论文部分内容阅读
宏观经济的持续快速增长，为改善人民生活奠定了坚实的物质基础。1978—2004年，我国人均国内生产总值由379元增加到10561元，人民生活极大改善，总体上达到了小康水平。城乡各类居民收入大幅增长，农村居民家庭人均纯收入由133.6元提高到2936.4元，增长21倍，年均增长12.6%；城镇居民家庭人均可支配收入由343.4元提高到9421.6元，增长26.4倍，年均增长13.6%。城乡居民人民币储蓄存款余额达12万亿元，增加568倍。居民消费水平不断提高，消费结构逐步升级，城乡居民家庭人均消费支出分别提高了23倍和19倍，恩格尔系数由57.5%和67.7%降低到37.7%和47.2%。
但是，国民经济持续发展的成果仍难以得到公平的分配，收入分配秩序混乱的情况没有改观，居民收入分配差距继续扩大。
一、收入分配问题形成的原因
（一）以市场为基础的收入分配机制逐步形成，推动收入差距形成和扩大
近10年来，我国社会主义市场经济体制逐步建立完善，市场在收入分配中的作用逐步增强，地区间地理条件和资源禀赋差异、原有的城乡差距、不断扩大的劳动者素质差异等，都加快转化为不同形式的收入差距，这是当前城乡、地区和个人收入分配差距形成的重要原因。应该说，收入分配市场化有利于提高经济运行效率，是一个必须坚持的正确方向。
（二）行业垄断依旧，行业间利润分配严重不均
对国民经济有重大影响的一些行业包括能源、矿产、交通、金融等重要行业仍处于行政垄断之中，严重扭曲了经济运行，影响了市场对收益的分配能力和效率。2004年，39个工业行业中，石油开采、钢铁、化工、电子通信和煤炭五大行业新增利润最多，占工业新增利润的56.4%，其他34个行业新增利润仅占43.6%。
（三）经济政策指导思想“重增长，轻分配”
一些地方唯GDP论日益盛行，经济总量成为衡量政绩最为重要的指标，经济政策大多是以促进总量扩张为主，对合理分配收入并缩小差距的关注和努力不够。发展策略鼓励先富，具体政策带有明显偏好，都导致或加剧了发展的不均衡，促进了收入差距扩大。
（四）居民收入特别是农民收入增速长期慢于经济增长速度
20世纪90年代以来，居民收入并未随经济的增长而同步提高，在宏观收入分配格局中处于相对不利地位。1990 — 2004年，我国不变价GDP年均增长9.3%，而城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别增长7.7%和4.5%，低于经济增长速度1.6个和4.8个百分点。
（五）收入分配环境不利于缩小收入差距
依靠劳动获取收入是公民生存和发展的主要方式。确保每个公民获有基本的劳动技能、合适的就业机会和相应的劳动报酬，是合理分配收入所必须的宏观环境。目前，农村义务教育得不到真正普及，部分公民无法接受起码的教育，缺乏必要的生存和就业能力。就业歧视大量存在，农民工、女性和一些疾病患者得不到平等的就业机会。部分劳动者特别是农民工工资水平低，且经常被克扣拖欠。这些直接导致部分居民收入无法正常增长。
（六）国家公共服务职能履行不到位
教育、卫生体制改革超前且存在甩包袱的思想倾向，对教育、卫生等公共事业的投入相对不足，各类学校收费逐步攀升，教育乱收费现象愈演愈烈，居民家庭的支出负担沉重，许多家庭不得不为子女教育进行长期储蓄；医药不分，医疗费用高，药品价格贵，因病致贫成为城镇和农村贫困发生的主要原因。同时，与住房体制改革配套的住房货币化补助政策迟迟得不到落实，相应的住房保障政策尚未有效建立，而住宅价格持续上涨，多数人为解决居住问题不得不进行长期的储蓄，房地产开发商在造就大量社会贫困的基础上成为暴富。
（七）政府间财权与事权不匹配，加重了基层负担
