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党的十七大把基层群众自治作为发展社会主义民主的重要基础。首次纳入中国特色民主制度的范畴。这是我们党不断推进社会主义政治制度自我完善和发展的生动体现。进一步完善农村基层群众自治，是完善基层群众自治制度的重要方面。也是推进新农村建设、构建和谐乡村的迫切需要。
农村基层群众自治，简而言之。是指广大农民群众在党的领导下，依法办理自己的事务，村里的“官”自己来选，村里的事自己来管，村里的财自己来理。在我国，经过20多年的发展，农村基层群众自治已经逐步走上了规范化、法制化的轨道。但在这个过程中，也出现了一些新的矛盾和问题，需要研究解决。一是在体制层面，我国农村二元政治体制的碰撞。给推进群众自治带来了新难题。乡镇行政体制同村民自治体制是二元政治体制。村民委员会是村民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的自治组织，但乡镇政府要实现行政目标，很多工作需要村委会去完成，村委会“行政附属化”现象严重。二是在组织层面，部分农村基层党组织建设与推进群众自治不适应，这对改进农村基层党建提出了新要求。一些村基层党组织的领导方式和工作方法没有转变，对村委会工作大加干预和包揽，而村民自治又要求村委会拥有对村级事务的管理权，导致一些地方村党组织和村委会矛盾突出。三是在经济层面，农村经济利益关系的变化，使推进基层群众自治面临新考验。随着改革开放的深入，利益主体多元化、利益矛盾复杂化、利益差距扩大化已成为农村经济利益关系变化的基本趋势。四是在社会层面，农村社会结构的加速转型，对推进基层群众自治提出了新挑战。农村社会阶层变化、贫富差距扩大。导致社会矛盾不断增多。五是在法制层面，农村基层群众自治法律法规不完善，对加强法制建设提出了新任务。《中国共产党农村基层组织T作条例》和《村民委员会组织法》颁布以来，各地都加强了农村群众自治的制度建设。但现有法律法规对村党组织发挥领导核心作用、村委会依法行使村务管理权等关键内容。缺乏可操作的具体规定。
党的十七大提出。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。我们必须坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，以加强党的领导为根本，以健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制为方向，转变乡镇政府职能，理顺村级组织关系，完善公共服务体系，推进基层民主政治建设，为农村的和谐繁荣、长治久安奠定坚实基础。重点是要做好以下工作：
理顺乡村关系。努力实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动，是十七大提出的发展基层民主的重要内容。做到这一点，对乡镇政府来说，就是要进一步深化改革，切实转变职能，强化乡镇政府对农村公共事务的服务，淡化政府行政对群众自治组织的覆盖和过度干预。乡镇政府在依法行政的同时，要更多地运用经济、法制、教育等管理手段，在尊重村民自主权和村委会相对独立性的基础上实现有效管理。在目前还难以完全剥离村委会承担的政府职能的情况下，要注意改变工作方式。一是建立进村工作准入制度。对确需村委会协助完成的工作。应当在法律规定的范围内，通过乡镇党委、政府委托村党组织、村委会组织群众协助完成，改变目前乡镇各职能部门各自为政，把工作直接下派给村，造成村委会工作繁重，各种统计、报表、合帐泛滥的情况。在此基础上，积极探索乡镇各职能部门工作统一到底而不再下派到村委会的途径和方法。二是对本应由政府完成但需要村委会承担的行政工作，要实行“费随事转”的办法，由政府支付一定的行政费用，减少村级开支。三是改变目前由乡镇采用千分制或百分制考核评比村委会工作的方式，推广村委会及其成员向村民代表大会或村民大会述职、接受评议的制度，村干部报酬与群众评议结果挂钩。村委会要自觉接受乡镇政府的指导，依法管理村民自治范围内的事项，并积极支持政府依法行政，协助政府开展工作。
积极探索村党组织领导的村民自治机制的实现形式。凝聚村级组织合力。健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，必须把党组织的领导与村民自治有机结合起来，使之成为一种运行机制。近年来各地在这方面进行了积极探索。一些地方试行“两委合一”，即村党组织和村委会“两委”成员交叉任职，书记和村主任“一肩挑”。这种形式有利于实现村由党组织领导管理，协调“两委”关系，减少村级开支，得到一些地方政府和专家学者的肯定。但这种形式存在着模糊村民自治原则的弊端，客观上让群众无法感受到村委会作为村民自治组织应该发挥的作用，只能因村制宜、因人而异，适地实施。一些地方充分发挥村民代表会议的决策监督作用，使之真正成为村民自治的权力机构，党组织书记通过选举担任村代会主席，以村代会为载体，领导村民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，村重大事项交村代会讨论决定，成为广大村民的共识，南村委会负责实施。这种形式既保证了党对农村工作的领导，又体现了群众自治的原则，建议积极推广。
