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“一把手”通常是对党政领导班子中主要负责人的统称，由于其在党政领导班子和全局工作中处于核心地位，起着关键作用，手中握有很大的权力。而我国宪法明确规定：“一切权力属于人民”。因此，“一把手”执掌的权力都是人民赋予的，理应为民谋利。但是，随着用人权、财物权和重大工程项目决策权的集中，对“位高权重”的党政一把手的监督便成为了一个“灰色地带”。随着领导干部自律和监督作用的弱化，部分“一把手”搞权钱交易、贪污受贿、徇私枉法，最终跌入犯罪的深渊，给我们党的事业带来了巨大的影响。因此，加强“一把手”职务犯罪的预防机制建设是十分必要的。
联合国两项文书的相关规定
1996年12月，联合国大会通过了两项重要的反腐败文书：《公职人员国际行为守则》和《联合国反对国际商业交易中的贪污和贿赂宣言》。虽然这两项文书没有法律效力，但却具有政治意义，因为他们代表了国际社会对这些事项的态度意见。
《公职人员国际行为守则》涉及以下几个方面：一.应指导公职人员履行职责的总则，即忠诚、廉洁奉公、切实有效、公正无私；二.利益冲突和回避；三.公职人员披露私人资产，并在可能的情况下披露其配偶和其他受赡养者的私人资产；四.接受礼品和其他赠予时的申报；五.处理机密资料的准则；六.公职人员的政治活动不应影响到公众对其履行职能和职责的信任。
《反对国际商业交易中的贪污贿赂行为宣言》中明确必须促使从事国际商业交易的公、私营公司，包括跨国公司和个人负起社会责任，遵守适当的道德标准，特别是遵守在其境内经商的国家法律和条例，并考虑到其活动对经济及社会发展和环境保护的影响。
实践证明，这两项文书对各国预防与惩治公职人员职务犯罪具有重要的指导作用。
《联合国反腐败公约》的预防理念与规定
为了加强各国的反腐败行动，提高反腐败成效，促进国际反腐败合作，2003年10月第58届联合国大会通过了《联合国反腐败公约》。2005年10月，十届全国人大常委会审议并通过了《联合国反腐败公约》。《联合国反腐败公约》是联合国历史上第一部指导国际反腐败斗争的法律文件，是迄今关于治理腐败犯罪最完整、全面，具有广泛性、创新性的国际法律文书，其倡导了治理腐败的科学理念和策略，形成打击跨国职务犯罪等腐败活动的共同准则，首次在全球范围内建立了预防和打击腐败犯罪并加强国际合作的预防机制、刑事定罪与执法机制、国际司法合作与执法合作机制、资产返回与追回机制、技术援助与信息交流機制、履约监督机制等六大机制，奠定了反腐败国际合作的、坚实的法律基础，为全球反腐败事业提供了基本的法律指南和行动准则。
《联合国反腐败公约》在强调打击腐败犯罪的同时，更强调用立法、司法、行政等多学科、多层次、多领域手段综合预防腐败犯罪。《联合国反腐败公约》的这一综合预防战略，体现出以下预防腐败犯罪的现代理念：一是坚持政府主导和社会参与相结合；二是坚持对人(腐败犯罪的高危人群)、行为(腐败犯罪的高危空间)、事项(腐败犯罪的高危因素)的全面控制；三是坚持由严密的立法、高效的司法、专业的防范形成的监督、预警、预测、预防、控制、惩治的一体化；四是坚持立法、司法、行政等多学科、多层次、多领域的综合预防。
《联合国反腐败公约》对预防腐败的措施作了系统的规定，包括：制定、执行和坚持有效的预防性反腐败政策和做法，各缔约国定期评估有关法律文书和行政措施是否能有效预防和打击腐败，应当确立专门的、具有必要独立性和人力物力资源保证的预防性反腐败机构，加强对公务员和非选举产生的公职人员的管理，制定体现廉正、诚实和尽责的公职人员行为守则，规范公共采购和公共财政管理，提高公共行政的透明度，应当加强审判、检察机关人员的廉政建设，并发挥他们在预防腐败方面的重要作用，确保其开展必要的独立性和在反腐败中人力物力财力的保证，加强对私营部门尤其是其商业活动的监管，推动社会参与反腐败，加强金融监管防止洗钱等。
公约的这些内容，对我国预防职务犯罪工作，尤其是“一把手”职务犯罪的预防机制建设，极具指导意义。
国外的相关实践与启示
一．美国的职务犯罪预防机制
美国从19世纪末的文官改革运动开始，用了一个多世纪的时间，逐步建立了一套较完善的反腐败体系，其特点是预防为主防患于未然，在预防公务人员，尤其是高官职务犯罪方面积累了极其宝贵的经验和教训。
