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摘 要 伴随城镇一体化建设的逐渐推进，农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，不仅规模较大，农民工群体数量也较多。与此同时，管理机制建立过程中，也存在一些亟待解决的问题，农民工合法权益受到侵害的现象比比皆是。加之农民工本身文化程度并不高，流动性较大，成为社会弱势群体的一部分。十八大以后，如何有效保障农民工权益更加成为社会关注的焦点。本文对农民工法律援助面临的问题进行了简要分析，并阐释了其产生的原因，结合问题对相应对策展开了集中的讨论，旨在为相关部门提供有价值的参考建议。
关键词 农民工 法律援助 问题 原因
作者简介：王文波，吉林省柳河县法律援助中心，法律援助律师。
中图分类号：D926 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.102
农民工已经成为我国产业工人的主体，是推动国家现代化建设的重要力量，为经济社会发展做出了巨大贡献。党和国家高度重视农民工工作，出台了一系列政策措施，劳动保障权益维护明显加强，关心关爱农民工的社会氛围正在形成。截止到2016年末，农民工总量已达到2.82亿人。国发（2014）40号文件指出，加大法律援助工作力度，使符合条件的农民工及时便捷地获得法律援助。国务院农民工工作领导小组办公室发布了国农工办发（20 16）3号文件，为农民工工作提供了良好的舆论环境。
一、农民工法律援助面临的问题分析
（一）农民工法律援助之劳动违法问题
劳动违法问题无疑是农民工法律援助中最为重要的一点，主要是由于劳动合同签订得不到有效的重视。劳动合同是劳动者与用人单位确立劳动关系的凭证，也是劳动者保障自身权益以及解决双方纠纷的主要依据。《劳动法》、《劳动合同法》中，对于具体问题有较为细化的阐释，并且要求建立劳动关系应当订立书面劳动合同。由于农民工多数都不签订劳动合同，这就导致农民工在维权过程中并没有足够的证据，使得法律援助机构在取证方面也会遭遇瓶颈 。另外，劳务派遣规模较大也是非常严重的问题。劳务派遣是满足企业的灵活用工和弹性用工需求的方式，一些企业将其取代主流用工，这就无法保障劳动者的权利，甚至会导致其工伤后无法得到应有的补偿。除此之外，超长时间用工以及工资脱欠问题也非常严重 。国务院办公厅发布了国办发（2016）1号文件，建立了预防和解决农民工工资问题的长效机制。
（二）农民工法律援助之农民工维权问题
维权问题主要是针对维权成本过高的问题，在维权过程中，工伤保险待遇纠纷申请解决的程序较为复杂，司法實践中律师办理农民工工伤案件需时较长，在案件处理过程中，要结合《劳动法》、《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》及《工伤保险条例》等法律、法规及司法解释，其工伤维权是比较漫长的过程。其基本程序是，首先要申请工伤认定，可能包括以下四步：一是如对是否存在劳动关系有争议，则要先确认劳动关系。一般需要经过劳动人事争议仲裁、民事一审、民事二审，大约为10.5个月。二是申请工伤认定。三是如果农民工对工伤认定结论不服，则需要经历行政复议、行政一审、行政二审，大约为11个月。四是工伤认定部门会结合审理结果对工伤认定重新做出结论（《工伤保险条例》第20条60日内）。其次要申请劳动能力鉴定（《工伤保险条例》第25条收到鉴定申请之日起60日内）。最后申请劳动仲裁。一般情况下需要经过劳动人事争议仲裁、民事一审、民事二审，大约为10.5个月。
除此之外，劳动人事争议仲裁也会增加农民工维权的复杂性，自2008年5月1日起施行的《劳动争议调解仲裁法》，对原有机制进行了全面升级和改革，将原有劳动仲裁申诉的60个工作日延长为1年，取消了劳动仲裁的收费机制，而将劳动仲裁期间缩短为45天，时间不能超过60天，其制度本身的改良并不能有效解决其复杂性问题。一方面，由于受我国“一裁二审”制度的制约，为农民工增加了维权程序以及成本。另一方面，由于我国现行劳动人事争议仲裁委员会（仲裁院）受理申诉的局限性，导致短时间内无法实现劳动人事争议仲裁机构的扩容。