完善“四个民主”，进一步提高群众自治水平。“四个民主”是农村基层群众自治的主要内容。要积极扩大村民的参与面，继续推行“无候选人一次性直选”，真正把村干部的选任权交给农民。努力规范村民代表会议议事规则和决策程序，凡是涉及村民利益的重要事项，必须由村民会议或村代会民主讨论，按多数人的意见作出决定。认真总结各地实践中创造的“民主决策日制度”、“民主议事会制度”等经验，并加以推广。切实完善村委会工作管理制度，用制度来管人、管事、管财、管物。尚未制定村民自治章程的村，要尽快依法制定，以此规范村干部和村民行为。进一步健全村务公开和党务公开制度，提高公开的质量和水平，接受村民的监督。
发展农村经济。增强基层民主内驱动力。经济发展是提高村级组织调控能力、凝聚群众的物质基础。要继续支持村级组织盘活集体资产，大力发展民营经济，积极推进以企带村，鼓励村级组织发挥本地资源优势，通过资源开发和管理服务等途径，增加村级组织经济收入。继续加大对经济薄弱村的帮扶力度，加快化解农村债务。农村合作经济的发展，既有利于实现规模经营和规模效益，促进农民持续增收，又有利于提高农民组织化程度，调动农民参与自治的积极性。要大力推进农村“三大合作”改革，有条件的地方积极探索土地使用权入股，建立农民土地股份合作社，切实保障农民的土地承包权、收益权。从一村一品人手，创新农户+基地+公司模式，发展农村专业合作，实现由传统“三农”向农业产业化、农村园区化、农民工人化的现代“三化”跨越。积极发展农村社区合作。
培育和发展社会组织。健全村公共服务。利益关联是村民参与农村民主事务的原始动力，发展农村社会组织、健全村公共服务是在基层民主建设和广大村民之间建立广泛而密切利益联系的最佳载体。要积极培育和发展农村各类行业协会以及村民维权、文化娱乐、慈善救助等社会组织，把广大村民有效组织起来，“还权于社会”，让他们各得其所、各展其长，承担部分公共事务和中介服务。要加大对农村公共服务的支持力度，进一步完善农村公共服务融资、成本补偿等方面的政策。要把农村社区建设纳入新农村建设总体规划，积极加以推进，已建的农村社区服务中心要围绕“生产发展、服务完善、管理民主、和谐并进”的目标，为村民提供方便高效的服务，吸引村民参加公共事务管理，进一步提高参与自治的积极性。
(作者系中共江苏省委研究室副主任)
责任编辑：袁文
农村基层群众自治，简而言之。是指广大农民群众在党的领导下，依法办理自己的事务，村里的“官”自己来选，村里的事自己来管，村里的财自己来理。在我国，经过20多年的发展，农村基层群众自治已经逐步走上了规范化、法制化的轨道。但在这个过程中，也出现了一些新的矛盾和问题，需要研究解决。一是在体制层面，我国农村二元政治体制的碰撞。给推进群众自治带来了新难题。乡镇行政体制同村民自治体制是二元政治体制。村民委员会是村民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的自治组织，但乡镇政府要实现行政目标，很多工作需要村委会去完成，村委会“行政附属化”现象严重。二是在组织层面，部分农村基层党组织建设与推进群众自治不适应，这对改进农村基层党建提出了新要求。一些村基层党组织的领导方式和工作方法没有转变，对村委会工作大加干预和包揽，而村民自治又要求村委会拥有对村级事务的管理权，导致一些地方村党组织和村委会矛盾突出。三是在经济层面，农村经济利益关系的变化，使推进基层群众自治面临新考验。随着改革开放的深入，利益主体多元化、利益矛盾复杂化、利益差距扩大化已成为农村经济利益关系变化的基本趋势。四是在社会层面，农村社会结构的加速转型，对推进基层群众自治提出了新挑战。农村社会阶层变化、贫富差距扩大。导致社会矛盾不断增多。五是在法制层面，农村基层群众自治法律法规不完善，对加强法制建设提出了新任务。《中国共产党农村基层组织T作条例》和《村民委员会组织法》颁布以来，各地都加强了农村群众自治的制度建设。但现有法律法规对村党组织发挥领导核心作用、村委会依法行使村务管理权等关键内容。缺乏可操作的具体规定。
党的十七大提出。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。我们必须坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，以加强党的领导为根本，以健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制为方向，转变乡镇政府职能，理顺村级组织关系，完善公共服务体系，推进基层民主政治建设，为农村的和谐繁荣、长治久安奠定坚实基础。重点是要做好以下工作：
