论文部分内容阅读
摘要：中国在贫困治理中经历了非建制减贫、区域扶贫和精准扶贫三个重要阶段，取得了反贫困工作的决定性胜利，创造了人类历史上惠及人口最多、规模最大、持续时间最长的减贫奇迹。2020年之后，中国将进入后脱贫时代，相对贫困是其主要特征，贫困治理将在城乡统筹下进行，实现与乡村振兴战略相衔接。如何改革社会救助制度，建立后脱贫时代贫困治理的长效机制，是当前必须解决的重要问题。
关键词：后脱贫时代;贫困治理;长效机制
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2020）04-0062-007
战胜贫困是人类社会永恒的主题和追求，也是科学社会主义的重要内容。马克思在《<政治经济学批判>导言》和《关于费尔巴哈的提纲》中，对贫困的本质特征、解决社会贫困的途径和方法等问题作出了深刻分析和科学阐述。新中国成立后，中国共产党在反社会贫困的实践中，坚持创新发展，将中国特色反贫困理论不断推向前进[1]，创造了人类历史上惠及人口最多、规模最大、持续时间最长的减贫奇迹，“在为世界减贫事业做出巨大贡献的同时，也为世界提供了中国经验、中国智慧和中国方案”。[2]
一、贫困治理：回顾与展望
关于新中国成立以来的扶贫历程，学界一直有不同看法，如两阶段论、三阶段论、五阶段论等[3]，也有提出六阶段论的。[4]本文以扶贫工作本质的变化而非量变为依据，参考扶贫重点、形式等不同，将我国扶贫工作分为三个历史阶段。
（一）非建制减贫阶段（1949—1985）
目前，几乎所有的研究都以1978年为界点，将我国扶贫工作分为不同阶段，主要原因是实行改革开放后，我国经济、社会体制发生了史无前例的变化。1949—1985年期间，国家并没有将扶贫作为专项任务，只是针对某些困难群体进行特殊生活救济，没有专门扶贫机构、扶贫责任、扶贫目标等。生活救济跟之后的扶贫开发相差甚远，“前者由人力资源和社会保障部门主管，后者由国务院扶贫办和各级政府扶贫部门主管”。[5]一些学者将改革开放至1985年界定为“以体制改革为主导的农村贫困治理阶段”[6]，是不准确的。体制改革和改革开放有重要的扶贫作用和意义，但并非针对“扶贫”而为，其根本目标是发展经济。发展经济与扶贫具有正相关性，二者却不能等同。
这一时期，扶贫和救济对象主要是遭遇天灾和因战、因公伤残人员等。对于农村“五保户”，也是由村民集体供养，国家财政没有列支。改革开放后，农民有了一定的自主空间，尤其是“家庭联产承包责任制”推行，极大地激发了农民的生产热情，在很大程度上改变了他们的命运。有的地方还创办乡镇企业，提供就业机会，增加农民收入。同时，国家有意识地开展一些帮助经济落后地区的行动，如中央财政在1980年专门列出“支援经济不发达地区发展资金”，支持老少边穷地区发展经济。1984年，中共中央、国务院发布《关于尽快改变贫困地区面貌的通知》，针对当时贫困人口状况，提出多项帮扶措施，为后来的建制式扶贫开发提供了重要契机。
（二）区域扶贫阶段（1986—2012）
1986年5月，国务院成立贫困地区经济开发领导小组（1993年改为现名），开启了全国扶贫工作的建制时期。具体就是，以县为单位有针对性、有计划地开展扶贫工作，通过专项扶贫资金和政策倾斜，争取實现大面积区域性脱贫。之后，国务院分批评定了331个、592个贫困县，主要是避免扶贫资金过于分散，便于集中力量攻坚克难。1994年3月，国家公布“八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）”，明确提出“要集中人力、物力、财力，动员全社会各界的力量，争取在七年左右的时间内，到2000年底基本解决农村贫困人口的温饱问题”。2001年开始，国家开始重视参与式扶贫，西部大开发成为扶贫的中心和重点工作。这时，扶贫资金是直接下达省级扶贫办确定的贫困村，行政村正式成为扶贫的对象，为之后扶贫到户和精准扶贫铺平了道路。
这一阶段的基本特点是，通过培育特色产业和基础设施建设等，大力增强贫困人口和贫困地区的自我发展能力。由于改革开放持续推进，国民经济获得高速发展，政府积累了一定的物质财富，扶贫资金逐年增加。其间，贫困地区的道路、水利、农业市场等基础设施得到逐步加强，劳动力的职业教育、疾病预防、医疗保障等公共服务也得到很大提升，实现了物质与精神双重结合。同时，重视扶贫地区的参与，通过贫困地区参与，制定出符合其自身需要和发展要求的扶贫政策，使扶贫工作更加民主、科学和有效。经过26年的不懈努力，全国贫困人口从1985年末的1.25亿人，减少到2012年末的9899万人，贫困发生率从14.8%，下降到10.2%。[7]
（三）精准扶贫阶段（2013—2020）
2013年11月，习近平总书记针对扶贫工作作出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的指示。不久，中央有关部门迅速做出顶层设计，详细制定了精准扶贫的工作思路和办法，推动这一战略落到实处。精准扶贫与过去的扶贫模式有本质的不同，其战略实施尤为强调因村因户施策精准性[8]，扶贫对象精确到具体贫困户，有利于克服过去扶贫战略粗放造成的资源浪费、效率低下等不利现象，标志着我国扶贫事业进入全新阶段。[9]习近平总书记基于当代中国扶贫实践和全面建成小康社会的战略角度，提出了“四个问题”“五个一批”“六个精准”“内源式扶贫”等新思想、新方法，“创新和发展了马克思主义扶贫理论，成为中国特色社会主义理论创新的最新成果，推动了马克思主义理论中国化进程”。[10]
2013年之后，我国以精准扶贫战略为抓手，全面深入推进脱贫攻坚战，取得了扶贫工作的决定性胜利。根据国家统计局提供的数据，截至2019年底，我国农村贫困人口为551万人，比2012年底累计减少9348万人，年均减少1335万人。按照中央部署，2020年是全面建成小康社会、也是脱贫攻坚的收官之年，国务院将对贫困人口超过1000人和贫困发生率超过10%的1113个贫困村以及尚未摘帽的52个贫困县进行挂牌督战，及时解决制约完成脱贫攻坚任务的突出问题，确保全部贫困人口如期脱贫。 二、后脱贫时代：贫困治理的特点与问题
绝对贫困在统计意义上的消失并不意味着我国反贫困事业的终结，后脱贫时代的贫困治理仍然是需要关注的重大议题。与脱贫攻坚相比，后脱贫时代的贫困具有不同的特点和问题。
（一）脱贫户仍有返贫的风险
后脱贫时代面临的首要问题是，如何巩固脱贫成果。脱贫户“存在脱贫的不稳定性”[11]，仍有返贫风险。一是新脱贫人口底子薄弱，产业基础不牢靠，存在经营风险，一旦遇到市场波动，可能再次返贫;二是农村地区市场发育不足，脱贫户的市场能力、知识技能离信息化社会要求还有一定差距，容易被边缘化;三是农村医疗保障体系不健全，健康领域短板突出，脱贫户在遭遇重大疾病、意外伤害等情况时，可能因难以应对再度陷入贫困;四是农村基础设施和灾害救助体系不完善，因灾返贫风险大。
在2019年召开的第十三届全国人大二次会议上，习近平总书记特别强调：“贫困县摘帽后，也不能马上撤摊子、甩包袱、歇歇脚”，要“做到摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管”。[12]这一要求同样适用于决胜脱贫攻坚之后。因此，要继续做好低收入人口的思想工作，指导其学习一技之长，利用当地资源，因地制宜地发展产业。要采取切实措施，建立长效机制，做到市场波动不返贫（如农业保险）、遇病不返贫、遇困不返贫、遇灾不返贫，巩固脱贫成效。
