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摘 要：户籍制度已成为城市化和统筹城乡发展的制度性障碍。本文分析了户籍制度改革的成果和问题，并提出了原则性的价值取向意见。首先是要统一各阶层对于户籍改革的本质认识，其次是要以尊重农民利益为前提，在借鉴发达国家经验的基础上做出合理的战略规划，并将与相关的配套改革整体推进，最后要严格立法，做到改革的各项程序能够有法可依，有章可循。
关键词：户籍制度；改革；一元化
文章编号：978-7-5369-4434-3（2011）02-115-02
一、统一认识
改革首先要统一思想，在观念上提高对于户籍改革的本质及其目标的正确理解，这样做的必要性源于有些地方政府未透彻解读国家户籍改革的深刻内涵，使得地方性户籍改革要么流于形式，无实质性进展，农民依然享受不到与市民的同等待遇，要么是强行让农民入市，“一刀切”的方式引起民众的强烈不满。占中国人口绝大多数的农民是这次改革的主要参与者与当事人，改革的进程与结果关系着他们的切身利益，所以对有关改革的目标和思路方面要加大宣传力度，调动农民参与改革的积极性，减少改革的阻力。但现实是，农民完全没有动力，宁肯守着自己的一亩半分田也不愿意换得一个新的城市户口，这不利于改革的顺利进行。
二、改革应遵循的基本价值取向
（一）以尊重农民利益为前提
户籍改革的目的就是让农民享受与市民同等的待遇，打破城乡严重失衡的利益格局，维护农民的利益。但对于农民来说，土地是他们最基本的生活来源，是他们的命根子，他们对土地有着深厚的感情，不允许以任何借口剥夺他们的土地。我国改革的实践也证明，“三农”问题解决的好不好一个评判的标准就是看土地跟农民关系的紧密程度，越是紧密，农民的处境就相对会好些（从生产队大锅饭到分田到户）①。另外，市场经济条件下竞争是其最基本的特征，所以农民进城必然有一个淘汰的过程，因而农民的土地要保留，一旦他们在城市无容身之处，还可以回到农村继续经营土地，以维持生活。②我们要深入落实党的十六届三中全会精神，贯彻 “坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”③的理念，尊重农民利益，维护农民的合法权益。
（二）审时度势，坚持科学制定改革战略的原则
由于我国区域经济发展的不平衡，户籍改革不可能“一刀切”，每一阶段的改革都应当与社会经济发展水平相适应。实行全国统一的户籍制度，让所有人享受同等的地方性福利待遇不是纸上谈兵的事，不仅仅需要各项制度的完备，更需要资金的支持。据有关方面测算，一个农民的完全市民化需要15-20万元的成本。成渝两地仅以1千万农民计算，至少需要1.5万亿的资金投入，如此巨大的成本不是一纸文件所能解决的，归根到底是要靠经济的发展④。也有人估算过，给予全体国民同等的地方性福利保障待遇，未来20年，每年需要的资金至少是1.6万亿。由此可见，要彻底统一户籍制度，还需要一个科学的方案，这个方案必须是可以解决资金问题的，是可行的，是符合各方基本利益的。
（三）坚持各项配套制度改革整体跟进的原则
国家的整体规划，一方面，要考虑到城市的承载力，避免户口闸门打开，人口涌入，加剧城市病的严重性，另一方面，附着在户口之上的各项制度改革也要整体跟进（主要是公共服务体系，社会保障，教育，农业发展投资等），以防止只改形式不改内容，造成巨大的人财物的浪费。
具体分析如下：在社会医疗保障方面，我国是以二元户籍制度为划分依据形成的重城市轻农村的二元医疗保障制度。2007年末，城镇职工医疗保险支出总额是1551.7亿元，人均医疗保险费支出为861.10元；而2007年新型农村合作医疗基金的支出总额为346.6亿元，以7.3亿参合农民计算，人均医疗保险费支出仅为47.48元，城市是农村的18.1倍。教育方面，我国也存在着极大的城乡间不平等，农村中小学较之同地区城市中小学普遍的特点是校舍差、设施少、师资力量薄弱，城乡之间教学条件和师资力量的不平衡导致教学质量出现差距。