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摘 要 西部地区处于特殊的地理位置和政治经济环境，二元社会经济结构特征明显、制度障碍严重、民族与贫困问题突出、社会管理方式僵化给西部地区的社会管理带来严峻挑战。加强和完善西部社会管理，必须采取法治路径，不断创新西部地方立法，实现依法行政，畅通诉求表达渠道，引导公民依法参与社会管理。
关键词 西部地区 社会管理创新 法治路径
作者简介：何鑫，四川省眉山市人民检察院侦查监督处副处长，眉山市刑法学研究会副秘书长。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2012）11-193-02
当前，我国现代化建设进入攻坚阶段，历史表明，社会的黄金发展期和社会矛盾凸显期往往是交织并存的。随着社会转型不断深入，不仅过去长期积累的社会矛盾凸显，而且又出现新的复杂社会矛盾，与旧有社会矛盾交织，构成风险社会多重矛盾与冲突的背景。西部地区因为经济欠发达更容易积聚矛盾，社会管理面临巨大挑战和危机。西部地区必须重视各种社会问题的研判与化解，创新社会管理方式，才能实现经济社会的快速发展。
一、西部地区社会管理存在的问题
西部地区具有特殊的地理环境和经济政治环境，同东部地区相比，在社会管理方面既存在共同性也有其特殊性。
（一）民族与贫困问题突出，针对性地方性法规严重缺失
西部地区是全国民族与贫困问题最集中的地区，国家重点扶持的贫困县达307个。由于产业结构、交通通讯、对外开放、科教文化等明显落后，使西部发展长期受客观物质条件的限制，而且民众观念保守，认识接受新生事物缓慢，形成了一种“贫困的恶性循环”态势。
西部民族与贫困问题的原因很多，其中一个不可忽视的因素是缺乏有针对性的地方性法规。一些地方政府受传统“人治”观念影响，容易忽视地方性法规的制定，同时立法技术低下、执法不守法、红头文件大于法等现象仍然存在，导致社会管理拥堵不堪，效率低下，最终导致民族和贫困问题积重难返。
（二）经济竞争力低下，制度严重障碍
西部地区传统农业与不发达工业并存，构成的二元经济结构模式，政府在各项制度、政策供给和取舍上，优先偏好农业，导致农业发展缓慢，工业发展也缺乏市场竞争机制。当前我国区域经济竞争加剧，东部地区受惠于经济体制优先改革，同时充分利用市场规律的体制优势和灵活的经济手段，迅速增强了本区域竞争力，而西部地区在区域竞争中一开始就处于劣势，东西部差距将不断拉大。
东西部发展差距很大程度是制度障碍造成的。东部地方政府在推动地区发展中，不断创新社会管理，提高政府对市场经济的适应能力，灵活制定与市场经济发展相适应的经济制度，使地区经济得到飞速发展。而西部地区的制度供给需求不均衡，尤其是政府提供的制度无法满足经济主体的需求，如法律实施变异严重，制度创新绩效不高，习惯用传统管理办法管理经济，直接插手生产要素配置等等。
（三）社会管理模式僵化，矛盾化解机制不健全
西部社会管理多为一元模式，刚性的管理手段较多，柔性的管理手段较少；公民参与社会管理缺乏有效的平台；社会管理习惯搞运动，制度化常态化欠缺。社会管理手段存在着“行政方法不能用、经济方法不好用、法律方法不会用、思想教育不顶用”的尴尬。①
当前西部地区社会运行机制不完善，特别是矛盾冲突的化解机制很不健全。政府正处于由“管理型”政府向“服务型”政府转变的过程之中，旧的运行机制正在解体，新的运行机制正在确立，特别是矛盾冲突的化解机制，正在探索建立阶段，政府在矛盾化解时还常常处于缺位、越位、错位的境地。
