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摘 要 本文立足上海市徐汇区推进协商民主的实践，指出协商民主在推进区域经济社会发展过程中发挥了重要作用，分析了徐汇区协商民主建设中也存在着协商制度有待进一步完善、协商主体有待进一步优化以及协商平台有待进一步拓展等不足之处，提出进一步推进徐汇区协商民主发展的对策和建议，即加快顶层设计，强化制度建设；调动多元主体，激发协商活力；丰富协商载体，深化协商程度等。
关键词 城市社区 协商民主 机制创新
作者简介：王杉，中共上海市徐汇区委党校副教授。
中图分类号：D668 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）06-158-02
党的十八届三中全会明确指出，“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商”，强调“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。”上海市徐汇区坚持党的领导与人民当家作主、依法治国的有机统一，在实践中不断加强协商民主的机制建设，使协商民主在推进区域经济社会发展过程中发挥了重要作用，形成自己鲜明的特色。
一、徐汇区协商民主发展的实践
（一）坚持“区域协商”，党建引领促发展
徐汇区域内中央和市属驻区单位比较集中，非公有制企业和新社会组织发育发展较快，2012年，徐汇区委发起组建了“徐汇区区域党建促进会”，以共同目标、共同需求、共同利益为导向，围绕创新驱动、转型发展的首要任务，大力推进区域发展资源对接，形成齐心协力抓发展、群策群力促转型的强大合力。如通过区域党建促进会平台，协调了上海交响乐团、上影广场、国粹苑等市重大文化项目的建设进度，加快推进龙美术馆、德美术馆项目建设；以建设信息互通共享平台为抓手，加强与漕开发总公司、仪电控股等区域单位的战略合作，将中小园区纳入到漕河泾开发区“1 X”园区服务平台中，推动企业、行业之间的项目对接；区建交党工委和上海营邑城市规划设计有限公司合作，全面开展徐汇区保障性住房规划专题调研等。实践证明，以党建优势引领区域发展，就在于把协商民主的资源融入到了党组织建设当中去，将党内资源与社会资源、区属资源和区域资源等资源优势，有效地统筹在区域化党建大平台上，使党的工作体系突破传统的体制界限向社会领域拓展，使党的工作更紧密地与多元社会格局相融合，实现党的执政方式由“封闭式”向“开放式”转变，增强党的执政能力，推进国家治理体系现代化。
（二）坚持“决策协商”，聚焦重大项目惠民生
重大项目关乎区计民生。徐汇区以重大项目的建设实施为抓手，整合区内协商资源和力量，打造协商精品普惠民生。徐汇区行政服务中心建设是2014年区政府头号实事工程，该项目的提出和实施就充分体现了科学协商。一是项目的提出源自协商。区行政服务中心建设项目的提出，源自区委书记和区长带队现场指导、协调街镇工作的基层会商实践。在基层会商中，民众反映的行政审批复杂、流程过长，服务效率不高、群众办事不方便等问题和意见，催生了建设区行政服务中心的提议；二是项目实施方案经协商确定。在项目方案确定之前，区人大、区政协、区统一战线人士，经过反复调研，听取部门、党派团体成员的意见，形成了协商建议；三是项目实施过程中协商监督。在徐汇区行政服务中心筹建和推进过程中，区政府及时向区委、人大、政协、统一战线汇报项目进展情况，各部门也结合协商建议的落实情况对项目实施过程展开监督。针对重大项目的科学协商，能够让区委重点项目真正回应民生需求，体现民众利益，获得民众支持，接受民众监督，促进决策科学、保障民生，形成精品协商成果，示范引领其他事项的协商。