财政体制改革总体上将财力更多地向中央集中，但事权却有向下集中的趋势。1994年财税体制改革后，国民收入分配格局明显向财政和中央财政倾斜，我国财政收入“两个比重”稳步上升。1997年全国财政收入占国内生产总值的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重分别为11.6%和48.9%，2004年分别提高到19.3%和54.9%。另一方面，有关法律对政府间的事权未作明确划分，省级政府倾向于向市县政府下压事权，县级政府和乡镇政府事权负担过重。
（八）对收入分配的调节不力
对农业的投资增速低于固定资产增幅，农村经济发展乏力。打破垄断的呼声很高，但行之有效的政策迟迟不见出台。个人收入调节政策陈旧，个人所得税制无法适应收入多元化、隐性化的现状。工薪阶层大量纳税，形成“穷人多交税”的逆向调节。对高收入监管不力，逃税避税成风而得不到相应处罚。遗产税和赠予税迟迟未出台，财富差距加速积累。社会保障体系建设滞后，有钱上项目，没钱搞社保，成为多数地方的通病。城镇社会保障水平低，农村社会保障体系建设还处于起步阶段。打击非法收入的调门很高，但实际措施不多，有法不依、违法不究的现象没有改观，甚至还有进一步发展的势头。
目前，持续扩大的收入差距已经对我国经济和社会发展带来了明显的影响。一是影响投资与消费的合理增长，导致内需结构失衡。二是资源配置不合理，资金过分向高利行业集中，产业结构失衡。三是劳动密集型和资源性产品出口快速增长，国内经济发展与对外贸易之间失衡。四是影响社会稳定和持续发展能力。
二、解决收入差距问题的原则和基本思路
（一）经济发展指导思想要转向效率与公平并重，在继续促进经济增长的同时，更加注重合理分配
当前，必须加快树立“效率与公平并重”的理念，将其作为经济发展和宏观调控的指导思想，各项宏观经济政策以及初次分配和再分配都应同时体现公平与效率。
（二）用发展的办法解决问题，在注重存量调节的同时，着力调节增量分配
在今后的发展过程中，应充分发挥社会主义国家的政治优势，在鼓励用各种方法合法创造财富的同时，及时调控增量财富的分配，加大对落后地区的支持力度，加强社会保障工作，妥善解决低收入群众的生活困难。
（三）坚持法律、经济和行政手段并用，力求收入的调控和分配法制化、市场化
实现收入分配的市场化和法制化，是规范经济秩序和收入分配秩序的必然要求。
（四）坚持保护弱者的原则，力争使收入分配的起点平等、过程公正、结果公平
保护弱者是政府必须承担的基本社会责任之一。掌握国家权力的各类部门必须落实保护弱者的责任，收入分配的指导思想及其具体政策也必须体现这一点。
（五）坚持引导和纠正相结合，在促进公平分配、保护合法收入的同时，严厉打击非法收入
严厉限制不合理收入、坚决打击非法收入，及时纠正因法制不健全、调控不到位以及故意违法而形成的收入分配扭曲，就是现代社会必须建立的一种补救机制和各国政府必须覆行的基本职能。
三、缩小收入分配差距的政策建议
（一）促进个人获得收入的起点更加平等
（1）把发展教育放到宏观政策更加重要的位置，要倾财政之力，尽快在全国城乡真正普及免费九年义务教育并扫除青壮年文盲。（2）加强立法，保障个人、集体、国家的物权、财权和相应的收益权，确保被征地农民和被拆迁居民得到充分合理的补偿，农民承包土地不被随意征用。（3）强化国有资产管理，规范国企改制，避免国有资产流向少数人，加快规范矿产资源的开采管理和收益分配，合理分配国有资产和资源的开发经营收益。
（二）促进企业创造收入的起点更加平等
（1）加快打破行政性垄断的步伐，放开高等教育、医疗、能源、文化、邮政、交通、电信等行业的市场准入。（2）规范和清理对外企税收减免和土地等优惠政策，尽快实现内外资企业政策协同一致。
（三）促进各种主体获取收入的过程更加公正
