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很多西欧、北欧国家都有着悠久的地方自治传统，其警务也是如此。但是，随着犯罪的升级、反恐的需求，这种地方化的警务模式被批评为重复、冗余、低效和支离破碎，不能有效应对有组织犯罪和恐怖主义活动等严重的犯罪行为。因此，苏格兰和荷兰分别通过了新的警察立法。
苏格兰、荷兰警务改革立法
从2013年起，苏格兰通过了《苏格兰警察法案》和《警务与消防改革法案》，而荷兰通过了《2012警察法案》，开始实施新的国家警察模式。
尽管新法以国家警察取代了原有的地方警察，但是这些新法都关注到警察与地方合作的重要性，保证警察仍然要与地方保持密切的合作关系。
苏格兰警务改革。《苏格兰警察法案》和《警务与消防改革法案》明确强调警务必须与地方密切合作。《苏格兰警察法案》规定了警务的重要原则是地方化，警务的首要目标是改善地方安全和人民的福祉，国家警察必须能够为地方人民所用，积极与地方政府合作，努力在打击犯罪、预防伤害和维护治安方面做出有效的工作。《警务与消防改革法案》将国家警察与32个地方政府整合到一起，每一个地方都设立一名警察局局长并且该局长要负责发布地方警务规划方案。而在苏格兰警务改革以前，原本是存在着一个中央政府、地方政府和地方警察三方共治的机构，其中地方警察是地方治安工作的主体，代表了地方人民的观点，负责整体警务经费的预算。地方警察机构承担49%的警务经费，并且具有任命下级局长的权力，其他51%的警务经费来源于苏格兰政府。警务改革以后，这个三方共治机构被废止，地方政府不再承担任何警务经费，所有的警务工作都在国家层面运行（苏格兰自治政府），地方政府仅仅需要审查本地的警务工作，无需承担和投入经费。但是，仍然需要一名地方警察局局长负责对本地的警务工作提供顾问支持，并提交每年的地方警务工作规划方案。
荷兰警务改革。荷兰的《2012警察法案》并没有像苏格兰立法一样在立法内容中对地方警务做出要求，唯一相关的条款就是要求每5000个居民至少拥有一个社区警察。
原本在荷兰的城市中存在一个由市长、总检察长和警察局局长三人构成的权力三角，新的警察法案生效后，这个权力三角仍然存在，所有的警务活动由市长决定，市长有权在本地召开三方会议，由市长与总检察长共同对本地的警务工作达成一致。市长对市委会负责，市委会每四年要对警察工作的目标和重点做出决议。
警务管理发生的变化
显然，新的警察立法重新配置了地方层面的警务权力。但是在具体实施中，一切是否如立法时所设想的一样呢？新的国家警察能否保证地方的治安？能否与地方政府密切合作？
《苏格兰警察法案》废除了原来通过本地选举产生的警察机构，而取代以非选举产生的国家警察机构。在新的权力配置中，地方政府的权力最多是从警察部门得到一些报告以及提议地方警务规划。原来的地方政府与警方的关系是管理与被管理的关系，现在则变成审议和参与的关系。即使是审议和参与的权力，也不能得到贯彻实施，因为新的法案并没有规定审议和参与的程序，也没有规定具体的审议和参与框架，而是要根据本地情况灵活机动地实施。当地官员都认为地方政府对警务工作的权力被极大地削弱了，甚至无权参与。例如，苏格兰国家警察缩短或者关闭了一些警察分局对公众的工作时间，但是在做出这个举措之前，他们并没有咨询过地方政府和地方议员的意见。一个本地议员说，当他得知这一消息时惊讶地从椅子上掉了下来，完全不知道该说什么好。当他与本地警方交涉这一问题时，警方的回答是“上級不允许我们告诉你这些事”。
还有一个例子就是国家警察成立两个月以后，在爱丁堡进行了一次针对桑拿业的“扫黄”突袭行动。此前，地方政府的任何一个机构都没有被告知会进行这样的行动，行动前也从未征询过任何地方机构和组织的意见。在此之前，爱丁堡地方政府一直在一定程度上容忍桑拿房色情业的存在。这一行动引起了当地政府和议员的极大不满。