（三）农民工法律援助之保障机制问题
由于法律援助经费紧张、农民工法律援助人力资源不足等问题，导致整体保障机制并不能发挥其实际作用，整体管理效果和控制有效性也会受到严重的影响，整体管理模型和控制体制会受到一定程度上的限制 。需要指出，近年来各地法律援助经费有了不同程度的增长，但是保障能力不均衡。另外，农民工法律援助宣传力度不足，也使得一部分农民工并没有清晰的意识到维权的重要性和应用方式。据相关调查显示，对900位农民工进行调查，知道法律援助常识的有90人，占10%；听说过法律援助常识的有495人，占55%；完全不知道法律援助常识的有315人，占35%。也就是说，农民工对法律援助知识的了解程度仍然很低，需要进一步扩大法律援助“知晓率”。
二、农民工法律援助产生问题的原因分析
（一）立法体系方面的原因
我国现行《法律援助条例》和地方性法规、规章已经较为明确，但由于没有对其弱势地位进行专门性保护，就导致整体维权工作难以得到有效开展。目前为止，还没有一部法律对农民工作出明确的界定或提出过专门的保护性规定和管理规范。其中，劳动合同立法不完善、劳动仲裁立法虚化等问题较为严重，都是导致整体管理效果失效的重要原因 。
（二）社会层面的原因
经费保障机制不健全是非常重要的原因。对于法律援助制度，若是没有大量的经济投入作为坚强后盾，会导致整体管理效果失效。法律援助办案经费紧张成为阻碍其进一步开展调查取证、申诉等工作的主要障碍。而机构体制的不完善也是影响整体维权活动无法有序开展的重要原因。我国法律援助机构多数是在2003年国务院《法律援助条例》颁布前成立，也就使其无法形成统一的法律依据，而工作人员也划分为公务员编制人员、参照公务员管理编制人员、事业单位编制人员三种，这就使得其自身素质和综合性管理模型受到严重影响。 （三）农民工主体层面的原因
在对900名农民工进行文化程度调研的过程中，文盲9人，占1%；小学程度243人，占27%；初中程度468人，占52%；高中程度63人，占7%；大专及以上受教育程度117人，13%。通过数据不难发现，农民工受教育程度普遍较低 。
三、农民工法律援助项目优化的策略分析
（一） 完善农民工法律援助项目的立法及政策规定
从立法规定出发，建立健全统筹性较好的法律援助立法体系。在《法律援助法》出台之前，各地可先行制定农民工法律援助办法或规定，同时对相关规定进行统筹处理和综合分析，确保控制模式和实际工作体系的建立程度相符合。要对具体问题和相关工作程序进行分析处理，要从根本上提高管理模型的实效性，并且要进一步扩大法律援助的范围，结合实际情况提出更加高效的处理策略和管控模型，确保管理层级结构和运行体系的完整性，将更多的法律援助实际支出费用以立法或文件的形式明确纳入法律援助的支出范围。例如：2017年2月27日，吉林省司法厅、吉林省财政厅联合印发《关于调整法律援助办案补贴费用标准的通知》即吉司发（2017）8号文件，对法律援助有关经费标准作出新的规定，并且将法律援助其它支出列入经费开支范围（例如值班补助、代书、翻译费等）。又如：2017年吉林省开展的“法律援助惠民工程”活动，将困难群众的劳动报酬、工伤赔偿、强制医疗和家庭暴力等案件纳入法律援助范围，与司法救助有效衔接，实现应援尽援。只有积极构建更加有效的统筹管理层级结构，才能保证管理模型和实际价值得以升级。
另外，要建立农民工法律援助经费以及相关工作人才保障制度。在优化财政管理策略的同时，确保其能获得有效的保障机制，相关人才管理模型也能得以有效落实，真正实现保障制度的综合性优化；并且提高认知有效性，确保整体管控体系和社会支持体系的完整度；升级司法程序，确保援助经费和管理模型的有效性，为相关规定的综合性升级奠定坚实基础。除此之外，对劳动合同法以及劳动仲裁立法等都要给予高度重视，确保管理模型和应用价值之间的完整度得以有效落实，实现管理模型的综合性升级，提高控制有效性。
（二）健全农民工法律援助项目的法律援助机制
