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【摘 要】按比例就业制度是残障人士就业的重要制度之一。文章在制度排斥视角下研究我国按比例安排残障人士就业制度存在的主要问题，指出我国按比例就业制度虽然产生了一些积极效应，但在残障人士的就业保障、奖惩机制、统一比例和健全的监管体系等方面仍存在局限。文章主要根据我国按比例就业制度在落实过程中的实际情况提出完善我国按比例安排残障人士就业的对策建议。
【关键词】残障人士;残障人士就业;按比例安排残障人士就业
按比例安排残障人士就业是我国促进残障人士就业的有效途径，也是我国一项重要的法律政策[i]。目前，按比例安排残障人士就业人数逐渐超过我国残障人士集中就业人数，并成为我国安排残障人士就业的主要形式之一。为帮助残障人士实现就业，提高法律法规对残障人士的保护性，减少落实不到位的问题，本文从制度排斥的分析角度出发，对我国按比例就业制度存在的问题进行分析，尝试提出完善按比例就业制度的思考与见解，为促进残障人士就业提供一定的参考。
一、我国按比例安排残障人士就业的积极效应
（一）就业人数大幅增长
我国自1989年实行按比例就业制度以来，残障人士的就业人数大幅增长。中国残疾人联合会的数据显示，我国2000年到2015年城镇按比例安排残障人士就业人数增长了193502人，根据《残疾人就业条例》的规定：“用人单位安排残疾人就业的比例不得低于本单位在职职工总数的1.5%。”假设忽略不同省、自治区、直辖市人民政府根据本地区的实际情况来规定具体比例，所有城镇单位（包括机关、团体、企业、事业单位和民办非企业单位，不包括个体户）均按1.5%的比例计算[ii]，则可以安置近 490 万残障人士就业。即使特殊行业、微型企业无需履行按比例分散残障人士就业的义务，国家可以安置的残障人士的数量也在300万人以上。
（二）适应就业市场变化
按比例安排残障人士就业现已成为我国残障人士就业的重要形式，即国家和地方政府以法令形式规定社会各单位必须按一定比例安排残障人士就业，或以缴纳残障人士就业保障金的方式履行法律责任，按比例就业将残障人士分散到各地省内机关、团体、企业事业单位和其他经济组织，并为其选择适当的工种和岗位的就业模式，减轻了国家举办福利企业统一安置残障人士就业的压力，弥补了集中就业资金不足，生存成本高和工作岗位单一的劣势，因此，按比例就业更能适应市场经济的变化和发展。
（三）推动社会共同承担残障人士就业的责任
残障人士的贫困问题较为突出，这不仅关系到残障群体的切身利益，更是影响了整个社会的稳定和发展，安置残障人士就业必须动员和依靠全社会的力量， 坚持集中安置与分散安置相结合的方针，多层次、多渠道、多形式地解决残障人士就业问题[iii]。国际社会积极提倡和世界各国普遍采用的有效办法是“按比例”由社会各单位分散安排残障人士劳动就业[iv]，我国按比例就业从一种倡导性观念发展到现在成为一项重要的法律制度，安排残障人士就业已经成为社会大众的共同义务。
二、我国按比例安排残障人士就业存在的制度排斥问题
残障人士就业保障金政策（以下称为“残保金”）是按比例就业制度的核心内容，其内容可以概括为这几点：一是规定了需要缴纳残保金的单位;二是对拒绝缴纳残保金的单位给予处罚;三是明确残保金征收、使用和管理的过程和主体。
残障人士就业保障金政策在落实过程中出现的情况主要有以下三种类型：
表1 残保金征收情况
（一）“挂名”残障人士没有就业保障
由于这些企业工作强度大，工作效率要求高，残障人士很难甚至无法胜任现有的工作岗位，因此企业宁愿缴纳残保金来减少为残障职工安排岗位的成本。更有些不法机构作为中介组织，向企业贩卖残疾证，签署虚假劳动合同，虚报单位雇佣的残障职工人数，逃避残保金的缴纳[v]。残障人士相当于挂名到某些企业，拿着少量补贴过日子，没有工作机会和就业保障。根据湖南省长沙市按比例就业用人单位的抽样调查结果，在福利待遇方面，被调查单位残障职工购买“五险”只有6人，这些企业没有与残障人士签订正式的劳动合同，他们在政府部门的检查过后就解雇残障人士。
（二）奖惩机制尚未健全
江苏省残障人士就业管理中心副主任徐卫明表示：“由于激励举措不够，加之残障人士自身条件限制，全省几十万企事业单位，真正安置残疾人的不足10%。少数单位宁愿缴纳残疾人就业保障金，也不愿招收残疾人。绝大部分单位，既不安置，也不缴费。” [vi]
