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[摘要]随着全球城市化进程的不断推进，城市规划的理论与实践都面临着严峻的挑战。近年来，规划领域适时的回归空间，对于城市空间发展模式的可持续性研究成为了当前城市规划领域的热点问题。本文在分析探讨城市空间演进理论与模式的基础上，分析其存在的现实问题，提出优化、发挥城市公共政策体系对于整合统筹空间可持续发展的关键性作用，全面推进城市的可持续发展。
[关键词]城市空间系统；可持续发展；公共政策管理
1987年世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》报告中首次阐述了可持续发展(SustainableDevelopment)的概念。城市化进程的加速使城市规划的理论与实践均面临严峻的挑战。资源的短缺成为影响城市可持续发展的突出问题。在这样的时代背景下，规划领域适时的回归空间，对于城市空间发展模式的可持续性研究成为了当前城市规划领域的热点问题，生态城市、低碳城市、紧凑型城市等理论应运而生。
1 可持续发展的历史背景分析
马克思主义的唯物辩证法认为，事物的发展是质变和量变的统一，仅有量的增长而没有质的变化不能构成事物的发展。在20世纪中期，联合国倡导的“第一个发展十年”计划（1960—1970年）宣告失败。究其原因在于许多发展中国家在实现经济增长的同时，忽视了对社会体制、产业结构及人文教育等方面的质的重组与改革，出现了严重的分配不公，社会腐败，文化遗失、政治动荡等社会问题。这种把发展等同于经济增长，注重“量变”而忽视“质变”的做法，受到了普遍的批评。发展是在经济增长基础上的更加广泛的社会变革过程，不能纯粹的认为是一种经济现象或是社会财富量的积累。人们在经济增长、城市化、空间、人口、资源等所形成的环境压力下重新审视“何为发展？”，提出发展必须是可持续的思想。
可持续发展就是要促进人的发展与自然的和谐，经济发展与人口、资源、环境的和谐，努力实现从单纯追求发展数量和当代人的利益的传统发展模式，到注重发展质量和后代人幸福的可持续发展模式的根本转变。
2 城市规划面临的挑战
在高速城市化的历史背景下，城市环境品质出现危机，中国的城市结构和功能也正经历着大规模、全方位的急剧变革。盲目的拔高城市定位，盲目的实施旧城改造，盲目的进行功能分区，盲目的开发新城区，造成了许多城市的历史风貌遭到破坏、“千城如一面”、城乡分割、空间紧缺等严重问题。任何事物的发展都离不开对空间资源的占有。城市空间资源的短缺成为了影响城市可持续发展的主要障碍。探索可持续的城市空间发展模式，促进城市空间的合理布局，提高空间的有效利用率是促进城市可持续发展的关键。城市空间系统，是城市社会各要素及其相互作用关系在城市土地上的物化和投影，是城市社会经济存在和发展的空间形式，具有物质属性和社会属性。在城市发展过程中，城市空间发展模式、布局和方向的选择对于城市的长远发展将产生长久而深刻的影响，是可持续城市规划的重中之重。
3 城市空间的演变
城市空间演变是城市空间系统的深层结构与空间发展规律共同作用的结果，是城市文化价值、功能关系和物质环境等在空间上相互作用的具体表现。在城市空间发展的原动力来自于生产力与生产关系的进步与变革。它们的变革催生出了大量的新的城市功能，人们的生产、生活方式发展改变。当旧的城市空间无法满足新的功能需求，新的城市空间结构便在空间发展规律作用下孕育形成。
纵观世界城市发展史，伴随生产力、生产关系的变革，新的生产生活方式、新的城市功能需求营运而生。在区位择优、门槛理论、自组织规律的作用下，城市空间在不同的历史时期呈现出是“集中—分散—集中”的演替过程。同时，城市空间的复杂性决定了城市空间的演变与发展过程是个充满矛盾与变化的统一体。
整个20世纪关于城市空间发展模式的讨论，分化出了两大阵营:一方是分散派，主张城市分散发展，以解决工业化给城市带来的诸多问题，在美国、澳大利亚盛行；另一方则是集中派，主张实行城市高密度集约化发展，以节约城市土地和资源，在欧洲国家盛行，即美国模式和欧洲模式。美国城市以小汽车为主的高速交通为基础，形成了蔓延的、开放的低密度城市形态。与之相反，欧洲城市历史遗存的高密度城市形态，决定了公共空间的环境质量成为城市规划的决定因素。两派的代表人物：弗兰克·劳埃德·赖特，分散论的先驱；勒·柯布西耶，集中派的代表。两人均对现代城市规划产生了深远的影响。