二、推进西部地区社会管理创新应当依靠法治
社会管理是社会良性运行的调控活动，目的是为了实现社会关系和谐，形成更好的社会秩序，产生良好的政治、经济和社会效益。创新社会管理，是在现有社会资源和管理经验的基础上，为适应新的社会发展，引入先进的社会管理方法和理念，对传统社会管理方法和管理模式进行改进。
在当下中国，“依法治国”已是普遍共识。社会治理模式从传统的全能政府的控制模式逐渐转向公共导向性的法治模式，社会自治、人权保障和法制变革更加重视。在法治规则下，公民享有宪法和法律赋予的广泛权利，所有公民和组织必须依法行事，必须承担法律规定的法律义务；立法、行政、司法等权力部门依法律产生，受法律约束，对法律负责，都必须在法律框架内有序运行。同时，法治通过对权力界定、规范、约束和控制，使社会管理具有合法性、权威性和操作性。
因此，西部地区推进社会管理创新，应当依靠法治。要逐步完善西部地区相关地方性法规和制度，通过法规和制度来规范和促进社会管理和社会管理创新，实现解决问题和创新发展的最终目的。
三、实现西部地区社会管理创新的法治化路径
（一）创新地方性法规
西部地区应当加强地方性法规的创新，使社会经济关系能动地决定和配置社会权利义务关系，更好地调整利益矛盾和利益冲突。具体而言，以下几个方面应作为重点：
一是创新民生立法。西部地区应当通过创新地方性法规，加大投入民生工程和基础设施建设，从根本上改善民众居住生活条件。当前，户籍制度改革是改善民生的一个重要环节，户籍改革的出路在于实现城市人口与农村人口的良序互动。如成都、重庆正通过创新地方性法规的形式，尝试打破二元户籍制度，实现城乡一体化。试点一旦取得成功，政府对社会的管理必将大大加强，有利于维护西部的社会稳定。又比如可以完善社会保障制度，逐步将一些有益的政策固定下来上升为地方性法规，在法规上明确责任主体、确定权属、完善操作程序，使社会保障有法可依，使有限的社保资金得到合理有序使用。此外，可以尝试城乡统一的社会保障体系，将城镇的医疗、养老保险向农村开放，使农民也有参加社会保险的权利。
二是创新农村土地制度。当前体制下，农村土地是难以改变集体所有制性质的。因此，创新现行西部土地制度，关键要确认农村土地的性质与权属，充分完善农村土地承包经营权，以固化权利期限、丰富权利内容等形式将农村土地承包经营权物权化，通过明晰产权的方式激励农民脱贫。在地方立法上确认家庭承包经营权为独立完整的物权，包含使用、占有、处分、收益等权能，该物权可以依法转包、转让、互换、继承、入股等等，与使用权紧密结合，由土地承包经营者掌握。土地承包经营权的各项内容都由物权法予以明确，在法律上确认土地承包经营权期限，当事人不得通过合同加以改变，在承包期内不得随意调整承包土地，承包方不得擅自收回承包土地。 三是创新教育立法。创新西部教育，义务教育是根本，职业教育是关键，所以应当创新西部职业教育立法，大力加强西部职业技术教育。通过职业技术教育培训，让城市贫困人口和失地农民以及少数民族群众逐步适应社会形式的发展，获得更多更好的谋生技能和手段。虽然我国在上世纪九十年代颁布了《职业教育法》，但由于条文笼统概括，只提出了发展农村职业教育的要求，没有切实有效的程序保障，至今仍然没有一套完整的职业教育培训体系。因此，创新职业教育培训法势在必行，西部地区可以将职业教育培训的责任主体、资金渠道、实施程序以地方性法规的形式明确下来，规范教育投资市场，加大公益性职业教育投入，放开教育市场限制，鼓励民间投资职业教育，逐步形成以国家投入和民间筹资相结合的投资模式，使职业教育培训多样化、多元化。
