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摘 要：目前公益类科研院所分类改革后的影响因素尚未理清，也没有提出针对性的应对措施，该文对福建省属公益类科研院所分类改革后的创新成效进行深入分析，认为投入结构不合理、创新动力不足、科技成果转化渠道不畅、科技政策与创新环境不协调等成为阻滞该类科研院所实现进一步创新驱动发展的主要影响因素，提出在当前科研院所科技体制改革攻坚阶段，全面深化改革、创新体制机制、优化投入结构、加快与市场接轨、促进科技创新政策体系的协调性发展将成为下一阶段调整的重点和方向。
关键词：公益类科研院所；科技创新；体制改革；福建省
中图分类号：G322.2文献标志码：A文章编号：1637-5617（2018）01-0078-06
Abstract： At present， the affecting factors of classification reform on public welfare research institutes have not been sorted out yet， and no corresponding measures have been put forward. In this article， the innovation and achievements of provincial public research institutes classification reform in Fujian were deeply analyzed， and it was found that the main factors restricted the further innovative development of Fujian public welfare research institutes were as follows： the unreasonable investment structure， lack of innovation power， blocked transformation channels of scientific and technological achievements， poor coordination between scientific and technological policy and innovation environment. Therefore， during the critical period of system reform for public research institutes， it was suggested to deepen reform overall， innovate system mechanism， optimize investment structure， accelerate accession to markets， and promote coordinated development of technological innovation policy system in the following stage.
Key words： public welfare research institutes； technological innovation； system reform； Fujian Province
随着经济和社会不断发展，科技与经济相脱节的体制弊端日益突出，科研院所成为科技体制改革的重点对象之一。20世纪80年代开始，中央分别于1985年、1993年、1999年对以科研院所为主体的科学技术体制进行了三次重大改革，科研院所的体制也从单一模式走向多样化[1]。其中，公益类科研院所是指向全社会提供公共技术和公益服务为主要任务的研究机构，1999年开始的最新一轮分类改革，对社会公益类科研院所的改革方向提出了明确要求，当时中央和部分地区先行先试取得了阶段性的成效，有力地促进了其组织结构的调整和运行机制的转变。但在取得阶段性成效的同时也暴露出了诸多问题。
苟爽[2]以贵州省省属科研院所为例，认为影响公益类科研院所改革成效的因素是缺乏稳定的资金支持和科研成果转化渠道不畅；人才紧缺、融资难、市场化能力与技术创新开发能力弱阻碍了转制类科研院所的改革步伐。张爱宁等[3]以甘肃省属科研院所为例，分别对公益类和转制类院所进行创新发展绩效评价，发现绩效发展水平较低的科研院所普遍存在人才外流、业务格局与行业竞争不适应、科技成果转化较弱等问题。陈勇[4]采用DEA和Malmquist方法，发现重庆市属科研院所知识生产效率总体处于偏低状态，科技资源的利用效率尚存提升空间。董恒敏等[5]研究了中国科学院13所分院的协同创新活跃度，发现科研院所的协同创新活跃度差距明显，并与外部投入强度保持一致性，各分院在知识生产、知识转移和知识传播三个方面表现出差异性倾向。刘君等[6]对浙江省科研院所创新能力提升情况进行评价，发现科研机构提升创新能力的普遍性不高，能力无提升或下降的机构比例偏大；个别科研机构甚至失去了科研机构的本质属性。