然而在城市的发展过程中两种模式都暴露出了各自的问题：
3.1 分散模
(1)城市居民几乎都拥有独立的住房，平均居住密度较低。城市用地无限制扩张、膨胀，造成土地和资源的浪费。
(2)普遍拥有小汽车和轻型卡车。在城市用地不断扩大的同时产生了巨大的出行量、行车时间也随之增加。过量的出行不仅加重了城市交通拥堵、空气污染，更增加了生活的开支和自然资源的消耗。
(3)城市各功能区相对分散，不利于功能整合，很难形成具有活力的社会、经济活动，削弱了城市的社会和经济功能，不利于城市综合实力提升。
(4)土地的决策管理权分散，基础设施融资困难、分布不均。不断蔓延的城市，更增加了基础设施的建设费用。城市整体与局部利益难以协调。
(5) 城市的过度蔓延，占用了大量农业用地，侵犯了环境敏感地区，降低了城市周边环境的自净及循环能力。
(6) 美国的民主自由社会理念，某种程度上使人们利己的行为方式不断加剧，各种社会问题和矛盾日益凸显。
3.2 集中模式
选择集中模式是符合欧洲的城市历史发展要求的，并且能促进城市功能和场所的整合，降低对资源环境的消耗，是“紧凑型城市”的原型。但我们必须注意到欧洲城市在强调城市密度的同时，也同样遇到了人口密集带来的诸多问题：
(1)住宅区的高密度，分配不合理，降低城市居民生活的舒适度和私密性。
(2)城市的高密度使个人的机动性略有降低，但小汽车的出行比例却没有降低，高质量的公共交通系统没能适时跟上，城市交通问题依然严重。
(3)私营房地产开发商因为开发利润率低、公交不便、拆迁困难等因素，不愿对城市高密集区进行开发，转而使城市的外围边界承受较大压力，致使紧凑政策不能被始终贯彻。
(4)在地域适用性层面，由于不同国家在政治、经济、社会以及城市化进程方面都存在巨大差异，这种模式是否能适用其他国家、地域和城市依然是个问题。
(5)高密集的城市空间系统可能会加剧城市面对灾害的脆弱性风险。对生态、社会和经济的影响机制尚不明确，能否实现城市发展效益最优依然需要继续探究。
3.3 折中模式的现实意义
分散亦或是集中的空间发展模式会使城市发展走向两种极端，呈现出不同的病态。然而事物的发展往往不是非A即B的选择。回归19世纪末霍华德的田园城市理论，这种城与乡、聚与散的折中主义设想，在20世纪的实践中并没有发挥其预想的作用。但其作为现代城市规划的原型，它的成功与失败对处于经济转型期的中国而言具有较大的借鉴意义。
正如霍华德在评价田园城市设想时所说:“一条个人主义者和社会主义者迟早都必然要走的道路。在一个小范围内社会可能必然变得比现在更个人主义——如果个人主义意味着社会成员有充分和自由的机会按意愿行事、按意愿生产、自由结成社团；同时社会也可能变得更社会主义——如果社会主义意味着是一种生活状态。为了实现这些合乎理想的目标，我取这两种改革家之所长，并且用一条切合实际的线把它们栓在一起。”田园城市看似前卫的乌托邦观念，却无不带有对现实的批判与逃避、对过去价值观的否定与美化，以及新与旧的杂交。
田园城市对于现代城市规划的借鉴意义：
（1）规划建设中城与乡统筹发展
在城市化的进程中，乡村人口向城市集中是一个必然的趋势，但对集中的方式霍华德有很清晰的认识。他认为，城市与乡村均存在各自的优点与缺陷，人口应当在更广阔的地域范圈内分布，不应都向城市集中。建设兼有城市和乡村的优点的同时消除各自的缺点的新型聚居地(即田园城市)。
（2）让农业融入城市，重视农田在城市空间中的作用
农田渗入城市，一方面反映了人们对自然的回归；另一方面，缓解了城市的粮食供给压力，节约了运输所需的能源和费用；最重要的是利用农田为城市套上一个“紧箍咒”，用以遏制城市的无限蔓延。同时城乡一体化的战略可促进城市的可持续发展。
（3）实施城市管理
霍华德的田园城市并非乌托邦式的空想。他对资金来源、土地规划、城市收支、经营管理等问题都提出了具体的建议，不仅有着巨大的现实意义，同时对于现代城市发展及城市规划改革具有较大的指导性。