（1）加快建立全国统一的劳动力市场，加强就业服务，充分保障每个劳动者平等的就业权利。（2）所有企业经营活动必须合法，同时按时足额交纳各种税费、发放工人工资并交纳各种职工社会保险。（3）确保同劳同酬，严厉打击工资歧视、克扣和拖欠。（4）全面加强审计工作，各类企业特别是私营个体和外资企业必须接受严格审计。（5）行政事业收费必须透明，严格收支两条线管理，各级政府的所有收支都须经同级人大审批，并向全社会公布，以强化财政审核制度，逐步将所有收支转为预算收支。（6）城镇国有土地改转让为出租，租金收入上缴中央财政。
（四）促进分配结果更加公平
（1）可考虑将企业所得税制改为累进制，按利润率和利润额分级次确定税率，利润率越高、利润额越大，税率越高。（2）对于垄断行业，要调高企业所得税税率。（3）建立国有资产经营收益上缴机制。严格国有企业工资、薪金管理。（4）加强对各种个人收入的监管，改个人所得税制为综合计征，提高起征点。（5）大力发展社会保障，早日建成覆盖城乡、保障适度、运行持续的、以养老、医疗保障为主体的社保体系和扶贫救助体系。
（五）加大对弱势产业和弱势群体的保护和扶持力度
（1）财政支出和投资要向“三农”大力倾斜，充分运用WTO各种政策，加大对“三农”的支持和补贴力度。大力发展农产品加工业，减免农产品加工业税负，促进农业产业链延长和农产品增值。（2）坚持不懈地抓好再就业工作，加强下岗失业人员再就业培训，加强农民和农民工培训，改善农民进城务工环境，发展免费就业服务，加强劳动关系监察，确保职工工资及时足额发放；遇有劳资纠纷，实行反向举证，雇主必须证明已向工人发放工资。（3）改善中小企业发展环境，减轻中小企业的税费负担。
（六）合理分配财政收入等增量财富，充分调动各方面积极性
（1）重新确立税制，消除地方盲目发展的财政制度根源，在合理确定中央和地方各级政府事权的基础上合理确定财权和相应的转移支付制度，确保省及以下各级政府能够有效履行职责，从根本上解决乱收费、乱摊派问题，减轻企业和居民负担，增强企业发展能力。（2）东部地区向中央财政纳税的负担率要高于中西部地区，减轻中西部地区税负，同时中央财政要加大向中西部地区的转移支付力度。（3）在中西部地区选择一些辐射力强的城市或地区建立特殊税制区，5年内全额返还地方上缴的国税，以培育中西部地区经济增长点，促进区域经济发展。（4）实行鼓励技术创新的税收和财政政策，加强知识产权保护，鼓励和支持风险投资基金的发展。
（作者单位：国家发展改革委综合司）
但是，国民经济持续发展的成果仍难以得到公平的分配，收入分配秩序混乱的情况没有改观，居民收入分配差距继续扩大。
一、收入分配问题形成的原因
（一）以市场为基础的收入分配机制逐步形成，推动收入差距形成和扩大
近10年来，我国社会主义市场经济体制逐步建立完善，市场在收入分配中的作用逐步增强，地区间地理条件和资源禀赋差异、原有的城乡差距、不断扩大的劳动者素质差异等，都加快转化为不同形式的收入差距，这是当前城乡、地区和个人收入分配差距形成的重要原因。应该说，收入分配市场化有利于提高经济运行效率，是一个必须坚持的正确方向。
（二）行业垄断依旧，行业间利润分配严重不均
对国民经济有重大影响的一些行业包括能源、矿产、交通、金融等重要行业仍处于行政垄断之中，严重扭曲了经济运行，影响了市场对收益的分配能力和效率。2004年，39个工业行业中，石油开采、钢铁、化工、电子通信和煤炭五大行业新增利润最多，占工业新增利润的56.4%，其他34个行业新增利润仅占43.6%。
（三）经济政策指导思想“重增长，轻分配”
一些地方唯GDP论日益盛行，经济总量成为衡量政绩最为重要的指标，经济政策大多是以促进总量扩张为主，对合理分配收入并缩小差距的关注和努力不够。发展策略鼓励先富，具体政策带有明显偏好，都导致或加剧了发展的不均衡，促进了收入差距扩大。
（四）居民收入特别是农民收入增速长期慢于经济增长速度