（二）相对贫困是其主要特征
绝对贫困只是现行固化标准下的一种表象。随着农村建档立卡贫困人口全部脱贫，相对贫困问题将会凸显并长期存在。[13]也就是说，在后脱贫时代，新的扶贫对象会在新的相对贫困标准之下被测度和识别出来。彼时，贫困治理将“由解决原发性积累型绝对贫困转入解决次生性新增型相对贫困的新阶段”，治理的重心也由“减贫”转为“减贫”与“防贫”并重。[14]同时，贫困不仅仅体现为物质上的匮乏，精神意志、思想文化、人际关系等各类无形与有形资源的短缺都是其表现形式。
目前，在国家层面还没有相对贫困标准。如何制定这一标准，是后脱贫时代一项重要工作。在脱贫攻坚期，我国的扶贫线和低保线一直是互相交叉，尽管国家在不断推动两线合一和衔接，但实际操作中仍存在识别标准不一致、退出程序不一致、帮扶手段不一致等现象，在具体工作重点、工作内容、工作对象等方面，也没有实现真正的有效衔接。从当前情况看，我国的低保标准普遍低于扶贫标准，“碎片化”现象比较严重。[15]在后脱贫时代，统筹低保和扶贫标准的时机基本成熟，两线并一线是必然趋势和要求。同时，应根据时代变化，将卫生健康条件、受教育程度、制度环境等作为新的衡量贫困维度指数重新定义。
（三）贫困治理将在城乡统筹进行
长期以来，我国扶贫开发都是在农村地区展开，在城镇，主要是以社会保障制度处理和解决贫困问题，即所谓“保障式扶贫”。随着城乡差距缩小，我国将进入农村贫困与城市贫困统筹治理的新阶段，而城镇化、市场化和工业化的发展又为城乡统筹扶贫创造了有利条件。统筹城乡贫困治理是一种必然选择，不仅有利于削弱我国长期以来存在的城乡二元结构，而且有利于城乡融合发展。
党的十九大报告提出城乡统筹发展，构建城乡融合的贫困治理体系。改变城乡分治格局，将解决农村贫困问题中行之有效的政策举措、工作机制等运用到解决城市贫困问题中，应是后脱贫时代基本的制度框架。但是，目前仍存在“城鄉要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等问题”，“影响城乡融合发展的体制机制障碍尚未根本消除”。[16]如何走出一条具有中国特色的农村与城市携手并进、两制并一制、互利双赢的新路子，防止回到之前“城市兴、乡村衰”的老路，需要进一步研究。
（四）贫困治理与乡村振兴的衔接
后脱贫时代的贫困治理与乡村振兴具有一定的政策共性，二者将协同推进。在本质上，乡村振兴是在脱贫攻坚的最后阶段，对接精准扶贫战略、解决乡村治理困局的重大部署。一方面，精准扶贫为乡村振兴提供了空间基础和重要时序前提，解决了贫困村民的基本生活需求和发展条件;另一方面，乡村振兴对贫困治理提出了更高要求，“若仅依靠农村居民外出就业脱贫，那么乡村也就无法实现振兴”[17]。“运动式、大规模的扶贫开发在2020年后将会转向制度化与社会保障兜底”，后脱贫时代的贫困治理与乡村振兴已经“演变为部分与整体的关系”[17]。
随着后脱贫时代日益临近，如何在理论、制度、政策、资金、人文等方面实现二者的无缝对接，是一个现实而又紧迫的重要问题。在乡村振兴中，贫困治理将在更大程度上与基层社会治理和发展的整体目标相结合，尤其是加强社会服务的经济赋能角色，对于贫困治理具有十分重要的意义和作用。
（五）贫困治理与国际减贫相连
贫困是全人类共同面临的问题，全球减贫目标的实现，需要一个长期的过程。我国的扶贫工作是世界反贫困事业的组成部分，必须坚持开放与合作的理念，加强国际合作。在2015年“减贫与发展高层论坛”主旨演讲中，习近平总书记指出：中方愿同广大发展中国家不断深化减贫等各领域的“南南合作”，携手增进各国人民福祉。[18]这是扶贫攻坚时期基本的政策向度，也是后脱贫时代贫困治理的重要内容。
联合国《2030年可持续发展议程》提出“在全世界消除一切形式的贫困”的可持续发展目标。要实现中华民族的伟大复兴，仅仅达到脱贫是远远不够的[11]，必须坚持开放与合作理念，共同应对国际减贫事业的挑战，与其他国家开展减贫合作，力所能及地帮助和支持其消除贫困，为“到2030年消除贫困，以实现可持续发展目标”提供国际经验[19]，提升中国的国际地位和形象，展现负责任大国的担当和作为，增强中国在全球事务中的话语权和影响力。
三、社会救助：贫困治理的长效机制建设
后脱贫时代的贫困治理是一个全新课题，没有先例可循。其最大特征是由“突击性、紧迫性、特殊性工作转入常规性、持久性、制度性工作”。[13]综合上述问题，必须大力改革我国社会救助制度，形成贫困治理的长效机制，才能为后脱贫时代的乡村振兴和贫困治理兜底。 （一）实行“两线合一”，拓展救助供养
后脱贫时代的贫困治理涉及人口最多、发挥作用最大的是最低生活保障制度。在全国统一的相对贫困标准出台前，有关部门可把握各地低保线调整动态，确保县级低保标准稳定达到现有国家扶贫线。2019年，我国扶贫标准为年人均纯收入低于3747元。在此基础上，各省市又制定了本地标准，其中东部地区明显高于全国标准。但是，农村低保制度自2007年建立以来，一直没有统一的标准，都是由各地自行确定。统筹城乡低保已经逐步具备了一定的条件，在国家层面，建议以全国城乡居民可支配收入中位数的一定百分比来制定标准;在地方层面，可根据当地消费结构，在考查家庭总收入和支出的基础上形成地方标准，对城乡困难家庭进行综合评估和量化认证，做到“应保尽保”。
随着绝对贫困问题解决，我国贫困治理的中心工作将逐步转向“特殊贫困群体的基本生活保障”。[20]其中最有效的措施就是提供救助供养。有学者提出，将特殊贫困群体“纳入到社会养老保险体系中加以规范，整合社会救助与社会保险两方面的资源共同保障特困人员基本生活”[21]，这种观点有一定道理。但社会保险以预防为主，保障水平有高有低，而社会救助以应急为主，以保障最低生活条件为目标。在集中供养机构不足和条件不成熟的地区，分散供养是主要模式。在有条件的地区，对有意入住养老服务机构的特困人员，应为其提供集中供养服务，这是未来社会的发展趋势，也是人、财、物投入最有效的供养模式。政府要做的是拓展救助供养，确保特困人员都能得到集中供养。
（二）扩大临时救助，加强医疗救助
临时救助的主要功能是兜底线，救急难。要真正实现临时救助与贫困治理相对接，必须进一步扩大临时救助范围。一是要以贫困治理为目标，简化优化审核和审批程序，扩大临时救助事项，全面实施“先行救助”，解决遭遇突发事件或灾难的贫困人口临时性、紧迫性生活困难和问题。二是下放临时救助审批权限，合理设定救助额度，对于已获得临时救助仍有生存问题的贫困人口，可实施二次救助。对濒临重大生活危机者，可视具体情况提高临时救助标准，“一事一议”。三是在乡镇（街道）推进救助备用金制度，建构快速响应、及时反应的处置系统，最大限度发挥临时救助的作用，为蒙受意外事故、自然灾害和突发事件的困难群众排忧解难，保驾护航。