（三）坚持“议事协商”，居民参与促自治
议事协商是指社区居民在党总支的引领下，就涉及居民切身利益问题，通过民情恳谈、社区听证、社区评议等对话机制，理性表达利益诉求，及时解决矛盾纠纷，共同参与社区自治。如徐汇区凌云街道梅陇三村“绿主妇”议事会，是一个由居民区家庭主妇为主体组成的自治服务管理组织，借助低碳环保行动载体，倾听居民关于“停车难”等社区建设的诉求和意见，定期和不定期召集全体成员协商社区问题，提出合理化建议，反馈至相关部门，妥善解决居民的合理需求，使一个“垃圾三村”变成了“花园三村”。议事协商之所以取得实效，主要在于：一是支部引领下的协商主体多元。广泛吸纳社区党员、居民、社区民警、志愿者以及共建单位等共同参与；二是协商平台开放。以活动为载体引导居民投入社区公共事务中；三是协商机制常态化。以议事协商为重点，形成“调查研究、提出议题、召集讨论、形成方案、表决通过、推动执行、民主监督”等一整套协商机制；四是协商程序规范，依约协商，依章自治。如“绿主妇”议事会成立之初就制定了专门的议事会章程，明确规定工作宗旨、目标要求、具体流程，对公共议题形成、公共意愿执行、公共事务评价都有详细要求。
议事协商不仅丰富了基层民主的形式，扩大了基层民主，为居民群众广泛、直接参与社区公共事务治理提供了新的渠道；而且使社区治理实现了从“要我参加”到“我要参加”的转变，促进了群众在社区治理中自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，促进了社区的稳定、文明、和谐。
（四）坚持“居中协商”，第三方调解创多赢
在经济快速发展的今天，社会利益日渐多元，社会矛盾也逐步凸显。近年来徐汇区注重从源头上减少、化解社会矛盾，在协商活动中自觉运用法治思维和法治方式，保障协商在宪法和法律范围内广泛开展。如徐汇区坚持在区政府决策协商中引入法律顾问团，在信访工作中引入律师参与化解矛盾纠纷等。并在2011年6月成立区医患纠纷调解办公室、人民调解委员会（简称区医调办、区医调委），引入第三方专业调解机构，对医患纠纷进行理性协商、居中调解，公正地提供医学、法律等方面的援助，取得了显著成效。一是发挥第三方协商主体的“居中”优势重建互信。徐汇区医调委在医患纠纷的协商调解中始终居于第三方的中立位置，坚持“自愿、公正、及时、便民”原则，坚持不偏不倚的情、法、理结合，充分发挥律师法律知识和调解技能的专业优势，从医患双方角度提出协商意见和建议，赢得双方信任；二是创新调解模式提前介入。区医调委主动对接医院，探索流动式、现场调解等新模式，在医患纠纷发生的第一时间赶赴现场疏解患方情绪，维护院方正常医疗秩序，为在矛盾发生初期依法、快速、高效化解矛盾赢得时间；三是探索专家咨询增强协商的公信力。通过问询式、会诊式、鉴定式等灵活多样的专家咨询方式，充分发挥权威专家的第三方作用，依据侵权责任法、医疗事故处理条例等法规以及相关司法解释的规定，进行居中协商调解，使协商结果更具合法性，增强医疗纠纷化解的公信力。居中协商强调了在群众诉求表达、利益纠纷调解中的法治思维和法治方式，充分发挥司法在协调社会利益关系中的主渠道作用，在法律框架内尽最大努力解决群众实际困难，维护群众合法权益，使群众感受到协商的公平正义，最终化解社会矛盾，促进社会稳定和谐。 （五）坚持“开放协商”，运用网络媒体谋实效