福建省属公益类科研院所从2002年开始推行分类改革，2007年底基本完成体制改革的各项工作。从初步建立现代科研院所制度，至今已有10年。目前，还没发现有专门针对福建省属公益类科研院所分类改革后的情况总结，尚未完全理清分类改革对该类科研院所的影响因素。不同区域科研院所改革情况各异，在當前科研院所改革的攻坚阶段，针对性地分析福建省属公益类科研院所分类改革的影响因素及其科技创新情况，对不断创新并完善福建现代科研院所制度的建设具有重要意义，为我国科研院所的改革提供建设性的参考意见，也为完善科研院所制度方面做出了有益的探索（文中采用的数据均来自于科技部《科技机构统计年报》）。 1 公益类科研院所改革取得的成效
目前，福建共有38家省属公益类科研院所，涉及农业、生物、海洋、医学、体育、劳保、标准、计量等科研和技术服务领域，是区域创新体系的重要组成部分。截至2015年底，共有从业人员2756人，其中从业人员在120人以上的有4家；90～119人的有6家；50～89人的有15家；49人以下的有13家。从事行业属于“自然科学研究和试验发展”领域的有3家；“工程技术研究和试验发展”有7家；“农业科学研究和试验发展”有20家；“医学研究和试验发展”有6家；“社会人文科学研究”有2家。近年来，福建省通过深化科技体制改革，不断增强该类科研院所科技创新和公益服务能力，在全省科技进步和经济发展中发挥着重要作用。
1.1 科技创新潜在竞争力得到提升
分类改革后，福建省积极创造条件加大对省属公益类科研院所科技人才的引进。截至2015年底，38家福建省属公益类科研院所共有科技活动人员2404人，占从业人员的87.23%，是科研院所科技创新活动的重要从事者。硕博士毕业988人，占比41.10%；高级职称945人，占比39.31%；2008—2015年，硕博士毕业和高级职称年均增长率分别为9.36%和3.22%（图1）。2015年外聘的流动学者达137人次，是2009年的1.41倍。目前，该类科研院所科技活动人员已形成了以本科毕业和硕士毕业为主的人才学历结构，且受教育构成水平呈逐步提升趋势；同时高素质人才队伍的培养也在不断加强。可见，科研院所的受教育构成状态、潜在竞争力中的技术水平和独特技能，以及技术创新活动能力均有明显提升。
1.2 形成稳定增长的财政投入机制
分类改革后，福建省从2009年起设立“科研院所基本科研经费”，每年安排2000万元（2014年调整为4000万元）主要用于支持省屬公益类科研院所的优秀人才或团队开展自主选题研究；通过滚动支持，基本科研专项已成为福建省属公益类科研院所稳定服务区域发展、持续增强创新能力，以及集聚和培养高水平研究队伍的重要平台。2008—2015年，省属公益类科研院所科技活动收入由38320.99万元增至98105.60万元，增加到2.56倍，年均增长率达14.37%；科技活动收入超过3000万元以上的有8家科研院所；人均科技活动收入从16.63万元增至40.81万元，年均增长率为13.68%；可见该类科研院所科技投入规模和强度均有较大幅度的增长（图2）。
基础研究是科学的前沿，是技术创新的前端和保证。“十二五”期间，省属公益类科研院所基础性研究经费占R&D的比例为10.60%（图3）（同期全国占比4.82%，多数西方发达国家占比15%～25%），年均增长率为39.65%（同期全国年均增长率14.83%）[7-11]。在当前科技创新强调技术创新战略意义的同时，该类科研院所仍没有忽视对原始科技创新的重视和积累。
1.3 科技创新创业活力得到增强
为推进改革创新，福建省从扩大科研机构管理自主权、创新科研组织模式、强化科研条件保障等方面营造更为宽松的发展环境。“十二五”期间，38家省属公益类科研院所共获得授权专利829件，其中发明专利授权402件；获得国家品种审（认）定22个、省级品种审（认）定213个，新（兽）药证书2件、临床试验批件7件，主导国家标准制定27个、主导行业标注制定23个、主导地方标准制定113个，省级以上党委政府采纳的软科学12件；共发表国外期刊390篇，国内期刊6491篇，科技专著110本；技术性收入共有61208万元，年均增长率为3.78%；人均技术性收入年均增长率为4.31%；对外科技服务活动工作量合计为6503人次。
在加快科技创新的同时，积极改革科研机构科研评价和奖励制度，转变科研以论文、职称和获奖驱动为市场驱动，加速推进科研成果落地转化；鼓励省属科研机构及其科研人员自行创办或以技术入股兴办科技型企业；支持科研人员保留人事关系离岗创业。截至2015年，福建省农业科学院下属的15家省属公益类科研院所共有24位科研人员办理离岗创业手续，积极投身到基层或企业开展科技创新创业活动。
1.4 初步建立现代科研院所制度