（二）强化依法行政
西部地区民众的法律意识和法治环境与东部地区相比有很大的差距，因此西部地方政府在实施社会管理时更要依法行政，否则民众不仅不会遵循依法办事的原则，反而在制度之外去寻找潜规则，导致地方政府执法公信力严重下降。为了避免发生这种现象，必须加强依法行政，要明确要求社会管理工作应当按照实体合法和程序合法严格进行，要从主要依靠政策操作转变为主要依靠法律操作，真正实现由行政手段到法律手段的改变。
同时，西部地方政府要在社会管理中发挥正确作用，逐步还权于社会，自觉约束和限制对社会生活的不合理干预行为。社会资源应由市场机制而不是由政府来配置，特别是对土地征用、房屋拆迁等社会管理活动尽可能以市场化运作，不能以公共利益为名与民众争利，减少因滥用行政权而导致不正当竞争行为，避免由此引发社会矛盾和冲突，逐步形成公平竞争、非歧视的的社会环境，保障社会的公平交易权，为社会活动提供最基本的信任基础。通过强化依法行政，就能增强主体对社会对未来的预期信心，促使其依据社会普遍规律果断长期决策，这将有助于西部地区吸引投资并形成良性的经济发展局面，有助于从整体上实现社会和谐。
在依法行政的同时，还需明确政府承担责任的形式和程序，《国家赔偿法》的颁布和修订就是在明确政府承担责任、维护公民权益上的一大进步。但具体到西部地区，应当出台相关的地方性法规，使《国家赔偿法》更具有操作性，例如根据西部地区经济状况制定赔偿标准，或者进一步明确行政赔偿和刑事赔偿的操作流程，使公民的权益受到公权力非法侵害后可以便捷地得到应有赔偿。
（三）畅通诉求表达渠道，引导公民依法参与社会管理
媒体经常爆料一些地方政府以维护稳定为名阻碍民众诉求表达，这种压制不仅无助于解决问题矛盾，反而容易导致群体性事件的发生与突发公共事件的“蝴蝶效应”，社会稳定更不容易维护。因此，西部地区应尽力畅通正当利益诉求表达渠道，尊重和发挥良性的社会力量，用法治化的形式让社会利益群体表达意志和权益，引导公民和社会组织依法有序协助政府管治社会，着力实现社会秩序的法治化、民主化，促进社会整体和谐稳定。
西部地区应当以地方性法规的形式，将公民依法参与社会治理的方式、途径、内容固定下来，做到有法可依，依法参与，使公民参与社会治理规范化、制度化、经常化。同时，重大行政决策应建立健全公众参与制度，所有与公民利益相关或者间接相关的重大决策部署，都应当通过协商、辩论、听证、谈判等渠道，面对面直接听取民众意见，让公民向立法机关、行政机关通过正规渠道提出建议和意见，使行政相对人与行政执法机关良性互动，为公民依法参与自主管理、行政管理、社会管理提供更多更宽的选择机会，务求避免类似“什邡事件”②的发生。例如，西部农村人口众多、农村区域广阔、社会管理薄弱，社会管理的合理程度和效果在很大程度上取决于农村基层管理的前进路径和发展水平。建立健全村民自治管理，引导村民依法参与自治管理，是西部农村最终实现社会管理创新必须迈出的关键步骤。但是，完善村民自治管理的同时，也要维持村民自治和政府管理的平衡，防止自治偏离正确方向。
四、结语
社会管理创新在于依法推进，既要强调依法建构相应的机制和制度，又要强调依法确立相应的管理模式。西部地区只有树立正确的法治理念，用法治程序、法制体系作为支撑，以方法创新、机制创新逐步推进社会管理创新，充分运用法律、行政、经济等手段，并使之形成合力，才能真正建构自治型、互动型、参与型社会管理，最终探索出一条符合中国国情。
注释：
①杨建顺.社会管理创新的内容、路径及价值分析.人民政坛.20120（3）.