相关部门要结合实际情况积极建立专门的农民工法律援助机构，并且升级控制机制和管理措施。例如，吉林省建立了“吉林省农民工法律援助工作站”，取得了较好的社会效果。在实际管理体系建立过程中，也要针对农民工的工资、工伤、经济补偿等案件给予高度关注，并且深化其实际管理机制和控制体系，确保相关问题能一律免于经济状况审查，减少时间上的拖延，直接进入法律援助程序。针对法律服务资源和管理模型进行统筹升级，确保群体法律管理效果得以有效升级 。也就是说，只有从根本上保证法律服务资源得以直接分配，才能从根本上提高控制体系的完整度，并且积极构建更加系统化的处理层级结构并符合标准，同时对农民工群体给予更多的社会关注，使农民工能真正享受到公平公正的社会资源分配体系。
（三）提高农民工自身素质
从农民工自身出发，积极建立健全更加系统化的处理措施和管控模型，确保农民工自身的素质得到不断提高。要积极落实更加系统化的处理措施，保证控制维度和管理模型符合标准，并且积极构建系统化的处理模型，从根本上借助广播、电视、报纸、杂志等新闻媒体宣传法律援助制度及有关法律政策规定；同时法律援助机构也要大力宣传法律援助制度及有关规定，以案释法，切实提高农民工对法律援助的“知晓率”。由于农民工群体流动性大，借助广播、电视、报纸等现代传播媒介，才能构建更加和谐的社会宣传机制，确保方便快捷的传达法律援助制度和有关政策规定，使农民工进一步了解和不断提高法律援助知识。
四、结语
总而言之，在新形势下，要积极深化管理机制和法治宣传效果，保证控制体系和控制效果的完整度，也要集中梳理农民工法律援助项目的整体完善机制，并对其中产生的问题进行综合性处理，发挥相关机构的实效性价值，确保能对具体问题有所认知，从而建立健全系统化的控制机制，也为我国农民工法律援助制度的升级奠定坚实基础。只有加快建设政府主导、财政支持、社會参与、覆盖全国的城乡法律援助公共法律服务体系，才能更好的解决农民工法律援助问题。
注释：
张若恬、周敏.我国农民工法律援助制度：意蕴、困境与优化路径——基于西安市区农民工生存状况的调查研究.当代经济科学.2013，35（6）.86-91.
王晶.和谐社会构建中的农民工法律援助问题研究.农业经济.2013，22（6）.61-63.
赵忠江.现阶段辽宁省农民工诉讼法律援助的主要困境与对策.哈尔滨师范大学社会科学学报.2013，14（6）.44-49.
周超.农民工法律援助制度运行现状及其思考——基于中央专项彩票公益金法律援助项目实施的考察.西部学刊.2013，29（9）.15-18.
邓有莲、吴义太.我国农民工法律援助存在的问题与对策.天中学刊.2013，28（3）.49- 51.
湖南省扎实开展农民工法律援助工作提升为民服务创先争优能力.中国司法.2015，11（9）.111.
关键词 农民工 法律援助 问题 原因
作者简介：王文波，吉林省柳河县法律援助中心，法律援助律师。
中图分类号：D926 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.102
农民工已经成为我国产业工人的主体，是推动国家现代化建设的重要力量，为经济社会发展做出了巨大贡献。党和国家高度重视农民工工作，出台了一系列政策措施，劳动保障权益维护明显加强，关心关爱农民工的社会氛围正在形成。截止到2016年末，农民工总量已达到2.82亿人。国发（2014）40号文件指出，加大法律援助工作力度，使符合条件的农民工及时便捷地获得法律援助。国务院农民工工作领导小组办公室发布了国农工办发（20 16）3号文件，为农民工工作提供了良好的舆论环境。
一、农民工法律援助面临的问题分析
（一）农民工法律援助之劳动违法问题
劳动违法问题无疑是农民工法律援助中最为重要的一点，主要是由于劳动合同签订得不到有效的重视。劳动合同是劳动者与用人单位确立劳动关系的凭证，也是劳动者保障自身权益以及解决双方纠纷的主要依据。《劳动法》、《劳动合同法》中，对于具体问题有较为细化的阐释，并且要求建立劳动关系应当订立书面劳动合同。由于农民工多数都不签订劳动合同，这就导致农民工在维权过程中并没有足够的证据，使得法律援助机构在取证方面也会遭遇瓶颈 。另外，劳务派遣规模较大也是非常严重的问题。劳务派遣是满足企业的灵活用工和弹性用工需求的方式，一些企业将其取代主流用工，这就无法保障劳动者的权利，甚至会导致其工伤后无法得到应有的补偿。除此之外，超长时间用工以及工资脱欠问题也非常严重 。国务院办公厅发布了国办发（2016）1号文件，建立了预防和解决农民工工资问题的长效机制。
