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【摘要】：1951年《关于难民地位的公约》一直致力于对国际难民权利实行保护，该公约对难民的概念以及难民的法律地位、职业、福利等都做了具体规定。但是，长期存在的难民权利保护问题不断给许多国家带来国内政治、经济、国家安全法律等方面的挑战，尤其是在从2015年持续到2016年的欧洲难民危机中，《关于难民地位的公约》对难民权利的保护以及在“难民潮”接收国的适用上逐显其尴尬性。难民问题是当今国际社会的一大焦点问题，而各国对难民权利的保护的态度为既重视又有疑虑。难民权利保护问题的应对需要各国继续高度关注，建立并完善国内关于难民权利保护的规则制度，在国际上加强国与国，地区与全球的合作，创新难民权利保护的形式，以协力解决难民权利保护问题。
【关键词】：难民；权利；保护；《关于难民地位的公约》
引言
1951年7月28日，联合国难民和无国籍人地位全权代表会议通过了《关于难民地位的公约》（以下简称《难民公约》），该公约于1954年4月22日生效。截至2011年1月1日，公约缔约国达到148个。[1]在诞生66年后，随着国际难民问题的多样化出现，该公约无论是在难民甄别还是在难民权利保护上已经不能满足当今国际难民形势变化的需要，致使国际社会在难民权利保护的处理上遇到诸多难题。鉴于此，本文拟从该公约的视野对难民权利的保护问题进行探讨以期抛砖引玉，丰富难民权利保护机制的内容，以便国际社会能对难民权利保护工作进行更为科学的协调，使难民的权利得到更加合理有效的保护，使国际难民问题在法律上得到更好的解决。
一、《难民公约》视野下难民权利保护概述
（一）《难民公约》及其他公约对“难民”的界定
《难民公约》在第一条中认定的“难民”为：由于1951年1月1日以前在欧洲发生的事情并因有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的原因留在其本国之外，并且由于此项畏惧而不能或不愿受该国保护的人；或者不具有国籍并且由于上述事情留在他以前经常居住国家以外而现在不能或者由于上述畏惧不愿返回该国的人[1]。可以上述定义看出，难民身份需要满足的条件有两类，一种是因为发生在1951年1月1日之的情势，拥有国籍，并因上述畏惧而离开本国，不受本国保护的人；一种是无国籍却因上述畏惧离开经常居住而不受其保护的人。1967年的《关于难民地位的协定书》取消了以上定义中时间和地域限制，但是并没对其他内容作拓宽和进一步完善，因此，该定义对难民的界定在范围上的局限性显而易见，随着当今难民问题发展形势的变化，《难民公约》中“难民”的定义已经不能恰当地适应国际难民问题的应对[2]。鉴于此，为明确和扩大“难民”含义的区域性文件应势而生，如2004年欧盟理事会通过的《欧洲难民保护指令》，该指令扩宽了难民的主体，虽然有些难民不完全符合“难民”定义，但其仍可以因为“严重伤害”而受到保护[2]。又如1984年拉丁美洲的《卡塔赫纳难宣言》，难民产生的原因里还包括“普遍暴力、外国侵略、国内冲突、大规模侵犯人权行为或严重扰乱公共秩序”等。除此之外，还有《关于非洲难民问题某些特定方面的公约》以及1969年通过的《非洲统一组织难民公约》，也都扩展了“难民”的定义。由于难民数量已趋于大规模，联合国难民署呼吁保护的难民人群包括公约和以上区域性文件中的难民。尽管如此，由于联合国难民署本身决定的非强制性以及以上文件缺少的约束力，各国对难民保护的实际操作仍是有很大的自由裁量权，且不受干涉。因此，《难民公约》中对“难民”的定义还需各国和各地区在立法和法律实践中进一步完善。
（二）難民权利保护的理论基础
人权是难民权利保护的理论基础。《世界人权宣言》第三条强调人人有权享有生命、自由和人身安全。而保护难民权利就是保护难民最基本的人——生存权。人类作为整个社会的活动主体，其最基本的权利是其他权利的基础。因此，在对难民权利进行保护时，
国际上首要保障难民的生存权并进而保障其自由权和发展权。国际人权法也阐明人权适用任何人，包括难民与非难民。一个群体成为难民后，其人权极容易受到侵犯，所以他们离开原居住地到他国寻求庇护，各国在遵守难民公约中“不推回原则”的条件下对难民实施保护，这实属对人权的尊重和保障。