开放度和参与度是影响协商实效的两项重要指标，网络媒体是拓展这两项指标的新渠道、新平台、新阵地。徐汇区近年来依托网络媒体，坚持用“四个让”扩大了协商的开放和参与。一是网络信息公开让协商前信息对称。在研究制定涉及群众切身利益、社会关注度高的公共政策过程中，政府主动及时向社会公开决策信息，通过相关“信息公开”专栏，公众可方便查阅各类信息，充分了解事件全貌，实现协商前的信息对称；二是网上征集意见让协商建议广泛汇聚。区政府、区人大、区政协等网站均设有意见征集专栏，方便公众提交相关建议。每年的徐汇区政府实事项目，就是先在网络媒体等平台上广泛征询意见，然后梳理汇集而成；三是网上协商问题让利益充分表达。例如，天平街道在处理永康路酒吧与周边居民矛盾问题过程中，主动将境内外媒体的相关报道、居民的维权利益诉求等内容悉数在网上公布，引发社区居民线上线下的广泛讨论与思考，加速了事件的协商解决；四是网上公布协商成果让人民知晓与监督。将协商成果在网上公布，一方面可以让利益相关方获得协商反馈，另一方面也有利于形成对日后的监督。如天平街道及时将协商成果以及街道与酒吧老板的约定在网站公布，既回应了居民诉求，又对酒吧经营形成公开监督。
网络平台的开放式协商，突破了协商的信息壁垒，挖掘了公众参与协商的潜能，促进了多元协商主体的积极参与，推动了协商方式的创新和协商利益的充分表达，完善了协商成果的反馈与监督。
二、徐汇区在推进协商民主发展过程中存在的不足
（一）协商制度有待进一步完善
由于协商民主的制度安排多限于政策层面而没有“硬”的刚性约束力，即缺乏相关的法治保障，随时有调整的可能性，因此协商工作中模糊性的规定相对偏多，工作落实呈现一定的随意性，一定程度上制约了协商的效果。
（二）协商主体有待进一步优化
由于对协商民主以民主协商或政治协商的形式存在和发展并不陌生，因此各部门大多将协商民主界定在狭义范围内，因此协商主体对协商活动整体性把握不深，呈现碎片化的特征；同时有些协商主体虽然参与协商的积极性高涨，却又缺乏相应的知识背景和智力支持，一定程度上影响了协商的质量。
（三）协商平台有待进一步拓展
一是表现在信息公开透明度不足，使协商主体对协商内容难以驾驭和把握；二是公众参与途径不丰富，一些社会影响较大的协商形式如听证会、公民旁听常委会、网络公开征求意见等，在协商实践中运用不多，有时甚至是流于形式，不管是公开征求意见还是听证会，有效意见不足，异议意见缺少渠道；三是协商方式相对单调。
三、进一步推进徐汇区协商民主发展的对策和建议
（一）加快顶层设计，强化制度建设
协商民主建设是一个系统工程，涉及到全区各个部门和各个层面。从结构上看，有横纵交融的协商民主；从方式上看，有组织性的协商民主，如政协各界别的社会参与，还有个体性的社会参与，如公民的来信来访、政策性的听证和问卷调查等。要克服体制机制建设碎片化、零散化、孤岛化的问题，就必须从整体上通盘考虑，从全局上顶层设计。一是健全领导体制，注重发挥区委总揽全局的领导核心作用，突出全委会的领导职能、决策职能和监督职能，加大常委会的指导力度；二是健全运行机制，制定“协商清单”，参照区委常委会“三重一大”事项的宏观布局，结合各单位实际，制定完善实施细则，进一步细化“三重一大”事项的具体内容，明确哪些内容必须经过事先协商，哪些必须列入事中协商，哪些可以事后协商，规范协商程序；三是坚持依法协商，高度重视运用法治思维和法治方式。发挥法治引领和推动作用，加强对相关立法工作的探索和协调，确保协商工作在法治轨道上推进。
（二）调动多元主体，激发协商活力
一是建立区级“协商人才库”，根据利益是否直接相关、信息掌握是否相对充分、结果影响是否明显为原则，引导相关性强的群体以及代表，分层次地参与协商，为协商民主提供智力支持；二是扩大协商的社会基础，在更广泛的范围内开展协商，畅通诉求表达渠道；三是提高协商主体履职能力，探索基层人大代表的职业化建设，完善政协委员的遴选制度，真正实现基层人大和政协委员的民意表达功能，同时提高社会公众的协商理念，增强协商意识，自觉地参与到协商活动中来。