（二）农民工法律援助之农民工维权问题
维权问题主要是针对维权成本过高的问题，在维权过程中，工伤保险待遇纠纷申请解决的程序较为复杂，司法實践中律师办理农民工工伤案件需时较长，在案件处理过程中，要结合《劳动法》、《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》及《工伤保险条例》等法律、法规及司法解释，其工伤维权是比较漫长的过程。其基本程序是，首先要申请工伤认定，可能包括以下四步：一是如对是否存在劳动关系有争议，则要先确认劳动关系。一般需要经过劳动人事争议仲裁、民事一审、民事二审，大约为10.5个月。二是申请工伤认定。三是如果农民工对工伤认定结论不服，则需要经历行政复议、行政一审、行政二审，大约为11个月。四是工伤认定部门会结合审理结果对工伤认定重新做出结论（《工伤保险条例》第20条60日内）。其次要申请劳动能力鉴定（《工伤保险条例》第25条收到鉴定申请之日起60日内）。最后申请劳动仲裁。一般情况下需要经过劳动人事争议仲裁、民事一审、民事二审，大约为10.5个月。
除此之外，劳动人事争议仲裁也会增加农民工维权的复杂性，自2008年5月1日起施行的《劳动争议调解仲裁法》，对原有机制进行了全面升级和改革，将原有劳动仲裁申诉的60个工作日延长为1年，取消了劳动仲裁的收费机制，而将劳动仲裁期间缩短为45天，时间不能超过60天，其制度本身的改良并不能有效解决其复杂性问题。一方面，由于受我国“一裁二审”制度的制约，为农民工增加了维权程序以及成本。另一方面，由于我国现行劳动人事争议仲裁委员会（仲裁院）受理申诉的局限性，导致短时间内无法实现劳动人事争议仲裁机构的扩容。
（三）农民工法律援助之保障机制问题
由于法律援助经费紧张、农民工法律援助人力资源不足等问题，导致整体保障机制并不能发挥其实际作用，整体管理效果和控制有效性也会受到严重的影响，整体管理模型和控制体制会受到一定程度上的限制 。需要指出，近年来各地法律援助经费有了不同程度的增长，但是保障能力不均衡。另外，农民工法律援助宣传力度不足，也使得一部分农民工并没有清晰的意识到维权的重要性和应用方式。据相关调查显示，对900位农民工进行调查，知道法律援助常识的有90人，占10%；听说过法律援助常识的有495人，占55%；完全不知道法律援助常识的有315人，占35%。也就是说，农民工对法律援助知识的了解程度仍然很低，需要进一步扩大法律援助“知晓率”。
二、农民工法律援助产生问题的原因分析
（一）立法体系方面的原因
我国现行《法律援助条例》和地方性法规、规章已经较为明确，但由于没有对其弱势地位进行专门性保护，就导致整体维权工作难以得到有效开展。目前为止，还没有一部法律对农民工作出明确的界定或提出过专门的保护性规定和管理规范。其中，劳动合同立法不完善、劳动仲裁立法虚化等问题较为严重，都是导致整体管理效果失效的重要原因 。
（二）社会层面的原因
经费保障机制不健全是非常重要的原因。对于法律援助制度，若是没有大量的经济投入作为坚强后盾，会导致整体管理效果失效。法律援助办案经费紧张成为阻碍其进一步开展调查取证、申诉等工作的主要障碍。而机构体制的不完善也是影响整体维权活动无法有序开展的重要原因。我国法律援助机构多数是在2003年国务院《法律援助条例》颁布前成立，也就使其无法形成统一的法律依据，而工作人员也划分为公务员编制人员、参照公务员管理编制人员、事业单位编制人员三种，这就使得其自身素质和综合性管理模型受到严重影响。 （三）农民工主体层面的原因
在对900名农民工进行文化程度调研的过程中，文盲9人，占1%；小学程度243人，占27%；初中程度468人，占52%；高中程度63人，占7%；大专及以上受教育程度117人，13%。通过数据不难发现，农民工受教育程度普遍较低 。
三、农民工法律援助项目优化的策略分析
（一） 完善农民工法律援助项目的立法及政策规定