难民公约中的“不推回原则”即为难民接受国不得以任何理由拒绝接受该难民或者把其遣回其不适宜生存的原居住地，该原则蕴含了人道主义精神和人权原则，即使某群体或个体不被认为是难民，其基本权利也会受到保护。又如联合国难民署规定的“临时保护”，在难民身份被确认前，其仍可以暂时停留在接收国，接受临时性保护，这也是人道主义理念的体现。
（三）难民权利保护的意义
难民问题是当今世界高度关注的现实问题，维护难民权利，保护难民利益对推动世界和平发展具有重要的意义。难民的产生由各种因素导致，包括战争、环境恶化、经济萧条等，出现难民问题后，如果不对难民权利进行保护，那么很有可能再次由难民引发上述问题，这样就形成了一个恶性循环，没完没了。因此，保障难民权利，从头消除影响国际安全与和平的潜在因素，对创造一个和谐稳定的国际发展环境极为重要。另一方面，在保护难民权利的过程中，国际合作必不可少，通过合作关系加强国与国之间的友好关系，推动全球化良性化演变，有利于减轻贫富差距，平衡区域发展进度。除此之外，保护难民权利在很大程度上就是保护人权，难民作为自然人拥有作为人的最基本的权利，任何人不可侵犯，国际上对难民伸出援助之手不仅仅是为了保护难民的人权，也是保护整个人类的人权，也有利于建设人道主义社会，深化人道主义理念。
二、《难民公约》视野下难民权利保护机制的现状及问题缘由
（一）难民权利保护的现状
《难民公约》中第二章至第五章具体规定了难民的权利，在国际上对难民权利有三个层次的保护：联合国难民署，国与国及国与地区的合作，各国和和地区内部的法律制度。 联合国难民署是联合国建立起来的保护难民权利的非官方性组织，但其做出的决策并没有强制执行力和约束力，不能强制要求其他国家或地区履行难民救助责任。不过联合国难民署有高效率的运作能力，各国也会基于自愿向难民署捐入资金，从而促使民署发挥其救助功能。作为一个人道主义救援组织，联合国难民署自1951年成立以来，在世界各地救助、协调安置了约5000万难民，而这个数字在接下来的50年中翻了4倍，达到1.5亿[3]。难民署以其多年的实践经验，在难民救助成果上获得国际上各国以及难民的认可，享有崇高的国际地位，在今后的难民救济中仍将发挥不可或缺的作用。
各国及各地区的合作组织难民问题的充分解决离不开国际上国与国以及地区的通力合作。在非洲，美洲以及欧洲地区形成了主要的难民救助合作组织。非洲的难民问题一直是国际上高度关注的焦点，难民数量大，增加速度快。非洲统一组织于1969年9月通过了《关于非洲难民问题的公约》，建立起一个保护和帮助非洲大量难民的长效机制。该公约在《难民公约》的基础上对"难民"的定义作了扩宽，同时区别开难民与从事颠覆本国政府活动的人，促进难民甄别制度的完善，维护难民所在地的国家和地区安全。除此之外，2009年10月，非洲领导人出席非盟难民问题特别首脑会议，签署了《关于保护和救助非洲流离失所者的非洲公约》[4]，改善非洲地区1，700万流离失所者的生存状况。
1984年，拉丁美洲一些国家的政府和法学家通过了《卡塔赫纳宣言》以应对某些美洲国家内战引发的200万难民危机。该宣言同样对《难民公约》中“难民”的定义做了补充，即使《卡塔赫纳宣言》对成员国没有法律约束力，各成员国在实际工作中也普遍使用该宣言的“难民”定义。《卡塔赫纳宣言》在难民权利保护领域中是最具贡献力的一部文件，发挥着非常重要的指导作用。
由于中东局部地区长期处于战争状态，大量难民选择前往生存环境优越的欧洲寻求救济。欧盟及各成员国有成熟的难民救济经验，从难民甄别程序到难民临时保护，到最后的配套安顿措施，欧盟都有一系列系统的公约和协定加以规制。因此，欧洲地区难民问题的处理方式对其他地区具有很高的借鉴意义。
各国内部立法在遵守《世界人权宣言》的基础上，不论是发达国家还是发展中国家，都实施人道主义救援，对难民抱以接受的态度。美国有《美国难民法》，日本也有《日本难民法》，德国在难民保护上一直都是积极的态度，并且贡献颇多，也制定了国内法《德国难民法》。我国对此也进行了规定 ：“对于因为政治原因要求避难的外国人，经中国政府主管部门批准，准予在中国境内居留”。[5]
（二）难民权利保护机制存在的问题及其缘由
尽管通过国际各界的努力，难民问题解决得到很大改善，但是随着难民数量不断增加，以及在难民保护过程中各国和各地区逐渐显示出来的力不从心，难民权利保护机制存在的问题也凸显出来，具体如下：
1.国际难民署在难民救济中缺少自有资金和强制性权力