另一件引起矛盾冲突的事就是警察的持械问题。由于采用标准化的管理方式，新的国家警察要求持械警察在任何时候都要携带武器，而不是像以前一样把枪放在车里或者封闭的空间，直到需要使用时再拿出来。在苏格兰北部一些治安非常好、犯罪率较低的城市，地方议员非常反对这一做法。但苏格兰国家警察认为这是警方的具体警务操作，他们无权干涉。本地参议员认为他们根本就没有能力去影响国家层面做出的警务决策。
荷兰和苏格兰的情况不太一样，荷兰国家警察的立法在不同地方实施情况也有很大不同。正如前文所述，荷兰新的警察法案并没有改变原有地方层面的基础警务框架。市长仍然拥有对地方警务工作的权威，还需要与总检察长和地方警察局局长定期会晤，发挥本地权力的作用。但是根据对荷兰多个地方政府、市长的访谈，结果非常令人惊讶。地方层面对新法的实施差异非常之大，完全与立法的初衷不符。在一些地区，根本没有任何变化发生，市长和地方警察的非正式关系仍然存在。这与警察工会的作用不无关系，由于任何大规模的改组都需要经过警察工作签署同意，因此警察工会的不配合极大地拖延了一些地方的警务改革进程。而在荷兰的另外一些地方，改革的进程开展得比较顺利，地方层面的高级官员之间的关系发生了变化。一些市长反映他们明显感觉到自己与警察部门的关系被削弱了。某大城市的市长抱怨说，在国家警察改革后的第一周，他就再也没有收到任何关于地方警务运行的信息，而此前这些情况是要定期向他汇报的。他向地方警察局局长反映了这一情况，但是却没有得到任何回应。后来，他向上级管理部门反映情况并威胁说要通知本地媒体，警察部门才给他提供了相关的信息。
国家警察成立以后，很多市长担心国家警察会把国家层面的工作优先于地方警务工作。因为新的国家警察并没有在每一个市镇都设立警察局，而是建立了“基础警队”，有可能原来的好几个市镇要共享一个基础警队。因此，在市镇层面他们不再拥有自己的权力三角。新的权力三角有时会包括5～7位市长，这使得情况变得复杂，不能再像以前一样基于一个地区的特定问题去讨论解决方案。尽管在《2012的警察法案》中规定市长有单独召开三方会议的权力，但在现实中仅在紧急情况和特殊情况下才会执行。 很多地方市镇的市长反映感觉已经被排除在地方警务工作的决策权力之外。有位市长说他突然发现市政府附近的警察局（Police station）不见了，经过询问才知道该警局被取消和合并到其他警局，他向地方警队的高级官员要求了解未来本地的警察局（Police station）分布，被告知这不关你的事！很多地方市长反映自己完全失去了对地方警务工作的控制权和影响力，他们完全不知道本地区未来的警务规划与发展情况。一些市长说：如果我连基本的信息都不知道，我如何行使我的权力呢？
总而言之，市长们认为他们没有空间、资源和权力来确保他们能够实施对本地警务工作的权威，他们很担心国家警察对地方权威的侵蚀，这些也许在发生重大危机和混乱之后才会被政客和公众所认知。
地方警察机构和警务工作发生的变化
新的警察改革不仅仅体现在管理权力上发生了变化，当地警察组织和警务服务也发生了变化。
苏格兰警务改革进展相对较快，但是新的治安总长（Chief Constable）所设计的改革方案与当初的立法并不完全相同。在警察改革法案中，原来规定了在苏格兰全部32个行政区域中都要设立一个地方警察指挥官，而在实际实施过程中仅仅设立了14个警察分部，一个新的警察分部往往要负责原来好几个相邻的行政区域的警务工作。从中央政府的角度看，这样的改革措施确实提高了效率，但是从地方政府的角度看事情却变得复杂了。在32个行政区域中，只有五个区域拥有完全一对一的警察分部，他们的地方政府直接与区域分部的总警司（Chief Superintendent）级别的领导建立联系。而剩下的27个行政区域共享一个警察区域分部。因此，他们只能与总警司的下属总督察建立直接关系。这就造成了原本是同一级别的行政区域的政府要同不同级别的警察领导建立直接关系。改革法案还规定了地方政府有权对本地警务工作提出规划方案，但是当多个地方政府对应一个警察单位时，方案之间难免存在对警务资源的竞争，这也造成了不同地方政府与警察机构的紧张关系。