②2012年7月初，四川省什邡市爆发一宗群体性事件，起因系什邡市动工建设“宏达钼铜多金属深加工综合利用项目”，导致大量群众集会游行，并引起严重警民冲突。
关键词 西部地区 社会管理创新 法治路径
作者简介：何鑫，四川省眉山市人民检察院侦查监督处副处长，眉山市刑法学研究会副秘书长。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2012）11-193-02
当前，我国现代化建设进入攻坚阶段，历史表明，社会的黄金发展期和社会矛盾凸显期往往是交织并存的。随着社会转型不断深入，不仅过去长期积累的社会矛盾凸显，而且又出现新的复杂社会矛盾，与旧有社会矛盾交织，构成风险社会多重矛盾与冲突的背景。西部地区因为经济欠发达更容易积聚矛盾，社会管理面临巨大挑战和危机。西部地区必须重视各种社会问题的研判与化解，创新社会管理方式，才能实现经济社会的快速发展。
一、西部地区社会管理存在的问题
西部地区具有特殊的地理环境和经济政治环境，同东部地区相比，在社会管理方面既存在共同性也有其特殊性。
（一）民族与贫困问题突出，针对性地方性法规严重缺失
西部地区是全国民族与贫困问题最集中的地区，国家重点扶持的贫困县达307个。由于产业结构、交通通讯、对外开放、科教文化等明显落后，使西部发展长期受客观物质条件的限制，而且民众观念保守，认识接受新生事物缓慢，形成了一种“贫困的恶性循环”态势。
西部民族与贫困问题的原因很多，其中一个不可忽视的因素是缺乏有针对性的地方性法规。一些地方政府受传统“人治”观念影响，容易忽视地方性法规的制定，同时立法技术低下、执法不守法、红头文件大于法等现象仍然存在，导致社会管理拥堵不堪，效率低下，最终导致民族和贫困问题积重难返。
（二）经济竞争力低下，制度严重障碍
西部地区传统农业与不发达工业并存，构成的二元经济结构模式，政府在各项制度、政策供给和取舍上，优先偏好农业，导致农业发展缓慢，工业发展也缺乏市场竞争机制。当前我国区域经济竞争加剧，东部地区受惠于经济体制优先改革，同时充分利用市场规律的体制优势和灵活的经济手段，迅速增强了本区域竞争力，而西部地区在区域竞争中一开始就处于劣势，东西部差距将不断拉大。
东西部发展差距很大程度是制度障碍造成的。东部地方政府在推动地区发展中，不断创新社会管理，提高政府对市场经济的适应能力，灵活制定与市场经济发展相适应的经济制度，使地区经济得到飞速发展。而西部地区的制度供给需求不均衡，尤其是政府提供的制度无法满足经济主体的需求，如法律实施变异严重，制度创新绩效不高，习惯用传统管理办法管理经济，直接插手生产要素配置等等。
（三）社会管理模式僵化，矛盾化解机制不健全
西部社会管理多为一元模式，刚性的管理手段较多，柔性的管理手段较少；公民参与社会管理缺乏有效的平台；社会管理习惯搞运动，制度化常态化欠缺。社会管理手段存在着“行政方法不能用、经济方法不好用、法律方法不会用、思想教育不顶用”的尴尬。①
当前西部地区社会运行机制不完善，特别是矛盾冲突的化解机制很不健全。政府正处于由“管理型”政府向“服务型”政府转变的过程之中，旧的运行机制正在解体，新的运行机制正在确立，特别是矛盾冲突的化解机制，正在探索建立阶段，政府在矛盾化解时还常常处于缺位、越位、错位的境地。
二、推进西部地区社会管理创新应当依靠法治
社会管理是社会良性运行的调控活动，目的是为了实现社会关系和谐，形成更好的社会秩序，产生良好的政治、经济和社会效益。创新社会管理，是在现有社会资源和管理经验的基础上，为适应新的社会发展，引入先进的社会管理方法和理念，对传统社会管理方法和管理模式进行改进。