如前所述，联合国难民署是联合国为保护难民权利而设立的一个国际援助机构，在难民救助中制定各项救济方案，实施救济措施，但其运作的前提是要有各国或和地区政府主动捐赠的资金，一旦得不到捐赠或者资金不足，面对难民问题仍无能为力，处于一个既尴尬又被动的地位。原因在于国际难民署在成立时并没有硬性要求各国必须对难民及难民权利进行救助，它制定的各项措施没有法律约束力，其主要活动是协调各国参与难民救助，督促各国遵守有关难民国际公约，但并不被赋予强制执行权，也无法干涉各国政府在难民权利保护问题上的决策，由此导致其缺乏强制性权力决定难民问题的解决。
2.《难民公约》本身规定有瑕疵
首先，公约对“难民”的定义过于狭隘和模糊。公约中仅仅规定由于种族、宗教、国籍、社会团体成员身份以及某种政治见解而遭受迫害成为难民，以上所论述的五个原因都与政治有关，从这种意义上来说难民地位公约保护的是政治难民[3]。而实际上，除了以上五种原因，国际上还存在环境难民、经济难民和战争难民等。如果把对难民的保护限制在以上五种原因内，那么公约保护的难民就十分有限，违背了最初公约制定的目的和宗旨。同时，公约中把难民定义为遭受迫害离开本国或原经常居住地的人，如此就把前文所述的《关于保护和救助非洲流离失所者的非洲公约》中的流离失所者当成非难民排除，使得此类难民得不到保护，这明显不合理。另一方面，“难民”的定义具有概括性，词义模糊，这就间接给了成员国很大的空间去自由解释该定义，从而变相拒绝接受符合难民条件的人群入境，比如，“某一社会团体”的具体性质，“畏惧”的程度，“不愿意接受该国保护”以及“不愿返回该国”的主观表达是否为真实。定义中的各个主观要素主导整个定义的构成，放在实践种难以鉴别，这就延缓了难民甄别的进度，不利于临时保护措施的实行，进而加大难民接受国的经济承受压力。
其次，难民地位公约程序性安排的缺失，削弱了整个难民权利国际保护制度的有效运行[6]。公約对如何甄别难民的身份没有一套完整的程序，这就需要接受国通过国内立法来补全，但是有些国家往往利用这些缺陷，通过国内立法变相避免承担国际难民保护责任，并且有理由解释其做法的合法性。同时，没有严格的难民甄别程序容易导致国际恐怖分子利用漏洞混入一国境内，威胁接受国的国家安全和社会稳定。
产生这些问题的原因是，第二次世界大战结束后，欧洲各国百废待兴，欧洲和非洲地区涌现大量难民，导致制定公约时自然而然加入地域和时间限制，把难民实际限制在欧洲地区，并定义为1951年前因战争遭受迫害而无家可归的人，进而忽略难民甄别程序，忽视程序的必要性。
3.国际社会合作体系脆弱化
由于近年来难民数量只增不减，各国的难民保护工作进入了一个“疲惫期”，由难民引发的一系列国内问题使各国及民众出现了反难民情绪。由于迄今为止主权原则依然是国际法的基本原则，因此当今国际体系中的各主权国家在实行保护难民的“不推回原则”和“国际团结合作原则”这两项基本原则的问题上，往往根据自己的利益所在自行其是，并不太情愿解决世界难民问题上多出力[4]。换句话说，就是在保护难民的问题上，各国更趋向于考虑且衡量自身的利益。在2015年的欧洲难民危机中，欧盟委员会提出强制分配4万名难民的去处，遭到一些成员国的强烈反对，对于保护难民权利，反对国更想要坚持自愿原则。以此看来，对保护难民权利的国际合作体系就显得“摇摇欲坠”了，亟需重新调整或进一步优化。 4.难民与接受国的矛盾扩大
（1）社会安全
由于难民与接纳国的宗教信仰、政治经济结构等存在差异，容易受到当地传统文化的冲击，从而给当地造成不安全隐患[5]。也就是说，不排除部分从事推翻政府活动的假“难民”潜入接受国，从事不法活动，给当地的社会安全和经济发展造成威胁。为此，有些国家制定相关法律法规，提高难民甄别入境标准，进而排除大量难民在外，这显然不利于难民权利及时得到国际法和国内法的保护。
（2）社会发展冲突
难民的大量涌入冲击接受国的就业市场，影响本国居民的就业和社会保障。特别是发展中国家，其本身就需要一定的经济资源、能源来发展，与发达国家相比，发展中国家经济落后，加上内部的复杂情况，而难民的涌入无疑加重了国家负担。而接受难民的国家由于没有强大的经济后盾，他们有可能变成第二个难民输出国。[6]
（3）反难民情绪高涨
2015年发生的巴黎恐怖袭击事件和2016年发生在德国科隆的大规模性侵事件以及伦敦恐怖事件，加剧了民众对限制难民数量的呼声，民众直接认为国内各种暴力事件都与大量难民的涌入脱不了干系，整个社会关系愈加紧张，部分国家还出现民众游行示威，要求政府加强对国家边境的监管和控制，最大程度的保障本国国民的人身自由和人身安全。另一方面，大量难民的涌入促使国民“本土优先”思想萌发和扩大，比如美国总统特朗普欲实施的移民禁令，直接把许多无证移民驱逐国内，侧面体现国家层面在难民权利保护上出现的消极态度。
