当地的农村社会养老保险体系，省外农民工参加的主要是城镇职工社会保障体系。各地社会保障制度的不统一，不利于农民工社会保障关系的转移接续。为确保农民工的社会保障权益，2009年以来，与农民工社会保障相关的全国性的法律法规密集出台，尤其是2010年10月28日颁布的《中华人民共和国社会保险法》，对我国基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度进行了明确的规范，明晰了社会保险的统筹层次和社会保险关系转移接续办法。该法第95条特别规定“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险”。为与《中华人民共和国社会保险法》的要求相一致，许多地方对农民工社会保障制度进行了修订和完善，上海、成都等原来实行农民工综合社会保险的城市，开始了农民工社会保险从“综保”到“城保”的转变。但是，我们也应该看到，农民工社会保障碎片化现象并未完全消除，地域之间、农民工与城镇职工之间社会保障水平的差异依然存在。如深圳和郑州这两个城市都把农民工社会保险纳入城市社会保险制度之内，但在具体做法上又有区别。深圳市的农民工只参加养老、工伤、医疗三项社会保险，而郑州市农民工在参加养老、工伤、医疗三项保险的同时，还可参加失业和生育保险。另外，在养老、医疗、工伤等具体项目的参保费率、享受待遇等方面，不仅这两个城市之间有所差别，和国家基本制度也有所不同。社会保障制度这种碎片化现象是造成农民工社会保险关系在不同地域间转移接续困难的重要原因，不利于农民工在不同城市间的转移就业，影响了农民工的参保积极性。
2.农民工养老保险转移接续制度的公平性问题
2009年人力资源和社会保障部拟定《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》并公开向社会征集意见之前，许多地方政府规定，农民工离开务工所在地时，所缴纳的社会保险基金可以申请转移，也可以退回，但只转移和退回个人缴费部分，这无论对农民工，还是对农民工养老金领取地，都是不公平的。为方便农民工养老保险关系的转移接续，2009年《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》规定，农民工养老保险关系跨地区转移时，个人账户资金可以全部转移，但社会统筹资金只能转移12%，8%留在了务工所在地，农民工务工所在地和养老金最后支付地之间的不公平问题依然存在，这种不公是农民工养老基金转移接续过程中接收地态度不积极的重要原因。 3.针对农民工的社会保障项目有待完善
健全的社会保障制度主要涵盖社会保险、社会救助以及社会福利三大部分。社会救助是在公民不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的标准满足其基本生活需求的物质援助的社会保障制度。社会福利是以国家或社会为主体，向全体社会成员或社会弱者提供的旨在保证一定的生活水平和尽可能提高生活质量的社会保障制度。目前，我国大多数城市把社会救助和社会福利与户籍制度挂钩，农民工由于户口在农村，难以享受政府提供的社会救助和福利待遇。目前农民工的社会保障主要集中在社会保险中的缴费性项目，一些非缴费性项目如失业保险、生育保险仍把农民工排除在外。
4.相关法律法规的约束性、协调性问题
20世纪90年代以来，我国颁布了许多与农民工社会保障相关的法律和法规，尤其是2010年《中华人民共和国社会保险法》的颁布，使农民工社会保障有了明确的法律依据。但目前我国在农民工社会保障方面仍存在着一些法律法规的规定过于宽泛、约束力不强，以及相关法律法规之间的协同性不足等问题。如2014年12月发布的《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》〔人社部发（2014）103号〕规定，维权民工在自己申报工伤期间，发生的工伤待遇等有关费用由用人单位承担，但没有明确对“工伤拒赔”的涉事单位的惩罚办法，造成该规定对“工伤拒赔”单位缺乏足够的约束力。该法规提到工伤认定所涉及的劳动关系认定，依旧强调劳动合同。由于建筑行业用工不规范，很多工程名义上是分包，实际上是层层转包，最终落到无资格的包工头手里，用工单位很少和农民工签订劳动合同。虽然文件中补充规定，除了劳动合同之外的其他证据也可以作为参考，但即便有了这些证据，还要经过“一裁两审”。这种短则一年，长则两三年的劳动关系认定的法律程序，很少有工人能耗得起[3]。显然，农民工社会保障问题的解决不仅仅是社会保障本身法制完善和创新问题，同时还涉及与其他法律法规的协调问题。只有各种制度相互配合，发挥合力，才能确保农民工社会保障权益的实现。