（4）田园城市的局限性
受当时生产力发展水平限制，霍华德对于城市及城镇体系规模的预测与规划远远没有达到现代城市发展的水平。对于将农田融入城市，限制城市蔓延的设想，在城市的建设发展中，农业用地很难保住其红线，容易被城市吞噬，失去其原有功能。英国的绿环政策汲取其理念和教训，采用公共政策法规来保护这些绿色用地，形成了一套较为成熟且行之有效的政策体系。这说明可持续的城市规划关键需要一套完善、有力的公共政策体系予以保护实施。
4 城市公共政策管理对城市可持续发展的作用
很多人认为可持续发展主要是解决人与环境之间的关系或以绿色为目的，这是一种局限而短浅的看法。可持续发展涉及政策设计、规划方法变革以及实施手段创新等不同层面。通过对可持续发展的重新认知及城市空间演进模式的分析，城市空间发展的可持续性不仅是空间模式上的选择和叠加，更多的是从质的变革与转型入手，重视政策与法制管理。可持续发展最主要的目标就是有效的资源管理，其更多的是操作层面的问题。拥有一套完善、成熟的政策管理体系是贯彻实施可持续发展的关键所在。
城市规划与公共政策在主体、客体和程序等方面具有一定的一致性。政策科学的兴起也为我们认识城市规划提供了一个新的视角和分析框架。合理的公共政策能够为城市建设提供正确的方向指引，为城市管理提供制度的平台，为城市的可持续发展提供有效的制导机制，以及为城市空间资源配置管理提供平衡的抓手。
5 结语
综上所述，城市的可持续发展是一个复杂而又多变的系统问题，不存在简单、通用的一般模式，更不是非A即B的选择。只有在充分认识“发展”本质的前提下，才能真正走上可持续发展之路。如果规划是一种可能性的艺术，那么管理就是一种实施性的艺术。
参考文献
[1]朱喜钢.城市集中与分散论[M].北京:中国建筑工业出版社，2002
[2]黄业平.城市空间理论与空间分析[M].南京:东南大学出版社，2002
[3]张波.中国城市成长管理研究[M].北京:新华出版社，2004
[4]中国科学院可持续发展研究组.2002中国可持续发展战略报告:科学出版社，2002
[5]易晖.我国城市空间形态发展现状及趋势分析.城市问题，2000.6
[6][美]托达罗：《经济发展与第三世界》，中国经济出版社1992年版，第50页
[7]王启友.论公共政策与可持续发展的关系.江南社会学院学报，Vol.6No.2
[关键词]城市空间系统；可持续发展；公共政策管理
1987年世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》报告中首次阐述了可持续发展(SustainableDevelopment)的概念。城市化进程的加速使城市规划的理论与实践均面临严峻的挑战。资源的短缺成为影响城市可持续发展的突出问题。在这样的时代背景下，规划领域适时的回归空间，对于城市空间发展模式的可持续性研究成为了当前城市规划领域的热点问题，生态城市、低碳城市、紧凑型城市等理论应运而生。
1 可持续发展的历史背景分析
马克思主义的唯物辩证法认为，事物的发展是质变和量变的统一，仅有量的增长而没有质的变化不能构成事物的发展。在20世纪中期，联合国倡导的“第一个发展十年”计划（1960—1970年）宣告失败。究其原因在于许多发展中国家在实现经济增长的同时，忽视了对社会体制、产业结构及人文教育等方面的质的重组与改革，出现了严重的分配不公，社会腐败，文化遗失、政治动荡等社会问题。这种把发展等同于经济增长，注重“量变”而忽视“质变”的做法，受到了普遍的批评。发展是在经济增长基础上的更加广泛的社会变革过程，不能纯粹的认为是一种经济现象或是社会财富量的积累。人们在经济增长、城市化、空间、人口、资源等所形成的环境压力下重新审视“何为发展？”，提出发展必须是可持续的思想。
可持续发展就是要促进人的发展与自然的和谐，经济发展与人口、资源、环境的和谐，努力实现从单纯追求发展数量和当代人的利益的传统发展模式，到注重发展质量和后代人幸福的可持续发展模式的根本转变。
2 城市规划面临的挑战