重视规范职业道德。美国出台了《公务人员廉政行为准则》，规范公务员的职业道德。在收受礼品（公务人员收受礼品不能超过20美元）、利益冲突处理、求职、滥用职权、职外活动等方面对行政部门工作人员作出了限制性规定。此外，还出台了《防止利益冲突法》等规定，严禁公务员及其配偶子女在与公务活动有关系的利益集团工作。这些法规制度在规范公务员职业道德、防止因利益冲突而滋生腐败方面发挥了积极作用。具体实施这些制度的是美国政府道德办公室（OGE），其职权限于联邦行政部门，其主要使命是预防联邦行政部门官员和职员在工作中有意或无意利用职权谋取私利从而损害政府公信力。其一年一度的联邦行政官员财产审核，更是被视为对官员的廉政测试，通过与否，决定着官员去留。此外，OGE助推廉政建设的做法还包括：把《行为准则》制成道德日历；将部门道德官员与部门首长的谈话制成幻灯片作为本部门的培训内容；编写与廉政相关的咨询邮件，定期发送给部门所有职员，提醒他们注意节日期间收受礼品的规定等。
重视法制建设。美国已有一套较为成熟的廉政法规体系，如，《政府阳光法案》等规范行政行为和公务员日常行为的法规、《联邦反腐败行为法》等惩治腐败方面的法规、《政府廉政法案》等规范反腐机构职能和权限的法规。由于美国反腐败法规内容比较具体，而且具有较强的严密性、针对性，因此往往能有效防范类似的腐败问题的产生。
重视监督制约。美国向来以铁腕惩治腐败行为。美国有50个以上的联邦执法机构根据法律各自承担执行某类公共腐败调查的责任。如联邦调查局、司法部刑事局公共诚实处、美国检察官、独立检察官，以及各部门的监察长办公室，都在揭露、调查、起诉公共腐败方面发挥着重要作用。这些反腐机构主要采取开辟举报热线或电子邮箱、秘密调查（包括当卧底、使用电子设备监控，如监听、录像、人员盯梢、跟踪）等措施和手段开展调查。美国人认为，阳光就是最好的防腐剂。为此，美国制定了许多法律来提高政府决策的透明度，通过监督防范腐败行为。如出台了《政府阳光法案》，要求行政机构的会议除特殊情况外，应公开进行；还出台了《信息自由法》，并通过《廉政改革法》，完善了财务公开制度，规定了不申报财产就不能任政府要职。财产申报有公开财产申报和秘密财产申报两种。公开财产申报针对的是政府“政治任命”的官员（相当于我国担任厅、局级职务以上的官员），民众可以在网上看到政府高级官员的财产申报内容。秘密财产申报则针对联邦行政部门中职务不高、但处于关键岗位且涉及许多独立决策过程的雇员，如涉及设备采购、许可证发放等工作岗位的人员。美国还极为重视舆论媒体的力量和作用，通过舆论监督遏制腐败。美国的媒体素有“第四种权利”的称呼，它们通过自主的新闻报道、转播、调查、评论等，在监督政府运作、揭露腐败方面起了重要作用。政府丑闻经媒体披露后全国皆知，许多贪官污吏被送上法庭，大半也是舆论媒体介入的结果。
二．欧美国家监督高官的成功做法
欧美国家为防止高官贪腐，建立了极其严密的监督体系。一是独立司法机构的监督与调查，如美国司法部有廉政司、英国有警务总署等，在接到举报或自己掌握某种线索后，便进行深入的调查。二是在野党的监督，这是另一支重要的力量。为了维护本党利益，抓到对手的把柄后，便会立即公布。早在1997年，布莱尔刚坐上英国首相宝座，保守党便揭露工党接受了“一级方程式”赛车公司的政治捐款，交换条件是暂缓实施不准在赛车上打香烟广告的政策。工党立即吐出了钱，禁止在赛车上打香烟广告的政策马上实施。三是媒体监督，这是欧美国家的官员最怕的一种监督方式。因为媒体是肃贪的“杀手”。官员言行稍有不慎，马上会成为新闻记者的“眼中钉”，稍有闪失就可能身败名裂。英国商务部长曼德尔逊，现在进入内阁是“四进宫”，他几次都是被媒体逐出政府。如此多重的监督网，迫使政府官员不敢轻举妄动。而官员收入公布制度，也容易让各方监督力量找到怀疑的线索。比如某次演讲未纳税，你的购买力超出了收入量，无论是司法调查还是新闻调查，都可能成为一场调查的起始点。也因此，欧美政坛上贪官比绯闻者要少得多。而一旦有贪腐之虞，则必定成大新闻到处传播。
如美国伊利诺伊州长布拉戈耶维奇涉嫌出售参议员席位一案，布拉戈耶维奇虽然开出了50万美元的价格，但在未成交之前就被揭露了。他的被捕是以美国联邦调查局的电话录音为证据的。在英美，像美国联邦调查局、英国警务总署等调查机构，是可以对涉嫌贪污的政府官员进行电话监听的，媒体记者也可装扮成交易一方来进行捕风捉影式的“试探”。如果官员有以权谋私的倾向，或者表达出权力寻租的可能性，一旦公布于众，即便没有实际交易而难定罪，官员的品德也不再被信任，很难有效地展开工作，只得辞职。