三、促进农民工社会保障权益实现的对策
农民工是我国社会转型时期出现的特殊群体，解决我国农民工社会保障问题，重点应做好以下几个方面的工作：一是进一步推进以户籍为核心的社会制度改革，剥除附着在户籍制度上的各种社会福利，让农民工和城市市民享受相同的公共服务和社会保障待遇。二是加强社会保障方面的顶层设计，统一全国农民工社会保障制度，加快推进农民工社会保障的全国统筹，以解决农民工社会保障制度碎片化问题。三是在社会保障基金转移问题上，注重农民工社会保险关系转出地和接收地之间的公平性，以调动各方的积极性。四是加强农民工社会保障方面的法治建设。2014年党的十八届四中全会把会议的主题确定为“依法治国”，充分说明中央对法治的重视。农民工社会保障问题的解决，最根本的是靠法治，即健全相关法律制度，科学立法，加大执法检查，严格执法。在立法方面，应注重农民工的社会保障意愿的调查，使相关法律制度的健全更符合农民工的实际，提高法制建设的科学性和可行性；注重社会保障法律法规与劳动法、诉讼法等其他相关法规的协调统一，以发挥制度的合力，提高执法效率。加大执法检查力度，严格执法，及时处理违反法律法规和侵犯农民工权益的事件，确保农民工的社会保障权益落在实处；加大对用人单位和劳动、社会保障等部门的执法监督和检查，严格执法，确保农民工的社会保障权益落在实处。
参考文献：
[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[EB/OL].[2015-05-12].http：//www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm.
[2]“互联网+社保”让新生代农民工老有所依[EB/OL].[2015-
05-12].http：//news.ccidnet.com/art/1032/20150616/585682
1_1.html.
[3]柯善北.为建筑工人撑起“保护伞”——《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》解读[J].中华建设，2015（3）.
关键词：农民工；社会保障；权益；制度
中图分类号：C913.7 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）07-0093-02
城镇化是我国当前及未来一段时间经济发展的最大红利，城镇化的实质是农民工的市民化。目前，新生代农民工已经成为我国农民工队伍的主体，相对于传统农民工，他们的市民化愿望更加强烈，但他们的城市融入之路充满艰辛，在影响农民工城市融入的诸因素中，社会保障权益缺失是重要因素之一，而农民工社会保障权缺失的重要原因是相关法制的不健全和已有法规的执行不到位。如何采取切实的措施，确保农民工社会保障权的实现，已成为政府和学术界关注的重要问题。
一、城镇化进程中农民工社会保障问题的重要性
1.有利于“以人为中心”的新型城镇化进程的推进
中国共产党第十八次全国代表大会指出：必须坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动四化同步发展[1]。李克强总理指出，新型城镇化的核心是以人为中心。所谓“以人为中心”的城镇化，就是在农民工城市融入的过程中，能够享受到和市民一样的公共服务，关注农民工的社会保障及子女入学等和农民工切身利益相关的问题，让农民工进得来，留得住，不再对未来担忧，安心在城市工作和生活。
2.有利于农业现代化的推进和城乡和谐发展
完善的社会保障有利于增强农民工的城市认同心理；有利于提高农民工在城市的抗风险能力，降低预防性储蓄，促进农民工消费能力的提升；有利于降低农民工对土地的依赖，促进农村土地流转和适度规模经营，推进农业现代化和城乡一体化进程。