对于不缴纳就业保障金、逾期不缴等行为的处罚力度较小，这些用人单位只需加收应缴金额5‰的滞纳金并受到通报批，而这对单位并没有产生实际利益的影响。一昧强调处罚而忽视激励反而会使按比例就业的单位产生抵触心理，对违法违规的单位并没有起到有效的警告效果，而对超比例安排残障人士就业的单位更是没有奖励的举措，极大地降低按比例安排残障人士就业的积极性。
（三）统一比例缺乏公平性
第三种情况和第二种情况相反，这些拒绝缴纳残保金的单位职工收入通常低于上年度本市职工年平均工资水平，他们以违背社会公平为由拒绝缴纳残保金。对于微小型企业来说，按照统一的残保金计算方式来缴纳残保金负担过重。
《残疾人就业条例》规定：“用人单位安排残障人士就业的比例不得低于本单位在职职工总数的1.5%。”但不同类别和伤残程度的殘障人士对岗位有不同的需求，为伤残程度越高的残障人士安排岗位难度和成本越高，因此“一刀切”的比例划分有失公平，容易导致用人单位只考虑残障人士的数量而忽略了残障人士的工作质量。
（四）缺乏有效的征收-监督-反馈机制
根据2019年底通过的关于印发《关于完善残疾人就业保障金制度更好促进残疾人就业的总体方案》的通知，对残保金的征收、使用主体已作了较为明确的规定，财政部门负责对残保金的征收进行监督，税务部门则负责残保金的征收，审计部门则依法开展审计。虽然新的方案明确了相关部门的分工和责任，但是在征收过程中缺少具备正当执法权的部门，并且各大部门仅负责征收过程的其中一环，执行力度分散，容易导致征收和执法过程脱节，因此给予拒缴残保金单位的处罚也要耗费很长时间才能真正落实，无形中又降低了处罚力度。 三、完善我国按比例安排残障人士就业制度的建议
（一）注重激励与处罚相结合
在处罚方面，各地政府及相关部门应严查残障人士“挂名”的行为，曝光挂靠企业，加重罚款。加大对企业安置残障人士就业情况的监督核实力度，严厉打击假就业，取缔假就业服务中介。
在激励举措方面，我国可以在现行的奖惩制度上进行完善，奖励超额安排残障人士就业的企业，将年度奖励改为季度奖励或按月份实行奖励，提高企业的积极性，对与残障人士签订一年及以上的劳动合同并为其购买社会保险的企业实行社会保险补贴，并给予一次性奖金奖励，这样可以及时补贴用人单位在残障职工工作环境、设施的改善，福利的提高等方面的支出，更好地调动企业的积极性。
（二）建立健全征收-监督-反馈体系
健全的征收-监督-反馈体系包括财政部、税务部、审查部和执行部等，并且这个组织也是需要被监管、检查和审计的，建立执法机构协调机制和工作考核评价标准，明确各项工作的岗位责任人和相关事项的答复和办理时限[vii]，减少征收过程的复杂性和各部门权责不清的问题。
残障人士和公众对用人单位的行为的评价是最直接真实的监督方式，因此，应尽快完善和增加残障人士就业诉求和反馈的渠道。同时，明确地方政府、人力资源和社会保障部门及残障人士服务管理部门的相关职能，加大对企业安置残障人士就业情况的监督核实力度。
（三）灵活调节比例，分等级招录残障职工
对所有微小型企业要全面豁免残保金的征收，之后根据这些企业的经济条件、发展情况逐渐提高残保金的征收比例，根据不同用人单位的状况，例如性质、规模、类型等制定具体的安排残障人士的比例。同时还要考虑各个企业招录的残障人士类型，如将不同残障程度的残障人士分为不同等级的职工，对于安排少数视障人士和重度残障人士的企业则可以适当降低其安排残障职工的比例，对于安排一般残障程度的残障人士的企业则需严格按照一般标准。
（四）为残障人士专设岗位，定向招录
目前，北京、天津、山西、吉林、江苏、福建、河南、湖北、广东、重庆、陕西、甘肃都明确要求建立岗位预留制度[1]，面向残障人士定向招录。福建省在《纲要》中提出，各地招录公务员，合适岗位要优先招收残障人士，各级政府要将残障人士就业纳入各级政府就业联动公共服务项目和就业督导工作范围。
另外，我国可以借鉴国外残障人士就业的立法，加快落实机关单位为残障人士设立专职岗位的政策规定，鼓励残障人士报考，逐步將残障人士公务员考试扩大到全国各省份，通过完善和落实相关法律法规，明确政府和用人单位的主体责任，促进按比例就业制度的发展。
注释：
[1]中国残疾人联合会http：//www.cdpf.org.cn/ywzz/jyjyb/jy_229/jyxs/abljy/
[i]尚珂，梁土坤.按比例安排残疾人就业问题分析与思考[J].残疾人研究，2012（02）：66-70.