据国家相关课题组调查显示，近年来城乡间由于基础教育不公平造成的更高层次的教育差距正在迅速拉大。2008年，北京、上海等大城市的高等教育毛入学率分别达到60%和65%，已进入高等教育普及阶段，而广大农村地区却依旧在12.1%左右徘徊。农业投入方面，我国需加大人财物的投入。这样做的紧迫性和重要性源于两点认识。首先，借鉴发达国家的经验。例如美国的农业占很小的比例，但是美国有世界最大的农业图书馆，还通过颁布法律，要求一些州立大学每年要义务举办一系列的惠农活动。如免费发放农业科技资料等。显然我国在这方面做得很有差距。因此，我国加大对农业设施技术方面的投入及其对农民素质的提高是应该引起高度重视的。再说，在过去的几十年里，城市的发展的确是建立在牺牲农民的利益的基础上，单从农民的资金外流这一方的数据就令人瞠目。1978年至2000年通过各种渠道外流的农村资金达28400亿元，其中通过金融法渠道资金的外流占到了农村外流资金的40、4﹪⑤时至今日，之前做大蛋糕式的增量改革到今天也该让农民共享改革的成果了。
（四）坚持立法先行的原则
市场经济是法制经济，各项改革环节须有法可依，这样才能形成有序的改革局面。首先，在现有户籍管理及政策的基础上, 制定一部权威性和科学性的《户籍管理法》, 确立与迁徙自由原则相适应的开放性的户籍管理机制。现行的《户口登记条例》定于1958年，并规定了严格限制公民迁徙自由的制度，这显然与宪法精神相违背。《条例》中针对农民迁往城市的限制规定，造成对农民事实上的不平等待遇。其次，由于户改的无法可依，局部地区的改革也只是依照当地的一些条例来实施，一方面会造成实施过程中的巨大阻力，另一方面也易引发新的社会问题。如河南郑州的改革。2001年11月1日，郑州市人民政府发布文件规定从当天起，亲属投靠、新生儿入户、购房入户、工作入户等7种情况可以办理郑州市区户口。2003年8月，郑州市政府再次发布文件，规定从当年8月22日开始，取消现行的“农业户口”、“暂住户口”、“小城镇户口”、“非农业户口”，统称为“郑州居民户口”。一场“户籍革命”浪潮已经“山雨欲来”，可是，就在大家为能如此便捷地获得这个城市的户口而欢欣鼓舞之际，由于城市人口的急剧增加，城市的交通、教育等公共设施开始面临着前所未有的压力。在这种情况下，郑州市被迫在2004年8月开始停办户口迁移。这一激进式的户籍改革最后无果而终。
（五）坚持改革方式的渐进性原则
这样做即是改革的路径需要，也是我国的国情决定的。泱泱大国要以稳定为前提，我们对于户籍制度的改革也是摸着石头过河，不能急于求成；另一方面实践的经验告诉我们若是不考虑城市的承载力而盲目的搞一刀切，则会引发新的“城市病”，这一点我们要引以为戒。同时，在执行策略上要坚持实事求是，因地制宜的原则，依据 “推拉”理论，人口流动源于区域经济发展水平差距，差距越大，人口流动规模也越大。由于我国区域经济和城乡经济之间差距的形成有着历史和现实的多重因素，因此要消除这种差距仍然需要一个漫长的时期。所以就目前的情况而言，我们应该贯彻“严格控制大城市，稳步发展中小城市，积极发展小城市和小城镇”的方针。户籍制度的改革必须从有利于推动经济发展和维持社会稳定角度出发，在目前与户籍制度相配套的一系列社会制度，如企业制度和社会保障制度等都还没有取得实质性改革的现实条件下，人口的迁移政策仍然应该坚持宽严适度的原则，使户籍制度的改革与社会经济发展水平相适应、与人口和资源相协调、与解决城乡二元结构进程相一致。这样，我们在推动户籍制度改革的过程中就能够兼顾社会经济发展的长期目标与短期目标，最终实现户籍的彻底改革。
三、总结
对于二元化的户籍制度的改革，目的是为了打破旧有的城乡二元体制的发展模式，最终实现城乡一体化格局，为劳动力的市场化自由流动打开闸门，同时为贯彻以人为本实现农民与城市市民身份的统一，也为实现和谐社会剔除制度障碍，从而还原户籍的人口统计功能。改革应在明确这一目标前提下，坚定信念，因地制宜，审时度势，推进中国社会、经济的科学与和谐的发展。
注释：
①何伟.“三农”问题的症结所在[M].北京：知识产权出版社，2009.