福建省属公益类科研院所的分类改革始于2002年，改革实行5年过渡，2007年底明确改革定位和发展方向，提出建立现代院所制度的改革方案。为加快建立和完善现代科研院所制度，福建省加强了公益类科研院所的结构布局、职能定位的宏观管理和统筹协调；深化人事与分配制度改革，健全了科研管理制度，完善院所长负责制，加强人才培养和人员交流。同时建立了符合福建省属公益类科研院所发展规律的创新绩效评价制度，福建省科技厅于“2009—2010年度”、“2011—2012年度”和“2013—2015年度”3次组织或委托有关机构对省属公益类科研院所创新绩效进行评估，并将评估结果作为调整下一轮“科研院所基本科研经费预算额度”的依据；同时每年形成“福建省属公益类科研院所年度报告”，以及时、全面、客观地反映研院所科技创新和重要科研活动及成果转化进展情况，目前已初步建立起科研院所创新绩效评价机制。
2 公益类科研院所改革过程中面临问题
2.1 投入结构有待调整，多元化的科技投入体系尚未健全
目前，福建省属公益类科研院所的发展仍以政府资金投入为主。“十二五”期间，科技活动经费收入中政府资金占比高达83.62%，在与市场接轨、企业合作、技术转化方面获取的非政府经费还很有限（非政府资金主要以技术性收入为主）；政府资金年均增长率为15.65%，增速远高于非政府资金（5.06%）的争取；政府资金在科技活动经费收入中占比的年均增长率为1.47%，而非政府资金、技术性收入占比年均增长率分别为-7.74%、-8.95%，说明近年来科研院所在提供技术服务、咨询、转让、开发能力等方面经费反而减弱；在与企业建立合作方面也非常有限，如在2015年新增科技课题中，与企业合作的课题仅占9.27%。因此在建立财政对公益类科研院所科技投入稳定增长机制的同时，要充分发挥政府科技投入的引导作用，加大与企业的合作资金投入；同时要构建多层次的科技金融支持体系，并积极引导非营利性组织加大科技投入，以优化投入结构，健全多元化的科技投入体系。 2.2 创新动力不足，对行业创新发展支撑引领作用有待增强
福建省属公益类科研院所虽已初步形成院所发展的内在动力，但仍没有形成持续发展的推动力。分类改革后，科研院所开始成为利益主体，科研活动的经济效益导向与社会公益目标之间的矛盾越来越凸现。有的科研院所偏重短、平快的开发项目，轻视基础性、长远性、全局性的科研工作，使科研院所重大创新成果产出少，科技储备降低，整体竞争力下降。
“十二五”时期，80.26%的科技活动经费收入集中在19家科研院所；院所科技活动经费收入最多达69466万元，是收入最少院所的64.72倍；人均科技活动经费收入最多的为416.61万元/人，最少的为58.01万元/人，有的院所连续几年没有新增课题和经费，有的院所科技活动人员仅4人，院所间发展极不平衡。2015年仅有65.79%的科研院所获得专利授權；仅8家科研院所获得23项新品种审（认、鉴）定；仅12家科研院所作为起草单位制订了26项各级标准；仅2家科研院所获得9项植物新品种授权；有3家科研院所仅发表1篇文章；有5家科研院所没有任何科技成果转化和对外科技服务。可见福建省属公益类科研院所“短板效应”现象突出，那些规模较小、创新要素不足、创新能力有限的科研院所没有足够的资源和能力在行业创新发展中起到支撑引领作用。
2.3 科技成果转化渠道不畅，有效激励难以实现
近年来，从中央到地方相继出台了一系列促进科技成果转移转化的激励政策，但部分具备市场化能力的科研院所科技成果转化一直处于低迷状态。“十二五”期间，38家省属公益类科研院所技术性收入和人均技术性收入年均增长率分别为3.78%和4.31%，远低于科技活动收入（14.37%）和人均科技活动收入（13.68%）的增速；73.95%的技术性收入集中在5家科研院所中，低转化率的科研院所存在比例较高，甚至有7家科研院所没有产生任何技术性收入。由于科技成果转化激励政策没有落实到位，并受到“财政收支两条线”和“绩效工资”管理方式的制约，多数科技人员不能从现有的技术性收入中直接受益。经调研，我们发现多数科研院所仅承认部分技术开发和转让所获得的收入参与分配和奖励，对于技术咨询和技术服务等方面科技成果转化还不予支持，科技人员创新创业积极性没有得到充分的肯定和发挥，多劳未必多得，在一定程度上仍存在“大锅饭”问题，薪酬激励效果不明显。
2.4 科技政策与科技创新环境的协同发展有待加强
38家福建省属公益类科研院所分属于16家不同的上级主管部门，这种多头管理、条块分割式的组织结构，阻碍了相关科技政策的贯彻落实，难以形成合力，对科研院所的深化改革和创新发展极其不利。如在政策实际执行过程中，有的主管部门仍把省属科研院所完全按照一般事业单位管理，与下属其他事业单位同等对待，忽略了该类科研院所的发展特性和科研自主权，致使当前国家和省里支持该类科研院所创新发展政策得不到全面落实。有的主管部门不善于从宏观上理解把握政策导向，对于执行省里出台支持科研院所创新发展措施，不仅没有主动创造条件贯彻实施，在细节上卡得过严过细，甚至等待观望、推诿扯皮。从科研院所自身来看，有的科研院所主动学习、运用政策不够，有的甚至不了解、不熟悉政策；有的未能根据科研院所实际情况制定具体操作规则和相关制度，让好的政策流于形式；有的科研院所负责人面对科技成果处置、使用和收益权下放，担当意识不够，不敢决策、消极作为，导致激励政策成了一纸空文。
3 加快推进公益类科研院所创新发展的对策建议
3.1 加强顶层设计，全面深化公益类科研院所的分类改革