在高速城市化的历史背景下，城市环境品质出现危机，中国的城市结构和功能也正经历着大规模、全方位的急剧变革。盲目的拔高城市定位，盲目的实施旧城改造，盲目的进行功能分区，盲目的开发新城区，造成了许多城市的历史风貌遭到破坏、“千城如一面”、城乡分割、空间紧缺等严重问题。任何事物的发展都离不开对空间资源的占有。城市空间资源的短缺成为了影响城市可持续发展的主要障碍。探索可持续的城市空间发展模式，促进城市空间的合理布局，提高空间的有效利用率是促进城市可持续发展的关键。城市空间系统，是城市社会各要素及其相互作用关系在城市土地上的物化和投影，是城市社会经济存在和发展的空间形式，具有物质属性和社会属性。在城市发展过程中，城市空间发展模式、布局和方向的选择对于城市的长远发展将产生长久而深刻的影响，是可持续城市规划的重中之重。
3 城市空间的演变
城市空间演变是城市空间系统的深层结构与空间发展规律共同作用的结果，是城市文化价值、功能关系和物质环境等在空间上相互作用的具体表现。在城市空间发展的原动力来自于生产力与生产关系的进步与变革。它们的变革催生出了大量的新的城市功能，人们的生产、生活方式发展改变。当旧的城市空间无法满足新的功能需求，新的城市空间结构便在空间发展规律作用下孕育形成。
纵观世界城市发展史，伴随生产力、生产关系的变革，新的生产生活方式、新的城市功能需求营运而生。在区位择优、门槛理论、自组织规律的作用下，城市空间在不同的历史时期呈现出是“集中—分散—集中”的演替过程。同时，城市空间的复杂性决定了城市空间的演变与发展过程是个充满矛盾与变化的统一体。
整个20世纪关于城市空间发展模式的讨论，分化出了两大阵营:一方是分散派，主张城市分散发展，以解决工业化给城市带来的诸多问题，在美国、澳大利亚盛行；另一方则是集中派，主张实行城市高密度集约化发展，以节约城市土地和资源，在欧洲国家盛行，即美国模式和欧洲模式。美国城市以小汽车为主的高速交通为基础，形成了蔓延的、开放的低密度城市形态。与之相反，欧洲城市历史遗存的高密度城市形态，决定了公共空间的环境质量成为城市规划的决定因素。两派的代表人物：弗兰克·劳埃德·赖特，分散论的先驱；勒·柯布西耶，集中派的代表。两人均对现代城市规划产生了深远的影响。
然而在城市的发展过程中两种模式都暴露出了各自的问题：
3.1 分散模
(1)城市居民几乎都拥有独立的住房，平均居住密度较低。城市用地无限制扩张、膨胀，造成土地和资源的浪费。
(2)普遍拥有小汽车和轻型卡车。在城市用地不断扩大的同时产生了巨大的出行量、行车时间也随之增加。过量的出行不仅加重了城市交通拥堵、空气污染，更增加了生活的开支和自然资源的消耗。
(3)城市各功能区相对分散，不利于功能整合，很难形成具有活力的社会、经济活动，削弱了城市的社会和经济功能，不利于城市综合实力提升。
(4)土地的决策管理权分散，基础设施融资困难、分布不均。不断蔓延的城市，更增加了基础设施的建设费用。城市整体与局部利益难以协调。
(5) 城市的过度蔓延，占用了大量农业用地，侵犯了环境敏感地区，降低了城市周边环境的自净及循环能力。
(6) 美国的民主自由社会理念，某种程度上使人们利己的行为方式不断加剧，各种社会问题和矛盾日益凸显。
3.2 集中模式
选择集中模式是符合欧洲的城市历史发展要求的，并且能促进城市功能和场所的整合，降低对资源环境的消耗，是“紧凑型城市”的原型。但我们必须注意到欧洲城市在强调城市密度的同时，也同样遇到了人口密集带来的诸多问题：
(1)住宅区的高密度，分配不合理，降低城市居民生活的舒适度和私密性。
(2)城市的高密度使个人的机动性略有降低，但小汽车的出行比例却没有降低，高质量的公共交通系统没能适时跟上，城市交通问题依然严重。
(3)私营房地产开发商因为开发利润率低、公交不便、拆迁困难等因素，不愿对城市高密集区进行开发，转而使城市的外围边界承受较大压力，致使紧凑政策不能被始终贯彻。
(4)在地域适用性层面，由于不同国家在政治、经济、社会以及城市化进程方面都存在巨大差异，这种模式是否能适用其他国家、地域和城市依然是个问题。
(5)高密集的城市空间系统可能会加剧城市面对灾害的脆弱性风险。对生态、社会和经济的影响机制尚不明确，能否实现城市发展效益最优依然需要继续探究。
3.3 折中模式的现实意义