②茅于轼.财富是如何创造的[M].郑州：郑州大学出版社，2006.
③林兆木.怎样理解坚持以人为本树立全面协调可持续的发展观[N].人民日报，2003-10-30(6).
④孟大川.深化户籍制度改革的制度创新与法治思考[EB/OL].先进网，2007-10-15；李娅.成都酝酿户籍制度重大改革：租房者也可以落户[EB/OL].人民网，2006-10-24.
⑤蔡昉.中国农村改革与变迁30年历程与经验分析[M].上海：上海人民出版社，2008.
参考文献：
[1]陆益龙.粘附与剥离：基层户籍管理的问题与对策[J].人口研究，2000，（3）.
[2]施文义.我国户籍制度改革问题综述[J].社会科学动态，1994，（9）.
[3]茅于轼.财富是如何创造的[M].郑州：郑州大学出版社，2006.
[4]蔡昉.中国农村改革与变迁30年历程与经验分析[M].上海：上海人民出版社，2008.
[5]John Swinnen，Scott Rozelle.发展转型之路：中国与东欧的不同历程[M].北京：北京大学出版社，2008：78-79.
[7]王文录，郁利燕.走向一元化：我国户籍制度深化改革的构想[J].城市与社会，2010，（8）.
[8]沈敬桃.当代中国户籍管理制度改革研究[D].吉林大学硕士学位论文，2006.
关键词：户籍制度；改革；一元化
文章编号：978-7-5369-4434-3（2011）02-115-02
一、统一认识
改革首先要统一思想，在观念上提高对于户籍改革的本质及其目标的正确理解，这样做的必要性源于有些地方政府未透彻解读国家户籍改革的深刻内涵，使得地方性户籍改革要么流于形式，无实质性进展，农民依然享受不到与市民的同等待遇，要么是强行让农民入市，“一刀切”的方式引起民众的强烈不满。占中国人口绝大多数的农民是这次改革的主要参与者与当事人，改革的进程与结果关系着他们的切身利益，所以对有关改革的目标和思路方面要加大宣传力度，调动农民参与改革的积极性，减少改革的阻力。但现实是，农民完全没有动力，宁肯守着自己的一亩半分田也不愿意换得一个新的城市户口，这不利于改革的顺利进行。
二、改革应遵循的基本价值取向
（一）以尊重农民利益为前提
户籍改革的目的就是让农民享受与市民同等的待遇，打破城乡严重失衡的利益格局，维护农民的利益。但对于农民来说，土地是他们最基本的生活来源，是他们的命根子，他们对土地有着深厚的感情，不允许以任何借口剥夺他们的土地。我国改革的实践也证明，“三农”问题解决的好不好一个评判的标准就是看土地跟农民关系的紧密程度，越是紧密，农民的处境就相对会好些（从生产队大锅饭到分田到户）①。另外，市场经济条件下竞争是其最基本的特征，所以农民进城必然有一个淘汰的过程，因而农民的土地要保留，一旦他们在城市无容身之处，还可以回到农村继续经营土地，以维持生活。②我们要深入落实党的十六届三中全会精神，贯彻 “坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”③的理念，尊重农民利益，维护农民的合法权益。
（二）审时度势，坚持科学制定改革战略的原则
