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摘要：“吃空饷”现象近年来不断被媒体曝光，社会关注程度日益提高。“吃空饷”问题由来已久，治理工作也启动多时，然而“吃空饷”现象却屡见不鲜，似乎成为久治不愈的社会顽疾。“吃空饷”现象为何会屡禁不止，如何从“病因”入手找出根治良方，这都是值得深入思考的问题。文章解析了“吃空饷”的基本概念和泛滥原因，分析了治理“吃空饷”问题的现状并提出了治理对策。
关键词：吃空饷;责任追究;治理对策
一、“吃空饷”的基本概念
“吃空饷”现象是指财政供养的人员冒领虚报工资等福利待遇、死亡却不注销、调出却不下编、在编却不在岗，即领薪却不上班的行为。概括来讲“吃空饷”指的是国有事业单位、各级行政机关及国有企业存在的一系列的冒领工资福利和虚报职工人数的现象。著名杂文家、时评家鄢烈山认为“吃空饷”有两类：一类是制度性的，光天化日，理直气壮;另一类是见不得阳光的，少数人搞鬼，形同贪污。从腐败现象分析，“吃空饷” 直接扭曲了社会正义和公平，增加了财政负担，造成了财政资金的大量浪费。从法理上讲，“吃空饷”行为就是对国家钱财的诈骗行为。现在媒体还把“吃空饷”与职务犯罪联系起来。因此，“吃空饷”现象关系到政府在人们心目中的形象。
二、“吃空饷”的治理现状
我国政府早就启动了治理“吃空饷”的行动。2005年，中编委会在全国清理“吃空饷”，并下发了《关于对“吃空饷”问题开展督促检查的通知》;2006年3月，人事部出台了《关于加强机关事业单位人员工资管理、防范虚报冒领工作问题的通知》，加大了对“吃空饷”的防范力度;2007年3月，财政、人事、纪检等相关部门也为堵住“吃空饷”漏洞采取了相应的措施;监察部、中编办强调任何知情者都可以通过“12310”举报电话向机构编制部门举报，或向监督部门举报，要严肃查处违反机构编制纪律的行为，并且颁布实施《机构编制监督检查工作暂行规定》。
近些年来，“吃空饷”又日渐抬头，很多财政资金因此流失。2012年6月，《中国青年报》以“七省市清理七万吃空饷人员，单位被指有意包庇”为题报道了仅仅在湖南、重庆、四川等七个省（区、市）就清理出“吃空饷”七万多人。“吃空饷”现象已经成为一种社会顽疾，媒体曝光案例也有很多。如何才能从根本上堵住“吃空饷”的嘴，“吃空饷”为何如此顽固、屡禁不止，有关部门在 “吃空饷” 方面怎样才能更好的发挥作用，这些都是亟待解决的问题。
三、“吃空饷”泛滥的原因
（一）编制缺乏透明度
目前在有些事业单位和党政机关中，单位核定的编制情况如何，职工有没有编制，每个职工的工资分别是多少钱，这一系列相关的信息除了主管领导、人事部门和发工资的会计知道外，本单位的大多数人并不知道，本单位外的人更是没有办法了解，并且很难监督。因而，“吃空饷”现象泛滥与财政、人事、编制信息不透明、不公开的关系非常大。
（二）制度建设不完善
由于财务、人事、编制管理制度在制定和执行上还不完善，使得一些人钻了空子，退居二线，或请病、事假，长期不上班“吃空饷”，或擅自离职，经商办企业或在企业兼职。另外，很多实施多年的土政策，在客观上催生了制度化“吃空饷”，为“吃空饷”提供了一定的空间，如照顾干部家属、退居二线、借用、允许停薪留职等。一些单位既要通过超编方式从二级行政、事业单位大量调人“混编混岗”，又要养着大批在编不在岗的闲人，使许多人一心想着“吃空饷”的“内部粮票”，利益分配有失公平，机构设置有失合理。
（三）监管力度不够
权力滥用，公权缺乏有效监督，人事、财政支出编制管理不到位，使“吃空饷”的人和其操作者长期逍遥法外。很多人员“吃空饷”，既有权力的合谋，又有权力的走私，一些官员和“吃空饷”者互相利用，沆瀣一气，形成了稳定的利益共同体。部分官员为自己的亲属谋取事业单位编制，长期“吃空饷”，滥用手中的权力，违规运作。有些单位甚至用故意隐瞒职工、干部死亡或调出等情况的方式，虚报工资人数总量，套取资金留作本单位自行支配。