（三）丰富协商载体，深化协商程度
要大力运用新媒体，加强中共徐汇区委党建网、徐汇区政府官方网站、区人大、区政协、区统一战线等网站建设，开设公民“议政”的频道和板块，党委、人大、政府、政协以及有关部门的领导可以定期做客网站与网民互动交流。同时尝试运用微博、微信等新媒体，对公共政策或协商主题相关的背景信息、参与流程、协商规则等进行及时、有效的公布，将之打造成为一个协商的平台，探索网议互动、网上问卷调查、民意测评等形式，扩大社会影响力，提高社会各界对协商民主的关注度和参与度。
关键词 城市社区 协商民主 机制创新
作者简介：王杉，中共上海市徐汇区委党校副教授。
中图分类号：D668 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）06-158-02
党的十八届三中全会明确指出，“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商”，强调“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。”上海市徐汇区坚持党的领导与人民当家作主、依法治国的有机统一，在实践中不断加强协商民主的机制建设，使协商民主在推进区域经济社会发展过程中发挥了重要作用，形成自己鲜明的特色。
一、徐汇区协商民主发展的实践
（一）坚持“区域协商”，党建引领促发展
徐汇区域内中央和市属驻区单位比较集中，非公有制企业和新社会组织发育发展较快，2012年，徐汇区委发起组建了“徐汇区区域党建促进会”，以共同目标、共同需求、共同利益为导向，围绕创新驱动、转型发展的首要任务，大力推进区域发展资源对接，形成齐心协力抓发展、群策群力促转型的强大合力。如通过区域党建促进会平台，协调了上海交响乐团、上影广场、国粹苑等市重大文化项目的建设进度，加快推进龙美术馆、德美术馆项目建设；以建设信息互通共享平台为抓手，加强与漕开发总公司、仪电控股等区域单位的战略合作，将中小园区纳入到漕河泾开发区“1 X”园区服务平台中，推动企业、行业之间的项目对接；区建交党工委和上海营邑城市规划设计有限公司合作，全面开展徐汇区保障性住房规划专题调研等。实践证明，以党建优势引领区域发展，就在于把协商民主的资源融入到了党组织建设当中去，将党内资源与社会资源、区属资源和区域资源等资源优势，有效地统筹在区域化党建大平台上，使党的工作体系突破传统的体制界限向社会领域拓展，使党的工作更紧密地与多元社会格局相融合，实现党的执政方式由“封闭式”向“开放式”转变，增强党的执政能力，推进国家治理体系现代化。
（二）坚持“决策协商”，聚焦重大项目惠民生
重大项目关乎区计民生。徐汇区以重大项目的建设实施为抓手，整合区内协商资源和力量，打造协商精品普惠民生。徐汇区行政服务中心建设是2014年区政府头号实事工程，该项目的提出和实施就充分体现了科学协商。一是项目的提出源自协商。区行政服务中心建设项目的提出，源自区委书记和区长带队现场指导、协调街镇工作的基层会商实践。在基层会商中，民众反映的行政审批复杂、流程过长，服务效率不高、群众办事不方便等问题和意见，催生了建设区行政服务中心的提议；二是项目实施方案经协商确定。在项目方案确定之前，区人大、区政协、区统一战线人士，经过反复调研，听取部门、党派团体成员的意见，形成了协商建议；三是项目实施过程中协商监督。在徐汇区行政服务中心筹建和推进过程中，区政府及时向区委、人大、政协、统一战线汇报项目进展情况，各部门也结合协商建议的落实情况对项目实施过程展开监督。针对重大项目的科学协商，能够让区委重点项目真正回应民生需求，体现民众利益，获得民众支持，接受民众监督，促进决策科学、保障民生，形成精品协商成果，示范引领其他事项的协商。