20世纪90年代以来，居民收入并未随经济的增长而同步提高，在宏观收入分配格局中处于相对不利地位。1990 — 2004年，我国不变价GDP年均增长9.3%，而城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别增长7.7%和4.5%，低于经济增长速度1.6个和4.8个百分点。
（五）收入分配环境不利于缩小收入差距
依靠劳动获取收入是公民生存和发展的主要方式。确保每个公民获有基本的劳动技能、合适的就业机会和相应的劳动报酬，是合理分配收入所必须的宏观环境。目前，农村义务教育得不到真正普及，部分公民无法接受起码的教育，缺乏必要的生存和就业能力。就业歧视大量存在，农民工、女性和一些疾病患者得不到平等的就业机会。部分劳动者特别是农民工工资水平低，且经常被克扣拖欠。这些直接导致部分居民收入无法正常增长。
（六）国家公共服务职能履行不到位
教育、卫生体制改革超前且存在甩包袱的思想倾向，对教育、卫生等公共事业的投入相对不足，各类学校收费逐步攀升，教育乱收费现象愈演愈烈，居民家庭的支出负担沉重，许多家庭不得不为子女教育进行长期储蓄；医药不分，医疗费用高，药品价格贵，因病致贫成为城镇和农村贫困发生的主要原因。同时，与住房体制改革配套的住房货币化补助政策迟迟得不到落实，相应的住房保障政策尚未有效建立，而住宅价格持续上涨，多数人为解决居住问题不得不进行长期的储蓄，房地产开发商在造就大量社会贫困的基础上成为暴富。
（七）政府间财权与事权不匹配，加重了基层负担
财政体制改革总体上将财力更多地向中央集中，但事权却有向下集中的趋势。1994年财税体制改革后，国民收入分配格局明显向财政和中央财政倾斜，我国财政收入“两个比重”稳步上升。1997年全国财政收入占国内生产总值的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重分别为11.6%和48.9%，2004年分别提高到19.3%和54.9%。另一方面，有关法律对政府间的事权未作明确划分，省级政府倾向于向市县政府下压事权，县级政府和乡镇政府事权负担过重。
（八）对收入分配的调节不力
对农业的投资增速低于固定资产增幅，农村经济发展乏力。打破垄断的呼声很高，但行之有效的政策迟迟不见出台。个人收入调节政策陈旧，个人所得税制无法适应收入多元化、隐性化的现状。工薪阶层大量纳税，形成“穷人多交税”的逆向调节。对高收入监管不力，逃税避税成风而得不到相应处罚。遗产税和赠予税迟迟未出台，财富差距加速积累。社会保障体系建设滞后，有钱上项目，没钱搞社保，成为多数地方的通病。城镇社会保障水平低，农村社会保障体系建设还处于起步阶段。打击非法收入的调门很高，但实际措施不多，有法不依、违法不究的现象没有改观，甚至还有进一步发展的势头。
目前，持续扩大的收入差距已经对我国经济和社会发展带来了明显的影响。一是影响投资与消费的合理增长，导致内需结构失衡。二是资源配置不合理，资金过分向高利行业集中，产业结构失衡。三是劳动密集型和资源性产品出口快速增长，国内经济发展与对外贸易之间失衡。四是影响社会稳定和持续发展能力。
二、解决收入差距问题的原则和基本思路
（一）经济发展指导思想要转向效率与公平并重，在继续促进经济增长的同时，更加注重合理分配
当前，必须加快树立“效率与公平并重”的理念，将其作为经济发展和宏观调控的指导思想，各项宏观经济政策以及初次分配和再分配都应同时体现公平与效率。
（二）用发展的办法解决问题，在注重存量调节的同时，着力调节增量分配
在今后的发展过程中，应充分发挥社会主义国家的政治优势，在鼓励用各种方法合法创造财富的同时，及时调控增量财富的分配，加大对落后地区的支持力度，加强社会保障工作，妥善解决低收入群众的生活困难。
（三）坚持法律、经济和行政手段并用，力求收入的调控和分配法制化、市场化
实现收入分配的市场化和法制化，是规范经济秩序和收入分配秩序的必然要求。
（四）坚持保护弱者的原则，力争使收入分配的起点平等、过程公正、结果公平