又如美国纽约州州长斯皮策2008年3月召妓丑闻的爆发。线索源于一次正常的查税行动。个人财产的异常变动即引起敏锐的监督，由此迅速掀开纽约州州长花钱召妓的内幕，州长最终不得不引咎辞职。斯皮策把1万美元分成几个小数额，汇给了一家名为“QAT”的公司账户，稍后又要求银行删除他的汇款人姓名，但钱已汇出无法删除。这种疑似洗钱的做法，引起该家银行的怀疑，于是向长岛的一家国税局举报。税务机关随即派人对这起可疑的交易进行例行公事的调查，发现“QAT”是一家空壳公司，没有真正的业务，因此报请联邦调查局协助调查。很快，国税局、联邦调查局和曼哈顿地区专门调查政治贪污案的联邦检察官开始合作追查此案。由于事涉州长，调查小组向司法部长打报告，获得批准继续进行调查；随后又取得法官批准，对斯皮策的电话包括手机进行监听。最终掌握了斯皮策的犯罪证据。该案的成功经验，美国媒体总结为两点，监管制度的有效运作以及媒体的有效监督。美国银行保密法是政府打击洗黑钱的主要工具。该法要求美国金融机构设有反洗黑钱计划，也必须向政府报告可疑的金融交易。美国在联邦查缉洗钱法令中特别要求，银行对“政治上曝光率高的人物，包括政治人物、法官、检察官及公务人员和他们家属的财务状况应特别注意”。对银行的秘密报告做初步分析处理的，是财政部下属的“金融犯罪执法组织”，报告分析会分送给联邦调查局、国税局及其他有关机构。每年银行提出的这类客户报告在50万件以上。斯皮策召妓丑闻爆发，并非被人检举揭发，而是美国的税务和银行监管制度对公民的违法行为的正常防范和监督发挥了效果，制度并未因斯皮策贵为州长和前州检察官而网开一面。同时，执法人员在调查过程中独立办案，在司法部长的同意和法官的授权下，对州长进行数月调查而未受任何干扰，当事人也仅比記者早两天得知自己正遭调查。而在斯皮策考虑是否辞职的两天里，媒体对丑闻的深入报道以及舆论的鞭挞，最终迫使曾想在州长位置赖下去的斯皮策主动下台。
三．对我国预防职务犯罪的启示
欧美国家反腐败制度比较完善，事前预防及时、事后惩治严厉，使官员一般不敢越雷池半步。域外的经验可以归纳为四个方面：一是健全法律制度，严格执法体系是防止腐败的法律保证；二是建立一支廉洁奉公，有道德约束的公职人员队伍，是社会稳定、经济发展的必要保证；三是大众传媒和公众监督是防止腐败的有效力量；四是综合治理，多管齐下，防止各类腐败现象的发生。
域外的经验值得借鉴，我们应结合我国的实际情况，在人大监督、“阳光”政务，职业规范、廉政立法和社会舆论监督等方面加大力度，推进公务员监督工作的法制化进程。
“一把手”职务犯罪的预防机制建设
针对“一把手”犯罪的案件特点，借鉴国外的成功做法，我们对如何有效预防“一把手”利用职务进行犯罪做了一些法律思考，特提出如下建议。
一．健全公务员的长效法制教育机制
预防腐败，教育是基础。在教育方面，美国、德国的做法值得我们借鉴。美国极其重视反腐败教育，强化公务人员的廉洁意识。每名公务员在进入政府部门时，由部门廉政官员进行至少1个小时的廉政规定培训，使其明确哪些可以做、哪些不可以做，以及为其提供反腐败的有关信息、咨询、联系方式，针对不同行业、单位和不同岗位、职位提供相应的反腐败措施以及廉政忠告。美国政府廉政办公室还负责对各部门廉政官员的培训，并对各部门开展廉政教育进行指导。德国把建立有效的公务员教育机制作为廉政建设的首要任务。把遵守行为规范，公正、诚实，履行公民的权利和义务，以及对国家和社会负起责任等列为教育重点。每个公务员都要接受培训，审计局、警察局定期给公务员上课，进行案例教育，以防微杜渐、防患于未然。所以，我们应着力健全和完善长效的法制教育机制，并在机制设计中注重培育公务员的廉洁意识。
近几年查处的原领导干部，如原郴州市委书记李大伦、原郴州市纪委书记曾锦春、原常德市委书记程海波等，他们忏悔时无不忏悔自己当初没有重视法制教育，特别是疏于对刑事法律的学习。他们的共同声音是“在位时没有加强党性修养，没有好好地学一学法律……可惜世上没有后悔药吃。”法律面前人人平等，谁要是脱离了法律的轨道，就定要受到法律的严厉制裁。所以加强对“一把手”的法制教育尤为重要。要促使“一把手”自重、自省、自警、自励，过好权力关、金钱关、美色关，为人民掌好权，用好权，筑牢心理防线。
二．确立监督失职渎职问责机制
2003年12月31日颁布实施的《党内监督条例》，是一部十分重要的党内法规。它明确规定：凡属方针政策性的大事，全局性的问题，重要干部的推荐、任免和奖惩，都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论作出决定。条例分别对集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、巡视等10种监督制度做出了具体规定，特别是以法规的形式确立了“一把手”成为监督重点(“党内监督重点对象是党的各级领导干部，特别是各级领导班子主要负责人”),对监督职责的划分也十分明确，同时明确了党的各级委员会、委员，党的各级纪律检查委员会和每个党员是党内监督主体，负有党内监督的责任。