福建省属公益类科研院所全面深化改革必须是在目前已初步建立的现代科研院所制度框架上，进一步加强体制机制创新，促进优质资源重组整合，打通科技与经济结合的通路。习近平总书记曾做过这样的比喻：中国改革经过30多年，已进入深水区，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。这一比喻，同样适用于目前以科研院所改革为重点的全面深化科技体制改革。在公益类科研院所已经进入攻坚克难的关键时期，唯有强有力的顶层设计，才能开辟改革新局面；同时要始终将科研院所的“顶层设计”和“基层探索”二者有机结合。顶层设计就是要指方向、划底线，方向搞清楚了、底线划清楚了，具体哪种体制机制更符合实际，更有利于公益类科研院所的创新驱动发展，要根据不同地区不同行业科研院所的实际情况而定。在推动深化改革事项的时候，要完善部门间的统筹协调联动机制，将改革进行到底。
3.2 重视体制机制创新带来的科技进步
随着全球科技竞争的日益加剧，国家或地区的科技创新能力越来越多地体现在体制机制的整体有效性和活力上面。师萍[12]提出的“制度因素对科技资源配置的意义在于：制度因素会影响科学技术的演进和发展”。池敏青[13]利用DEA-Malmquist模型测算22家福建省属公益类农业科研院所科技资源配置效率，结果显示科技政策、体制改革、技术进步等外部因素对科研院所全要素生产效率影响巨大。营造创新环境的关键就是建立鼓励创新的制度，近年国家陆续推出《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》（中发〔2012〕6号）、《深化科技体制改革实施方案》（中办发〔2015〕46号）、《中华人民共和国促进科技成果转化法》（国法〔2016〕16号）等一系列有利于科技创新的政策，再次将我国的科技体制改革推向了一个新高度。地方有关主管部门应充分用好、用足国家政策，发挥政府统筹科技资源配置的主导作用，积极营造有利于科技创新的政策环境，从制度上鼓励和支持科技创新活动、保障科研院所和科技人员的合法权益，促使早日形成有利于科技创新的文化氛围。
3.3 优化科技人力资源的配置比例
科研活动是一个智力创造的过程，其中人是主要载体，是科技资源配置的关键环节。因此，科技人员的素质和工作效率将直接导致行业科研院所科技资源配置的有效性。雷彦斌[14]认为“杰出科学家对于提高科研院所的地位起到了一种类似乘号的作用，借助科研院所这一平台，可以训练和培养新一代科技精英；此外，世界一流科研院所的科技人才结构合理、流动性和国际开放程度非常高，这也是它们成功的经验所在。”池敏青[15]分析福建省属公益类农业科研院所科技人才与科技成果产出的相关性，认为该类科研院所要提高科研效率产出的首要任务应重视科研领军人才引进和人才结构队伍的优化。对福建省属公益类科研院所而言，要想早日建成国内一流的现代科研院所，必须在大力培养人才的同时，要高度重视引进国内外的优秀人才、特别是高端的科技领军人才，以及优化科技人才的结构，从而提升创新效率和科技发展的可持续性。 3.4 调整科技经费投入的结构
科技经费投入是科技资源配置的主要方面之一，直接影响到科研活动的有效开展。鉴于省属公益类科研院所对区域科技经济发展的重要地位，要继续加大对省属公益类科研院所的各项投入。池敏青[15]分析福建省属公益类农业科研院所科技经费与科技成果产出的相关性，认为该类科研院所的发展正处于规模报酬递增状态，在现有技术条件下通过增加投入扩大研究规模，会有较好的产出收益。由于福建省属公益类科研院所的地位和公益性质，政府科技投入仍然占科研院所科研经费的绝大部分，产研合作科技投入和自主科技投入相对较少。但从行业发展来看，产研合作科技投入在一定程度上可以反映出科研院所发挥科技辐射效应、以技术扩散形式来推动行业科技进步的能力，对推动产业升级具有重要意义；自主科技投入体现了科研院所自身的研究重点和发展方向。下一阶段政府要采取有效的政策手段引导全社会各方面力量增加对科研院所的科技投入。
3.5 进一步完善现代科研院所制度
福建省属公益类科研院所已初步建立起现代科研院所制度框架，但还未真正形成稳定、有序、高效的现代科研院所动力系统。要加强对公益类科研院所的机构布局、职能定位进一步进行宏观管理和统筹协调；进一步深化人事与分配制度改革，完善科研院所所长负责制；同时要加快健全科研管理制度。目前，福建省属公益类科研院所普遍存在的小而全、小而弱、条块分割现象严重削弱了科研院所自身的竞争力，难以体现规模效应。如38家科研院所分属于15个主管部门，主管单位数量较多，部分学科设置重复；各单位拥有的数据、文献、仪器等科技资源分散严重，难以形成合力。因此要在明确公益类科研院所是以向全社会提供公共技术和服务为主的发展定位前提下，重新整合现有的学科设置和科技资源，对部分设置重复、规模较小、竞争力弱的科研院所进行并购重组，通过提升集中度来提高规模效率。
3.6 营造宽松环境，促进科技创新政策体系的协调性发展