（四）惩治力度不大
“吃空饷” 对公共财政与公共秩序的危害是非常大的，是一种侵吞、骗取公共财政资金的腐败行为，对此也早有了各种形式的治理路径。但总体而言，种种“吃空饷”行为总有生存的空间，存在着两个方向性纰漏：一是治理方式往往是“以权力监督权力”; 二是领导干部多成“漏网之鱼”， 而被处分的多是位卑言微的基层人员。这种内部制衡很难产生效力。另外，惩治不严，违法获得与违法成本不成正比，很多地方对“吃空饷”问题只是查一查而已，对有关人员一般给予党纪政纪处分了事，很少有人被追究法律责任。处罚过轻，很难产生威慑力。某些地方在 “吃空饷” 的处理上，对于审批、审核人员失察、失职行为甚至故意庇护的行为却很少追究问责，导致敢于“吃空饷”、乐于“吃空饷”者乐此不疲、前赴后继。
四、“吃空饷”的治理对策
“吃空饷”行为背离了社会公平，破坏了政治的清明，更危害了社会的秩序，助长了以“吃空饷”为荣、不劳而获等很多不良社会心态，影响了党政机关、事业单位的形象，影响了政府公信力，侵吞了大量财政资金，造成公众“仇官”的负面情绪，还直接挫伤了干部职工的工作主动性、积极性，降低了事业单位、党政机关的工作效能，因而必须要严厉整治。
（一）信息公开
公开，就是给公众提供更多的信息。公开是联结政府与人民的纽带，能够保证公共资源不被滥用，防止政府浪费与腐败，为政府部门施政行为提供保障。公开编制、预算，实现阳光财政是百姓的呼声。把单位的人员编制情况公开，于法于理有依据，在技术上也不是问题。公开不是目的，而是一种手段，公开就是为了让公众知道政府部门对公共财政的“钱袋子”怎么花、该不该花、花到了何处进行监督。满足公众对财政资金的监督权、知情权，才能使公众监督更有力，财政资金才会更加有效合理地运用，才能杜绝“吃空饷”。同时，信息公开便于网民监督，形成对“吃空饷”者的压力。 （二）严厉惩处
“吃空饷”行为是犯罪，本质上可以认为是贪污公款。对于“吃空饷”的人，不仅要给予党纪政纪处分，直至开除公职，退还领取的所有薪水和福利，而且要给予法律层面的制裁，立案查处，更要让那些为个人和单位“吃空饷”提供便利的领导干部受到严厉惩治，依法追究其法律责任。有“吃空饷”者，就有“发空饷”者，要重点查处“吃空饷”背后的利益链，顺藤摸瓜，把查处“吃空饷”与单位一把手的“乌纱帽”挂钩。
（三）积极防控
各部门要建立联动机制，对离职、死亡或调整的人员要及时核销，及时通报人员增减动态信息。财政、人事、组织部门要规范编制人员进入程序，健全干部职工动态管理制度，着力建立防治“吃空饷”的长效机制。及时更新在编数量及减员情况、人员信息、在岗人数。强化编制、人事、财政工作纪律，建立和完善财政供养人员与薪金对应的信息管理系统和数据库，共同管理，使资源信息共享。严格工资发放审核监管机制，严防财政资金“跑、冒、漏”。强化编制、人事、财政等部门的工作衔接。
（四）改进管理
一是及时核减非组织选派的离岗学习人员的工资、在职死亡人员的离退休生活费以及不合理遗属补助等，进一步强化部门管理责任;二是要定期清理人员变动等情况，及时办理行政、组织、工资、编制等关系，建立人事管理长效机制，对财政供养人员的管理，由财政和人事部门负责审核为主，改为由预算单位谁用人谁管理谁负责;三是基层财政预算管理单位每月月初要将人员工资花名册，包括在职、临时工、离退休、优抚对象、遗属等人员情况如实报财务部门申请核发工资和补助，对于变化的情况一律不能漏报，坚决杜绝“吃空饷”现象的发生。
参考文献：
[1]孙连宇.“吃空饷”根在权利集中[EB/OL].http：//news.hexun.com/2011-02-17/12737408/6.html，2011-12-14.
[2]乔海锋.透析“吃空饷”现象[J].农村财政与财务，2006（10） .
[3]王礼鑫.“吃空饷”顽症[J].南风窗，2006（12）.