从立法规定出发，建立健全统筹性较好的法律援助立法体系。在《法律援助法》出台之前，各地可先行制定农民工法律援助办法或规定，同时对相关规定进行统筹处理和综合分析，确保控制模式和实际工作体系的建立程度相符合。要对具体问题和相关工作程序进行分析处理，要从根本上提高管理模型的实效性，并且要进一步扩大法律援助的范围，结合实际情况提出更加高效的处理策略和管控模型，确保管理层级结构和运行体系的完整性，将更多的法律援助实际支出费用以立法或文件的形式明确纳入法律援助的支出范围。例如：2017年2月27日，吉林省司法厅、吉林省财政厅联合印发《关于调整法律援助办案补贴费用标准的通知》即吉司发（2017）8号文件，对法律援助有关经费标准作出新的规定，并且将法律援助其它支出列入经费开支范围（例如值班补助、代书、翻译费等）。又如：2017年吉林省开展的“法律援助惠民工程”活动，将困难群众的劳动报酬、工伤赔偿、强制医疗和家庭暴力等案件纳入法律援助范围，与司法救助有效衔接，实现应援尽援。只有积极构建更加有效的统筹管理层级结构，才能保证管理模型和实际价值得以升级。
另外，要建立农民工法律援助经费以及相关工作人才保障制度。在优化财政管理策略的同时，确保其能获得有效的保障机制，相关人才管理模型也能得以有效落实，真正实现保障制度的综合性优化；并且提高认知有效性，确保整体管控体系和社会支持体系的完整度；升级司法程序，确保援助经费和管理模型的有效性，为相关规定的综合性升级奠定坚实基础。除此之外，对劳动合同法以及劳动仲裁立法等都要给予高度重视，确保管理模型和应用价值之间的完整度得以有效落实，实现管理模型的综合性升级，提高控制有效性。
（二）健全农民工法律援助项目的法律援助机制
相关部门要结合实际情况积极建立专门的农民工法律援助机构，并且升级控制机制和管理措施。例如，吉林省建立了“吉林省农民工法律援助工作站”，取得了较好的社会效果。在实际管理体系建立过程中，也要针对农民工的工资、工伤、经济补偿等案件给予高度关注，并且深化其实际管理机制和控制体系，确保相关问题能一律免于经济状况审查，减少时间上的拖延，直接进入法律援助程序。针对法律服务资源和管理模型进行统筹升级，确保群体法律管理效果得以有效升级 。也就是说，只有从根本上保证法律服务资源得以直接分配，才能从根本上提高控制体系的完整度，并且积极构建更加系统化的处理层级结构并符合标准，同时对农民工群体给予更多的社会关注，使农民工能真正享受到公平公正的社会资源分配体系。
（三）提高农民工自身素质
从农民工自身出发，积极建立健全更加系统化的处理措施和管控模型，确保农民工自身的素质得到不断提高。要积极落实更加系统化的处理措施，保证控制维度和管理模型符合标准，并且积极构建系统化的处理模型，从根本上借助广播、电视、报纸、杂志等新闻媒体宣传法律援助制度及有关法律政策规定；同时法律援助机构也要大力宣传法律援助制度及有关规定，以案释法，切实提高农民工对法律援助的“知晓率”。由于农民工群体流动性大，借助广播、电视、报纸等现代传播媒介，才能构建更加和谐的社会宣传机制，确保方便快捷的传达法律援助制度和有关政策规定，使农民工进一步了解和不断提高法律援助知识。
四、结语
总而言之，在新形势下，要积极深化管理机制和法治宣传效果，保证控制体系和控制效果的完整度，也要集中梳理农民工法律援助项目的整体完善机制，并对其中产生的问题进行综合性处理，发挥相关机构的实效性价值，确保能对具体问题有所认知，从而建立健全系统化的控制机制，也为我国农民工法律援助制度的升级奠定坚实基础。只有加快建设政府主导、财政支持、社會参与、覆盖全国的城乡法律援助公共法律服务体系，才能更好的解决农民工法律援助问题。
注释：
张若恬、周敏.我国农民工法律援助制度：意蕴、困境与优化路径——基于西安市区农民工生存状况的调查研究.当代经济科学.2013，35（6）.86-91.
王晶.和谐社会构建中的农民工法律援助问题研究.农业经济.2013，22（6）.61-63.
赵忠江.现阶段辽宁省农民工诉讼法律援助的主要困境与对策.哈尔滨师范大学社会科学学报.2013，14（6）.44-49.
周超.农民工法律援助制度运行现状及其思考——基于中央专项彩票公益金法律援助项目实施的考察.西部学刊.2013，29（9）.15-18.
邓有莲、吴义太.我国农民工法律援助存在的问题与对策.天中学刊.2013，28（3）.49- 51.
湖南省扎实开展农民工法律援助工作提升为民服务创先争优能力.中国司法.2015，11（9）.111.