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一、欧洲主权债务危机背景
2009年12月18日,国际信用评级机构惠誉国际下调希腊主权债务评级,引发希腊主权债务危机。2010年4月27日,国际信用评级机构标准普尔再度下调了希腊的主权债务评级,使希腊债务危机进一步恶化。主权债务危机成为当前市场最为关注的热点。
(一)主权债务危机蔓延欧洲
从2009年4月爱尔兰出现财政危机,到2009年12月希腊债务危机曝光,再到葡萄牙、西班牙、意大利等多个欧元区国家支付困难,欧元体系面临前所未遇的重大考验,主权债务危机几乎席卷欧洲各国。
2009年,希腊政府财政赤字323亿欧元,赤字率(财政赤字占国内生产总值的比重)达13.6%;负债超过3000亿欧元,负债率(债务余额占国内生产总值的比重)达124.9%。希腊政府曾经希望通过增加税收、紧缩开支,解决债务问题,但遭遇国内的强烈反对,在国际市场上融资也很困难。国际信用评级机构陆续下调其主权债务评级,使希腊出现严重的主权债务危机。葡萄牙、西班牙、爱尔兰、意大利等国也存在严重的主权债务问题。2009年,葡萄牙、西班牙、爱尔兰、意大利的财政赤字率分别达到9.4%、11.2%、14.3%和5.3%,负债率分别达到84.6%、66.3%、82.9%和116.7%。国际信用评级机构已经下调了葡萄牙的主权信用评级。
(二)发达国家政府债务大幅增加
2009年,为应对国际金融危机,各国普遍采取了扩张性财政政策,导致许多国家债台高筑,赤字率和负债率大幅攀升。欧洲各国平均财政赤字率已达6.3%,平均负债率已达84%。其中,德国的赤字率和负债率分别为3.3%和76.7%,法国的赤字率和负债率分别为7.5%和82.5%。同年,美国的赤字率和负债率分别为11.2%和83.9%,英国的赤字率和负债率分别为12.6%和71%,日本的赤字率和负债率分别为7.4%和189.3%。
国际货币基金组织2010年4月20日发布的《全球金融稳定报告》指出,发达国家主权债务风险以及部分发展中国家面临的通货膨胀和资产泡沫问题可能影响全球金融稳定。该报告指出,对于发达国家而言,如果不能充分改善金融业以及个人家庭资产负债状况,债务问题恶化将影响银行系统并波及其他国家。该报告建议,发达国家要采取行动减少主权债务负担,继续推进金融监管改革。
二、欧洲主权债务危机的启示
希腊及欧洲国家出现主权债务危机有着复杂的经济和社会背景。
一是经济结构单一,财政收入匮乏。希腊经济高度依赖农业、旅游业和海运业。在全球金融危机的影响下,希腊旅游业和航运业都受到严重冲击。同时,由于人口老龄化突出,公务员体系臃肿,加重了政府财政支出负担。
二是财政纪律不严,财政监控放松。2002年11月欧盟通过的《稳定与增长公约》规定,欧盟成员国财政赤字不得超过GDP的3%,公共债务不得超过GDP的60%。但在应对国际金融危机过程中,为了刺激经济增长,欧盟委员会默许了欧元区成员国的大量举债行为。
三是国际投机者恶意炒作,推波助澜。希腊危机爆发后,媒体跟风炒作,制造了市场恐慌情绪,也使投机者成为最大的直接收益者。对冲基金做空欧元,对欧洲债务危机起到了推波助澜的作用。
欧洲国家发生的主权债务危机,给我们一些重要的启示:
第一,不能依靠政府投资拉动经济发展。希腊经济基础薄弱,在欧元区面临生存压力。在市场投资不足的情况下,政府投资成为推动经济发展的主动力。在筹备2004年雅典奥运会过程中,希腊政府大量举借国内外债务,投向基础设施建设。当长期投资难以收回、巨额债务又难以归还时,爆发债务危机在所难免。