重视科技创新政策在公益类科研院所改革发展中举足轻重的作用，同时必须用系统的观点理清该类科研院所的政策体系，以及体系中各要素之间的协调性关系。一是不同政策之间的协调性。为了保证该类科研院所的健康可持续发展，需要综合运用多方面的政策。如为了进一步支持科研院所加快创新发展，从中央到地方的多个部门从高层次人才引进、职称评聘改革、绩效工资、离岗创业、科技成果转化、对外交流、科技计划投入等多方面出台了大量的政策，要注重不同政策之间的协同效应，要达到1+1>2的效果，否则就应该及时通过政策的废、改、立以提升其协调性。二是中央与地方、部门与部门政策之间的协调性。各级政府和不同部门间涉及到的多种政策需要建立起执行沟通协调和评估调整机制。要加强与具体政策条款所涉及的政府职能部门的沟通，落实责任分工，理顺政策执行的具体环节，一起协调解决政策执行过程中的问题和困难，必要时制订相应的实施细则或配套措施，确保政策切实落到实处。要加强与审计、监察部门的沟通协调，取得对该类科研院所创新发展政策的理解、认可和支持，最大限度地发挥政策激励效应。三是政策制定与落地之间的协调性。要避免政策制定与落地之间的不协调性，如有些政策落地所发挥的作用不足以抵消其成本；有些政策的落地与制定者的初衷相距甚远。要加强政策的宣传辅导，福建省相关主管部门要采取多种方式，通过多方渠道，加强对科技政策的宣传培训，不定期地组织院所和相关主管部门进行交流研讨，形成集政策资源优势支持科研院所创新发展的共识和合力；同时科研院所间要加强组织对政策的学习和运用，對政策执行存在的症结，要及时沟通反馈，主动争取主管部门和相关职能部门的理解支持，共同探讨解决问题的方法和途径。
参考文献：
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Key words： public welfare research institutes； technological innovation； system reform； Fujian Province
随着经济和社会不断发展，科技与经济相脱节的体制弊端日益突出，科研院所成为科技体制改革的重点对象之一。20世纪80年代开始，中央分别于1985年、1993年、1999年对以科研院所为主体的科学技术体制进行了三次重大改革，科研院所的体制也从单一模式走向多样化[1]。其中，公益类科研院所是指向全社会提供公共技术和公益服务为主要任务的研究机构，1999年开始的最新一轮分类改革，对社会公益类科研院所的改革方向提出了明确要求，当时中央和部分地区先行先试取得了阶段性的成效，有力地促进了其组织结构的调整和运行机制的转变。但在取得阶段性成效的同时也暴露出了诸多问题。
苟爽[2]以贵州省省属科研院所为例，认为影响公益类科研院所改革成效的因素是缺乏稳定的资金支持和科研成果转化渠道不畅；人才紧缺、融资难、市场化能力与技术创新开发能力弱阻碍了转制类科研院所的改革步伐。张爱宁等[3]以甘肃省属科研院所为例，分别对公益类和转制类院所进行创新发展绩效评价，发现绩效发展水平较低的科研院所普遍存在人才外流、业务格局与行业竞争不适应、科技成果转化较弱等问题。陈勇[4]采用DEA和Malmquist方法，发现重庆市属科研院所知识生产效率总体处于偏低状态，科技资源的利用效率尚存提升空间。董恒敏等[5]研究了中国科学院13所分院的协同创新活跃度，发现科研院所的协同创新活跃度差距明显，并与外部投入强度保持一致性，各分院在知识生产、知识转移和知识传播三个方面表现出差异性倾向。刘君等[6]对浙江省科研院所创新能力提升情况进行评价，发现科研机构提升创新能力的普遍性不高，能力无提升或下降的机构比例偏大；个别科研机构甚至失去了科研机构的本质属性。
福建省属公益类科研院所从2002年开始推行分类改革，2007年底基本完成体制改革的各项工作。从初步建立现代科研院所制度，至今已有10年。目前，还没发现有专门针对福建省属公益类科研院所分类改革后的情况总结，尚未完全理清分类改革对该类科研院所的影响因素。不同区域科研院所改革情况各异，在當前科研院所改革的攻坚阶段，针对性地分析福建省属公益类科研院所分类改革的影响因素及其科技创新情况，对不断创新并完善福建现代科研院所制度的建设具有重要意义，为我国科研院所的改革提供建设性的参考意见，也为完善科研院所制度方面做出了有益的探索（文中采用的数据均来自于科技部《科技机构统计年报》）。 1 公益类科研院所改革取得的成效
目前，福建共有38家省属公益类科研院所，涉及农业、生物、海洋、医学、体育、劳保、标准、计量等科研和技术服务领域，是区域创新体系的重要组成部分。截至2015年底，共有从业人员2756人，其中从业人员在120人以上的有4家；90～119人的有6家；50～89人的有15家；49人以下的有13家。从事行业属于“自然科学研究和试验发展”领域的有3家；“工程技术研究和试验发展”有7家；“农业科学研究和试验发展”有20家；“医学研究和试验发展”有6家；“社会人文科学研究”有2家。近年来，福建省通过深化科技体制改革，不断增强该类科研院所科技创新和公益服务能力，在全省科技进步和经济发展中发挥着重要作用。
1.1 科技创新潜在竞争力得到提升