一些贫困户为了省钱，“小病拖、大病挨”。针对这个现实问题，要进一步完善医疗救助制度，筑起、筑牢贫困人口因病返贫的健康屏障。[22]不仅如此，还要促进社会救助和社会保险在制度上的衔接。[23]我国和美国一样，实行社会救助与社会保险分立的模式。在美国，二者是“互为补充”的关系，只要是没有进入社会保险体系的居民，都可以从州政府得到相应的社会救助保障。[24]在英国，1909年的《扶贫法》明确了生存保障理念和国家责任原则，要求政府在实行社会救助的同时，通过强制性社会保险使失业人员得到生活救济。[25]实行医疗救助与社会医疗保险制度衔接，是兜底贫困治理的必然要求，我国需要完善相关制度安排。
（三）改革救助管理体制，规范运行机制
目前，我国社会救助管理体制最大的问题是，“国家对社会救助缺乏统筹与协调”。从现行规定看，临时救助和最低生活保障由民政部门负责，特定失业群体救助由人社部门负责，教育类救助由教育部门负责。救助审批程序十分烦琐，耗时过长，“对于突发性的生活困难群众来说，很难得到及时救助”。[26]改革社会救助管理体制的关键是实行“一门受理、协同办理”，让困难群众“只跑一次”。应当尽快建立社会救助与贫困治理相连的大数据平台，逐步整合分属于民政、扶贫、人力资源与社会保障等部门的政务门户网站和信息管理系统。同时，借助信息技术、信息系统和移动网络等，积极推行“互联网+社会救助”在线服务，提高信息预警、多维数据共享等服务水平，解决长期困扰社会救助和贫困治理的信息不对称问题。
运用社会救助兜底贫困治理，必须规范其运行机制。目前，社会救助中最突出的问题是“政府监管责任配置不合理、司法监管力度不足以及社会监督弱小”。[27]现行《社会救助暂行办法》对社会救助的监督主体、程序及法律责任等没有具体规定。不仅如此，我国农村低保瞄准率和覆盖率都很低。[28]造成这一现象的主要原因是，我国没有一部关于社会救助的法律，以规范和调整相关问题。在《社会救助法》正式出台前，将各项救助资金纳入财政专户，可以加强审计和监督检查。同时，将社会救助的项目管理、扶贫开发政策和目标任务等通过考核机制逐一落实，“防止各部门相互推诿”。[29]对于处置社会救助纠纷耗时长、成本高等问题，“为了节省社会和当事人的开支，应当使争议得到迅速和经济的处理”[30]，可借鉴一些国家的经验和做法，设置专业“裁判所”或适用我国“简易程序”处理。
（四）提高救助保障能力，提升救助水平
在现阶段，由于基层工作力量不足，尤其是基层社会救助组织基础薄弱，致使部分困难家庭不能及时得到救助。有的地方出现“人情保”、“关系保”现象，也有地方在认定资格时，将作为贫困识别标准的经济收入“淡化”。[31]只有坚决整治“漏保”、“错保”等违规现象，坚决惩治社会救助中的腐败和不端行为，才能真正建立群众满意的“阳光”救助制度。在加强救助保障能力建设方面，一些地方探索和获得了不少经验，如健全各项规章制度，加强队伍建设，实行政府购买服务，建立第三方评估机制，严惩“关系保”“人情保”等[32]，有效地提高了社会救助经办服务能力。
目前，我国农村低保救助、医疗救助等标准仍然很低。从社会救助财政支出来看，也是“处于较低水平”。[33]一方面，救助资金缺乏法律保障，不能滿足贫困人口的实际需要;另一方面，没有明确中央和地方的财政责任，难以保障贫困人口应当享有的社会救助权利。要提升社会救助水平，首先要综合考虑财政负担能力、当地物价指数和困难群众的生活需求等因素，确定合理救助标准，确保该项标准与相对贫困标准对接。其次，提高资金使用实效，确保增量。再次，以中央政府为资金供给主体，在中央和地方之间采用不同比率配置救助资金。[34]同时，应加大中央、省、市专项救助资金对相对贫困治理的力度，形成稳定、可持续的资金增长机制。 （五）鼓励社会参与，用好民间资源
我国社会救助工作现状是“政府热、社会弱、市场冷”。在本质上，社会救助是社会各界和国民的共同责任，而非只是政府的责任。[35]应通过立法推进社会、市场和政府各司其职、共同作用。社会参与是资源的“第三次分配”，是社会救助的重要补充。[36]由于力量不足等原因，我国社会救助多是直接提供实物和现金，不能满足贫困人口多样化和差异性需求，社会和民间力量的参与“可以为救助对象提供更专业、更精准的帮扶”。目前，我国社会力量参与社会救助还存在一些问题。一方面，第三部门和社会力量参与救助程度不高;另一方面，社会力量参与社会救助的方式不够灵活。[37]而且，我国社会组织动员资源的能力比较弱，筹资渠道不畅，社会捐赠意愿也比较低。
要真正发挥社会力量在社会救助中的作用，首先要广泛宣传，动员和引导民间力量通过组织捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构或提供志愿服务等方式参与社会救助工作。其次，要建立经常性社会捐助机制，加强社会救助与社会力量的衔接，探索建立彩票、公益金支持社会救助事业发展的机制，落实相关税收优惠政策。再次，利用社会组织连接广泛的优势，帮助救助对象连通和对接各类社会资源，帮助基层政府做好资源整合、引进和衔接工作，包括技能培训和“第三方评估”等。第四，提升救助的社会化水平，积极推进政府购买服务，建立困难群众需求与社会组织连通的信息系统平台，加强社会组织和专业人员对贫困人口的心理疏导，使其更好地融入社会。当然，对民间力量参与社会救助需严格把关，在确定承接主体时应采取公开招标、竞争性磋商或谈判等形式，同时加强监督管理，确保救助服务质量。
（六）坚持“授人以渔”，完善相关立法
当前，我国对农村贫困人口救助的主要方式是“现金转移支付”，即给予被救助对象一定数额的救助金，在诸如社会参与、精神慰藉、技能提升等方面鲜有作为，“不能从根本上摆脱人力资源不足、精神文化缺失、发展能力不足等困境”。[38]“授人以鱼不如授人以渔。”对于有一定能力的贫困人群来说，提高其生存技能，使之自强自立，形成社会救助与创业帮扶的互补和循环，才是真正的治本之策。[39]因此，社会救助政策不能“一兜了之”，要逐渐激发被救助者的脱贫意志和内生动力。一方面，要提升其卫生健康水平和知识能力[5];另一方面，根据经济社会发展水平制定科学的救助标准，建立“动态调整机制”。如德国为了防止出现“养懒汉”的情况，其社会救助严格遵循“辅助性”原则，即“在用尽其他办法仍不能解决生计问题时”，且在没有或不够资格领取社会保险金的情况下，才能申领社会救助金。我国一些地方对家庭人均收入高于农村低保标准的，实行“渐退”制度，使贫困户主动增收脱贫，取得了很好效果。
由于种种原因，我国扶贫工作一直缺乏法律规定，在实践中真正起作用的是中央和地方政府制订的政策文件。因此，必须尽快制定扶贫领域相关法律，明确扶贫机构的性质、地位、作用及其工作职责和工作机制，包括扶贫开发的范围和目标、扶贫对象、扶贫标准、扶贫投入、社会帮扶等，完善配套法规体系。尤其应当加紧出台《社会救助法》，为后脱贫时代的贫困治理兜底。《社会救助法》在社会法体系中具有支架性的地位和作用。制定《社会救助法》有助于建立贫困治理的长效机制，明确政府责任。通过立法明确国家的责任主体地位，构建社会救助的制度框架、基本原则、各方的基本权利义务及法律责任等。为了保障法律制度的进一步落实，可撤销现行社会保障部门和扶贫机构，设立统一的“社会保障委员会”，作为中央和地方政府专门负责社会救助和贫困治理的主管机关，统筹实施和监督本区域内的社会救助工作。
参考文献：
[1]张伟.马克思主义反贫困理论中国化的新贡献[N].光明日报，2017-6-7（11）.