第二,不能忽视房地产市场波动带来的风险。与美国次贷危机、迪拜债务危机和爱尔兰危机一样,希腊也存在严重的房地产泡沫,并且得到了欧盟的强力推动。2006年希腊的住房价格比1999年上涨了近2倍。2008年9月开始的全球信贷危机,打击了投资者的信心,也打击了居民消费和房地产投资,造成泡沫破裂。
第三,不能高估政府债务的承受能力。欧洲国家出现债务危机的根本原因,是政府债务超过了财政承受能力,借新债还旧债的机制无法得以维持。当国家信用评级下降时,主权债务危机暴发便不可避免。
三、我国政府债务管理现状
目前,我国政府债务管理有几个明显的特点:
一是,我国政府债务种类较多,除显性债务外还有各种隐性负债。我国各级政府债务种类主要包括:为弥补财政赤字发行的债务;中央转贷地方的国债;政府投资建设举借的债务和担保形成的债务;政府的各类欠款、挂账;社会保障基金缺口;事业单位财务亏损;国有企业或融资公司到期难以偿还的债务以及国家举借的外债等。
二是,我国地方政府债务管理很不规范。现行法律对地方政府发行债券和提供担保等都有明确的限制性规定,但不少地方以变通方式举借债务,有的地方政府通过组建投融资公司举借债务,有的以交通、教育、城建部门或高等院校、医疗机构等举借债务。据统计,目前我国地方政府投融资公司负债达7万亿元。这些投融资公司普遍存在治理不规范、资产负债率高、债务透明度低、风险大等问题。
三是部门举债、单位举债比较普遍,债务信息不公开。债务收支游离于预算之外,债务项目缺乏严格管理,不少债务融资成本高、使用效益低。许多债务以政府信用和财政性资金担保,一旦大量债务不能偿还,或是带来财政风险,或是造成金融风险。
四、加强我国政府债务管理的思考
(一)坚持可持续发展的财政原则
坚持可持续发展的财政原则,首先要实现我国经济的可持续发展。我国经济长期依靠投资和出口拉动,依靠资源投入和低成本扩张,这种增长模式是不可持续的。必须按照科学发展观的要求,切实转变经济发展方式,将经济增长转变到依靠科技创新和内生增长的轨道上来。
2009年,为应对国际金融危机,促进经济平稳较快发展,我们采取了积极的财政政策。目前,中央财政国债余额已超过7万亿元,比2006年增长一倍多。地方政府债务规模迅速膨胀,不少地方将土地收入作为政府偿债的重要来源。从中长期来看,我们仍要坚持财政收支基本平衡的原则,将财政建立在平衡、稳固、可持续的基础之上。
(二)强化金融监管
国家必须加强对金融贷款的宏观控制,加强贷款约束,防范金融风险,维护国家经济安全。银行向各类事业单位和投融资公司提供贷款时,必须考虑项目的经济效益、偿债能力以及政府的财政状况,全面评估贷款风险和财政风险。
(三)完善政府债务管理制度
国家应制订有关政府债务管理的法规或制度,规范政府举债行为,改变目前各级政府多头举债、盲目举债、攀比举债的做法。严格执行预算法的规定,除法律、法规和国务院批准外,地方政府不得举借债务,政府财政也不得以任何方式提供债务担保。
(四)将政府债务收支纳入预算
目前,我国政府的各类负债中,只有中央政府发行的国债和中央代地方政府发行的债务,纳入了预算管理,并经全国人民代表大会审查批准。其他各类政府债务都未纳入预算管理,也未经过严格审批。大量债务资金的使用和偿还,既脱离了人大监督,又脱离了财政约束。为了规范地方政府债务管理,防范债务风险,一是要明确规定地方政府因特殊情况举借的债务,必须经国务院批准;二是要明确各级财政不得为企业、事业单位发行债务提供担保;三是要求地方政府对必须举借的债务,应编制专门预算,报同级人民代表大会审查批准。四是要求负有债务的政府部门、事业单位、政府所属的投融资公司等,分别编制偿债预算,纳入政府预算规范管理。
(五)规范政府投融资行为
明确投融资平台公司的设置条件,完善法人治理结构,规范融资行为,建立对投融资平台公司的动态监测机制、风险预警机制和信息共享机制,切实防范投融资平台公司债务风险。