*本文为2014年秦皇岛市社会科学重点应用性研究课题——加强制度建设， 弘扬为民务实清廉作风（201407009）、 河北省人力资源和社会保障课题——“三位一体”复合模式预防“吃空饷”长效机制问题研究（JRS-2014-4003）的研究成果。
（作者单位：燕山大学）
关键词：吃空饷;责任追究;治理对策
一、“吃空饷”的基本概念
“吃空饷”现象是指财政供养的人员冒领虚报工资等福利待遇、死亡却不注销、调出却不下编、在编却不在岗，即领薪却不上班的行为。概括来讲“吃空饷”指的是国有事业单位、各级行政机关及国有企业存在的一系列的冒领工资福利和虚报职工人数的现象。著名杂文家、时评家鄢烈山认为“吃空饷”有两类：一类是制度性的，光天化日，理直气壮;另一类是见不得阳光的，少数人搞鬼，形同贪污。从腐败现象分析，“吃空饷” 直接扭曲了社会正义和公平，增加了财政负担，造成了财政资金的大量浪费。从法理上讲，“吃空饷”行为就是对国家钱财的诈骗行为。现在媒体还把“吃空饷”与职务犯罪联系起来。因此，“吃空饷”现象关系到政府在人们心目中的形象。
二、“吃空饷”的治理现状
我国政府早就启动了治理“吃空饷”的行动。2005年，中编委会在全国清理“吃空饷”，并下发了《关于对“吃空饷”问题开展督促检查的通知》;2006年3月，人事部出台了《关于加强机关事业单位人员工资管理、防范虚报冒领工作问题的通知》，加大了对“吃空饷”的防范力度;2007年3月，财政、人事、纪检等相关部门也为堵住“吃空饷”漏洞采取了相应的措施;监察部、中编办强调任何知情者都可以通过“12310”举报电话向机构编制部门举报，或向监督部门举报，要严肃查处违反机构编制纪律的行为，并且颁布实施《机构编制监督检查工作暂行规定》。
近些年来，“吃空饷”又日渐抬头，很多财政资金因此流失。2012年6月，《中国青年报》以“七省市清理七万吃空饷人员，单位被指有意包庇”为题报道了仅仅在湖南、重庆、四川等七个省（区、市）就清理出“吃空饷”七万多人。“吃空饷”现象已经成为一种社会顽疾，媒体曝光案例也有很多。如何才能从根本上堵住“吃空饷”的嘴，“吃空饷”为何如此顽固、屡禁不止，有关部门在 “吃空饷” 方面怎样才能更好的发挥作用，这些都是亟待解决的问题。
三、“吃空饷”泛滥的原因
（一）编制缺乏透明度
目前在有些事业单位和党政机关中，单位核定的编制情况如何，职工有没有编制，每个职工的工资分别是多少钱，这一系列相关的信息除了主管领导、人事部门和发工资的会计知道外，本单位的大多数人并不知道，本单位外的人更是没有办法了解，并且很难监督。因而，“吃空饷”现象泛滥与财政、人事、编制信息不透明、不公开的关系非常大。
（二）制度建设不完善
由于财务、人事、编制管理制度在制定和执行上还不完善，使得一些人钻了空子，退居二线，或请病、事假，长期不上班“吃空饷”，或擅自离职，经商办企业或在企业兼职。另外，很多实施多年的土政策，在客观上催生了制度化“吃空饷”，为“吃空饷”提供了一定的空间，如照顾干部家属、退居二线、借用、允许停薪留职等。一些单位既要通过超编方式从二级行政、事业单位大量调人“混编混岗”，又要养着大批在编不在岗的闲人，使许多人一心想着“吃空饷”的“内部粮票”，利益分配有失公平，机构设置有失合理。
（三）监管力度不够
权力滥用，公权缺乏有效监督，人事、财政支出编制管理不到位，使“吃空饷”的人和其操作者长期逍遥法外。很多人员“吃空饷”，既有权力的合谋，又有权力的走私，一些官员和“吃空饷”者互相利用，沆瀣一气，形成了稳定的利益共同体。部分官员为自己的亲属谋取事业单位编制，长期“吃空饷”，滥用手中的权力，违规运作。有些单位甚至用故意隐瞒职工、干部死亡或调出等情况的方式，虚报工资人数总量，套取资金留作本单位自行支配。
（四）惩治力度不大