新的警务改革也导致警务服务模式的变化。治安总长在年度警务规划中将打击暴力犯罪作为国家警察的首要任务，尤其强调了打击强奸和其他形式的性暴力犯罪。这样的结果是每一个区域警察分部都设立了强奸与性暴力犯罪部门，而原来一些针对本地犯罪特点的部门则被取消。例如，一些盗窃高发区域的“反扒小队”被取消。新的警务改革还通过建立一系列量化指标来衡量各个警察分部的绩效。这直接导致很多“以执法为导向”的警务活动的增长，例如公路盘查拦截次数显著增长，对超速和开车使用手机的处理显著增加。据统计，在2013～2014年期间，苏格兰的拦截盘查率是每千人140次，而在2010年这个数字是每千人86次，在某些区域从2013年4月到12月间，拦截盘查的数量增加了四倍。尽管警察局长们认为拦截盘查是打击犯罪的有效手段，但是很多批评者却认为长期大量使用拦截盘查会破坏警民关系，导致社会冲突，损害警察形象。这些批评也引起了苏格兰国家警察的注意，他们在工作审议报告中也指出要注意平衡警务需求和人权保护之间的关系，更好地利用各种分析工具，更有目标地进行盘查，同时加强对警察的培训。
荷兰早在2011年就开始酝酿警务改革，其间首相任命了新的管理团队负责规划和设计新的国家警察体系框架。这个团队总共提出三个方案，包括未来国家警察的层级结构、国家警察的任务和地位和国家警察的机构设置。方案引入了“健壮的基层警队”概念，由“基层警队”（Basic Team）构成国家警察的基本单位，负责原来由地方警务负责的常规警务工作，“基层警队”的规模由60～200名警察组成。
调查发现，各地在实施过程中产生了很大差异，主要是“自上而下”和“自下而上”两种不同的实践模式导致一些地区重视社区警务，而另外一些地区则更加重视执法而忽视了社区警务。在鹿特丹，警察的改组就是一个从上至下的过程，改革由高级官员主导，根据改革蓝本从上至下贯彻改革；而在荷兰东部一些城市，改组则自下而上进行，本地警察则参与到改革的过程当中。
在《2012警察法案》中涉及地方警务的法条只有一条，即每5000名居民必须设立一名社区警察。而这条规定在具体实践过程中产生了极大的差异。很多市镇的市长非常欢迎关于“社区警察”这一条，他们认为这样可以保障有更多的社区警察将会在他们的市镇工作。而很多警察则不喜欢这条规定，认为这条规定限制了他们的灵活机动性。
在具体实施过程中，这条规定也有很大的灵活性，首先要看如何解释“社区警察”这个概念。不同的解释可以把不同数量的警察划定为“社区警察”，而且在实际的警务工作中，“社区警察”也可以被分配去做其他工作，1∶5000这个配额只是一个平均数，是具有可调节余地的。因此这条法规在具体实施过程中各地有很大不同。
警察工会的态度也导致了警务改革的拖延。由于新的警察改组之后，所有警察都被要求重新申请职位，警察工会不同意这一方案，他们拒绝签署重组方案，而根据荷兰法律大规模机构重组必须要得到工会的签署同意。
对“基层警队”的不同理解也导致各地警务工作产生巨大差异。一些地方认为“基层警队”可以使警察把精力集中到执法工作中，以代替原来的具有高见警率的社区警务模式，切断警察与社区的关系。而在另外一些地方，“基层警队”则被认为是创新和引入新的社区警务模式，这种新的社区警务模式被称作“环境驱动型警务”（Context-driving Policing）。
“基层警队”领导的态度决定了改革后警察队伍与地方的关系是加强了还是削弱了。例如，荷兰中部小城雷诺（Rhenen）的市长反映，当地“基层警队”的领导关闭了原来位于雷诺市政厅的警察分局，并将这些警察并入10公里以外一个大城市的“基层警队”中。该市长担心，当地居民得到的警方的服务将会减少，并且在如此之远的地方工作，警察将不再了解他们这个地方的信息。而另一个小城罗德丹（Roerdalen）则完全相反。当地“基层警队”领导认为这是20年以来一次难得的机会，改变了原来警察远离乡村的状况。由于现在“基层警队”有了更多的人员配置，他可以把“基层警队”划分为更小的分队分配到不同区域，分队由本地社区警察负责管理。这些区域警察分队负责日常的警务工作，如巡逻、接警、犯罪预防、处理轻微犯罪。当他们需要帮助时，上级“基层警队”则可以提供帮助。在这种情况下，警察加强了与地方的关系，强化了对地方的治安管理。