2010年1月18日颁布实施的《党员领导干部廉洁从政准则》，在“廉洁从政行为规范”一章中分别从“禁止利用职权和职务上的影响谋取不正当利益”，“禁止违反规定选拔任用干部”，“禁止违反规定干预和插手市场经济活动，谋取私利”等8个方面提出了52个不准。
2010年5月7日颁布实施的《党员领导干部违反规定插手干预工程建设领域行为适用〈中国共产纪律处分条例〉若干问题的解释》和2010年7月8日颁布实施的《违反规定插手干预工程建设领域行为处分规定》，将党员领导干部违规插手干预工程建设领域细化为9个方面39种具体行为进行惩处。
纵观前述党内各法规，除《条例》第40条明确载有关于“各级党委、纪委应当按照本条例规定切实履行监督职责，发挥监督作用……对违反本条例规定，不履行或不正确履行党内监督职责，不遵守党内监督制度的，视情节追究责任，严肃处理”的原则性规定外，其他没有关于如何对监督者不履行或不正确履行监督职责行为进行责任追究的任何规定。事实上，迄今为止还没有一起仅仅因为党内监督失职渎职受到严厉追究的案例。
程海波、李大伦等人在位履职时又有多少“政策性的大事”、“全局性的问题”、“干部的推荐、任免”，是按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论作出决定的呢？实际上他们是滥用职权和利用职务影响，通过指定、授意、暗示、临时召开协调会和现场办公等方式实现自己以权谋私的个人目的，甚至还是在众目睽睽之下公然为之。究其原因就是我们那些负有监督使命的党内监督者失职渎职，他们当中有的知道或者应当知道“一把手”出于个人目的违法违规决策、干预依法行政，不但不予指出，不予帮助纠正，甚至还积极参与或帮助促成，自己由一名知情人、监督者转换为当事人。好的制度没有好的监督机制以保障实施，不亚于是对制度本身的亵渎，当然好的监督机制应该不可缺失对负有特殊监督职责的监督者的失职渎职问责规定。为切实加强对“一把手”的监督，确保提高党内制度的执行力，特建议以党内法规形式确立《监督失职渎职问责办法》。
制定《监督失职渎职问责办法》时应注意如下几点：一是对监督失职渎职者的责任追究，要以事实为依据，以法律为准绳，同时要提供机会让他们申辩，对在申辩中把责任推到下级或上级的，甚至推到中央的，都要“一追到底”。二是对监督失职渎职者的责任追究，要重点实施，这样的责任追究才能真正达到杀一儆百的效果。三是要将责任追究結果公布于众，接受社会的监督。
三．关于限制“一把手”绝对权力的几点建议
一把手权力过分集中，难于监督，主要是现行领导体制和权力结构造成的，因此，必须从体制上解决权力过分集中于一把手的状况。具体而言，有如下几点建议：一是，要健全和完善党委议事规则和运行机制，凡属重大事项、干部任免、大额度资金使用等，必须由党委会集体讨论决定，不能由一把手个人说了算。二是，改变上级一把手只找下级一把手了解情况，下级一把手只向上级一把手汇报情况的“单线联系”做法，以保证上级党委对下级党委的领导是真正的组织领导，而非个人行为。三是，实行提拔任用干部的全委票决制。四是，实行差额选拔干部。五是，改革公示办法。拟提干部的公示不得少于七个工作日，应该不含节假日。六是，实施用人失察追究责任制度，不得口头推荐，不得私下打招呼，对那些不坚持原则、不认真负责，或者徇情枉法者，一定要追究其责任。七是，改变纪委、监委的领导体制，强化监督部门的“垂直功能”，将监督部门“剥离”出去。使纪委、监委大胆地对“一把手”进行监督。八是，建立健全纪检巡视制度和诫勉谈话制度。九是，严格任期审计制度。十是，市级领导班子成员实行年度省际交叉考察制度。
四．强化政府法制机构职能
政府法制机构应把强化规范性文件审查作为法制监督的新内涵，健全完善规范性文件审查制度。如，强化政府法制机构为党委、政府领导服务。政府法制机构负责人要参加政府常务会议、省（市、县）长办公会议和专项协调会议，为政府领导决策提供法律意见。政府法制机构审修把关市政府重大事项议事规则，依法审查把关政策、规范性文件、合同文本。使政府法制机构的参谋助手和法律顾问作用得到有效发挥。
五．干预工程建设领域