（三）坚持“议事协商”，居民参与促自治
议事协商是指社区居民在党总支的引领下，就涉及居民切身利益问题，通过民情恳谈、社区听证、社区评议等对话机制，理性表达利益诉求，及时解决矛盾纠纷，共同参与社区自治。如徐汇区凌云街道梅陇三村“绿主妇”议事会，是一个由居民区家庭主妇为主体组成的自治服务管理组织，借助低碳环保行动载体，倾听居民关于“停车难”等社区建设的诉求和意见，定期和不定期召集全体成员协商社区问题，提出合理化建议，反馈至相关部门，妥善解决居民的合理需求，使一个“垃圾三村”变成了“花园三村”。议事协商之所以取得实效，主要在于：一是支部引领下的协商主体多元。广泛吸纳社区党员、居民、社区民警、志愿者以及共建单位等共同参与；二是协商平台开放。以活动为载体引导居民投入社区公共事务中；三是协商机制常态化。以议事协商为重点，形成“调查研究、提出议题、召集讨论、形成方案、表决通过、推动执行、民主监督”等一整套协商机制；四是协商程序规范，依约协商，依章自治。如“绿主妇”议事会成立之初就制定了专门的议事会章程，明确规定工作宗旨、目标要求、具体流程，对公共议题形成、公共意愿执行、公共事务评价都有详细要求。
议事协商不仅丰富了基层民主的形式，扩大了基层民主，为居民群众广泛、直接参与社区公共事务治理提供了新的渠道；而且使社区治理实现了从“要我参加”到“我要参加”的转变，促进了群众在社区治理中自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，促进了社区的稳定、文明、和谐。
（四）坚持“居中协商”，第三方调解创多赢
在经济快速发展的今天，社会利益日渐多元，社会矛盾也逐步凸显。近年来徐汇区注重从源头上减少、化解社会矛盾，在协商活动中自觉运用法治思维和法治方式，保障协商在宪法和法律范围内广泛开展。如徐汇区坚持在区政府决策协商中引入法律顾问团，在信访工作中引入律师参与化解矛盾纠纷等。并在2011年6月成立区医患纠纷调解办公室、人民调解委员会（简称区医调办、区医调委），引入第三方专业调解机构，对医患纠纷进行理性协商、居中调解，公正地提供医学、法律等方面的援助，取得了显著成效。一是发挥第三方协商主体的“居中”优势重建互信。徐汇区医调委在医患纠纷的协商调解中始终居于第三方的中立位置，坚持“自愿、公正、及时、便民”原则，坚持不偏不倚的情、法、理结合，充分发挥律师法律知识和调解技能的专业优势，从医患双方角度提出协商意见和建议，赢得双方信任；二是创新调解模式提前介入。区医调委主动对接医院，探索流动式、现场调解等新模式，在医患纠纷发生的第一时间赶赴现场疏解患方情绪，维护院方正常医疗秩序，为在矛盾发生初期依法、快速、高效化解矛盾赢得时间；三是探索专家咨询增强协商的公信力。通过问询式、会诊式、鉴定式等灵活多样的专家咨询方式，充分发挥权威专家的第三方作用，依据侵权责任法、医疗事故处理条例等法规以及相关司法解释的规定，进行居中协商调解，使协商结果更具合法性，增强医疗纠纷化解的公信力。居中协商强调了在群众诉求表达、利益纠纷调解中的法治思维和法治方式，充分发挥司法在协调社会利益关系中的主渠道作用，在法律框架内尽最大努力解决群众实际困难，维护群众合法权益，使群众感受到协商的公平正义，最终化解社会矛盾，促进社会稳定和谐。 （五）坚持“开放协商”，运用网络媒体谋实效