分类改革后，福建省积极创造条件加大对省属公益类科研院所科技人才的引进。截至2015年底，38家福建省属公益类科研院所共有科技活动人员2404人，占从业人员的87.23%，是科研院所科技创新活动的重要从事者。硕博士毕业988人，占比41.10%；高级职称945人，占比39.31%；2008—2015年，硕博士毕业和高级职称年均增长率分别为9.36%和3.22%（图1）。2015年外聘的流动学者达137人次，是2009年的1.41倍。目前，该类科研院所科技活动人员已形成了以本科毕业和硕士毕业为主的人才学历结构，且受教育构成水平呈逐步提升趋势；同时高素质人才队伍的培养也在不断加强。可见，科研院所的受教育构成状态、潜在竞争力中的技术水平和独特技能，以及技术创新活动能力均有明显提升。
1.2 形成稳定增长的财政投入机制
分类改革后，福建省从2009年起设立“科研院所基本科研经费”，每年安排2000万元（2014年调整为4000万元）主要用于支持省屬公益类科研院所的优秀人才或团队开展自主选题研究；通过滚动支持，基本科研专项已成为福建省属公益类科研院所稳定服务区域发展、持续增强创新能力，以及集聚和培养高水平研究队伍的重要平台。2008—2015年，省属公益类科研院所科技活动收入由38320.99万元增至98105.60万元，增加到2.56倍，年均增长率达14.37%；科技活动收入超过3000万元以上的有8家科研院所；人均科技活动收入从16.63万元增至40.81万元，年均增长率为13.68%；可见该类科研院所科技投入规模和强度均有较大幅度的增长（图2）。
基础研究是科学的前沿，是技术创新的前端和保证。“十二五”期间，省属公益类科研院所基础性研究经费占R&D的比例为10.60%（图3）（同期全国占比4.82%，多数西方发达国家占比15%～25%），年均增长率为39.65%（同期全国年均增长率14.83%）[7-11]。在当前科技创新强调技术创新战略意义的同时，该类科研院所仍没有忽视对原始科技创新的重视和积累。
1.3 科技创新创业活力得到增强
为推进改革创新，福建省从扩大科研机构管理自主权、创新科研组织模式、强化科研条件保障等方面营造更为宽松的发展环境。“十二五”期间，38家省属公益类科研院所共获得授权专利829件，其中发明专利授权402件；获得国家品种审（认）定22个、省级品种审（认）定213个，新（兽）药证书2件、临床试验批件7件，主导国家标准制定27个、主导行业标注制定23个、主导地方标准制定113个，省级以上党委政府采纳的软科学12件；共发表国外期刊390篇，国内期刊6491篇，科技专著110本；技术性收入共有61208万元，年均增长率为3.78%；人均技术性收入年均增长率为4.31%；对外科技服务活动工作量合计为6503人次。
在加快科技创新的同时，积极改革科研机构科研评价和奖励制度，转变科研以论文、职称和获奖驱动为市场驱动，加速推进科研成果落地转化；鼓励省属科研机构及其科研人员自行创办或以技术入股兴办科技型企业；支持科研人员保留人事关系离岗创业。截至2015年，福建省农业科学院下属的15家省属公益类科研院所共有24位科研人员办理离岗创业手续，积极投身到基层或企业开展科技创新创业活动。
1.4 初步建立现代科研院所制度
福建省属公益类科研院所的分类改革始于2002年，改革实行5年过渡，2007年底明确改革定位和发展方向，提出建立现代院所制度的改革方案。为加快建立和完善现代科研院所制度，福建省加强了公益类科研院所的结构布局、职能定位的宏观管理和统筹协调；深化人事与分配制度改革，健全了科研管理制度，完善院所长负责制，加强人才培养和人员交流。同时建立了符合福建省属公益类科研院所发展规律的创新绩效评价制度，福建省科技厅于“2009—2010年度”、“2011—2012年度”和“2013—2015年度”3次组织或委托有关机构对省属公益类科研院所创新绩效进行评估，并将评估结果作为调整下一轮“科研院所基本科研经费预算额度”的依据；同时每年形成“福建省属公益类科研院所年度报告”，以及时、全面、客观地反映研院所科技创新和重要科研活动及成果转化进展情况，目前已初步建立起科研院所创新绩效评价机制。
2 公益类科研院所改革过程中面临问题
2.1 投入结构有待调整，多元化的科技投入体系尚未健全
目前，福建省属公益类科研院所的发展仍以政府资金投入为主。“十二五”期间，科技活动经费收入中政府资金占比高达83.62%，在与市场接轨、企业合作、技术转化方面获取的非政府经费还很有限（非政府资金主要以技术性收入为主）；政府资金年均增长率为15.65%，增速远高于非政府资金（5.06%）的争取；政府资金在科技活动经费收入中占比的年均增长率为1.47%，而非政府资金、技术性收入占比年均增长率分别为-7.74%、-8.95%，说明近年来科研院所在提供技术服务、咨询、转让、开发能力等方面经费反而减弱；在与企业建立合作方面也非常有限，如在2015年新增科技课题中，与企业合作的课题仅占9.27%。因此在建立财政对公益类科研院所科技投入稳定增长机制的同时，要充分发挥政府科技投入的引导作用，加大与企业的合作资金投入；同时要构建多层次的科技金融支持体系，并积极引导非营利性组织加大科技投入，以优化投入结构，健全多元化的科技投入体系。 2.2 创新动力不足，对行业创新发展支撑引领作用有待增强