讨论：从立法到实施
苏格兰和荷兰的警务改革反映了立法和具体实施间的差距。具体的立法实施依赖于改革过程中各个角色的参与，他们具有各自的与政策制定者一致或者不一致的视角、利益和愿景。因此政策的实施过程也是复杂、难以预测和不确定的。
在苏格兰，由于治安总长拥有高度自治权，因此他可以修改立法中规定的32个警察区域分布结构。这使得原来在立法中规定的建立地方政府与警察部门的直接关联被修改了。警务改革立法强调警察要合作、减少伤害、保证地方的福祉，但是实际的警察工作却表现出对打击犯罪的关注远胜过对犯罪预防与社区警务的关注。这一点尤其可以从提高拦截盘查次数以及增加持械警察数量体现出来。在荷兰，更多的分歧体现在警察工会对警务改革的拖延——出乎很多观察者的意料，这种拖延也为地方警务的多样化创造了空间。
两个地方的警务改革过程都再一次说明，改革的过程必然充满了斗争、讨价还价、协商以及最终合作的过成。警务工作与地方环境密不可分，与警察在街面上的行为密不可分，因此警务改革的实施时刻面临警务标准化与集中化的压力以及地方警务的分散化与地方化需求之间的矛盾。同时，我们也可以看到政策的实施过程也是一个调整的过程，未必会完全按照政策设计的初衷去实施。例如荷兰一些地区创新的“环境驱动型警務”；苏格兰警察对拦截和盘查的反思以及改进；对爱丁堡桑拿房色情行业的突袭造成的警察声誉的损失也使得苏格兰警察承诺，今后实施类似行动之前一定要征求当地政府的意见；苏格兰允许警察持械巡逻的规定也被警察监察部门要求要更多地思索这个决策对社区的影响。
苏格兰和荷兰的警务改革也让我们认识到，没有任何改革是一蹴而就的，改革是一个循序渐进的博弈过程，需要多方利益不断协调，在政策实施的过程中，多方利益的充分表达能够帮助改革最终达到一个比较能够让多方满意的结果。■
苏格兰、荷兰警务改革立法
从2013年起，苏格兰通过了《苏格兰警察法案》和《警务与消防改革法案》，而荷兰通过了《2012警察法案》，开始实施新的国家警察模式。
尽管新法以国家警察取代了原有的地方警察，但是这些新法都关注到警察与地方合作的重要性，保证警察仍然要与地方保持密切的合作关系。
苏格兰警务改革。《苏格兰警察法案》和《警务与消防改革法案》明确强调警务必须与地方密切合作。《苏格兰警察法案》规定了警务的重要原则是地方化，警务的首要目标是改善地方安全和人民的福祉，国家警察必须能够为地方人民所用，积极与地方政府合作，努力在打击犯罪、预防伤害和维护治安方面做出有效的工作。《警务与消防改革法案》将国家警察与32个地方政府整合到一起，每一个地方都设立一名警察局局长并且该局长要负责发布地方警务规划方案。而在苏格兰警务改革以前，原本是存在着一个中央政府、地方政府和地方警察三方共治的机构，其中地方警察是地方治安工作的主体，代表了地方人民的观点，负责整体警务经费的预算。地方警察机构承担49%的警务经费，并且具有任命下级局长的权力，其他51%的警务经费来源于苏格兰政府。警务改革以后，这个三方共治机构被废止，地方政府不再承担任何警务经费，所有的警务工作都在国家层面运行（苏格兰自治政府），地方政府仅仅需要审查本地的警务工作，无需承担和投入经费。但是，仍然需要一名地方警察局局长负责对本地的警务工作提供顾问支持，并提交每年的地方警务工作规划方案。
荷兰警务改革。荷兰的《2012警察法案》并没有像苏格兰立法一样在立法内容中对地方警务做出要求，唯一相关的条款就是要求每5000个居民至少拥有一个社区警察。