由于我国区域经济发展的不平衡，户籍改革不可能“一刀切”，每一阶段的改革都应当与社会经济发展水平相适应。实行全国统一的户籍制度，让所有人享受同等的地方性福利待遇不是纸上谈兵的事，不仅仅需要各项制度的完备，更需要资金的支持。据有关方面测算，一个农民的完全市民化需要15-20万元的成本。成渝两地仅以1千万农民计算，至少需要1.5万亿的资金投入，如此巨大的成本不是一纸文件所能解决的，归根到底是要靠经济的发展④。也有人估算过，给予全体国民同等的地方性福利保障待遇，未来20年，每年需要的资金至少是1.6万亿。由此可见，要彻底统一户籍制度，还需要一个科学的方案，这个方案必须是可以解决资金问题的，是可行的，是符合各方基本利益的。
（三）坚持各项配套制度改革整体跟进的原则
国家的整体规划，一方面，要考虑到城市的承载力，避免户口闸门打开，人口涌入，加剧城市病的严重性，另一方面，附着在户口之上的各项制度改革也要整体跟进（主要是公共服务体系，社会保障，教育，农业发展投资等），以防止只改形式不改内容，造成巨大的人财物的浪费。
具体分析如下：在社会医疗保障方面，我国是以二元户籍制度为划分依据形成的重城市轻农村的二元医疗保障制度。2007年末，城镇职工医疗保险支出总额是1551.7亿元，人均医疗保险费支出为861.10元；而2007年新型农村合作医疗基金的支出总额为346.6亿元，以7.3亿参合农民计算，人均医疗保险费支出仅为47.48元，城市是农村的18.1倍。教育方面，我国也存在着极大的城乡间不平等，农村中小学较之同地区城市中小学普遍的特点是校舍差、设施少、师资力量薄弱，城乡之间教学条件和师资力量的不平衡导致教学质量出现差距。据国家相关课题组调查显示，近年来城乡间由于基础教育不公平造成的更高层次的教育差距正在迅速拉大。2008年，北京、上海等大城市的高等教育毛入学率分别达到60%和65%，已进入高等教育普及阶段，而广大农村地区却依旧在12.1%左右徘徊。农业投入方面，我国需加大人财物的投入。这样做的紧迫性和重要性源于两点认识。首先，借鉴发达国家的经验。例如美国的农业占很小的比例，但是美国有世界最大的农业图书馆，还通过颁布法律，要求一些州立大学每年要义务举办一系列的惠农活动。如免费发放农业科技资料等。显然我国在这方面做得很有差距。因此，我国加大对农业设施技术方面的投入及其对农民素质的提高是应该引起高度重视的。再说，在过去的几十年里，城市的发展的确是建立在牺牲农民的利益的基础上，单从农民的资金外流这一方的数据就令人瞠目。1978年至2000年通过各种渠道外流的农村资金达28400亿元，其中通过金融法渠道资金的外流占到了农村外流资金的40、4﹪⑤时至今日，之前做大蛋糕式的增量改革到今天也该让农民共享改革的成果了。
（四）坚持立法先行的原则
市场经济是法制经济，各项改革环节须有法可依，这样才能形成有序的改革局面。首先，在现有户籍管理及政策的基础上, 制定一部权威性和科学性的《户籍管理法》, 确立与迁徙自由原则相适应的开放性的户籍管理机制。现行的《户口登记条例》定于1958年，并规定了严格限制公民迁徙自由的制度，这显然与宪法精神相违背。《条例》中针对农民迁往城市的限制规定，造成对农民事实上的不平等待遇。其次，由于户改的无法可依，局部地区的改革也只是依照当地的一些条例来实施，一方面会造成实施过程中的巨大阻力，另一方面也易引发新的社会问题。如河南郑州的改革。2001年11月1日，郑州市人民政府发布文件规定从当天起，亲属投靠、新生儿入户、购房入户、工作入户等7种情况可以办理郑州市区户口。2003年8月，郑州市政府再次发布文件，规定从当年8月22日开始，取消现行的“农业户口”、“暂住户口”、“小城镇户口”、“非农业户口”，统称为“郑州居民户口”。一场“户籍革命”浪潮已经“山雨欲来”，可是，就在大家为能如此便捷地获得这个城市的户口而欢欣鼓舞之际，由于城市人口的急剧增加，城市的交通、教育等公共设施开始面临着前所未有的压力。在这种情况下，郑州市被迫在2004年8月开始停办户口迁移。这一激进式的户籍改革最后无果而终。