在当下中国，“依法治国”已是普遍共识。社会治理模式从传统的全能政府的控制模式逐渐转向公共导向性的法治模式，社会自治、人权保障和法制变革更加重视。在法治规则下，公民享有宪法和法律赋予的广泛权利，所有公民和组织必须依法行事，必须承担法律规定的法律义务；立法、行政、司法等权力部门依法律产生，受法律约束，对法律负责，都必须在法律框架内有序运行。同时，法治通过对权力界定、规范、约束和控制，使社会管理具有合法性、权威性和操作性。
因此，西部地区推进社会管理创新，应当依靠法治。要逐步完善西部地区相关地方性法规和制度，通过法规和制度来规范和促进社会管理和社会管理创新，实现解决问题和创新发展的最终目的。
三、实现西部地区社会管理创新的法治化路径
（一）创新地方性法规
西部地区应当加强地方性法规的创新，使社会经济关系能动地决定和配置社会权利义务关系，更好地调整利益矛盾和利益冲突。具体而言，以下几个方面应作为重点：
一是创新民生立法。西部地区应当通过创新地方性法规，加大投入民生工程和基础设施建设，从根本上改善民众居住生活条件。当前，户籍制度改革是改善民生的一个重要环节，户籍改革的出路在于实现城市人口与农村人口的良序互动。如成都、重庆正通过创新地方性法规的形式，尝试打破二元户籍制度，实现城乡一体化。试点一旦取得成功，政府对社会的管理必将大大加强，有利于维护西部的社会稳定。又比如可以完善社会保障制度，逐步将一些有益的政策固定下来上升为地方性法规，在法规上明确责任主体、确定权属、完善操作程序，使社会保障有法可依，使有限的社保资金得到合理有序使用。此外，可以尝试城乡统一的社会保障体系，将城镇的医疗、养老保险向农村开放，使农民也有参加社会保险的权利。
二是创新农村土地制度。当前体制下，农村土地是难以改变集体所有制性质的。因此，创新现行西部土地制度，关键要确认农村土地的性质与权属，充分完善农村土地承包经营权，以固化权利期限、丰富权利内容等形式将农村土地承包经营权物权化，通过明晰产权的方式激励农民脱贫。在地方立法上确认家庭承包经营权为独立完整的物权，包含使用、占有、处分、收益等权能，该物权可以依法转包、转让、互换、继承、入股等等，与使用权紧密结合，由土地承包经营者掌握。土地承包经营权的各项内容都由物权法予以明确，在法律上确认土地承包经营权期限，当事人不得通过合同加以改变，在承包期内不得随意调整承包土地，承包方不得擅自收回承包土地。 三是创新教育立法。创新西部教育，义务教育是根本，职业教育是关键，所以应当创新西部职业教育立法，大力加强西部职业技术教育。通过职业技术教育培训，让城市贫困人口和失地农民以及少数民族群众逐步适应社会形式的发展，获得更多更好的谋生技能和手段。虽然我国在上世纪九十年代颁布了《职业教育法》，但由于条文笼统概括，只提出了发展农村职业教育的要求，没有切实有效的程序保障，至今仍然没有一套完整的职业教育培训体系。因此，创新职业教育培训法势在必行，西部地区可以将职业教育培训的责任主体、资金渠道、实施程序以地方性法规的形式明确下来，规范教育投资市场，加大公益性职业教育投入，放开教育市场限制，鼓励民间投资职业教育，逐步形成以国家投入和民间筹资相结合的投资模式，使职业教育培训多样化、多元化。
（二）强化依法行政