理顺乡村关系。努力实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动，是十七大提出的发展基层民主的重要内容。做到这一点，对乡镇政府来说，就是要进一步深化改革，切实转变职能，强化乡镇政府对农村公共事务的服务，淡化政府行政对群众自治组织的覆盖和过度干预。乡镇政府在依法行政的同时，要更多地运用经济、法制、教育等管理手段，在尊重村民自主权和村委会相对独立性的基础上实现有效管理。在目前还难以完全剥离村委会承担的政府职能的情况下，要注意改变工作方式。一是建立进村工作准入制度。对确需村委会协助完成的工作。应当在法律规定的范围内，通过乡镇党委、政府委托村党组织、村委会组织群众协助完成，改变目前乡镇各职能部门各自为政，把工作直接下派给村，造成村委会工作繁重，各种统计、报表、合帐泛滥的情况。在此基础上，积极探索乡镇各职能部门工作统一到底而不再下派到村委会的途径和方法。二是对本应由政府完成但需要村委会承担的行政工作，要实行“费随事转”的办法，由政府支付一定的行政费用，减少村级开支。三是改变目前由乡镇采用千分制或百分制考核评比村委会工作的方式，推广村委会及其成员向村民代表大会或村民大会述职、接受评议的制度，村干部报酬与群众评议结果挂钩。村委会要自觉接受乡镇政府的指导，依法管理村民自治范围内的事项，并积极支持政府依法行政，协助政府开展工作。
积极探索村党组织领导的村民自治机制的实现形式。凝聚村级组织合力。健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，必须把党组织的领导与村民自治有机结合起来，使之成为一种运行机制。近年来各地在这方面进行了积极探索。一些地方试行“两委合一”，即村党组织和村委会“两委”成员交叉任职，书记和村主任“一肩挑”。这种形式有利于实现村由党组织领导管理，协调“两委”关系，减少村级开支，得到一些地方政府和专家学者的肯定。但这种形式存在着模糊村民自治原则的弊端，客观上让群众无法感受到村委会作为村民自治组织应该发挥的作用，只能因村制宜、因人而异，适地实施。一些地方充分发挥村民代表会议的决策监督作用，使之真正成为村民自治的权力机构，党组织书记通过选举担任村代会主席，以村代会为载体，领导村民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，村重大事项交村代会讨论决定，成为广大村民的共识，南村委会负责实施。这种形式既保证了党对农村工作的领导，又体现了群众自治的原则，建议积极推广。
完善“四个民主”，进一步提高群众自治水平。“四个民主”是农村基层群众自治的主要内容。要积极扩大村民的参与面，继续推行“无候选人一次性直选”，真正把村干部的选任权交给农民。努力规范村民代表会议议事规则和决策程序，凡是涉及村民利益的重要事项，必须由村民会议或村代会民主讨论，按多数人的意见作出决定。认真总结各地实践中创造的“民主决策日制度”、“民主议事会制度”等经验，并加以推广。切实完善村委会工作管理制度，用制度来管人、管事、管财、管物。尚未制定村民自治章程的村，要尽快依法制定，以此规范村干部和村民行为。进一步健全村务公开和党务公开制度，提高公开的质量和水平，接受村民的监督。
发展农村经济。增强基层民主内驱动力。经济发展是提高村级组织调控能力、凝聚群众的物质基础。要继续支持村级组织盘活集体资产，大力发展民营经济，积极推进以企带村，鼓励村级组织发挥本地资源优势，通过资源开发和管理服务等途径，增加村级组织经济收入。继续加大对经济薄弱村的帮扶力度，加快化解农村债务。农村合作经济的发展，既有利于实现规模经营和规模效益，促进农民持续增收，又有利于提高农民组织化程度，调动农民参与自治的积极性。要大力推进农村“三大合作”改革，有条件的地方积极探索土地使用权入股，建立农民土地股份合作社，切实保障农民的土地承包权、收益权。从一村一品人手，创新农户+基地+公司模式，发展农村专业合作，实现由传统“三农”向农业产业化、农村园区化、农民工人化的现代“三化”跨越。积极发展农村社区合作。
培育和发展社会组织。健全村公共服务。利益关联是村民参与农村民主事务的原始动力，发展农村社会组织、健全村公共服务是在基层民主建设和广大村民之间建立广泛而密切利益联系的最佳载体。要积极培育和发展农村各类行业协会以及村民维权、文化娱乐、慈善救助等社会组织，把广大村民有效组织起来，“还权于社会”，让他们各得其所、各展其长，承担部分公共事务和中介服务。要加大对农村公共服务的支持力度，进一步完善农村公共服务融资、成本补偿等方面的政策。要把农村社区建设纳入新农村建设总体规划，积极加以推进，已建的农村社区服务中心要围绕“生产发展、服务完善、管理民主、和谐并进”的目标，为村民提供方便高效的服务，吸引村民参加公共事务管理，进一步提高参与自治的积极性。
(作者系中共江苏省委研究室副主任)
责任编辑：袁文