[ii]黄震，杨立雄，廖娟副，顾莉莉.促进按比例安排残疾人就业笔谈[J].残疾人研究，2019（02）：92-96.
[iii]许琳.论我国残疾人分散按比例就业[J].江苏经济探讨，1996（10）：47-49.
[iv]陈显容，周永生.残疾人“按比例”分散劳动就业新趋势[J].北京社会科学，1994（03）：137-140+145.
[v]中国残疾人联合会http：//www.cdpf.org.cn/ywzz/jyjyb/jy_229/jyxs/abljy/
[vi]中央政府门户网站，https：//www.gov.cn
[vii]廖娟.残疾人按比例就业制度研究[J].公共管理与政策评论，2013，2（03）：62-67.
【参考文献】
[1] 尚珂，梁土坤.按比例安排残疾人就业问题分析与思考[J].残疾人研究，2012（02）：66-70.
[2] 黄震，杨立雄，廖娟副，顾莉莉.促进按比例安排残疾人就业笔谈[J].残疾人研究，2019（02）：92-96.
[3] 许琳.论我国残疾人分散按比例就业[J].江苏经济探讨，1996（10）：47-49.
[4] 陈显容，周永生.残疾人“按比例”分散劳动就业新趋势[J].北京社会科学，1994（03）：137-140+145.
[5] 中国残疾人联合会http：//www.cdpf.org.cn/ywzz/jyjyb/jy_229/jyxs/abljy/
[6] 中央政府门户网站，https：//www.gov.cn
[7] 廖娟.残疾人按比例就业制度研究[J].公共管理与政策评论，2013，2（03）：62-67.
[8] 乔庆梅.德国残疾人就业：立法、实践与启示[J].社会保障研究，2009（02）：63-71.
【关键词】残障人士;残障人士就业;按比例安排残障人士就业
按比例安排残障人士就业是我国促进残障人士就业的有效途径，也是我国一项重要的法律政策[i]。目前，按比例安排残障人士就业人数逐渐超过我国残障人士集中就业人数，并成为我国安排残障人士就业的主要形式之一。为帮助残障人士实现就业，提高法律法规对残障人士的保护性，减少落实不到位的问题，本文从制度排斥的分析角度出发，对我国按比例就业制度存在的问题进行分析，尝试提出完善按比例就业制度的思考与见解，为促进残障人士就业提供一定的参考。
一、我国按比例安排残障人士就业的积极效应
（一）就业人数大幅增长
我国自1989年实行按比例就业制度以来，残障人士的就业人数大幅增长。中国残疾人联合会的数据显示，我国2000年到2015年城镇按比例安排残障人士就业人数增长了193502人，根据《残疾人就业条例》的规定：“用人单位安排残疾人就业的比例不得低于本单位在职职工总数的1.5%。”假设忽略不同省、自治区、直辖市人民政府根据本地区的实际情况来规定具体比例，所有城镇单位（包括机关、团体、企业、事业单位和民办非企业单位，不包括个体户）均按1.5%的比例计算[ii]，则可以安置近 490 万残障人士就业。即使特殊行业、微型企业无需履行按比例分散残障人士就业的义务，国家可以安置的残障人士的数量也在300万人以上。
（二）适应就业市场变化
按比例安排残障人士就业现已成为我国残障人士就业的重要形式，即国家和地方政府以法令形式规定社会各单位必须按一定比例安排残障人士就业，或以缴纳残障人士就业保障金的方式履行法律责任，按比例就业将残障人士分散到各地省内机关、团体、企业事业单位和其他经济组织，并为其选择适当的工种和岗位的就业模式，减轻了国家举办福利企业统一安置残障人士就业的压力，弥补了集中就业资金不足，生存成本高和工作岗位单一的劣势，因此，按比例就业更能适应市场经济的变化和发展。
（三）推动社会共同承担残障人士就业的责任