三、《难民公约》及难民权利保护机的完善建议
（一）完善《难民公约》的建议
公约从成立至今，在内容上受到当今难民问题发展的严峻形势的挑战，需要进行全面修改和完善，以便为世界各国及各地区提供统一的明确的法律依据，对难民权利保护的国际制度缺陷进行弥补。
1.扩大和完善“难民”的定义
（1）扩大难民的范围。从《难民公约》制定的背景以及公约对难民的定义，可以看出公约所定义的难民即为“战争难民”，但是构成难民的因素还有其他几个大方面，比如环境，经济，政治等。同时，可以融合1969年非洲地区的《关于非洲难民问题的公约》和1984年美洲地区的《卡塔赫纳宣言》中关于难民的定义，1969年难民公约规定的由于外来入侵、占领或外国统治或严重扰乱其原住国、国籍国的部分或全部的领土上的公共秩序的事件而被迫离开其常住国或国籍国到另一地去避难的人及1984年美洲国家的《卡塔赫纳宣言》中规定的由于普遍暴力、外国侵略、内部武装冲突及大规模侵犯人权和其他严重破坏公共秩序的情况发生，使其生命、安全、自由受到严重威胁而逃离自己国家的人[7]。三者结合，尽管仍有细微瑕疵，但对国际上确认难民身份的统一标准起到良好的指导作用。
（2）《难民公约》难民定义里难民的成因包括国籍，但是在实践中，国籍因素已经不能在很大程度上影响难民的形成，因此，可以考虑把其删除；此外，应删除“1951年1月1日以前”的时间限制。1951年至今，仍有大量难民因各种原因而存在，如果把难民只限定在1951年之前，那么就否定了之后的难民身份，这显然是荒谬的。关于地域限制也应该删除，在美洲地区，因内战而衍生大量流离失所者，如果只把身在本国之外的难民定义为难民，那么国内这一大部分流离失所者就得不到国际法的保护。有的学者认为保护本国的流离失所者是国家内部的责任，但是，这类人数量超过一国的承受能力时，仍需要国际的支援。况且，该国若为《难民公约》成员国时，保护本国流离失所者即是保护难民，更是理所当然。另一方面，公约中难民的定义里包含过多专门术语和主观性太强的词语，如“正当理由”、“畏惧”、“某一社会团体”、“某种政治见解”，给予各国过大的任意解释的空间。对于专门术语，应当做出详细解释，类似于司法解释，如此便可提高条款的可操作性。对于主观性词语，应该严格定义，防止主观滥用，肆意表达。不论是专业术语还是主观词语，都要有一个统一标准，不仅可以限制各国滥用自主裁量权，还可以提高难民甄别程序效率。
（3）对难民进行分类。在国际实践中，一般把难民分为四类：经济难民，政治难民，环境难民，战争难民[7]。把这四类难民写入定义中有利于对难民直接甄别，快速筛选。尤其是环境难民，环境难民主要指由于严重的环境破坏有碍其生存并严重影响生活品质，被迫暂时或永远地搬离其原居住地的人[8]。由于全球变暖、自然灾害、干旱等原因导致生存环境恶化，涌现大量难民，并且此类难民在所有种类难民中几乎占到“半壁江山”，引起了国际社会的高度关注，因此，将其直接纳入公约难民定义中是很有必要的。另外，难民中的老、弱、病、残、孕以及儿童应当受到重点保护，此类难民为弱势群体，其权利需要更多更有效的法律保障，同时也彰显国际法及国际社会各界的人文主义关怀，有利于消除性别歧视、种族歧视和儿童歧视，保护平等权利，倡导公平纪念，维护社会安全。不同的难民有不同的权利需求，对于接受国内部来说，以上兩种分类有利于优化国内难民保护资源的合理分配，便利难民数量管控，促使难民权利保护工作顺利进行。
2.统一甄别程序标准
难民甄别，是指由政府机关或联合国难民署作出调查，确定一个已提交难民地位申请或者以其他方式表达他（或她）需要国际保护意愿的人，是否确实是难民[8]，简称RSD。关于难民甄别，联合国难民署制定了《难民地位的甄别程序与标准手册》，尽管该手册规定了一些难民甄别程序，但是它只是起到一个指导作用，各国在甄别难民身份时仍然以本国制定的甄别规定为依据，自主确定难民申请是否符合本国标准。有的学者认为，由于每个国家国情和法律制度不同，统一甄别程序在实践中不利于各国根据本国具体情况安顿难民，实属没有必要。笔者认为，在没有统一规定甄别标准和甄别程序的当代国际社会，仍然是把这一方面的自主裁量权交到各国手上，在对难民定义自由解释的同时又自主确定难民甄别程序和标准，若自由裁量权被滥用，各国利用国内立法回避国际责任，那么难民权利的保护就变得岌岌可危，不仅大量难民得不到保护，而且还可能引发国际安全问题。而统一难民甄别程序和标准，把其写入《难民公约》，各国就有了实践依据，在有法可依的情况下，难民权利保护问题才能顺利解决。当然，也不能要求公约对所有细节做出规定，这也不切实际，只能在做出较为明确的规定基础上收缩接受国的自由裁量权。有实体法也要有程序法，《难民公约》作为一部国际性法律，应集实体与程序于一身，增强对难民权利的保障性。