贯彻中纪委2010年5月7日印发的《党员领导干部违反规定插手干预工程建设领域行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》，对国有资产投资以及公共资源开发建设等工程项目，对照插手干预工程建设领域的九个方面39种行为，实行一对一的建卡列表公示。对“一把手”违规插手干预工程建设领域行为予以严惩，以确保工程建设项目安全、廉洁、高效运行。
（作者单位：湖南省人民检察院职务犯罪预防处）
编辑：刘雁君 nina_lyj@yahoo.com.cn
联合国两项文书的相关规定
1996年12月，联合国大会通过了两项重要的反腐败文书：《公职人员国际行为守则》和《联合国反对国际商业交易中的贪污和贿赂宣言》。虽然这两项文书没有法律效力，但却具有政治意义，因为他们代表了国际社会对这些事项的态度意见。
《公职人员国际行为守则》涉及以下几个方面：一.应指导公职人员履行职责的总则，即忠诚、廉洁奉公、切实有效、公正无私；二.利益冲突和回避；三.公职人员披露私人资产，并在可能的情况下披露其配偶和其他受赡养者的私人资产；四.接受礼品和其他赠予时的申报；五.处理机密资料的准则；六.公职人员的政治活动不应影响到公众对其履行职能和职责的信任。
《反对国际商业交易中的贪污贿赂行为宣言》中明确必须促使从事国际商业交易的公、私营公司，包括跨国公司和个人负起社会责任，遵守适当的道德标准，特别是遵守在其境内经商的国家法律和条例，并考虑到其活动对经济及社会发展和环境保护的影响。
实践证明，这两项文书对各国预防与惩治公职人员职务犯罪具有重要的指导作用。
《联合国反腐败公约》的预防理念与规定
为了加强各国的反腐败行动，提高反腐败成效，促进国际反腐败合作，2003年10月第58届联合国大会通过了《联合国反腐败公约》。2005年10月，十届全国人大常委会审议并通过了《联合国反腐败公约》。《联合国反腐败公约》是联合国历史上第一部指导国际反腐败斗争的法律文件，是迄今关于治理腐败犯罪最完整、全面，具有广泛性、创新性的国际法律文书，其倡导了治理腐败的科学理念和策略，形成打击跨国职务犯罪等腐败活动的共同准则，首次在全球范围内建立了预防和打击腐败犯罪并加强国际合作的预防机制、刑事定罪与执法机制、国际司法合作与执法合作机制、资产返回与追回机制、技术援助与信息交流機制、履约监督机制等六大机制，奠定了反腐败国际合作的、坚实的法律基础，为全球反腐败事业提供了基本的法律指南和行动准则。
《联合国反腐败公约》在强调打击腐败犯罪的同时，更强调用立法、司法、行政等多学科、多层次、多领域手段综合预防腐败犯罪。《联合国反腐败公约》的这一综合预防战略，体现出以下预防腐败犯罪的现代理念：一是坚持政府主导和社会参与相结合；二是坚持对人(腐败犯罪的高危人群)、行为(腐败犯罪的高危空间)、事项(腐败犯罪的高危因素)的全面控制；三是坚持由严密的立法、高效的司法、专业的防范形成的监督、预警、预测、预防、控制、惩治的一体化；四是坚持立法、司法、行政等多学科、多层次、多领域的综合预防。
《联合国反腐败公约》对预防腐败的措施作了系统的规定，包括：制定、执行和坚持有效的预防性反腐败政策和做法，各缔约国定期评估有关法律文书和行政措施是否能有效预防和打击腐败，应当确立专门的、具有必要独立性和人力物力资源保证的预防性反腐败机构，加强对公务员和非选举产生的公职人员的管理，制定体现廉正、诚实和尽责的公职人员行为守则，规范公共采购和公共财政管理，提高公共行政的透明度，应当加强审判、检察机关人员的廉政建设，并发挥他们在预防腐败方面的重要作用，确保其开展必要的独立性和在反腐败中人力物力财力的保证，加强对私营部门尤其是其商业活动的监管，推动社会参与反腐败，加强金融监管防止洗钱等。
公约的这些内容，对我国预防职务犯罪工作，尤其是“一把手”职务犯罪的预防机制建设，极具指导意义。
国外的相关实践与启示
一．美国的职务犯罪预防机制
美国从19世纪末的文官改革运动开始，用了一个多世纪的时间，逐步建立了一套较完善的反腐败体系，其特点是预防为主防患于未然，在预防公务人员，尤其是高官职务犯罪方面积累了极其宝贵的经验和教训。
重视规范职业道德。美国出台了《公务人员廉政行为准则》，规范公务员的职业道德。在收受礼品（公务人员收受礼品不能超过20美元）、利益冲突处理、求职、滥用职权、职外活动等方面对行政部门工作人员作出了限制性规定。此外，还出台了《防止利益冲突法》等规定，严禁公务员及其配偶子女在与公务活动有关系的利益集团工作。这些法规制度在规范公务员职业道德、防止因利益冲突而滋生腐败方面发挥了积极作用。具体实施这些制度的是美国政府道德办公室（OGE），其职权限于联邦行政部门，其主要使命是预防联邦行政部门官员和职员在工作中有意或无意利用职权谋取私利从而损害政府公信力。其一年一度的联邦行政官员财产审核，更是被视为对官员的廉政测试，通过与否，决定着官员去留。此外，OGE助推廉政建设的做法还包括：把《行为准则》制成道德日历；将部门道德官员与部门首长的谈话制成幻灯片作为本部门的培训内容；编写与廉政相关的咨询邮件，定期发送给部门所有职员，提醒他们注意节日期间收受礼品的规定等。