[2]赵倩.提高政治站位，坚决打赢脱贫攻坚战[J].中国集体经济，2018，（25）：10-11.
[3]任登科.农村扶贫公共服务体系演变及启示[J].洛阳师范学院学报，2017，（1）：88-92.
[4]李晓园，等.中国治贫70年：历史变迁、政策特征、典型制度与发展趋势——基于各时期典型扶贫政策文本的NVivo分析[J].青海社会科学，2020，（1）：95-108.
[5]余少祥.人力资本在反贫困中的效用：理论模型与实证分析[J].中国政法大学学报，2020，（2）：5-16.
[6]雷明，等.中国贫困治理实践（1978—2019）——机遇瞄准机制演变的分析[J].南宁师范大学学报（哲学社会科学版），2019，（6）：76-94.
[7]顾仲阳.农村贫困发生率从1978年的97.5%降至2018年的1.7%[N].人民日报，2019-6-13（07）.
[8]黄俊皓.新时代中国扶贫方式转变初探[J].中国集体经济，2019，（3）：155-156.
[9]耿刘利，等.习近平扶贫攻坚论述及其时代价值研究[J].成都大学学报 （社会科学版），2019，（1）：8-16.
[10]李晓梅，白浩然.地方政府“规划式”脱贫及治理困境反思——基于N省脱贫元规划的案例分析[J].行政论坛，2019，（2）：34-39.
[11]徐曼.打好“后扶贫时代”攻坚战[J].人民论坛，2019，（9）：58-59.
[12]习近平.脱贫攻坚不获全勝决不收兵[N].人民日报（海外版），2019-3-8（01）.
[13]邢成举，等.相对贫困与新时代贫困治理机制的构建[J].改革，2019，（12）：16-25.
[14]刘奇.后脱贫攻坚时代的组织力创新[J].中国发展观察，2019，（12）： 53-54.
[15]包先康.我国社会政策碎片化与民生困境[J].安徽师范大学学报（社会科学版），2016，（4）：515-522. [16]吕德文.走好城乡融合发展之路[N].人民日报，2019-5-10（05）.
[17]张亚玲，等.统筹推进后扶贫时代脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接——“脱贫攻坚与乡村振兴”学术研讨会综述[J].南京农业大学学报（社会科学版），2019，（6）：149-155.
[18]习近平.携手消除贫困促进共同发展——“2015减贫与发展高层论坛”主旨演讲[N].人民日报，2015-10-16（01）.
[19]Yuanyuan Yang;Alex de Sherbinin;Yansui Liu China’s poverty alleviation resettlement： Progress，problems and solutions，Habitat InternationalVolume 98，April 2020.
[20]钟伟.未雨绸缪，织密筑牢“后扶贫时期”兜底保障网[N].慈善公益报，2019-3-11（09）.
[21]蒋悟真，等.社会救助法与社会保险法的衔接与调适[J].法学，2014，（4）：66-73.
[22]贺小林.重视医疗救助在精准扶贫中的重要作用[J].學习时报，2018-4-27（06）.
[23]蒋悟真，等.“结构—功能”视角下社会救助法的救济功能[J].社会科学研究，2013，（5）：99-105.
[24]Eveline M.Burns，Philip Booth，Fedele Fauri：Social Security in America，Industrial and Labor Relations Review.April 1975，28（3）：475.
[25]The Royal Commission On The Poor Laws And Relief Of Distress.Report On Scotland.The Poor In The Highlands And Islands，The British Medical Journal，Vol.2，No.2551（Nov.20，1909）：1476-1477.
[26]兰剑，等.后脱贫攻坚时期农村“争当低保户”现象的症结及其治理[J].农村经济，2019，（4）：64-70.
[27]蒋悟真，等.我国社会救助城乡一体化保障机制探究[J].江西财经大学学报，2016，（5）：92-97.
[28]朱梦冰，等.精准扶贫重在精准识别贫困人口——农村低保政策的瞄准效果分析[J].中国社会科学，2017，（9）：90-112.
[29]孙淑云.刍议全面整合社会保障的法律建制[J].南京社会科学，2016，（4）：85-91.
[30]韦德.行政法[M].徐炳，等，译，北京：中国大百科全书出版社，1997：690.
[31]张昊.农村低保评审乱象的成因及治理——基于定性定量混合研究方法的分析[J].中国农村观察，2017，（1）：14-28.
[32]郑功成.坚守底线，确保公正[N].人民日报，2014-1-22（08）.
[33]兰剑，等.新时代社会救助政策运行的社会风险及其应对[J].青海社会科学，2018，（2）：125-133.
[34]蒋悟真，等.公共物品视角下社会救助的法律解释[J].比较法研究，2016，（1）：169-181
[35]Weir，Margaret，Schirmer，Jessica：America’s Two Worlds of Welfare：Subnational Institutions and Social Assistance in Metropolitan America，Perspectives on Politics，June 2018，16（02）：380-399.
[36]杨思斌.论社会救助法中的国家责任原则[J].山东社会科学，2010，（1）：44-48.
[37]徐广军，等.社会力量参与社会救助：契机、困境与出路[J].管理观察，2018，（29）：89-91.