原本在荷兰的城市中存在一个由市长、总检察长和警察局局长三人构成的权力三角，新的警察法案生效后，这个权力三角仍然存在，所有的警务活动由市长决定，市长有权在本地召开三方会议，由市长与总检察长共同对本地的警务工作达成一致。市长对市委会负责，市委会每四年要对警察工作的目标和重点做出决议。
警务管理发生的变化
显然，新的警察立法重新配置了地方层面的警务权力。但是在具体实施中，一切是否如立法时所设想的一样呢？新的国家警察能否保证地方的治安？能否与地方政府密切合作？
《苏格兰警察法案》废除了原来通过本地选举产生的警察机构，而取代以非选举产生的国家警察机构。在新的权力配置中，地方政府的权力最多是从警察部门得到一些报告以及提议地方警务规划。原来的地方政府与警方的关系是管理与被管理的关系，现在则变成审议和参与的关系。即使是审议和参与的权力，也不能得到贯彻实施，因为新的法案并没有规定审议和参与的程序，也没有规定具体的审议和参与框架，而是要根据本地情况灵活机动地实施。当地官员都认为地方政府对警务工作的权力被极大地削弱了，甚至无权参与。例如，苏格兰国家警察缩短或者关闭了一些警察分局对公众的工作时间，但是在做出这个举措之前，他们并没有咨询过地方政府和地方议员的意见。一个本地议员说，当他得知这一消息时惊讶地从椅子上掉了下来，完全不知道该说什么好。当他与本地警方交涉这一问题时，警方的回答是“上級不允许我们告诉你这些事”。
还有一个例子就是国家警察成立两个月以后，在爱丁堡进行了一次针对桑拿业的“扫黄”突袭行动。此前，地方政府的任何一个机构都没有被告知会进行这样的行动，行动前也从未征询过任何地方机构和组织的意见。在此之前，爱丁堡地方政府一直在一定程度上容忍桑拿房色情业的存在。这一行动引起了当地政府和议员的极大不满。
另一件引起矛盾冲突的事就是警察的持械问题。由于采用标准化的管理方式，新的国家警察要求持械警察在任何时候都要携带武器，而不是像以前一样把枪放在车里或者封闭的空间，直到需要使用时再拿出来。在苏格兰北部一些治安非常好、犯罪率较低的城市，地方议员非常反对这一做法。但苏格兰国家警察认为这是警方的具体警务操作，他们无权干涉。本地参议员认为他们根本就没有能力去影响国家层面做出的警务决策。
荷兰和苏格兰的情况不太一样，荷兰国家警察的立法在不同地方实施情况也有很大不同。正如前文所述，荷兰新的警察法案并没有改变原有地方层面的基础警务框架。市长仍然拥有对地方警务工作的权威，还需要与总检察长和地方警察局局长定期会晤，发挥本地权力的作用。但是根据对荷兰多个地方政府、市长的访谈，结果非常令人惊讶。地方层面对新法的实施差异非常之大，完全与立法的初衷不符。在一些地区，根本没有任何变化发生，市长和地方警察的非正式关系仍然存在。这与警察工会的作用不无关系，由于任何大规模的改组都需要经过警察工作签署同意，因此警察工会的不配合极大地拖延了一些地方的警务改革进程。而在荷兰的另外一些地方，改革的进程开展得比较顺利，地方层面的高级官员之间的关系发生了变化。一些市长反映他们明显感觉到自己与警察部门的关系被削弱了。某大城市的市长抱怨说，在国家警察改革后的第一周，他就再也没有收到任何关于地方警务运行的信息，而此前这些情况是要定期向他汇报的。他向地方警察局局长反映了这一情况，但是却没有得到任何回应。后来，他向上级管理部门反映情况并威胁说要通知本地媒体，警察部门才给他提供了相关的信息。
国家警察成立以后，很多市长担心国家警察会把国家层面的工作优先于地方警务工作。因为新的国家警察并没有在每一个市镇都设立警察局，而是建立了“基础警队”，有可能原来的好几个市镇要共享一个基础警队。因此，在市镇层面他们不再拥有自己的权力三角。新的权力三角有时会包括5～7位市长，这使得情况变得复杂，不能再像以前一样基于一个地区的特定问题去讨论解决方案。尽管在《2012的警察法案》中规定市长有单独召开三方会议的权力，但在现实中仅在紧急情况和特殊情况下才会执行。 很多地方市镇的市长反映感觉已经被排除在地方警务工作的决策权力之外。有位市长说他突然发现市政府附近的警察局（Police station）不见了，经过询问才知道该警局被取消和合并到其他警局，他向地方警队的高级官员要求了解未来本地的警察局（Police station）分布，被告知这不关你的事！很多地方市长反映自己完全失去了对地方警务工作的控制权和影响力，他们完全不知道本地区未来的警务规划与发展情况。一些市长说：如果我连基本的信息都不知道，我如何行使我的权力呢？