“吃空饷” 对公共财政与公共秩序的危害是非常大的，是一种侵吞、骗取公共财政资金的腐败行为，对此也早有了各种形式的治理路径。但总体而言，种种“吃空饷”行为总有生存的空间，存在着两个方向性纰漏：一是治理方式往往是“以权力监督权力”; 二是领导干部多成“漏网之鱼”， 而被处分的多是位卑言微的基层人员。这种内部制衡很难产生效力。另外，惩治不严，违法获得与违法成本不成正比，很多地方对“吃空饷”问题只是查一查而已，对有关人员一般给予党纪政纪处分了事，很少有人被追究法律责任。处罚过轻，很难产生威慑力。某些地方在 “吃空饷” 的处理上，对于审批、审核人员失察、失职行为甚至故意庇护的行为却很少追究问责，导致敢于“吃空饷”、乐于“吃空饷”者乐此不疲、前赴后继。
四、“吃空饷”的治理对策
“吃空饷”行为背离了社会公平，破坏了政治的清明，更危害了社会的秩序，助长了以“吃空饷”为荣、不劳而获等很多不良社会心态，影响了党政机关、事业单位的形象，影响了政府公信力，侵吞了大量财政资金，造成公众“仇官”的负面情绪，还直接挫伤了干部职工的工作主动性、积极性，降低了事业单位、党政机关的工作效能，因而必须要严厉整治。
（一）信息公开
公开，就是给公众提供更多的信息。公开是联结政府与人民的纽带，能够保证公共资源不被滥用，防止政府浪费与腐败，为政府部门施政行为提供保障。公开编制、预算，实现阳光财政是百姓的呼声。把单位的人员编制情况公开，于法于理有依据，在技术上也不是问题。公开不是目的，而是一种手段，公开就是为了让公众知道政府部门对公共财政的“钱袋子”怎么花、该不该花、花到了何处进行监督。满足公众对财政资金的监督权、知情权，才能使公众监督更有力，财政资金才会更加有效合理地运用，才能杜绝“吃空饷”。同时，信息公开便于网民监督，形成对“吃空饷”者的压力。 （二）严厉惩处
“吃空饷”行为是犯罪，本质上可以认为是贪污公款。对于“吃空饷”的人，不仅要给予党纪政纪处分，直至开除公职，退还领取的所有薪水和福利，而且要给予法律层面的制裁，立案查处，更要让那些为个人和单位“吃空饷”提供便利的领导干部受到严厉惩治，依法追究其法律责任。有“吃空饷”者，就有“发空饷”者，要重点查处“吃空饷”背后的利益链，顺藤摸瓜，把查处“吃空饷”与单位一把手的“乌纱帽”挂钩。
（三）积极防控
各部门要建立联动机制，对离职、死亡或调整的人员要及时核销，及时通报人员增减动态信息。财政、人事、组织部门要规范编制人员进入程序，健全干部职工动态管理制度，着力建立防治“吃空饷”的长效机制。及时更新在编数量及减员情况、人员信息、在岗人数。强化编制、人事、财政工作纪律，建立和完善财政供养人员与薪金对应的信息管理系统和数据库，共同管理，使资源信息共享。严格工资发放审核监管机制，严防财政资金“跑、冒、漏”。强化编制、人事、财政等部门的工作衔接。
（四）改进管理
一是及时核减非组织选派的离岗学习人员的工资、在职死亡人员的离退休生活费以及不合理遗属补助等，进一步强化部门管理责任;二是要定期清理人员变动等情况，及时办理行政、组织、工资、编制等关系，建立人事管理长效机制，对财政供养人员的管理，由财政和人事部门负责审核为主，改为由预算单位谁用人谁管理谁负责;三是基层财政预算管理单位每月月初要将人员工资花名册，包括在职、临时工、离退休、优抚对象、遗属等人员情况如实报财务部门申请核发工资和补助，对于变化的情况一律不能漏报，坚决杜绝“吃空饷”现象的发生。
参考文献：
[1]孙连宇.“吃空饷”根在权利集中[EB/OL].http：//news.hexun.com/2011-02-17/12737408/6.html，2011-12-14.
[2]乔海锋.透析“吃空饷”现象[J].农村财政与财务，2006（10） .
[3]王礼鑫.“吃空饷”顽症[J].南风窗，2006（12）.
*本文为2014年秦皇岛市社会科学重点应用性研究课题——加强制度建设， 弘扬为民务实清廉作风（201407009）、 河北省人力资源和社会保障课题——“三位一体”复合模式预防“吃空饷”长效机制问题研究（JRS-2014-4003）的研究成果。
（作者单位：燕山大学）