[38]兰剑，等.后脱贫攻坚时期农村“争当低保户”现象的症结及其治理[J].农村经济，2019，（4）：64-71.
[39]阿玛蒂亚·森.以自由看待发展[M].任赜，等，译.北京：中国人民大学出版社，2013：86.
（责任编辑 吴 楠）
关键词：后脱贫时代;贫困治理;长效机制
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2020）04-0062-007
战胜贫困是人类社会永恒的主题和追求，也是科学社会主义的重要内容。马克思在《<政治经济学批判>导言》和《关于费尔巴哈的提纲》中，对贫困的本质特征、解决社会贫困的途径和方法等问题作出了深刻分析和科学阐述。新中国成立后，中国共产党在反社会贫困的实践中，坚持创新发展，将中国特色反贫困理论不断推向前进[1]，创造了人类历史上惠及人口最多、规模最大、持续时间最长的减贫奇迹，“在为世界减贫事业做出巨大贡献的同时，也为世界提供了中国经验、中国智慧和中国方案”。[2]
一、贫困治理：回顾与展望
关于新中国成立以来的扶贫历程，学界一直有不同看法，如两阶段论、三阶段论、五阶段论等[3]，也有提出六阶段论的。[4]本文以扶贫工作本质的变化而非量变为依据，参考扶贫重点、形式等不同，将我国扶贫工作分为三个历史阶段。
（一）非建制减贫阶段（1949—1985）
目前，几乎所有的研究都以1978年为界点，将我国扶贫工作分为不同阶段，主要原因是实行改革开放后，我国经济、社会体制发生了史无前例的变化。1949—1985年期间，国家并没有将扶贫作为专项任务，只是针对某些困难群体进行特殊生活救济，没有专门扶贫机构、扶贫责任、扶贫目标等。生活救济跟之后的扶贫开发相差甚远，“前者由人力资源和社会保障部门主管，后者由国务院扶贫办和各级政府扶贫部门主管”。[5]一些学者将改革开放至1985年界定为“以体制改革为主导的农村贫困治理阶段”[6]，是不准确的。体制改革和改革开放有重要的扶贫作用和意义，但并非针对“扶贫”而为，其根本目标是发展经济。发展经济与扶贫具有正相关性，二者却不能等同。
这一时期，扶贫和救济对象主要是遭遇天灾和因战、因公伤残人员等。对于农村“五保户”，也是由村民集体供养，国家财政没有列支。改革开放后，农民有了一定的自主空间，尤其是“家庭联产承包责任制”推行，极大地激发了农民的生产热情，在很大程度上改变了他们的命运。有的地方还创办乡镇企业，提供就业机会，增加农民收入。同时，国家有意识地开展一些帮助经济落后地区的行动，如中央财政在1980年专门列出“支援经济不发达地区发展资金”，支持老少边穷地区发展经济。1984年，中共中央、国务院发布《关于尽快改变贫困地区面貌的通知》，针对当时贫困人口状况，提出多项帮扶措施，为后来的建制式扶贫开发提供了重要契机。
（二）区域扶贫阶段（1986—2012）
1986年5月，国务院成立贫困地区经济开发领导小组（1993年改为现名），开启了全国扶贫工作的建制时期。具体就是，以县为单位有针对性、有计划地开展扶贫工作，通过专项扶贫资金和政策倾斜，争取實现大面积区域性脱贫。之后，国务院分批评定了331个、592个贫困县，主要是避免扶贫资金过于分散，便于集中力量攻坚克难。1994年3月，国家公布“八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）”，明确提出“要集中人力、物力、财力，动员全社会各界的力量，争取在七年左右的时间内，到2000年底基本解决农村贫困人口的温饱问题”。2001年开始，国家开始重视参与式扶贫，西部大开发成为扶贫的中心和重点工作。这时，扶贫资金是直接下达省级扶贫办确定的贫困村，行政村正式成为扶贫的对象，为之后扶贫到户和精准扶贫铺平了道路。
这一阶段的基本特点是，通过培育特色产业和基础设施建设等，大力增强贫困人口和贫困地区的自我发展能力。由于改革开放持续推进，国民经济获得高速发展，政府积累了一定的物质财富，扶贫资金逐年增加。其间，贫困地区的道路、水利、农业市场等基础设施得到逐步加强，劳动力的职业教育、疾病预防、医疗保障等公共服务也得到很大提升，实现了物质与精神双重结合。同时，重视扶贫地区的参与，通过贫困地区参与，制定出符合其自身需要和发展要求的扶贫政策，使扶贫工作更加民主、科学和有效。经过26年的不懈努力，全国贫困人口从1985年末的1.25亿人，减少到2012年末的9899万人，贫困发生率从14.8%，下降到10.2%。[7]
（三）精准扶贫阶段（2013—2020）
2013年11月，习近平总书记针对扶贫工作作出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的指示。不久，中央有关部门迅速做出顶层设计，详细制定了精准扶贫的工作思路和办法，推动这一战略落到实处。精准扶贫与过去的扶贫模式有本质的不同，其战略实施尤为强调因村因户施策精准性[8]，扶贫对象精确到具体贫困户，有利于克服过去扶贫战略粗放造成的资源浪费、效率低下等不利现象，标志着我国扶贫事业进入全新阶段。[9]习近平总书记基于当代中国扶贫实践和全面建成小康社会的战略角度，提出了“四个问题”“五个一批”“六个精准”“内源式扶贫”等新思想、新方法，“创新和发展了马克思主义扶贫理论，成为中国特色社会主义理论创新的最新成果，推动了马克思主义理论中国化进程”。[10]
2013年之后，我国以精准扶贫战略为抓手，全面深入推进脱贫攻坚战，取得了扶贫工作的决定性胜利。根据国家统计局提供的数据，截至2019年底，我国农村贫困人口为551万人，比2012年底累计减少9348万人，年均减少1335万人。按照中央部署，2020年是全面建成小康社会、也是脱贫攻坚的收官之年，国务院将对贫困人口超过1000人和贫困发生率超过10%的1113个贫困村以及尚未摘帽的52个贫困县进行挂牌督战，及时解决制约完成脱贫攻坚任务的突出问题，确保全部贫困人口如期脱贫。 二、后脱贫时代：贫困治理的特点与问题
绝对贫困在统计意义上的消失并不意味着我国反贫困事业的终结，后脱贫时代的贫困治理仍然是需要关注的重大议题。与脱贫攻坚相比，后脱贫时代的贫困具有不同的特点和问题。
（一）脱贫户仍有返贫的风险
后脱贫时代面临的首要问题是，如何巩固脱贫成果。脱贫户“存在脱贫的不稳定性”[11]，仍有返贫风险。一是新脱贫人口底子薄弱，产业基础不牢靠，存在经营风险，一旦遇到市场波动，可能再次返贫;二是农村地区市场发育不足，脱贫户的市场能力、知识技能离信息化社会要求还有一定差距，容易被边缘化;三是农村医疗保障体系不健全，健康领域短板突出，脱贫户在遭遇重大疾病、意外伤害等情况时，可能因难以应对再度陷入贫困;四是农村基础设施和灾害救助体系不完善，因灾返贫风险大。
在2019年召开的第十三届全国人大二次会议上，习近平总书记特别强调：“贫困县摘帽后，也不能马上撤摊子、甩包袱、歇歇脚”，要“做到摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管”。[12]这一要求同样适用于决胜脱贫攻坚之后。因此，要继续做好低收入人口的思想工作，指导其学习一技之长，利用当地资源，因地制宜地发展产业。要采取切实措施，建立长效机制，做到市场波动不返贫（如农业保险）、遇病不返贫、遇困不返贫、遇灾不返贫，巩固脱贫成效。