3.有利法治、公正、有序的现代社会构建
完善农民工社会保障立法，严格执法，有利于社会公正，有利于社会的稳定、有序、和谐，有利于现代社会治理结构的完善。
二、目前影响农民工社会保障权益实现的主要制度因素
2014年底，我国农民工总量已经达到2.74亿，但仅有不到30%的农民工参加了城镇社会保险。河南省外出务工的农民有2 800万人，在省内务工的1 600万人中，参加城镇职工养老保险的不到50万人，参加医疗保险的不到70万人，参加工伤保险的刚过了200万人，和农民工群体的数量严重不成比例[2]。农民工社会保障权益缺失的制度因素主要有以下几个方面。
1.农民工社会保障制度碎片化问题
2010年《中华人民共和国社会保险法》颁布前，我国各地实行的农民工社会保障制度大体上可以划分为四种模式：一是城保模式。这种模式的特点是直接把农民工纳入城市职工社会保障体系，实行这一模式的主要有广州、深圳、郑州等城市。二是在城镇职工社会保险基础上形成的双低模式，实行这一模式的主要有北京、杭州等城市。三是专门针对外来务工人员设计的综合保险模式，实施这一模式的主要有上海、成都等城市。四是把农民工纳入农村社会保障体系的农保模式，该模式主要是在一些乡镇企业较多，村集体经济实力较强，农村社会保障水平较高的城郊实施。不同模式在参保项目、交费基数、交费比率、待遇享受等方面存在较大差异。即使在同一模式之内，不同地区在具体制度上也有差别，甚至出现一个地区多种模式并存的状况。如苏州市，苏州工业园区农民工参加的是公积金模式，园区外的本地农民工一部分参加了当地的农村社会养老保险体系，省外农民工参加的主要是城镇职工社会保障体系。各地社会保障制度的不统一，不利于农民工社会保障关系的转移接续。为确保农民工的社会保障权益，2009年以来，与农民工社会保障相关的全国性的法律法规密集出台，尤其是2010年10月28日颁布的《中华人民共和国社会保险法》，对我国基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度进行了明确的规范，明晰了社会保险的统筹层次和社会保险关系转移接续办法。该法第95条特别规定“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险”。为与《中华人民共和国社会保险法》的要求相一致，许多地方对农民工社会保障制度进行了修订和完善，上海、成都等原来实行农民工综合社会保险的城市，开始了农民工社会保险从“综保”到“城保”的转变。但是，我们也应该看到，农民工社会保障碎片化现象并未完全消除，地域之间、农民工与城镇职工之间社会保障水平的差异依然存在。如深圳和郑州这两个城市都把农民工社会保险纳入城市社会保险制度之内，但在具体做法上又有区别。深圳市的农民工只参加养老、工伤、医疗三项社会保险，而郑州市农民工在参加养老、工伤、医疗三项保险的同时，还可参加失业和生育保险。另外，在养老、医疗、工伤等具体项目的参保费率、享受待遇等方面，不仅这两个城市之间有所差别，和国家基本制度也有所不同。社会保障制度这种碎片化现象是造成农民工社会保险关系在不同地域间转移接续困难的重要原因，不利于农民工在不同城市间的转移就业，影响了农民工的参保积极性。
2.农民工养老保险转移接续制度的公平性问题
2009年人力资源和社会保障部拟定《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》并公开向社会征集意见之前，许多地方政府规定，农民工离开务工所在地时，所缴纳的社会保险基金可以申请转移，也可以退回，但只转移和退回个人缴费部分，这无论对农民工，还是对农民工养老金领取地，都是不公平的。为方便农民工养老保险关系的转移接续，2009年《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》规定，农民工养老保险关系跨地区转移时，个人账户资金可以全部转移，但社会统筹资金只能转移12%，8%留在了务工所在地，农民工务工所在地和养老金最后支付地之间的不公平问题依然存在，这种不公是农民工养老基金转移接续过程中接收地态度不积极的重要原因。 3.针对农民工的社会保障项目有待完善