残障人士的贫困问题较为突出，这不仅关系到残障群体的切身利益，更是影响了整个社会的稳定和发展，安置残障人士就业必须动员和依靠全社会的力量， 坚持集中安置与分散安置相结合的方针，多层次、多渠道、多形式地解决残障人士就业问题[iii]。国际社会积极提倡和世界各国普遍采用的有效办法是“按比例”由社会各单位分散安排残障人士劳动就业[iv]，我国按比例就业从一种倡导性观念发展到现在成为一项重要的法律制度，安排残障人士就业已经成为社会大众的共同义务。
二、我国按比例安排残障人士就业存在的制度排斥问题
残障人士就业保障金政策（以下称为“残保金”）是按比例就业制度的核心内容，其内容可以概括为这几点：一是规定了需要缴纳残保金的单位;二是对拒绝缴纳残保金的单位给予处罚;三是明确残保金征收、使用和管理的过程和主体。
残障人士就业保障金政策在落实过程中出现的情况主要有以下三种类型：
表1 残保金征收情况
（一）“挂名”残障人士没有就业保障
由于这些企业工作强度大，工作效率要求高，残障人士很难甚至无法胜任现有的工作岗位，因此企业宁愿缴纳残保金来减少为残障职工安排岗位的成本。更有些不法机构作为中介组织，向企业贩卖残疾证，签署虚假劳动合同，虚报单位雇佣的残障职工人数，逃避残保金的缴纳[v]。残障人士相当于挂名到某些企业，拿着少量补贴过日子，没有工作机会和就业保障。根据湖南省长沙市按比例就业用人单位的抽样调查结果，在福利待遇方面，被调查单位残障职工购买“五险”只有6人，这些企业没有与残障人士签订正式的劳动合同，他们在政府部门的检查过后就解雇残障人士。
（二）奖惩机制尚未健全
江苏省残障人士就业管理中心副主任徐卫明表示：“由于激励举措不够，加之残障人士自身条件限制，全省几十万企事业单位，真正安置残疾人的不足10%。少数单位宁愿缴纳残疾人就业保障金，也不愿招收残疾人。绝大部分单位，既不安置，也不缴费。” [vi]
对于不缴纳就业保障金、逾期不缴等行为的处罚力度较小，这些用人单位只需加收应缴金额5‰的滞纳金并受到通报批，而这对单位并没有产生实际利益的影响。一昧强调处罚而忽视激励反而会使按比例就业的单位产生抵触心理，对违法违规的单位并没有起到有效的警告效果，而对超比例安排残障人士就业的单位更是没有奖励的举措，极大地降低按比例安排残障人士就业的积极性。
（三）统一比例缺乏公平性
第三种情况和第二种情况相反，这些拒绝缴纳残保金的单位职工收入通常低于上年度本市职工年平均工资水平，他们以违背社会公平为由拒绝缴纳残保金。对于微小型企业来说，按照统一的残保金计算方式来缴纳残保金负担过重。
《残疾人就业条例》规定：“用人单位安排残障人士就业的比例不得低于本单位在职职工总数的1.5%。”但不同类别和伤残程度的殘障人士对岗位有不同的需求，为伤残程度越高的残障人士安排岗位难度和成本越高，因此“一刀切”的比例划分有失公平，容易导致用人单位只考虑残障人士的数量而忽略了残障人士的工作质量。
（四）缺乏有效的征收-监督-反馈机制
根据2019年底通过的关于印发《关于完善残疾人就业保障金制度更好促进残疾人就业的总体方案》的通知，对残保金的征收、使用主体已作了较为明确的规定，财政部门负责对残保金的征收进行监督，税务部门则负责残保金的征收，审计部门则依法开展审计。虽然新的方案明确了相关部门的分工和责任，但是在征收过程中缺少具备正当执法权的部门，并且各大部门仅负责征收过程的其中一环，执行力度分散，容易导致征收和执法过程脱节，因此给予拒缴残保金单位的处罚也要耗费很长时间才能真正落实，无形中又降低了处罚力度。 三、完善我国按比例安排残障人士就业制度的建议
（一）注重激励与处罚相结合
在处罚方面，各地政府及相关部门应严查残障人士“挂名”的行为，曝光挂靠企业，加重罚款。加大对企业安置残障人士就业情况的监督核实力度，严厉打击假就业，取缔假就业服务中介。
在激励举措方面，我国可以在现行的奖惩制度上进行完善，奖励超额安排残障人士就业的企业，将年度奖励改为季度奖励或按月份实行奖励，提高企业的积极性，对与残障人士签订一年及以上的劳动合同并为其购买社会保险的企业实行社会保险补贴，并给予一次性奖金奖励，这样可以及时补贴用人单位在残障职工工作环境、设施的改善，福利的提高等方面的支出，更好地调动企业的积极性。