保护弱者是政府必须承担的基本社会责任之一。掌握国家权力的各类部门必须落实保护弱者的责任，收入分配的指导思想及其具体政策也必须体现这一点。
（五）坚持引导和纠正相结合，在促进公平分配、保护合法收入的同时，严厉打击非法收入
严厉限制不合理收入、坚决打击非法收入，及时纠正因法制不健全、调控不到位以及故意违法而形成的收入分配扭曲，就是现代社会必须建立的一种补救机制和各国政府必须覆行的基本职能。
三、缩小收入分配差距的政策建议
（一）促进个人获得收入的起点更加平等
（1）把发展教育放到宏观政策更加重要的位置，要倾财政之力，尽快在全国城乡真正普及免费九年义务教育并扫除青壮年文盲。（2）加强立法，保障个人、集体、国家的物权、财权和相应的收益权，确保被征地农民和被拆迁居民得到充分合理的补偿，农民承包土地不被随意征用。（3）强化国有资产管理，规范国企改制，避免国有资产流向少数人，加快规范矿产资源的开采管理和收益分配，合理分配国有资产和资源的开发经营收益。
（二）促进企业创造收入的起点更加平等
（1）加快打破行政性垄断的步伐，放开高等教育、医疗、能源、文化、邮政、交通、电信等行业的市场准入。（2）规范和清理对外企税收减免和土地等优惠政策，尽快实现内外资企业政策协同一致。
（三）促进各种主体获取收入的过程更加公正
（1）加快建立全国统一的劳动力市场，加强就业服务，充分保障每个劳动者平等的就业权利。（2）所有企业经营活动必须合法，同时按时足额交纳各种税费、发放工人工资并交纳各种职工社会保险。（3）确保同劳同酬，严厉打击工资歧视、克扣和拖欠。（4）全面加强审计工作，各类企业特别是私营个体和外资企业必须接受严格审计。（5）行政事业收费必须透明，严格收支两条线管理，各级政府的所有收支都须经同级人大审批，并向全社会公布，以强化财政审核制度，逐步将所有收支转为预算收支。（6）城镇国有土地改转让为出租，租金收入上缴中央财政。
（四）促进分配结果更加公平
（1）可考虑将企业所得税制改为累进制，按利润率和利润额分级次确定税率，利润率越高、利润额越大，税率越高。（2）对于垄断行业，要调高企业所得税税率。（3）建立国有资产经营收益上缴机制。严格国有企业工资、薪金管理。（4）加强对各种个人收入的监管，改个人所得税制为综合计征，提高起征点。（5）大力发展社会保障，早日建成覆盖城乡、保障适度、运行持续的、以养老、医疗保障为主体的社保体系和扶贫救助体系。
（五）加大对弱势产业和弱势群体的保护和扶持力度
（1）财政支出和投资要向“三农”大力倾斜，充分运用WTO各种政策，加大对“三农”的支持和补贴力度。大力发展农产品加工业，减免农产品加工业税负，促进农业产业链延长和农产品增值。（2）坚持不懈地抓好再就业工作，加强下岗失业人员再就业培训，加强农民和农民工培训，改善农民进城务工环境，发展免费就业服务，加强劳动关系监察，确保职工工资及时足额发放；遇有劳资纠纷，实行反向举证，雇主必须证明已向工人发放工资。（3）改善中小企业发展环境，减轻中小企业的税费负担。
（六）合理分配财政收入等增量财富，充分调动各方面积极性
（1）重新确立税制，消除地方盲目发展的财政制度根源，在合理确定中央和地方各级政府事权的基础上合理确定财权和相应的转移支付制度，确保省及以下各级政府能够有效履行职责，从根本上解决乱收费、乱摊派问题，减轻企业和居民负担，增强企业发展能力。（2）东部地区向中央财政纳税的负担率要高于中西部地区，减轻中西部地区税负，同时中央财政要加大向中西部地区的转移支付力度。（3）在中西部地区选择一些辐射力强的城市或地区建立特殊税制区，5年内全额返还地方上缴的国税，以培育中西部地区经济增长点，促进区域经济发展。（4）实行鼓励技术创新的税收和财政政策，加强知识产权保护，鼓励和支持风险投资基金的发展。
（作者单位：国家发展改革委综合司）