分散亦或是集中的空间发展模式会使城市发展走向两种极端，呈现出不同的病态。然而事物的发展往往不是非A即B的选择。回归19世纪末霍华德的田园城市理论，这种城与乡、聚与散的折中主义设想，在20世纪的实践中并没有发挥其预想的作用。但其作为现代城市规划的原型，它的成功与失败对处于经济转型期的中国而言具有较大的借鉴意义。
正如霍华德在评价田园城市设想时所说:“一条个人主义者和社会主义者迟早都必然要走的道路。在一个小范围内社会可能必然变得比现在更个人主义——如果个人主义意味着社会成员有充分和自由的机会按意愿行事、按意愿生产、自由结成社团；同时社会也可能变得更社会主义——如果社会主义意味着是一种生活状态。为了实现这些合乎理想的目标，我取这两种改革家之所长，并且用一条切合实际的线把它们栓在一起。”田园城市看似前卫的乌托邦观念，却无不带有对现实的批判与逃避、对过去价值观的否定与美化，以及新与旧的杂交。
田园城市对于现代城市规划的借鉴意义：
（1）规划建设中城与乡统筹发展
在城市化的进程中，乡村人口向城市集中是一个必然的趋势，但对集中的方式霍华德有很清晰的认识。他认为，城市与乡村均存在各自的优点与缺陷，人口应当在更广阔的地域范圈内分布，不应都向城市集中。建设兼有城市和乡村的优点的同时消除各自的缺点的新型聚居地(即田园城市)。
（2）让农业融入城市，重视农田在城市空间中的作用
农田渗入城市，一方面反映了人们对自然的回归；另一方面，缓解了城市的粮食供给压力，节约了运输所需的能源和费用；最重要的是利用农田为城市套上一个“紧箍咒”，用以遏制城市的无限蔓延。同时城乡一体化的战略可促进城市的可持续发展。
（3）实施城市管理
霍华德的田园城市并非乌托邦式的空想。他对资金来源、土地规划、城市收支、经营管理等问题都提出了具体的建议，不仅有着巨大的现实意义，同时对于现代城市发展及城市规划改革具有较大的指导性。
（4）田园城市的局限性
受当时生产力发展水平限制，霍华德对于城市及城镇体系规模的预测与规划远远没有达到现代城市发展的水平。对于将农田融入城市，限制城市蔓延的设想，在城市的建设发展中，农业用地很难保住其红线，容易被城市吞噬，失去其原有功能。英国的绿环政策汲取其理念和教训，采用公共政策法规来保护这些绿色用地，形成了一套较为成熟且行之有效的政策体系。这说明可持续的城市规划关键需要一套完善、有力的公共政策体系予以保护实施。
4 城市公共政策管理对城市可持续发展的作用
很多人认为可持续发展主要是解决人与环境之间的关系或以绿色为目的，这是一种局限而短浅的看法。可持续发展涉及政策设计、规划方法变革以及实施手段创新等不同层面。通过对可持续发展的重新认知及城市空间演进模式的分析，城市空间发展的可持续性不仅是空间模式上的选择和叠加，更多的是从质的变革与转型入手，重视政策与法制管理。可持续发展最主要的目标就是有效的资源管理，其更多的是操作层面的问题。拥有一套完善、成熟的政策管理体系是贯彻实施可持续发展的关键所在。
城市规划与公共政策在主体、客体和程序等方面具有一定的一致性。政策科学的兴起也为我们认识城市规划提供了一个新的视角和分析框架。合理的公共政策能够为城市建设提供正确的方向指引，为城市管理提供制度的平台，为城市的可持续发展提供有效的制导机制，以及为城市空间资源配置管理提供平衡的抓手。
5 结语
综上所述，城市的可持续发展是一个复杂而又多变的系统问题，不存在简单、通用的一般模式，更不是非A即B的选择。只有在充分认识“发展”本质的前提下，才能真正走上可持续发展之路。如果规划是一种可能性的艺术，那么管理就是一种实施性的艺术。
参考文献
[1]朱喜钢.城市集中与分散论[M].北京:中国建筑工业出版社，2002
[2]黄业平.城市空间理论与空间分析[M].南京:东南大学出版社，2002
[3]张波.中国城市成长管理研究[M].北京:新华出版社，2004
[4]中国科学院可持续发展研究组.2002中国可持续发展战略报告:科学出版社，2002
[5]易晖.我国城市空间形态发展现状及趋势分析.城市问题，2000.6
[6][美]托达罗：《经济发展与第三世界》，中国经济出版社1992年版，第50页
[7]王启友.论公共政策与可持续发展的关系.江南社会学院学报，Vol.6No.2