重视法制建设。美国已有一套较为成熟的廉政法规体系，如，《政府阳光法案》等规范行政行为和公务员日常行为的法规、《联邦反腐败行为法》等惩治腐败方面的法规、《政府廉政法案》等规范反腐机构职能和权限的法规。由于美国反腐败法规内容比较具体，而且具有较强的严密性、针对性，因此往往能有效防范类似的腐败问题的产生。
重视监督制约。美国向来以铁腕惩治腐败行为。美国有50个以上的联邦执法机构根据法律各自承担执行某类公共腐败调查的责任。如联邦调查局、司法部刑事局公共诚实处、美国检察官、独立检察官，以及各部门的监察长办公室，都在揭露、调查、起诉公共腐败方面发挥着重要作用。这些反腐机构主要采取开辟举报热线或电子邮箱、秘密调查（包括当卧底、使用电子设备监控，如监听、录像、人员盯梢、跟踪）等措施和手段开展调查。美国人认为，阳光就是最好的防腐剂。为此，美国制定了许多法律来提高政府决策的透明度，通过监督防范腐败行为。如出台了《政府阳光法案》，要求行政机构的会议除特殊情况外，应公开进行；还出台了《信息自由法》，并通过《廉政改革法》，完善了财务公开制度，规定了不申报财产就不能任政府要职。财产申报有公开财产申报和秘密财产申报两种。公开财产申报针对的是政府“政治任命”的官员（相当于我国担任厅、局级职务以上的官员），民众可以在网上看到政府高级官员的财产申报内容。秘密财产申报则针对联邦行政部门中职务不高、但处于关键岗位且涉及许多独立决策过程的雇员，如涉及设备采购、许可证发放等工作岗位的人员。美国还极为重视舆论媒体的力量和作用，通过舆论监督遏制腐败。美国的媒体素有“第四种权利”的称呼，它们通过自主的新闻报道、转播、调查、评论等，在监督政府运作、揭露腐败方面起了重要作用。政府丑闻经媒体披露后全国皆知，许多贪官污吏被送上法庭，大半也是舆论媒体介入的结果。
二．欧美国家监督高官的成功做法
欧美国家为防止高官贪腐，建立了极其严密的监督体系。一是独立司法机构的监督与调查，如美国司法部有廉政司、英国有警务总署等，在接到举报或自己掌握某种线索后，便进行深入的调查。二是在野党的监督，这是另一支重要的力量。为了维护本党利益，抓到对手的把柄后，便会立即公布。早在1997年，布莱尔刚坐上英国首相宝座，保守党便揭露工党接受了“一级方程式”赛车公司的政治捐款，交换条件是暂缓实施不准在赛车上打香烟广告的政策。工党立即吐出了钱，禁止在赛车上打香烟广告的政策马上实施。三是媒体监督，这是欧美国家的官员最怕的一种监督方式。因为媒体是肃贪的“杀手”。官员言行稍有不慎，马上会成为新闻记者的“眼中钉”，稍有闪失就可能身败名裂。英国商务部长曼德尔逊，现在进入内阁是“四进宫”，他几次都是被媒体逐出政府。如此多重的监督网，迫使政府官员不敢轻举妄动。而官员收入公布制度，也容易让各方监督力量找到怀疑的线索。比如某次演讲未纳税，你的购买力超出了收入量，无论是司法调查还是新闻调查，都可能成为一场调查的起始点。也因此，欧美政坛上贪官比绯闻者要少得多。而一旦有贪腐之虞，则必定成大新闻到处传播。
如美国伊利诺伊州长布拉戈耶维奇涉嫌出售参议员席位一案，布拉戈耶维奇虽然开出了50万美元的价格，但在未成交之前就被揭露了。他的被捕是以美国联邦调查局的电话录音为证据的。在英美，像美国联邦调查局、英国警务总署等调查机构，是可以对涉嫌贪污的政府官员进行电话监听的，媒体记者也可装扮成交易一方来进行捕风捉影式的“试探”。如果官员有以权谋私的倾向，或者表达出权力寻租的可能性，一旦公布于众，即便没有实际交易而难定罪，官员的品德也不再被信任，很难有效地展开工作，只得辞职。