(作者单位:特华博士后科研工作站)
2009年12月18日,国际信用评级机构惠誉国际下调希腊主权债务评级,引发希腊主权债务危机。2010年4月27日,国际信用评级机构标准普尔再度下调了希腊的主权债务评级,使希腊债务危机进一步恶化。主权债务危机成为当前市场最为关注的热点。
(一)主权债务危机蔓延欧洲
从2009年4月爱尔兰出现财政危机,到2009年12月希腊债务危机曝光,再到葡萄牙、西班牙、意大利等多个欧元区国家支付困难,欧元体系面临前所未遇的重大考验,主权债务危机几乎席卷欧洲各国。
2009年,希腊政府财政赤字323亿欧元,赤字率(财政赤字占国内生产总值的比重)达13.6%;负债超过3000亿欧元,负债率(债务余额占国内生产总值的比重)达124.9%。希腊政府曾经希望通过增加税收、紧缩开支,解决债务问题,但遭遇国内的强烈反对,在国际市场上融资也很困难。国际信用评级机构陆续下调其主权债务评级,使希腊出现严重的主权债务危机。葡萄牙、西班牙、爱尔兰、意大利等国也存在严重的主权债务问题。2009年,葡萄牙、西班牙、爱尔兰、意大利的财政赤字率分别达到9.4%、11.2%、14.3%和5.3%,负债率分别达到84.6%、66.3%、82.9%和116.7%。国际信用评级机构已经下调了葡萄牙的主权信用评级。
(二)发达国家政府债务大幅增加
2009年,为应对国际金融危机,各国普遍采取了扩张性财政政策,导致许多国家债台高筑,赤字率和负债率大幅攀升。欧洲各国平均财政赤字率已达6.3%,平均负债率已达84%。其中,德国的赤字率和负债率分别为3.3%和76.7%,法国的赤字率和负债率分别为7.5%和82.5%。同年,美国的赤字率和负债率分别为11.2%和83.9%,英国的赤字率和负债率分别为12.6%和71%,日本的赤字率和负债率分别为7.4%和189.3%。
国际货币基金组织2010年4月20日发布的《全球金融稳定报告》指出,发达国家主权债务风险以及部分发展中国家面临的通货膨胀和资产泡沫问题可能影响全球金融稳定。该报告指出,对于发达国家而言,如果不能充分改善金融业以及个人家庭资产负债状况,债务问题恶化将影响银行系统并波及其他国家。该报告建议,发达国家要采取行动减少主权债务负担,继续推进金融监管改革。
二、欧洲主权债务危机的启示
希腊及欧洲国家出现主权债务危机有着复杂的经济和社会背景。
一是经济结构单一,财政收入匮乏。希腊经济高度依赖农业、旅游业和海运业。在全球金融危机的影响下,希腊旅游业和航运业都受到严重冲击。同时,由于人口老龄化突出,公务员体系臃肿,加重了政府财政支出负担。
二是财政纪律不严,财政监控放松。2002年11月欧盟通过的《稳定与增长公约》规定,欧盟成员国财政赤字不得超过GDP的3%,公共债务不得超过GDP的60%。但在应对国际金融危机过程中,为了刺激经济增长,欧盟委员会默许了欧元区成员国的大量举债行为。
三是国际投机者恶意炒作,推波助澜。希腊危机爆发后,媒体跟风炒作,制造了市场恐慌情绪,也使投机者成为最大的直接收益者。对冲基金做空欧元,对欧洲债务危机起到了推波助澜的作用。
欧洲国家发生的主权债务危机,给我们一些重要的启示:
第一,不能依靠政府投资拉动经济发展。希腊经济基础薄弱,在欧元区面临生存压力。在市场投资不足的情况下,政府投资成为推动经济发展的主动力。在筹备2004年雅典奥运会过程中,希腊政府大量举借国内外债务,投向基础设施建设。当长期投资难以收回、巨额债务又难以归还时,爆发债务危机在所难免。
第二,不能忽视房地产市场波动带来的风险。与美国次贷危机、迪拜债务危机和爱尔兰危机一样,希腊也存在严重的房地产泡沫,并且得到了欧盟的强力推动。2006年希腊的住房价格比1999年上涨了近2倍。2008年9月开始的全球信贷危机,打击了投资者的信心,也打击了居民消费和房地产投资,造成泡沫破裂。