（二）相对贫困是其主要特征
绝对贫困只是现行固化标准下的一种表象。随着农村建档立卡贫困人口全部脱贫，相对贫困问题将会凸显并长期存在。[13]也就是说，在后脱贫时代，新的扶贫对象会在新的相对贫困标准之下被测度和识别出来。彼时，贫困治理将“由解决原发性积累型绝对贫困转入解决次生性新增型相对贫困的新阶段”，治理的重心也由“减贫”转为“减贫”与“防贫”并重。[14]同时，贫困不仅仅体现为物质上的匮乏，精神意志、思想文化、人际关系等各类无形与有形资源的短缺都是其表现形式。
目前，在国家层面还没有相对贫困标准。如何制定这一标准，是后脱贫时代一项重要工作。在脱贫攻坚期，我国的扶贫线和低保线一直是互相交叉，尽管国家在不断推动两线合一和衔接，但实际操作中仍存在识别标准不一致、退出程序不一致、帮扶手段不一致等现象，在具体工作重点、工作内容、工作对象等方面，也没有实现真正的有效衔接。从当前情况看，我国的低保标准普遍低于扶贫标准，“碎片化”现象比较严重。[15]在后脱贫时代，统筹低保和扶贫标准的时机基本成熟，两线并一线是必然趋势和要求。同时，应根据时代变化，将卫生健康条件、受教育程度、制度环境等作为新的衡量贫困维度指数重新定义。
（三）贫困治理将在城乡统筹进行
长期以来，我国扶贫开发都是在农村地区展开，在城镇，主要是以社会保障制度处理和解决贫困问题，即所谓“保障式扶贫”。随着城乡差距缩小，我国将进入农村贫困与城市贫困统筹治理的新阶段，而城镇化、市场化和工业化的发展又为城乡统筹扶贫创造了有利条件。统筹城乡贫困治理是一种必然选择，不仅有利于削弱我国长期以来存在的城乡二元结构，而且有利于城乡融合发展。
党的十九大报告提出城乡统筹发展，构建城乡融合的贫困治理体系。改变城乡分治格局，将解决农村贫困问题中行之有效的政策举措、工作机制等运用到解决城市贫困问题中，应是后脱贫时代基本的制度框架。但是，目前仍存在“城鄉要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等问题”，“影响城乡融合发展的体制机制障碍尚未根本消除”。[16]如何走出一条具有中国特色的农村与城市携手并进、两制并一制、互利双赢的新路子，防止回到之前“城市兴、乡村衰”的老路，需要进一步研究。
（四）贫困治理与乡村振兴的衔接
后脱贫时代的贫困治理与乡村振兴具有一定的政策共性，二者将协同推进。在本质上，乡村振兴是在脱贫攻坚的最后阶段，对接精准扶贫战略、解决乡村治理困局的重大部署。一方面，精准扶贫为乡村振兴提供了空间基础和重要时序前提，解决了贫困村民的基本生活需求和发展条件;另一方面，乡村振兴对贫困治理提出了更高要求，“若仅依靠农村居民外出就业脱贫，那么乡村也就无法实现振兴”[17]。“运动式、大规模的扶贫开发在2020年后将会转向制度化与社会保障兜底”，后脱贫时代的贫困治理与乡村振兴已经“演变为部分与整体的关系”[17]。
随着后脱贫时代日益临近，如何在理论、制度、政策、资金、人文等方面实现二者的无缝对接，是一个现实而又紧迫的重要问题。在乡村振兴中，贫困治理将在更大程度上与基层社会治理和发展的整体目标相结合，尤其是加强社会服务的经济赋能角色，对于贫困治理具有十分重要的意义和作用。
（五）贫困治理与国际减贫相连
贫困是全人类共同面临的问题，全球减贫目标的实现，需要一个长期的过程。我国的扶贫工作是世界反贫困事业的组成部分，必须坚持开放与合作的理念，加强国际合作。在2015年“减贫与发展高层论坛”主旨演讲中，习近平总书记指出：中方愿同广大发展中国家不断深化减贫等各领域的“南南合作”，携手增进各国人民福祉。[18]这是扶贫攻坚时期基本的政策向度，也是后脱贫时代贫困治理的重要内容。
联合国《2030年可持续发展议程》提出“在全世界消除一切形式的贫困”的可持续发展目标。要实现中华民族的伟大复兴，仅仅达到脱贫是远远不够的[11]，必须坚持开放与合作理念，共同应对国际减贫事业的挑战，与其他国家开展减贫合作，力所能及地帮助和支持其消除贫困，为“到2030年消除贫困，以实现可持续发展目标”提供国际经验[19]，提升中国的国际地位和形象，展现负责任大国的担当和作为，增强中国在全球事务中的话语权和影响力。
三、社会救助：贫困治理的长效机制建设
后脱贫时代的贫困治理是一个全新课题，没有先例可循。其最大特征是由“突击性、紧迫性、特殊性工作转入常规性、持久性、制度性工作”。[13]综合上述问题，必须大力改革我国社会救助制度，形成贫困治理的长效机制，才能为后脱贫时代的乡村振兴和贫困治理兜底。 （一）实行“两线合一”，拓展救助供养
后脱贫时代的贫困治理涉及人口最多、发挥作用最大的是最低生活保障制度。在全国统一的相对贫困标准出台前，有关部门可把握各地低保线调整动态，确保县级低保标准稳定达到现有国家扶贫线。2019年，我国扶贫标准为年人均纯收入低于3747元。在此基础上，各省市又制定了本地标准，其中东部地区明显高于全国标准。但是，农村低保制度自2007年建立以来，一直没有统一的标准，都是由各地自行确定。统筹城乡低保已经逐步具备了一定的条件，在国家层面，建议以全国城乡居民可支配收入中位数的一定百分比来制定标准;在地方层面，可根据当地消费结构，在考查家庭总收入和支出的基础上形成地方标准，对城乡困难家庭进行综合评估和量化认证，做到“应保尽保”。
随着绝对贫困问题解决，我国贫困治理的中心工作将逐步转向“特殊贫困群体的基本生活保障”。[20]其中最有效的措施就是提供救助供养。有学者提出，将特殊贫困群体“纳入到社会养老保险体系中加以规范，整合社会救助与社会保险两方面的资源共同保障特困人员基本生活”[21]，这种观点有一定道理。但社会保险以预防为主，保障水平有高有低，而社会救助以应急为主，以保障最低生活条件为目标。在集中供养机构不足和条件不成熟的地区，分散供养是主要模式。在有条件的地区，对有意入住养老服务机构的特困人员，应为其提供集中供养服务，这是未来社会的发展趋势，也是人、财、物投入最有效的供养模式。政府要做的是拓展救助供养，确保特困人员都能得到集中供养。
（二）扩大临时救助，加强医疗救助
临时救助的主要功能是兜底线，救急难。要真正实现临时救助与贫困治理相对接，必须进一步扩大临时救助范围。一是要以贫困治理为目标，简化优化审核和审批程序，扩大临时救助事项，全面实施“先行救助”，解决遭遇突发事件或灾难的贫困人口临时性、紧迫性生活困难和问题。二是下放临时救助审批权限，合理设定救助额度，对于已获得临时救助仍有生存问题的贫困人口，可实施二次救助。对濒临重大生活危机者，可视具体情况提高临时救助标准，“一事一议”。三是在乡镇（街道）推进救助备用金制度，建构快速响应、及时反应的处置系统，最大限度发挥临时救助的作用，为蒙受意外事故、自然灾害和突发事件的困难群众排忧解难，保驾护航。