又如美国纽约州州长斯皮策2008年3月召妓丑闻的爆发。线索源于一次正常的查税行动。个人财产的异常变动即引起敏锐的监督，由此迅速掀开纽约州州长花钱召妓的内幕，州长最终不得不引咎辞职。斯皮策把1万美元分成几个小数额，汇给了一家名为“QAT”的公司账户，稍后又要求银行删除他的汇款人姓名，但钱已汇出无法删除。这种疑似洗钱的做法，引起该家银行的怀疑，于是向长岛的一家国税局举报。税务机关随即派人对这起可疑的交易进行例行公事的调查，发现“QAT”是一家空壳公司，没有真正的业务，因此报请联邦调查局协助调查。很快，国税局、联邦调查局和曼哈顿地区专门调查政治贪污案的联邦检察官开始合作追查此案。由于事涉州长，调查小组向司法部长打报告，获得批准继续进行调查；随后又取得法官批准，对斯皮策的电话包括手机进行监听。最终掌握了斯皮策的犯罪证据。该案的成功经验，美国媒体总结为两点，监管制度的有效运作以及媒体的有效监督。美国银行保密法是政府打击洗黑钱的主要工具。该法要求美国金融机构设有反洗黑钱计划，也必须向政府报告可疑的金融交易。美国在联邦查缉洗钱法令中特别要求，银行对“政治上曝光率高的人物，包括政治人物、法官、检察官及公务人员和他们家属的财务状况应特别注意”。对银行的秘密报告做初步分析处理的，是财政部下属的“金融犯罪执法组织”，报告分析会分送给联邦调查局、国税局及其他有关机构。每年银行提出的这类客户报告在50万件以上。斯皮策召妓丑闻爆发，并非被人检举揭发，而是美国的税务和银行监管制度对公民的违法行为的正常防范和监督发挥了效果，制度并未因斯皮策贵为州长和前州检察官而网开一面。同时，执法人员在调查过程中独立办案，在司法部长的同意和法官的授权下，对州长进行数月调查而未受任何干扰，当事人也仅比記者早两天得知自己正遭调查。而在斯皮策考虑是否辞职的两天里，媒体对丑闻的深入报道以及舆论的鞭挞，最终迫使曾想在州长位置赖下去的斯皮策主动下台。
三．对我国预防职务犯罪的启示
欧美国家反腐败制度比较完善，事前预防及时、事后惩治严厉，使官员一般不敢越雷池半步。域外的经验可以归纳为四个方面：一是健全法律制度，严格执法体系是防止腐败的法律保证；二是建立一支廉洁奉公，有道德约束的公职人员队伍，是社会稳定、经济发展的必要保证；三是大众传媒和公众监督是防止腐败的有效力量；四是综合治理，多管齐下，防止各类腐败现象的发生。
域外的经验值得借鉴，我们应结合我国的实际情况，在人大监督、“阳光”政务，职业规范、廉政立法和社会舆论监督等方面加大力度，推进公务员监督工作的法制化进程。
“一把手”职务犯罪的预防机制建设
针对“一把手”犯罪的案件特点，借鉴国外的成功做法，我们对如何有效预防“一把手”利用职务进行犯罪做了一些法律思考，特提出如下建议。
一．健全公务员的长效法制教育机制
预防腐败，教育是基础。在教育方面，美国、德国的做法值得我们借鉴。美国极其重视反腐败教育，强化公务人员的廉洁意识。每名公务员在进入政府部门时，由部门廉政官员进行至少1个小时的廉政规定培训，使其明确哪些可以做、哪些不可以做，以及为其提供反腐败的有关信息、咨询、联系方式，针对不同行业、单位和不同岗位、职位提供相应的反腐败措施以及廉政忠告。美国政府廉政办公室还负责对各部门廉政官员的培训，并对各部门开展廉政教育进行指导。德国把建立有效的公务员教育机制作为廉政建设的首要任务。把遵守行为规范，公正、诚实，履行公民的权利和义务，以及对国家和社会负起责任等列为教育重点。每个公务员都要接受培训，审计局、警察局定期给公务员上课，进行案例教育，以防微杜渐、防患于未然。所以，我们应着力健全和完善长效的法制教育机制，并在机制设计中注重培育公务员的廉洁意识。
近几年查处的原领导干部，如原郴州市委书记李大伦、原郴州市纪委书记曾锦春、原常德市委书记程海波等，他们忏悔时无不忏悔自己当初没有重视法制教育，特别是疏于对刑事法律的学习。他们的共同声音是“在位时没有加强党性修养，没有好好地学一学法律……可惜世上没有后悔药吃。”法律面前人人平等，谁要是脱离了法律的轨道，就定要受到法律的严厉制裁。所以加强对“一把手”的法制教育尤为重要。要促使“一把手”自重、自省、自警、自励，过好权力关、金钱关、美色关，为人民掌好权，用好权，筑牢心理防线。
二．确立监督失职渎职问责机制
2003年12月31日颁布实施的《党内监督条例》，是一部十分重要的党内法规。它明确规定：凡属方针政策性的大事，全局性的问题，重要干部的推荐、任免和奖惩，都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论作出决定。条例分别对集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、巡视等10种监督制度做出了具体规定，特别是以法规的形式确立了“一把手”成为监督重点(“党内监督重点对象是党的各级领导干部，特别是各级领导班子主要负责人”),对监督职责的划分也十分明确，同时明确了党的各级委员会、委员，党的各级纪律检查委员会和每个党员是党内监督主体，负有党内监督的责任。