【关键词】：难民；权利；保护；《关于难民地位的公约》
引言
1951年7月28日，联合国难民和无国籍人地位全权代表会议通过了《关于难民地位的公约》（以下简称《难民公约》），该公约于1954年4月22日生效。截至2011年1月1日，公约缔约国达到148个。[1]在诞生66年后，随着国际难民问题的多样化出现，该公约无论是在难民甄别还是在难民权利保护上已经不能满足当今国际难民形势变化的需要，致使国际社会在难民权利保护的处理上遇到诸多难题。鉴于此，本文拟从该公约的视野对难民权利的保护问题进行探讨以期抛砖引玉，丰富难民权利保护机制的内容，以便国际社会能对难民权利保护工作进行更为科学的协调，使难民的权利得到更加合理有效的保护，使国际难民问题在法律上得到更好的解决。
一、《难民公约》视野下难民权利保护概述
（一）《难民公约》及其他公约对“难民”的界定
《难民公约》在第一条中认定的“难民”为：由于1951年1月1日以前在欧洲发生的事情并因有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的原因留在其本国之外，并且由于此项畏惧而不能或不愿受该国保护的人；或者不具有国籍并且由于上述事情留在他以前经常居住国家以外而现在不能或者由于上述畏惧不愿返回该国的人[1]。可以上述定义看出，难民身份需要满足的条件有两类，一种是因为发生在1951年1月1日之的情势，拥有国籍，并因上述畏惧而离开本国，不受本国保护的人；一种是无国籍却因上述畏惧离开经常居住而不受其保护的人。1967年的《关于难民地位的协定书》取消了以上定义中时间和地域限制，但是并没对其他内容作拓宽和进一步完善，因此，该定义对难民的界定在范围上的局限性显而易见，随着当今难民问题发展形势的变化，《难民公约》中“难民”的定义已经不能恰当地适应国际难民问题的应对[2]。鉴于此，为明确和扩大“难民”含义的区域性文件应势而生，如2004年欧盟理事会通过的《欧洲难民保护指令》，该指令扩宽了难民的主体，虽然有些难民不完全符合“难民”定义，但其仍可以因为“严重伤害”而受到保护[2]。又如1984年拉丁美洲的《卡塔赫纳难宣言》，难民产生的原因里还包括“普遍暴力、外国侵略、国内冲突、大规模侵犯人权行为或严重扰乱公共秩序”等。除此之外，还有《关于非洲难民问题某些特定方面的公约》以及1969年通过的《非洲统一组织难民公约》，也都扩展了“难民”的定义。由于难民数量已趋于大规模，联合国难民署呼吁保护的难民人群包括公约和以上区域性文件中的难民。尽管如此，由于联合国难民署本身决定的非强制性以及以上文件缺少的约束力，各国对难民保护的实际操作仍是有很大的自由裁量权，且不受干涉。因此，《难民公约》中对“难民”的定义还需各国和各地区在立法和法律实践中进一步完善。
（二）難民权利保护的理论基础
人权是难民权利保护的理论基础。《世界人权宣言》第三条强调人人有权享有生命、自由和人身安全。而保护难民权利就是保护难民最基本的人——生存权。人类作为整个社会的活动主体，其最基本的权利是其他权利的基础。因此，在对难民权利进行保护时，
国际上首要保障难民的生存权并进而保障其自由权和发展权。国际人权法也阐明人权适用任何人，包括难民与非难民。一个群体成为难民后，其人权极容易受到侵犯，所以他们离开原居住地到他国寻求庇护，各国在遵守难民公约中“不推回原则”的条件下对难民实施保护，这实属对人权的尊重和保障。
难民公约中的“不推回原则”即为难民接受国不得以任何理由拒绝接受该难民或者把其遣回其不适宜生存的原居住地，该原则蕴含了人道主义精神和人权原则，即使某群体或个体不被认为是难民，其基本权利也会受到保护。又如联合国难民署规定的“临时保护”，在难民身份被确认前，其仍可以暂时停留在接收国，接受临时性保护，这也是人道主义理念的体现。
（三）难民权利保护的意义