一些贫困户为了省钱，“小病拖、大病挨”。针对这个现实问题，要进一步完善医疗救助制度，筑起、筑牢贫困人口因病返贫的健康屏障。[22]不仅如此，还要促进社会救助和社会保险在制度上的衔接。[23]我国和美国一样，实行社会救助与社会保险分立的模式。在美国，二者是“互为补充”的关系，只要是没有进入社会保险体系的居民，都可以从州政府得到相应的社会救助保障。[24]在英国，1909年的《扶贫法》明确了生存保障理念和国家责任原则，要求政府在实行社会救助的同时，通过强制性社会保险使失业人员得到生活救济。[25]实行医疗救助与社会医疗保险制度衔接，是兜底贫困治理的必然要求，我国需要完善相关制度安排。
（三）改革救助管理体制，规范运行机制
目前，我国社会救助管理体制最大的问题是，“国家对社会救助缺乏统筹与协调”。从现行规定看，临时救助和最低生活保障由民政部门负责，特定失业群体救助由人社部门负责，教育类救助由教育部门负责。救助审批程序十分烦琐，耗时过长，“对于突发性的生活困难群众来说，很难得到及时救助”。[26]改革社会救助管理体制的关键是实行“一门受理、协同办理”，让困难群众“只跑一次”。应当尽快建立社会救助与贫困治理相连的大数据平台，逐步整合分属于民政、扶贫、人力资源与社会保障等部门的政务门户网站和信息管理系统。同时，借助信息技术、信息系统和移动网络等，积极推行“互联网+社会救助”在线服务，提高信息预警、多维数据共享等服务水平，解决长期困扰社会救助和贫困治理的信息不对称问题。
运用社会救助兜底贫困治理，必须规范其运行机制。目前，社会救助中最突出的问题是“政府监管责任配置不合理、司法监管力度不足以及社会监督弱小”。[27]现行《社会救助暂行办法》对社会救助的监督主体、程序及法律责任等没有具体规定。不仅如此，我国农村低保瞄准率和覆盖率都很低。[28]造成这一现象的主要原因是，我国没有一部关于社会救助的法律，以规范和调整相关问题。在《社会救助法》正式出台前，将各项救助资金纳入财政专户，可以加强审计和监督检查。同时，将社会救助的项目管理、扶贫开发政策和目标任务等通过考核机制逐一落实，“防止各部门相互推诿”。[29]对于处置社会救助纠纷耗时长、成本高等问题，“为了节省社会和当事人的开支，应当使争议得到迅速和经济的处理”[30]，可借鉴一些国家的经验和做法，设置专业“裁判所”或适用我国“简易程序”处理。
（四）提高救助保障能力，提升救助水平
在现阶段，由于基层工作力量不足，尤其是基层社会救助组织基础薄弱，致使部分困难家庭不能及时得到救助。有的地方出现“人情保”、“关系保”现象，也有地方在认定资格时，将作为贫困识别标准的经济收入“淡化”。[31]只有坚决整治“漏保”、“错保”等违规现象，坚决惩治社会救助中的腐败和不端行为，才能真正建立群众满意的“阳光”救助制度。在加强救助保障能力建设方面，一些地方探索和获得了不少经验，如健全各项规章制度，加强队伍建设，实行政府购买服务，建立第三方评估机制，严惩“关系保”“人情保”等[32]，有效地提高了社会救助经办服务能力。
目前，我国农村低保救助、医疗救助等标准仍然很低。从社会救助财政支出来看，也是“处于较低水平”。[33]一方面，救助资金缺乏法律保障，不能滿足贫困人口的实际需要;另一方面，没有明确中央和地方的财政责任，难以保障贫困人口应当享有的社会救助权利。要提升社会救助水平，首先要综合考虑财政负担能力、当地物价指数和困难群众的生活需求等因素，确定合理救助标准，确保该项标准与相对贫困标准对接。其次，提高资金使用实效，确保增量。再次，以中央政府为资金供给主体，在中央和地方之间采用不同比率配置救助资金。[34]同时，应加大中央、省、市专项救助资金对相对贫困治理的力度，形成稳定、可持续的资金增长机制。 （五）鼓励社会参与，用好民间资源
我国社会救助工作现状是“政府热、社会弱、市场冷”。在本质上，社会救助是社会各界和国民的共同责任，而非只是政府的责任。[35]应通过立法推进社会、市场和政府各司其职、共同作用。社会参与是资源的“第三次分配”，是社会救助的重要补充。[36]由于力量不足等原因，我国社会救助多是直接提供实物和现金，不能满足贫困人口多样化和差异性需求，社会和民间力量的参与“可以为救助对象提供更专业、更精准的帮扶”。目前，我国社会力量参与社会救助还存在一些问题。一方面，第三部门和社会力量参与救助程度不高;另一方面，社会力量参与社会救助的方式不够灵活。[37]而且，我国社会组织动员资源的能力比较弱，筹资渠道不畅，社会捐赠意愿也比较低。
要真正发挥社会力量在社会救助中的作用，首先要广泛宣传，动员和引导民间力量通过组织捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构或提供志愿服务等方式参与社会救助工作。其次，要建立经常性社会捐助机制，加强社会救助与社会力量的衔接，探索建立彩票、公益金支持社会救助事业发展的机制，落实相关税收优惠政策。再次，利用社会组织连接广泛的优势，帮助救助对象连通和对接各类社会资源，帮助基层政府做好资源整合、引进和衔接工作，包括技能培训和“第三方评估”等。第四，提升救助的社会化水平，积极推进政府购买服务，建立困难群众需求与社会组织连通的信息系统平台，加强社会组织和专业人员对贫困人口的心理疏导，使其更好地融入社会。当然，对民间力量参与社会救助需严格把关，在确定承接主体时应采取公开招标、竞争性磋商或谈判等形式，同时加强监督管理，确保救助服务质量。
（六）坚持“授人以渔”，完善相关立法
当前，我国对农村贫困人口救助的主要方式是“现金转移支付”，即给予被救助对象一定数额的救助金，在诸如社会参与、精神慰藉、技能提升等方面鲜有作为，“不能从根本上摆脱人力资源不足、精神文化缺失、发展能力不足等困境”。[38]“授人以鱼不如授人以渔。”对于有一定能力的贫困人群来说，提高其生存技能，使之自强自立，形成社会救助与创业帮扶的互补和循环，才是真正的治本之策。[39]因此，社会救助政策不能“一兜了之”，要逐渐激发被救助者的脱贫意志和内生动力。一方面，要提升其卫生健康水平和知识能力[5];另一方面，根据经济社会发展水平制定科学的救助标准，建立“动态调整机制”。如德国为了防止出现“养懒汉”的情况，其社会救助严格遵循“辅助性”原则，即“在用尽其他办法仍不能解决生计问题时”，且在没有或不够资格领取社会保险金的情况下，才能申领社会救助金。我国一些地方对家庭人均收入高于农村低保标准的，实行“渐退”制度，使贫困户主动增收脱贫，取得了很好效果。
由于种种原因，我国扶贫工作一直缺乏法律规定，在实践中真正起作用的是中央和地方政府制订的政策文件。因此，必须尽快制定扶贫领域相关法律，明确扶贫机构的性质、地位、作用及其工作职责和工作机制，包括扶贫开发的范围和目标、扶贫对象、扶贫标准、扶贫投入、社会帮扶等，完善配套法规体系。尤其应当加紧出台《社会救助法》，为后脱贫时代的贫困治理兜底。《社会救助法》在社会法体系中具有支架性的地位和作用。制定《社会救助法》有助于建立贫困治理的长效机制，明确政府责任。通过立法明确国家的责任主体地位，构建社会救助的制度框架、基本原则、各方的基本权利义务及法律责任等。为了保障法律制度的进一步落实，可撤销现行社会保障部门和扶贫机构，设立统一的“社会保障委员会”，作为中央和地方政府专门负责社会救助和贫困治理的主管机关，统筹实施和监督本区域内的社会救助工作。
参考文献：
[1]张伟.马克思主义反贫困理论中国化的新贡献[N].光明日报，2017-6-7（11）.