福建省属公益类科研院所虽已初步形成院所发展的内在动力，但仍没有形成持续发展的推动力。分类改革后，科研院所开始成为利益主体，科研活动的经济效益导向与社会公益目标之间的矛盾越来越凸现。有的科研院所偏重短、平快的开发项目，轻视基础性、长远性、全局性的科研工作，使科研院所重大创新成果产出少，科技储备降低，整体竞争力下降。
“十二五”时期，80.26%的科技活动经费收入集中在19家科研院所；院所科技活动经费收入最多达69466万元，是收入最少院所的64.72倍；人均科技活动经费收入最多的为416.61万元/人，最少的为58.01万元/人，有的院所连续几年没有新增课题和经费，有的院所科技活动人员仅4人，院所间发展极不平衡。2015年仅有65.79%的科研院所获得专利授權；仅8家科研院所获得23项新品种审（认、鉴）定；仅12家科研院所作为起草单位制订了26项各级标准；仅2家科研院所获得9项植物新品种授权；有3家科研院所仅发表1篇文章；有5家科研院所没有任何科技成果转化和对外科技服务。可见福建省属公益类科研院所“短板效应”现象突出，那些规模较小、创新要素不足、创新能力有限的科研院所没有足够的资源和能力在行业创新发展中起到支撑引领作用。
2.3 科技成果转化渠道不畅，有效激励难以实现
近年来，从中央到地方相继出台了一系列促进科技成果转移转化的激励政策，但部分具备市场化能力的科研院所科技成果转化一直处于低迷状态。“十二五”期间，38家省属公益类科研院所技术性收入和人均技术性收入年均增长率分别为3.78%和4.31%，远低于科技活动收入（14.37%）和人均科技活动收入（13.68%）的增速；73.95%的技术性收入集中在5家科研院所中，低转化率的科研院所存在比例较高，甚至有7家科研院所没有产生任何技术性收入。由于科技成果转化激励政策没有落实到位，并受到“财政收支两条线”和“绩效工资”管理方式的制约，多数科技人员不能从现有的技术性收入中直接受益。经调研，我们发现多数科研院所仅承认部分技术开发和转让所获得的收入参与分配和奖励，对于技术咨询和技术服务等方面科技成果转化还不予支持，科技人员创新创业积极性没有得到充分的肯定和发挥，多劳未必多得，在一定程度上仍存在“大锅饭”问题，薪酬激励效果不明显。
2.4 科技政策与科技创新环境的协同发展有待加强
38家福建省属公益类科研院所分属于16家不同的上级主管部门，这种多头管理、条块分割式的组织结构，阻碍了相关科技政策的贯彻落实，难以形成合力，对科研院所的深化改革和创新发展极其不利。如在政策实际执行过程中，有的主管部门仍把省属科研院所完全按照一般事业单位管理，与下属其他事业单位同等对待，忽略了该类科研院所的发展特性和科研自主权，致使当前国家和省里支持该类科研院所创新发展政策得不到全面落实。有的主管部门不善于从宏观上理解把握政策导向，对于执行省里出台支持科研院所创新发展措施，不仅没有主动创造条件贯彻实施，在细节上卡得过严过细，甚至等待观望、推诿扯皮。从科研院所自身来看，有的科研院所主动学习、运用政策不够，有的甚至不了解、不熟悉政策；有的未能根据科研院所实际情况制定具体操作规则和相关制度，让好的政策流于形式；有的科研院所负责人面对科技成果处置、使用和收益权下放，担当意识不够，不敢决策、消极作为，导致激励政策成了一纸空文。
3 加快推进公益类科研院所创新发展的对策建议
3.1 加强顶层设计，全面深化公益类科研院所的分类改革
福建省属公益类科研院所全面深化改革必须是在目前已初步建立的现代科研院所制度框架上，进一步加强体制机制创新，促进优质资源重组整合，打通科技与经济结合的通路。习近平总书记曾做过这样的比喻：中国改革经过30多年，已进入深水区，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。这一比喻，同样适用于目前以科研院所改革为重点的全面深化科技体制改革。在公益类科研院所已经进入攻坚克难的关键时期，唯有强有力的顶层设计，才能开辟改革新局面；同时要始终将科研院所的“顶层设计”和“基层探索”二者有机结合。顶层设计就是要指方向、划底线，方向搞清楚了、底线划清楚了，具体哪种体制机制更符合实际，更有利于公益类科研院所的创新驱动发展，要根据不同地区不同行业科研院所的实际情况而定。在推动深化改革事项的时候，要完善部门间的统筹协调联动机制，将改革进行到底。
3.2 重视体制机制创新带来的科技进步
随着全球科技竞争的日益加剧，国家或地区的科技创新能力越来越多地体现在体制机制的整体有效性和活力上面。师萍[12]提出的“制度因素对科技资源配置的意义在于：制度因素会影响科学技术的演进和发展”。池敏青[13]利用DEA-Malmquist模型测算22家福建省属公益类农业科研院所科技资源配置效率，结果显示科技政策、体制改革、技术进步等外部因素对科研院所全要素生产效率影响巨大。营造创新环境的关键就是建立鼓励创新的制度，近年国家陆续推出《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》（中发〔2012〕6号）、《深化科技体制改革实施方案》（中办发〔2015〕46号）、《中华人民共和国促进科技成果转化法》（国法〔2016〕16号）等一系列有利于科技创新的政策，再次将我国的科技体制改革推向了一个新高度。地方有关主管部门应充分用好、用足国家政策，发挥政府统筹科技资源配置的主导作用，积极营造有利于科技创新的政策环境，从制度上鼓励和支持科技创新活动、保障科研院所和科技人员的合法权益，促使早日形成有利于科技创新的文化氛围。