第三,不能高估政府债务的承受能力。欧洲国家出现债务危机的根本原因,是政府债务超过了财政承受能力,借新债还旧债的机制无法得以维持。当国家信用评级下降时,主权债务危机暴发便不可避免。
三、我国政府债务管理现状
目前,我国政府债务管理有几个明显的特点:
一是,我国政府债务种类较多,除显性债务外还有各种隐性负债。我国各级政府债务种类主要包括:为弥补财政赤字发行的债务;中央转贷地方的国债;政府投资建设举借的债务和担保形成的债务;政府的各类欠款、挂账;社会保障基金缺口;事业单位财务亏损;国有企业或融资公司到期难以偿还的债务以及国家举借的外债等。
二是,我国地方政府债务管理很不规范。现行法律对地方政府发行债券和提供担保等都有明确的限制性规定,但不少地方以变通方式举借债务,有的地方政府通过组建投融资公司举借债务,有的以交通、教育、城建部门或高等院校、医疗机构等举借债务。据统计,目前我国地方政府投融资公司负债达7万亿元。这些投融资公司普遍存在治理不规范、资产负债率高、债务透明度低、风险大等问题。
三是部门举债、单位举债比较普遍,债务信息不公开。债务收支游离于预算之外,债务项目缺乏严格管理,不少债务融资成本高、使用效益低。许多债务以政府信用和财政性资金担保,一旦大量债务不能偿还,或是带来财政风险,或是造成金融风险。
四、加强我国政府债务管理的思考
(一)坚持可持续发展的财政原则
坚持可持续发展的财政原则,首先要实现我国经济的可持续发展。我国经济长期依靠投资和出口拉动,依靠资源投入和低成本扩张,这种增长模式是不可持续的。必须按照科学发展观的要求,切实转变经济发展方式,将经济增长转变到依靠科技创新和内生增长的轨道上来。
2009年,为应对国际金融危机,促进经济平稳较快发展,我们采取了积极的财政政策。目前,中央财政国债余额已超过7万亿元,比2006年增长一倍多。地方政府债务规模迅速膨胀,不少地方将土地收入作为政府偿债的重要来源。从中长期来看,我们仍要坚持财政收支基本平衡的原则,将财政建立在平衡、稳固、可持续的基础之上。
(二)强化金融监管
国家必须加强对金融贷款的宏观控制,加强贷款约束,防范金融风险,维护国家经济安全。银行向各类事业单位和投融资公司提供贷款时,必须考虑项目的经济效益、偿债能力以及政府的财政状况,全面评估贷款风险和财政风险。
(三)完善政府债务管理制度
国家应制订有关政府债务管理的法规或制度,规范政府举债行为,改变目前各级政府多头举债、盲目举债、攀比举债的做法。严格执行预算法的规定,除法律、法规和国务院批准外,地方政府不得举借债务,政府财政也不得以任何方式提供债务担保。
(四)将政府债务收支纳入预算
目前,我国政府的各类负债中,只有中央政府发行的国债和中央代地方政府发行的债务,纳入了预算管理,并经全国人民代表大会审查批准。其他各类政府债务都未纳入预算管理,也未经过严格审批。大量债务资金的使用和偿还,既脱离了人大监督,又脱离了财政约束。为了规范地方政府债务管理,防范债务风险,一是要明确规定地方政府因特殊情况举借的债务,必须经国务院批准;二是要明确各级财政不得为企业、事业单位发行债务提供担保;三是要求地方政府对必须举借的债务,应编制专门预算,报同级人民代表大会审查批准。四是要求负有债务的政府部门、事业单位、政府所属的投融资公司等,分别编制偿债预算,纳入政府预算规范管理。
(五)规范政府投融资行为
明确投融资平台公司的设置条件,完善法人治理结构,规范融资行为,建立对投融资平台公司的动态监测机制、风险预警机制和信息共享机制,切实防范投融资平台公司债务风险。
(作者单位:特华博士后科研工作站)