（二）建立健全征收-监督-反馈体系
健全的征收-监督-反馈体系包括财政部、税务部、审查部和执行部等，并且这个组织也是需要被监管、检查和审计的，建立执法机构协调机制和工作考核评价标准，明确各项工作的岗位责任人和相关事项的答复和办理时限[vii]，减少征收过程的复杂性和各部门权责不清的问题。
残障人士和公众对用人单位的行为的评价是最直接真实的监督方式，因此，应尽快完善和增加残障人士就业诉求和反馈的渠道。同时，明确地方政府、人力资源和社会保障部门及残障人士服务管理部门的相关职能，加大对企业安置残障人士就业情况的监督核实力度。
（三）灵活调节比例，分等级招录残障职工
对所有微小型企业要全面豁免残保金的征收，之后根据这些企业的经济条件、发展情况逐渐提高残保金的征收比例，根据不同用人单位的状况，例如性质、规模、类型等制定具体的安排残障人士的比例。同时还要考虑各个企业招录的残障人士类型，如将不同残障程度的残障人士分为不同等级的职工，对于安排少数视障人士和重度残障人士的企业则可以适当降低其安排残障职工的比例，对于安排一般残障程度的残障人士的企业则需严格按照一般标准。
（四）为残障人士专设岗位，定向招录
目前，北京、天津、山西、吉林、江苏、福建、河南、湖北、广东、重庆、陕西、甘肃都明确要求建立岗位预留制度[1]，面向残障人士定向招录。福建省在《纲要》中提出，各地招录公务员，合适岗位要优先招收残障人士，各级政府要将残障人士就业纳入各级政府就业联动公共服务项目和就业督导工作范围。
另外，我国可以借鉴国外残障人士就业的立法，加快落实机关单位为残障人士设立专职岗位的政策规定，鼓励残障人士报考，逐步將残障人士公务员考试扩大到全国各省份，通过完善和落实相关法律法规，明确政府和用人单位的主体责任，促进按比例就业制度的发展。
注释：
[1]中国残疾人联合会http：//www.cdpf.org.cn/ywzz/jyjyb/jy_229/jyxs/abljy/
[i]尚珂，梁土坤.按比例安排残疾人就业问题分析与思考[J].残疾人研究，2012（02）：66-70.
[ii]黄震，杨立雄，廖娟副，顾莉莉.促进按比例安排残疾人就业笔谈[J].残疾人研究，2019（02）：92-96.
[iii]许琳.论我国残疾人分散按比例就业[J].江苏经济探讨，1996（10）：47-49.
[iv]陈显容，周永生.残疾人“按比例”分散劳动就业新趋势[J].北京社会科学，1994（03）：137-140+145.
[v]中国残疾人联合会http：//www.cdpf.org.cn/ywzz/jyjyb/jy_229/jyxs/abljy/
[vi]中央政府门户网站，https：//www.gov.cn
[vii]廖娟.残疾人按比例就业制度研究[J].公共管理与政策评论，2013，2（03）：62-67.
【参考文献】
[1] 尚珂，梁土坤.按比例安排残疾人就业问题分析与思考[J].残疾人研究，2012（02）：66-70.
[2] 黄震，杨立雄，廖娟副，顾莉莉.促进按比例安排残疾人就业笔谈[J].残疾人研究，2019（02）：92-96.
[3] 许琳.论我国残疾人分散按比例就业[J].江苏经济探讨，1996（10）：47-49.
[4] 陈显容，周永生.残疾人“按比例”分散劳动就业新趋势[J].北京社会科学，1994（03）：137-140+145.
[5] 中国残疾人联合会http：//www.cdpf.org.cn/ywzz/jyjyb/jy_229/jyxs/abljy/
[6] 中央政府门户网站，https：//www.gov.cn
[7] 廖娟.残疾人按比例就业制度研究[J].公共管理与政策评论，2013，2（03）：62-67.
[8] 乔庆梅.德国残疾人就业：立法、实践与启示[J].社会保障研究，2009（02）：63-71.