西部地区民众的法律意识和法治环境与东部地区相比有很大的差距，因此西部地方政府在实施社会管理时更要依法行政，否则民众不仅不会遵循依法办事的原则，反而在制度之外去寻找潜规则，导致地方政府执法公信力严重下降。为了避免发生这种现象，必须加强依法行政，要明确要求社会管理工作应当按照实体合法和程序合法严格进行，要从主要依靠政策操作转变为主要依靠法律操作，真正实现由行政手段到法律手段的改变。
同时，西部地方政府要在社会管理中发挥正确作用，逐步还权于社会，自觉约束和限制对社会生活的不合理干预行为。社会资源应由市场机制而不是由政府来配置，特别是对土地征用、房屋拆迁等社会管理活动尽可能以市场化运作，不能以公共利益为名与民众争利，减少因滥用行政权而导致不正当竞争行为，避免由此引发社会矛盾和冲突，逐步形成公平竞争、非歧视的的社会环境，保障社会的公平交易权，为社会活动提供最基本的信任基础。通过强化依法行政，就能增强主体对社会对未来的预期信心，促使其依据社会普遍规律果断长期决策，这将有助于西部地区吸引投资并形成良性的经济发展局面，有助于从整体上实现社会和谐。
在依法行政的同时，还需明确政府承担责任的形式和程序，《国家赔偿法》的颁布和修订就是在明确政府承担责任、维护公民权益上的一大进步。但具体到西部地区，应当出台相关的地方性法规，使《国家赔偿法》更具有操作性，例如根据西部地区经济状况制定赔偿标准，或者进一步明确行政赔偿和刑事赔偿的操作流程，使公民的权益受到公权力非法侵害后可以便捷地得到应有赔偿。
（三）畅通诉求表达渠道，引导公民依法参与社会管理
媒体经常爆料一些地方政府以维护稳定为名阻碍民众诉求表达，这种压制不仅无助于解决问题矛盾，反而容易导致群体性事件的发生与突发公共事件的“蝴蝶效应”，社会稳定更不容易维护。因此，西部地区应尽力畅通正当利益诉求表达渠道，尊重和发挥良性的社会力量，用法治化的形式让社会利益群体表达意志和权益，引导公民和社会组织依法有序协助政府管治社会，着力实现社会秩序的法治化、民主化，促进社会整体和谐稳定。
西部地区应当以地方性法规的形式，将公民依法参与社会治理的方式、途径、内容固定下来，做到有法可依，依法参与，使公民参与社会治理规范化、制度化、经常化。同时，重大行政决策应建立健全公众参与制度，所有与公民利益相关或者间接相关的重大决策部署，都应当通过协商、辩论、听证、谈判等渠道，面对面直接听取民众意见，让公民向立法机关、行政机关通过正规渠道提出建议和意见，使行政相对人与行政执法机关良性互动，为公民依法参与自主管理、行政管理、社会管理提供更多更宽的选择机会，务求避免类似“什邡事件”②的发生。例如，西部农村人口众多、农村区域广阔、社会管理薄弱，社会管理的合理程度和效果在很大程度上取决于农村基层管理的前进路径和发展水平。建立健全村民自治管理，引导村民依法参与自治管理，是西部农村最终实现社会管理创新必须迈出的关键步骤。但是，完善村民自治管理的同时，也要维持村民自治和政府管理的平衡，防止自治偏离正确方向。
四、结语
社会管理创新在于依法推进，既要强调依法建构相应的机制和制度，又要强调依法确立相应的管理模式。西部地区只有树立正确的法治理念，用法治程序、法制体系作为支撑，以方法创新、机制创新逐步推进社会管理创新，充分运用法律、行政、经济等手段，并使之形成合力，才能真正建构自治型、互动型、参与型社会管理，最终探索出一条符合中国国情。
注释：
①杨建顺.社会管理创新的内容、路径及价值分析.人民政坛.20120（3）.
②2012年7月初，四川省什邡市爆发一宗群体性事件，起因系什邡市动工建设“宏达钼铜多金属深加工综合利用项目”，导致大量群众集会游行，并引起严重警民冲突。