难民问题是当今世界高度关注的现实问题，维护难民权利，保护难民利益对推动世界和平发展具有重要的意义。难民的产生由各种因素导致，包括战争、环境恶化、经济萧条等，出现难民问题后，如果不对难民权利进行保护，那么很有可能再次由难民引发上述问题，这样就形成了一个恶性循环，没完没了。因此，保障难民权利，从头消除影响国际安全与和平的潜在因素，对创造一个和谐稳定的国际发展环境极为重要。另一方面，在保护难民权利的过程中，国际合作必不可少，通过合作关系加强国与国之间的友好关系，推动全球化良性化演变，有利于减轻贫富差距，平衡区域发展进度。除此之外，保护难民权利在很大程度上就是保护人权，难民作为自然人拥有作为人的最基本的权利，任何人不可侵犯，国际上对难民伸出援助之手不仅仅是为了保护难民的人权，也是保护整个人类的人权，也有利于建设人道主义社会，深化人道主义理念。
二、《难民公约》视野下难民权利保护机制的现状及问题缘由
（一）难民权利保护的现状
《难民公约》中第二章至第五章具体规定了难民的权利，在国际上对难民权利有三个层次的保护：联合国难民署，国与国及国与地区的合作，各国和和地区内部的法律制度。 联合国难民署是联合国建立起来的保护难民权利的非官方性组织，但其做出的决策并没有强制执行力和约束力，不能强制要求其他国家或地区履行难民救助责任。不过联合国难民署有高效率的运作能力，各国也会基于自愿向难民署捐入资金，从而促使民署发挥其救助功能。作为一个人道主义救援组织，联合国难民署自1951年成立以来，在世界各地救助、协调安置了约5000万难民，而这个数字在接下来的50年中翻了4倍，达到1.5亿[3]。难民署以其多年的实践经验，在难民救助成果上获得国际上各国以及难民的认可，享有崇高的国际地位，在今后的难民救济中仍将发挥不可或缺的作用。
各国及各地区的合作组织难民问题的充分解决离不开国际上国与国以及地区的通力合作。在非洲，美洲以及欧洲地区形成了主要的难民救助合作组织。非洲的难民问题一直是国际上高度关注的焦点，难民数量大，增加速度快。非洲统一组织于1969年9月通过了《关于非洲难民问题的公约》，建立起一个保护和帮助非洲大量难民的长效机制。该公约在《难民公约》的基础上对"难民"的定义作了扩宽，同时区别开难民与从事颠覆本国政府活动的人，促进难民甄别制度的完善，维护难民所在地的国家和地区安全。除此之外，2009年10月，非洲领导人出席非盟难民问题特别首脑会议，签署了《关于保护和救助非洲流离失所者的非洲公约》[4]，改善非洲地区1，700万流离失所者的生存状况。
1984年，拉丁美洲一些国家的政府和法学家通过了《卡塔赫纳宣言》以应对某些美洲国家内战引发的200万难民危机。该宣言同样对《难民公约》中“难民”的定义做了补充，即使《卡塔赫纳宣言》对成员国没有法律约束力，各成员国在实际工作中也普遍使用该宣言的“难民”定义。《卡塔赫纳宣言》在难民权利保护领域中是最具贡献力的一部文件，发挥着非常重要的指导作用。
由于中东局部地区长期处于战争状态，大量难民选择前往生存环境优越的欧洲寻求救济。欧盟及各成员国有成熟的难民救济经验，从难民甄别程序到难民临时保护，到最后的配套安顿措施，欧盟都有一系列系统的公约和协定加以规制。因此，欧洲地区难民问题的处理方式对其他地区具有很高的借鉴意义。
各国内部立法在遵守《世界人权宣言》的基础上，不论是发达国家还是发展中国家，都实施人道主义救援，对难民抱以接受的态度。美国有《美国难民法》，日本也有《日本难民法》，德国在难民保护上一直都是积极的态度，并且贡献颇多，也制定了国内法《德国难民法》。我国对此也进行了规定 ：“对于因为政治原因要求避难的外国人，经中国政府主管部门批准，准予在中国境内居留”。[5]
（二）难民权利保护机制存在的问题及其缘由
尽管通过国际各界的努力，难民问题解决得到很大改善，但是随着难民数量不断增加，以及在难民保护过程中各国和各地区逐渐显示出来的力不从心，难民权利保护机制存在的问题也凸显出来，具体如下：
1.国际难民署在难民救济中缺少自有资金和强制性权力
如前所述，联合国难民署是联合国为保护难民权利而设立的一个国际援助机构，在难民救助中制定各项救济方案，实施救济措施，但其运作的前提是要有各国或和地区政府主动捐赠的资金，一旦得不到捐赠或者资金不足，面对难民问题仍无能为力，处于一个既尴尬又被动的地位。原因在于国际难民署在成立时并没有硬性要求各国必须对难民及难民权利进行救助，它制定的各项措施没有法律约束力，其主要活动是协调各国参与难民救助，督促各国遵守有关难民国际公约，但并不被赋予强制执行权，也无法干涉各国政府在难民权利保护问题上的决策，由此导致其缺乏强制性权力决定难民问题的解决。