总而言之，市长们认为他们没有空间、资源和权力来确保他们能够实施对本地警务工作的权威，他们很担心国家警察对地方权威的侵蚀，这些也许在发生重大危机和混乱之后才会被政客和公众所认知。
地方警察机构和警务工作发生的变化
新的警察改革不仅仅体现在管理权力上发生了变化，当地警察组织和警务服务也发生了变化。
苏格兰警务改革进展相对较快，但是新的治安总长（Chief Constable）所设计的改革方案与当初的立法并不完全相同。在警察改革法案中，原来规定了在苏格兰全部32个行政区域中都要设立一个地方警察指挥官，而在实际实施过程中仅仅设立了14个警察分部，一个新的警察分部往往要负责原来好几个相邻的行政区域的警务工作。从中央政府的角度看，这样的改革措施确实提高了效率，但是从地方政府的角度看事情却变得复杂了。在32个行政区域中，只有五个区域拥有完全一对一的警察分部，他们的地方政府直接与区域分部的总警司（Chief Superintendent）级别的领导建立联系。而剩下的27个行政区域共享一个警察区域分部。因此，他们只能与总警司的下属总督察建立直接关系。这就造成了原本是同一级别的行政区域的政府要同不同级别的警察领导建立直接关系。改革法案还规定了地方政府有权对本地警务工作提出规划方案，但是当多个地方政府对应一个警察单位时，方案之间难免存在对警务资源的竞争，这也造成了不同地方政府与警察机构的紧张关系。
新的警务改革也导致警务服务模式的变化。治安总长在年度警务规划中将打击暴力犯罪作为国家警察的首要任务，尤其强调了打击强奸和其他形式的性暴力犯罪。这样的结果是每一个区域警察分部都设立了强奸与性暴力犯罪部门，而原来一些针对本地犯罪特点的部门则被取消。例如，一些盗窃高发区域的“反扒小队”被取消。新的警务改革还通过建立一系列量化指标来衡量各个警察分部的绩效。这直接导致很多“以执法为导向”的警务活动的增长，例如公路盘查拦截次数显著增长，对超速和开车使用手机的处理显著增加。据统计，在2013～2014年期间，苏格兰的拦截盘查率是每千人140次，而在2010年这个数字是每千人86次，在某些区域从2013年4月到12月间，拦截盘查的数量增加了四倍。尽管警察局长们认为拦截盘查是打击犯罪的有效手段，但是很多批评者却认为长期大量使用拦截盘查会破坏警民关系，导致社会冲突，损害警察形象。这些批评也引起了苏格兰国家警察的注意，他们在工作审议报告中也指出要注意平衡警务需求和人权保护之间的关系，更好地利用各种分析工具，更有目标地进行盘查，同时加强对警察的培训。
荷兰早在2011年就开始酝酿警务改革，其间首相任命了新的管理团队负责规划和设计新的国家警察体系框架。这个团队总共提出三个方案，包括未来国家警察的层级结构、国家警察的任务和地位和国家警察的机构设置。方案引入了“健壮的基层警队”概念，由“基层警队”（Basic Team）构成国家警察的基本单位，负责原来由地方警务负责的常规警务工作，“基层警队”的规模由60～200名警察组成。
调查发现，各地在实施过程中产生了很大差异，主要是“自上而下”和“自下而上”两种不同的实践模式导致一些地区重视社区警务，而另外一些地区则更加重视执法而忽视了社区警务。在鹿特丹，警察的改组就是一个从上至下的过程，改革由高级官员主导，根据改革蓝本从上至下贯彻改革；而在荷兰东部一些城市，改组则自下而上进行，本地警察则参与到改革的过程当中。