[2]赵倩.提高政治站位，坚决打赢脱贫攻坚战[J].中国集体经济，2018，（25）：10-11.
[3]任登科.农村扶贫公共服务体系演变及启示[J].洛阳师范学院学报，2017，（1）：88-92.
[4]李晓园，等.中国治贫70年：历史变迁、政策特征、典型制度与发展趋势——基于各时期典型扶贫政策文本的NVivo分析[J].青海社会科学，2020，（1）：95-108.
[5]余少祥.人力资本在反贫困中的效用：理论模型与实证分析[J].中国政法大学学报，2020，（2）：5-16.
[6]雷明，等.中国贫困治理实践（1978—2019）——机遇瞄准机制演变的分析[J].南宁师范大学学报（哲学社会科学版），2019，（6）：76-94.
[7]顾仲阳.农村贫困发生率从1978年的97.5%降至2018年的1.7%[N].人民日报，2019-6-13（07）.
[8]黄俊皓.新时代中国扶贫方式转变初探[J].中国集体经济，2019，（3）：155-156.
[9]耿刘利，等.习近平扶贫攻坚论述及其时代价值研究[J].成都大学学报 （社会科学版），2019，（1）：8-16.
[10]李晓梅，白浩然.地方政府“规划式”脱贫及治理困境反思——基于N省脱贫元规划的案例分析[J].行政论坛，2019，（2）：34-39.
[11]徐曼.打好“后扶贫时代”攻坚战[J].人民论坛，2019，（9）：58-59.
[12]习近平.脱贫攻坚不获全勝决不收兵[N].人民日报（海外版），2019-3-8（01）.
[13]邢成举，等.相对贫困与新时代贫困治理机制的构建[J].改革，2019，（12）：16-25.
[14]刘奇.后脱贫攻坚时代的组织力创新[J].中国发展观察，2019，（12）： 53-54.
[15]包先康.我国社会政策碎片化与民生困境[J].安徽师范大学学报（社会科学版），2016，（4）：515-522. [16]吕德文.走好城乡融合发展之路[N].人民日报，2019-5-10（05）.
[17]张亚玲，等.统筹推进后扶贫时代脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接——“脱贫攻坚与乡村振兴”学术研讨会综述[J].南京农业大学学报（社会科学版），2019，（6）：149-155.
[18]习近平.携手消除贫困促进共同发展——“2015减贫与发展高层论坛”主旨演讲[N].人民日报，2015-10-16（01）.
[19]Yuanyuan Yang;Alex de Sherbinin;Yansui Liu China’s poverty alleviation resettlement： Progress，problems and solutions，Habitat InternationalVolume 98，April 2020.
[20]钟伟.未雨绸缪，织密筑牢“后扶贫时期”兜底保障网[N].慈善公益报，2019-3-11（09）.
[21]蒋悟真，等.社会救助法与社会保险法的衔接与调适[J].法学，2014，（4）：66-73.
[22]贺小林.重视医疗救助在精准扶贫中的重要作用[J].學习时报，2018-4-27（06）.
[23]蒋悟真，等.“结构—功能”视角下社会救助法的救济功能[J].社会科学研究，2013，（5）：99-105.
[24]Eveline M.Burns，Philip Booth，Fedele Fauri：Social Security in America，Industrial and Labor Relations Review.April 1975，28（3）：475.
[25]The Royal Commission On The Poor Laws And Relief Of Distress.Report On Scotland.The Poor In The Highlands And Islands，The British Medical Journal，Vol.2，No.2551（Nov.20，1909）：1476-1477.
[26]兰剑，等.后脱贫攻坚时期农村“争当低保户”现象的症结及其治理[J].农村经济，2019，（4）：64-70.
[27]蒋悟真，等.我国社会救助城乡一体化保障机制探究[J].江西财经大学学报，2016，（5）：92-97.
[28]朱梦冰，等.精准扶贫重在精准识别贫困人口——农村低保政策的瞄准效果分析[J].中国社会科学，2017，（9）：90-112.
[29]孙淑云.刍议全面整合社会保障的法律建制[J].南京社会科学，2016，（4）：85-91.
[30]韦德.行政法[M].徐炳，等，译，北京：中国大百科全书出版社，1997：690.
[31]张昊.农村低保评审乱象的成因及治理——基于定性定量混合研究方法的分析[J].中国农村观察，2017，（1）：14-28.
[32]郑功成.坚守底线，确保公正[N].人民日报，2014-1-22（08）.
[33]兰剑，等.新时代社会救助政策运行的社会风险及其应对[J].青海社会科学，2018，（2）：125-133.
[34]蒋悟真，等.公共物品视角下社会救助的法律解释[J].比较法研究，2016，（1）：169-181
[35]Weir，Margaret，Schirmer，Jessica：America’s Two Worlds of Welfare：Subnational Institutions and Social Assistance in Metropolitan America，Perspectives on Politics，June 2018，16（02）：380-399.
[36]杨思斌.论社会救助法中的国家责任原则[J].山东社会科学，2010，（1）：44-48.
[37]徐广军，等.社会力量参与社会救助：契机、困境与出路[J].管理观察，2018，（29）：89-91.
[38]兰剑，等.后脱贫攻坚时期农村“争当低保户”现象的症结及其治理[J].农村经济，2019，（4）：64-71.
[39]阿玛蒂亚·森.以自由看待发展[M].任赜，等，译.北京：中国人民大学出版社，2013：86.
（责任编辑 吴 楠）