2.《难民公约》本身规定有瑕疵
首先，公约对“难民”的定义过于狭隘和模糊。公约中仅仅规定由于种族、宗教、国籍、社会团体成员身份以及某种政治见解而遭受迫害成为难民，以上所论述的五个原因都与政治有关，从这种意义上来说难民地位公约保护的是政治难民[3]。而实际上，除了以上五种原因，国际上还存在环境难民、经济难民和战争难民等。如果把对难民的保护限制在以上五种原因内，那么公约保护的难民就十分有限，违背了最初公约制定的目的和宗旨。同时，公约中把难民定义为遭受迫害离开本国或原经常居住地的人，如此就把前文所述的《关于保护和救助非洲流离失所者的非洲公约》中的流离失所者当成非难民排除，使得此类难民得不到保护，这明显不合理。另一方面，“难民”的定义具有概括性，词义模糊，这就间接给了成员国很大的空间去自由解释该定义，从而变相拒绝接受符合难民条件的人群入境，比如，“某一社会团体”的具体性质，“畏惧”的程度，“不愿意接受该国保护”以及“不愿返回该国”的主观表达是否为真实。定义中的各个主观要素主导整个定义的构成，放在实践种难以鉴别，这就延缓了难民甄别的进度，不利于临时保护措施的实行，进而加大难民接受国的经济承受压力。
其次，难民地位公约程序性安排的缺失，削弱了整个难民权利国际保护制度的有效运行[6]。公約对如何甄别难民的身份没有一套完整的程序，这就需要接受国通过国内立法来补全，但是有些国家往往利用这些缺陷，通过国内立法变相避免承担国际难民保护责任，并且有理由解释其做法的合法性。同时，没有严格的难民甄别程序容易导致国际恐怖分子利用漏洞混入一国境内，威胁接受国的国家安全和社会稳定。
产生这些问题的原因是，第二次世界大战结束后，欧洲各国百废待兴，欧洲和非洲地区涌现大量难民，导致制定公约时自然而然加入地域和时间限制，把难民实际限制在欧洲地区，并定义为1951年前因战争遭受迫害而无家可归的人，进而忽略难民甄别程序，忽视程序的必要性。
3.国际社会合作体系脆弱化
由于近年来难民数量只增不减，各国的难民保护工作进入了一个“疲惫期”，由难民引发的一系列国内问题使各国及民众出现了反难民情绪。由于迄今为止主权原则依然是国际法的基本原则，因此当今国际体系中的各主权国家在实行保护难民的“不推回原则”和“国际团结合作原则”这两项基本原则的问题上，往往根据自己的利益所在自行其是，并不太情愿解决世界难民问题上多出力[4]。换句话说，就是在保护难民的问题上，各国更趋向于考虑且衡量自身的利益。在2015年的欧洲难民危机中，欧盟委员会提出强制分配4万名难民的去处，遭到一些成员国的强烈反对，对于保护难民权利，反对国更想要坚持自愿原则。以此看来，对保护难民权利的国际合作体系就显得“摇摇欲坠”了，亟需重新调整或进一步优化。 4.难民与接受国的矛盾扩大
（1）社会安全
由于难民与接纳国的宗教信仰、政治经济结构等存在差异，容易受到当地传统文化的冲击，从而给当地造成不安全隐患[5]。也就是说，不排除部分从事推翻政府活动的假“难民”潜入接受国，从事不法活动，给当地的社会安全和经济发展造成威胁。为此，有些国家制定相关法律法规，提高难民甄别入境标准，进而排除大量难民在外，这显然不利于难民权利及时得到国际法和国内法的保护。
（2）社会发展冲突
难民的大量涌入冲击接受国的就业市场，影响本国居民的就业和社会保障。特别是发展中国家，其本身就需要一定的经济资源、能源来发展，与发达国家相比，发展中国家经济落后，加上内部的复杂情况，而难民的涌入无疑加重了国家负担。而接受难民的国家由于没有强大的经济后盾，他们有可能变成第二个难民输出国。[6]
（3）反难民情绪高涨
2015年发生的巴黎恐怖袭击事件和2016年发生在德国科隆的大规模性侵事件以及伦敦恐怖事件，加剧了民众对限制难民数量的呼声，民众直接认为国内各种暴力事件都与大量难民的涌入脱不了干系，整个社会关系愈加紧张，部分国家还出现民众游行示威，要求政府加强对国家边境的监管和控制，最大程度的保障本国国民的人身自由和人身安全。另一方面，大量难民的涌入促使国民“本土优先”思想萌发和扩大，比如美国总统特朗普欲实施的移民禁令，直接把许多无证移民驱逐国内，侧面体现国家层面在难民权利保护上出现的消极态度。
三、《难民公约》及难民权利保护机的完善建议
（一）完善《难民公约》的建议
公约从成立至今，在内容上受到当今难民问题发展的严峻形势的挑战，需要进行全面修改和完善，以便为世界各国及各地区提供统一的明确的法律依据，对难民权利保护的国际制度缺陷进行弥补。