（五）坚持改革方式的渐进性原则
这样做即是改革的路径需要，也是我国的国情决定的。泱泱大国要以稳定为前提，我们对于户籍制度的改革也是摸着石头过河，不能急于求成；另一方面实践的经验告诉我们若是不考虑城市的承载力而盲目的搞一刀切，则会引发新的“城市病”，这一点我们要引以为戒。同时，在执行策略上要坚持实事求是，因地制宜的原则，依据 “推拉”理论，人口流动源于区域经济发展水平差距，差距越大，人口流动规模也越大。由于我国区域经济和城乡经济之间差距的形成有着历史和现实的多重因素，因此要消除这种差距仍然需要一个漫长的时期。所以就目前的情况而言，我们应该贯彻“严格控制大城市，稳步发展中小城市，积极发展小城市和小城镇”的方针。户籍制度的改革必须从有利于推动经济发展和维持社会稳定角度出发，在目前与户籍制度相配套的一系列社会制度，如企业制度和社会保障制度等都还没有取得实质性改革的现实条件下，人口的迁移政策仍然应该坚持宽严适度的原则，使户籍制度的改革与社会经济发展水平相适应、与人口和资源相协调、与解决城乡二元结构进程相一致。这样，我们在推动户籍制度改革的过程中就能够兼顾社会经济发展的长期目标与短期目标，最终实现户籍的彻底改革。
三、总结
对于二元化的户籍制度的改革，目的是为了打破旧有的城乡二元体制的发展模式，最终实现城乡一体化格局，为劳动力的市场化自由流动打开闸门，同时为贯彻以人为本实现农民与城市市民身份的统一，也为实现和谐社会剔除制度障碍，从而还原户籍的人口统计功能。改革应在明确这一目标前提下，坚定信念，因地制宜，审时度势，推进中国社会、经济的科学与和谐的发展。
注释：
①何伟.“三农”问题的症结所在[M].北京：知识产权出版社，2009.
②茅于轼.财富是如何创造的[M].郑州：郑州大学出版社，2006.
③林兆木.怎样理解坚持以人为本树立全面协调可持续的发展观[N].人民日报，2003-10-30(6).
④孟大川.深化户籍制度改革的制度创新与法治思考[EB/OL].先进网，2007-10-15；李娅.成都酝酿户籍制度重大改革：租房者也可以落户[EB/OL].人民网，2006-10-24.
⑤蔡昉.中国农村改革与变迁30年历程与经验分析[M].上海：上海人民出版社，2008.
参考文献：
[1]陆益龙.粘附与剥离：基层户籍管理的问题与对策[J].人口研究，2000，（3）.
[2]施文义.我国户籍制度改革问题综述[J].社会科学动态，1994，（9）.
[3]茅于轼.财富是如何创造的[M].郑州：郑州大学出版社，2006.
[4]蔡昉.中国农村改革与变迁30年历程与经验分析[M].上海：上海人民出版社，2008.
[5]John Swinnen，Scott Rozelle.发展转型之路：中国与东欧的不同历程[M].北京：北京大学出版社，2008：78-79.
[7]王文录，郁利燕.走向一元化：我国户籍制度深化改革的构想[J].城市与社会，2010，（8）.
[8]沈敬桃.当代中国户籍管理制度改革研究[D].吉林大学硕士学位论文，2006.