健全的社会保障制度主要涵盖社会保险、社会救助以及社会福利三大部分。社会救助是在公民不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的标准满足其基本生活需求的物质援助的社会保障制度。社会福利是以国家或社会为主体，向全体社会成员或社会弱者提供的旨在保证一定的生活水平和尽可能提高生活质量的社会保障制度。目前，我国大多数城市把社会救助和社会福利与户籍制度挂钩，农民工由于户口在农村，难以享受政府提供的社会救助和福利待遇。目前农民工的社会保障主要集中在社会保险中的缴费性项目，一些非缴费性项目如失业保险、生育保险仍把农民工排除在外。
4.相关法律法规的约束性、协调性问题
20世纪90年代以来，我国颁布了许多与农民工社会保障相关的法律和法规，尤其是2010年《中华人民共和国社会保险法》的颁布，使农民工社会保障有了明确的法律依据。但目前我国在农民工社会保障方面仍存在着一些法律法规的规定过于宽泛、约束力不强，以及相关法律法规之间的协同性不足等问题。如2014年12月发布的《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》〔人社部发（2014）103号〕规定，维权民工在自己申报工伤期间，发生的工伤待遇等有关费用由用人单位承担，但没有明确对“工伤拒赔”的涉事单位的惩罚办法，造成该规定对“工伤拒赔”单位缺乏足够的约束力。该法规提到工伤认定所涉及的劳动关系认定，依旧强调劳动合同。由于建筑行业用工不规范，很多工程名义上是分包，实际上是层层转包，最终落到无资格的包工头手里，用工单位很少和农民工签订劳动合同。虽然文件中补充规定，除了劳动合同之外的其他证据也可以作为参考，但即便有了这些证据，还要经过“一裁两审”。这种短则一年，长则两三年的劳动关系认定的法律程序，很少有工人能耗得起[3]。显然，农民工社会保障问题的解决不仅仅是社会保障本身法制完善和创新问题，同时还涉及与其他法律法规的协调问题。只有各种制度相互配合，发挥合力，才能确保农民工社会保障权益的实现。
三、促进农民工社会保障权益实现的对策
农民工是我国社会转型时期出现的特殊群体，解决我国农民工社会保障问题，重点应做好以下几个方面的工作：一是进一步推进以户籍为核心的社会制度改革，剥除附着在户籍制度上的各种社会福利，让农民工和城市市民享受相同的公共服务和社会保障待遇。二是加强社会保障方面的顶层设计，统一全国农民工社会保障制度，加快推进农民工社会保障的全国统筹，以解决农民工社会保障制度碎片化问题。三是在社会保障基金转移问题上，注重农民工社会保险关系转出地和接收地之间的公平性，以调动各方的积极性。四是加强农民工社会保障方面的法治建设。2014年党的十八届四中全会把会议的主题确定为“依法治国”，充分说明中央对法治的重视。农民工社会保障问题的解决，最根本的是靠法治，即健全相关法律制度，科学立法，加大执法检查，严格执法。在立法方面，应注重农民工的社会保障意愿的调查，使相关法律制度的健全更符合农民工的实际，提高法制建设的科学性和可行性；注重社会保障法律法规与劳动法、诉讼法等其他相关法规的协调统一，以发挥制度的合力，提高执法效率。加大执法检查力度，严格执法，及时处理违反法律法规和侵犯农民工权益的事件，确保农民工的社会保障权益落在实处；加大对用人单位和劳动、社会保障等部门的执法监督和检查，严格执法，确保农民工的社会保障权益落在实处。
参考文献：
[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[EB/OL].[2015-05-12].http：//www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm.
[2]“互联网+社保”让新生代农民工老有所依[EB/OL].[2015-
05-12].http：//news.ccidnet.com/art/1032/20150616/585682
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[3]柯善北.为建筑工人撑起“保护伞”——《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》解读[J].中华建设，2015（3）.