1.扩大和完善“难民”的定义
（1）扩大难民的范围。从《难民公约》制定的背景以及公约对难民的定义，可以看出公约所定义的难民即为“战争难民”，但是构成难民的因素还有其他几个大方面，比如环境，经济，政治等。同时，可以融合1969年非洲地区的《关于非洲难民问题的公约》和1984年美洲地区的《卡塔赫纳宣言》中关于难民的定义，1969年难民公约规定的由于外来入侵、占领或外国统治或严重扰乱其原住国、国籍国的部分或全部的领土上的公共秩序的事件而被迫离开其常住国或国籍国到另一地去避难的人及1984年美洲国家的《卡塔赫纳宣言》中规定的由于普遍暴力、外国侵略、内部武装冲突及大规模侵犯人权和其他严重破坏公共秩序的情况发生，使其生命、安全、自由受到严重威胁而逃离自己国家的人[7]。三者结合，尽管仍有细微瑕疵，但对国际上确认难民身份的统一标准起到良好的指导作用。
（2）《难民公约》难民定义里难民的成因包括国籍，但是在实践中，国籍因素已经不能在很大程度上影响难民的形成，因此，可以考虑把其删除；此外，应删除“1951年1月1日以前”的时间限制。1951年至今，仍有大量难民因各种原因而存在，如果把难民只限定在1951年之前，那么就否定了之后的难民身份，这显然是荒谬的。关于地域限制也应该删除，在美洲地区，因内战而衍生大量流离失所者，如果只把身在本国之外的难民定义为难民，那么国内这一大部分流离失所者就得不到国际法的保护。有的学者认为保护本国的流离失所者是国家内部的责任，但是，这类人数量超过一国的承受能力时，仍需要国际的支援。况且，该国若为《难民公约》成员国时，保护本国流离失所者即是保护难民，更是理所当然。另一方面，公约中难民的定义里包含过多专门术语和主观性太强的词语，如“正当理由”、“畏惧”、“某一社会团体”、“某种政治见解”，给予各国过大的任意解释的空间。对于专门术语，应当做出详细解释，类似于司法解释，如此便可提高条款的可操作性。对于主观性词语，应该严格定义，防止主观滥用，肆意表达。不论是专业术语还是主观词语，都要有一个统一标准，不仅可以限制各国滥用自主裁量权，还可以提高难民甄别程序效率。
（3）对难民进行分类。在国际实践中，一般把难民分为四类：经济难民，政治难民，环境难民，战争难民[7]。把这四类难民写入定义中有利于对难民直接甄别，快速筛选。尤其是环境难民，环境难民主要指由于严重的环境破坏有碍其生存并严重影响生活品质，被迫暂时或永远地搬离其原居住地的人[8]。由于全球变暖、自然灾害、干旱等原因导致生存环境恶化，涌现大量难民，并且此类难民在所有种类难民中几乎占到“半壁江山”，引起了国际社会的高度关注，因此，将其直接纳入公约难民定义中是很有必要的。另外，难民中的老、弱、病、残、孕以及儿童应当受到重点保护，此类难民为弱势群体，其权利需要更多更有效的法律保障，同时也彰显国际法及国际社会各界的人文主义关怀，有利于消除性别歧视、种族歧视和儿童歧视，保护平等权利，倡导公平纪念，维护社会安全。不同的难民有不同的权利需求，对于接受国内部来说，以上兩种分类有利于优化国内难民保护资源的合理分配，便利难民数量管控，促使难民权利保护工作顺利进行。
2.统一甄别程序标准
难民甄别，是指由政府机关或联合国难民署作出调查，确定一个已提交难民地位申请或者以其他方式表达他（或她）需要国际保护意愿的人，是否确实是难民[8]，简称RSD。关于难民甄别，联合国难民署制定了《难民地位的甄别程序与标准手册》，尽管该手册规定了一些难民甄别程序，但是它只是起到一个指导作用，各国在甄别难民身份时仍然以本国制定的甄别规定为依据，自主确定难民申请是否符合本国标准。有的学者认为，由于每个国家国情和法律制度不同，统一甄别程序在实践中不利于各国根据本国具体情况安顿难民，实属没有必要。笔者认为，在没有统一规定甄别标准和甄别程序的当代国际社会，仍然是把这一方面的自主裁量权交到各国手上，在对难民定义自由解释的同时又自主确定难民甄别程序和标准，若自由裁量权被滥用，各国利用国内立法回避国际责任，那么难民权利的保护就变得岌岌可危，不仅大量难民得不到保护，而且还可能引发国际安全问题。而统一难民甄别程序和标准，把其写入《难民公约》，各国就有了实践依据，在有法可依的情况下，难民权利保护问题才能顺利解决。当然，也不能要求公约对所有细节做出规定，这也不切实际，只能在做出较为明确的规定基础上收缩接受国的自由裁量权。有实体法也要有程序法，《难民公约》作为一部国际性法律，应集实体与程序于一身，增强对难民权利的保障性。