在《2012警察法案》中涉及地方警务的法条只有一条，即每5000名居民必须设立一名社区警察。而这条规定在具体实践过程中产生了极大的差异。很多市镇的市长非常欢迎关于“社区警察”这一条，他们认为这样可以保障有更多的社区警察将会在他们的市镇工作。而很多警察则不喜欢这条规定，认为这条规定限制了他们的灵活机动性。
在具体实施过程中，这条规定也有很大的灵活性，首先要看如何解释“社区警察”这个概念。不同的解释可以把不同数量的警察划定为“社区警察”，而且在实际的警务工作中，“社区警察”也可以被分配去做其他工作，1∶5000这个配额只是一个平均数，是具有可调节余地的。因此这条法规在具体实施过程中各地有很大不同。
警察工会的态度也导致了警务改革的拖延。由于新的警察改组之后，所有警察都被要求重新申请职位，警察工会不同意这一方案，他们拒绝签署重组方案，而根据荷兰法律大规模机构重组必须要得到工会的签署同意。
对“基层警队”的不同理解也导致各地警务工作产生巨大差异。一些地方认为“基层警队”可以使警察把精力集中到执法工作中，以代替原来的具有高见警率的社区警务模式，切断警察与社区的关系。而在另外一些地方，“基层警队”则被认为是创新和引入新的社区警务模式，这种新的社区警务模式被称作“环境驱动型警务”（Context-driving Policing）。
“基层警队”领导的态度决定了改革后警察队伍与地方的关系是加强了还是削弱了。例如，荷兰中部小城雷诺（Rhenen）的市长反映，当地“基层警队”的领导关闭了原来位于雷诺市政厅的警察分局，并将这些警察并入10公里以外一个大城市的“基层警队”中。该市长担心，当地居民得到的警方的服务将会减少，并且在如此之远的地方工作，警察将不再了解他们这个地方的信息。而另一个小城罗德丹（Roerdalen）则完全相反。当地“基层警队”领导认为这是20年以来一次难得的机会，改变了原来警察远离乡村的状况。由于现在“基层警队”有了更多的人员配置，他可以把“基层警队”划分为更小的分队分配到不同区域，分队由本地社区警察负责管理。这些区域警察分队负责日常的警务工作，如巡逻、接警、犯罪预防、处理轻微犯罪。当他们需要帮助时，上级“基层警队”则可以提供帮助。在这种情况下，警察加强了与地方的关系，强化了对地方的治安管理。
讨论：从立法到实施
苏格兰和荷兰的警务改革反映了立法和具体实施间的差距。具体的立法实施依赖于改革过程中各个角色的参与，他们具有各自的与政策制定者一致或者不一致的视角、利益和愿景。因此政策的实施过程也是复杂、难以预测和不确定的。
在苏格兰，由于治安总长拥有高度自治权，因此他可以修改立法中规定的32个警察区域分布结构。这使得原来在立法中规定的建立地方政府与警察部门的直接关联被修改了。警务改革立法强调警察要合作、减少伤害、保证地方的福祉，但是实际的警察工作却表现出对打击犯罪的关注远胜过对犯罪预防与社区警务的关注。这一点尤其可以从提高拦截盘查次数以及增加持械警察数量体现出来。在荷兰，更多的分歧体现在警察工会对警务改革的拖延——出乎很多观察者的意料，这种拖延也为地方警务的多样化创造了空间。
两个地方的警务改革过程都再一次说明，改革的过程必然充满了斗争、讨价还价、协商以及最终合作的过成。警务工作与地方环境密不可分，与警察在街面上的行为密不可分，因此警务改革的实施时刻面临警务标准化与集中化的压力以及地方警务的分散化与地方化需求之间的矛盾。同时，我们也可以看到政策的实施过程也是一个调整的过程，未必会完全按照政策设计的初衷去实施。例如荷兰一些地区创新的“环境驱动型警務”；苏格兰警察对拦截和盘查的反思以及改进；对爱丁堡桑拿房色情行业的突袭造成的警察声誉的损失也使得苏格兰警察承诺，今后实施类似行动之前一定要征求当地政府的意见；苏格兰允许警察持械巡逻的规定也被警察监察部门要求要更多地思索这个决策对社区的影响。
苏格兰和荷兰的警务改革也让我们认识到，没有任何改革是一蹴而就的，改革是一个循序渐进的博弈过程，需要多方利益不断协调，在政策实施的过程中，多方利益的充分表达能够帮助改革最终达到一个比较能够让多方满意的结果。■