3.3 优化科技人力资源的配置比例
科研活动是一个智力创造的过程，其中人是主要载体，是科技资源配置的关键环节。因此，科技人员的素质和工作效率将直接导致行业科研院所科技资源配置的有效性。雷彦斌[14]认为“杰出科学家对于提高科研院所的地位起到了一种类似乘号的作用，借助科研院所这一平台，可以训练和培养新一代科技精英；此外，世界一流科研院所的科技人才结构合理、流动性和国际开放程度非常高，这也是它们成功的经验所在。”池敏青[15]分析福建省属公益类农业科研院所科技人才与科技成果产出的相关性，认为该类科研院所要提高科研效率产出的首要任务应重视科研领军人才引进和人才结构队伍的优化。对福建省属公益类科研院所而言，要想早日建成国内一流的现代科研院所，必须在大力培养人才的同时，要高度重视引进国内外的优秀人才、特别是高端的科技领军人才，以及优化科技人才的结构，从而提升创新效率和科技发展的可持续性。 3.4 调整科技经费投入的结构
科技经费投入是科技资源配置的主要方面之一，直接影响到科研活动的有效开展。鉴于省属公益类科研院所对区域科技经济发展的重要地位，要继续加大对省属公益类科研院所的各项投入。池敏青[15]分析福建省属公益类农业科研院所科技经费与科技成果产出的相关性，认为该类科研院所的发展正处于规模报酬递增状态，在现有技术条件下通过增加投入扩大研究规模，会有较好的产出收益。由于福建省属公益类科研院所的地位和公益性质，政府科技投入仍然占科研院所科研经费的绝大部分，产研合作科技投入和自主科技投入相对较少。但从行业发展来看，产研合作科技投入在一定程度上可以反映出科研院所发挥科技辐射效应、以技术扩散形式来推动行业科技进步的能力，对推动产业升级具有重要意义；自主科技投入体现了科研院所自身的研究重点和发展方向。下一阶段政府要采取有效的政策手段引导全社会各方面力量增加对科研院所的科技投入。
3.5 进一步完善现代科研院所制度
福建省属公益类科研院所已初步建立起现代科研院所制度框架，但还未真正形成稳定、有序、高效的现代科研院所动力系统。要加强对公益类科研院所的机构布局、职能定位进一步进行宏观管理和统筹协调；进一步深化人事与分配制度改革，完善科研院所所长负责制；同时要加快健全科研管理制度。目前，福建省属公益类科研院所普遍存在的小而全、小而弱、条块分割现象严重削弱了科研院所自身的竞争力，难以体现规模效应。如38家科研院所分属于15个主管部门，主管单位数量较多，部分学科设置重复；各单位拥有的数据、文献、仪器等科技资源分散严重，难以形成合力。因此要在明确公益类科研院所是以向全社会提供公共技术和服务为主的发展定位前提下，重新整合现有的学科设置和科技资源，对部分设置重复、规模较小、竞争力弱的科研院所进行并购重组，通过提升集中度来提高规模效率。
3.6 营造宽松环境，促进科技创新政策体系的协调性发展
重视科技创新政策在公益类科研院所改革发展中举足轻重的作用，同时必须用系统的观点理清该类科研院所的政策体系，以及体系中各要素之间的协调性关系。一是不同政策之间的协调性。为了保证该类科研院所的健康可持续发展，需要综合运用多方面的政策。如为了进一步支持科研院所加快创新发展，从中央到地方的多个部门从高层次人才引进、职称评聘改革、绩效工资、离岗创业、科技成果转化、对外交流、科技计划投入等多方面出台了大量的政策，要注重不同政策之间的协同效应，要达到1+1>2的效果，否则就应该及时通过政策的废、改、立以提升其协调性。二是中央与地方、部门与部门政策之间的协调性。各级政府和不同部门间涉及到的多种政策需要建立起执行沟通协调和评估调整机制。要加强与具体政策条款所涉及的政府职能部门的沟通，落实责任分工，理顺政策执行的具体环节，一起协调解决政策执行过程中的问题和困难，必要时制订相应的实施细则或配套措施，确保政策切实落到实处。要加强与审计、监察部门的沟通协调，取得对该类科研院所创新发展政策的理解、认可和支持，最大限度地发挥政策激励效应。三是政策制定与落地之间的协调性。要避免政策制定与落地之间的不协调性，如有些政策落地所发挥的作用不足以抵消其成本；有些政策的落地与制定者的初衷相距甚远。要加强政策的宣传辅导，福建省相关主管部门要采取多种方式，通过多方渠道，加强对科技政策的宣传培训，不定期地组织院所和相关主管部门进行交流研讨，形成集政策资源优势支持科研院所创新发展的共识和合力；同时科研院所间要加强组织对政策的学习和运用，對政策执行存在的症结，要及时沟通反馈，主动争取主管部门和相关职能部门的理解支持，共同探讨解决问题的方法和途径。
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