2010年1月18日颁布实施的《党员领导干部廉洁从政准则》，在“廉洁从政行为规范”一章中分别从“禁止利用职权和职务上的影响谋取不正当利益”，“禁止违反规定选拔任用干部”，“禁止违反规定干预和插手市场经济活动，谋取私利”等8个方面提出了52个不准。
2010年5月7日颁布实施的《党员领导干部违反规定插手干预工程建设领域行为适用〈中国共产纪律处分条例〉若干问题的解释》和2010年7月8日颁布实施的《违反规定插手干预工程建设领域行为处分规定》，将党员领导干部违规插手干预工程建设领域细化为9个方面39种具体行为进行惩处。
纵观前述党内各法规，除《条例》第40条明确载有关于“各级党委、纪委应当按照本条例规定切实履行监督职责，发挥监督作用……对违反本条例规定，不履行或不正确履行党内监督职责，不遵守党内监督制度的，视情节追究责任，严肃处理”的原则性规定外，其他没有关于如何对监督者不履行或不正确履行监督职责行为进行责任追究的任何规定。事实上，迄今为止还没有一起仅仅因为党内监督失职渎职受到严厉追究的案例。
程海波、李大伦等人在位履职时又有多少“政策性的大事”、“全局性的问题”、“干部的推荐、任免”，是按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论作出决定的呢？实际上他们是滥用职权和利用职务影响，通过指定、授意、暗示、临时召开协调会和现场办公等方式实现自己以权谋私的个人目的，甚至还是在众目睽睽之下公然为之。究其原因就是我们那些负有监督使命的党内监督者失职渎职，他们当中有的知道或者应当知道“一把手”出于个人目的违法违规决策、干预依法行政，不但不予指出，不予帮助纠正，甚至还积极参与或帮助促成，自己由一名知情人、监督者转换为当事人。好的制度没有好的监督机制以保障实施，不亚于是对制度本身的亵渎，当然好的监督机制应该不可缺失对负有特殊监督职责的监督者的失职渎职问责规定。为切实加强对“一把手”的监督，确保提高党内制度的执行力，特建议以党内法规形式确立《监督失职渎职问责办法》。
制定《监督失职渎职问责办法》时应注意如下几点：一是对监督失职渎职者的责任追究，要以事实为依据，以法律为准绳，同时要提供机会让他们申辩，对在申辩中把责任推到下级或上级的，甚至推到中央的，都要“一追到底”。二是对监督失职渎职者的责任追究，要重点实施，这样的责任追究才能真正达到杀一儆百的效果。三是要将责任追究結果公布于众，接受社会的监督。
三．关于限制“一把手”绝对权力的几点建议
一把手权力过分集中，难于监督，主要是现行领导体制和权力结构造成的，因此，必须从体制上解决权力过分集中于一把手的状况。具体而言，有如下几点建议：一是，要健全和完善党委议事规则和运行机制，凡属重大事项、干部任免、大额度资金使用等，必须由党委会集体讨论决定，不能由一把手个人说了算。二是，改变上级一把手只找下级一把手了解情况，下级一把手只向上级一把手汇报情况的“单线联系”做法，以保证上级党委对下级党委的领导是真正的组织领导，而非个人行为。三是，实行提拔任用干部的全委票决制。四是，实行差额选拔干部。五是，改革公示办法。拟提干部的公示不得少于七个工作日，应该不含节假日。六是，实施用人失察追究责任制度，不得口头推荐，不得私下打招呼，对那些不坚持原则、不认真负责，或者徇情枉法者，一定要追究其责任。七是，改变纪委、监委的领导体制，强化监督部门的“垂直功能”，将监督部门“剥离”出去。使纪委、监委大胆地对“一把手”进行监督。八是，建立健全纪检巡视制度和诫勉谈话制度。九是，严格任期审计制度。十是，市级领导班子成员实行年度省际交叉考察制度。
四．强化政府法制机构职能
政府法制机构应把强化规范性文件审查作为法制监督的新内涵，健全完善规范性文件审查制度。如，强化政府法制机构为党委、政府领导服务。政府法制机构负责人要参加政府常务会议、省（市、县）长办公会议和专项协调会议，为政府领导决策提供法律意见。政府法制机构审修把关市政府重大事项议事规则，依法审查把关政策、规范性文件、合同文本。使政府法制机构的参谋助手和法律顾问作用得到有效发挥。
五．干预工程建设领域
贯彻中纪委2010年5月7日印发的《党员领导干部违反规定插手干预工程建设领域行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》，对国有资产投资以及公共资源开发建设等工程项目，对照插手干预工程建设领域的九个方面39种行为，实行一对一的建卡列表公示。对“一把手”违规插手干预工程建设领域行为予以严惩，以确保工程建设项目安全、廉洁、高效运行。
（作者单位：湖南省人民检察院职务犯罪预防处）
编辑：刘雁君 nina_lyj@yahoo.com.cn