开放度和参与度是影响协商实效的两项重要指标，网络媒体是拓展这两项指标的新渠道、新平台、新阵地。徐汇区近年来依托网络媒体，坚持用“四个让”扩大了协商的开放和参与。一是网络信息公开让协商前信息对称。在研究制定涉及群众切身利益、社会关注度高的公共政策过程中，政府主动及时向社会公开决策信息，通过相关“信息公开”专栏，公众可方便查阅各类信息，充分了解事件全貌，实现协商前的信息对称；二是网上征集意见让协商建议广泛汇聚。区政府、区人大、区政协等网站均设有意见征集专栏，方便公众提交相关建议。每年的徐汇区政府实事项目，就是先在网络媒体等平台上广泛征询意见，然后梳理汇集而成；三是网上协商问题让利益充分表达。例如，天平街道在处理永康路酒吧与周边居民矛盾问题过程中，主动将境内外媒体的相关报道、居民的维权利益诉求等内容悉数在网上公布，引发社区居民线上线下的广泛讨论与思考，加速了事件的协商解决；四是网上公布协商成果让人民知晓与监督。将协商成果在网上公布，一方面可以让利益相关方获得协商反馈，另一方面也有利于形成对日后的监督。如天平街道及时将协商成果以及街道与酒吧老板的约定在网站公布，既回应了居民诉求，又对酒吧经营形成公开监督。
网络平台的开放式协商，突破了协商的信息壁垒，挖掘了公众参与协商的潜能，促进了多元协商主体的积极参与，推动了协商方式的创新和协商利益的充分表达，完善了协商成果的反馈与监督。
二、徐汇区在推进协商民主发展过程中存在的不足
（一）协商制度有待进一步完善
由于协商民主的制度安排多限于政策层面而没有“硬”的刚性约束力，即缺乏相关的法治保障，随时有调整的可能性，因此协商工作中模糊性的规定相对偏多，工作落实呈现一定的随意性，一定程度上制约了协商的效果。
（二）协商主体有待进一步优化
由于对协商民主以民主协商或政治协商的形式存在和发展并不陌生，因此各部门大多将协商民主界定在狭义范围内，因此协商主体对协商活动整体性把握不深，呈现碎片化的特征；同时有些协商主体虽然参与协商的积极性高涨，却又缺乏相应的知识背景和智力支持，一定程度上影响了协商的质量。
（三）协商平台有待进一步拓展
一是表现在信息公开透明度不足，使协商主体对协商内容难以驾驭和把握；二是公众参与途径不丰富，一些社会影响较大的协商形式如听证会、公民旁听常委会、网络公开征求意见等，在协商实践中运用不多，有时甚至是流于形式，不管是公开征求意见还是听证会，有效意见不足，异议意见缺少渠道；三是协商方式相对单调。
三、进一步推进徐汇区协商民主发展的对策和建议
（一）加快顶层设计，强化制度建设
协商民主建设是一个系统工程，涉及到全区各个部门和各个层面。从结构上看，有横纵交融的协商民主；从方式上看，有组织性的协商民主，如政协各界别的社会参与，还有个体性的社会参与，如公民的来信来访、政策性的听证和问卷调查等。要克服体制机制建设碎片化、零散化、孤岛化的问题，就必须从整体上通盘考虑，从全局上顶层设计。一是健全领导体制，注重发挥区委总揽全局的领导核心作用，突出全委会的领导职能、决策职能和监督职能，加大常委会的指导力度；二是健全运行机制，制定“协商清单”，参照区委常委会“三重一大”事项的宏观布局，结合各单位实际，制定完善实施细则，进一步细化“三重一大”事项的具体内容，明确哪些内容必须经过事先协商，哪些必须列入事中协商，哪些可以事后协商，规范协商程序；三是坚持依法协商，高度重视运用法治思维和法治方式。发挥法治引领和推动作用，加强对相关立法工作的探索和协调，确保协商工作在法治轨道上推进。
（二）调动多元主体，激发协商活力
一是建立区级“协商人才库”，根据利益是否直接相关、信息掌握是否相对充分、结果影响是否明显为原则，引导相关性强的群体以及代表，分层次地参与协商，为协商民主提供智力支持；二是扩大协商的社会基础，在更广泛的范围内开展协商，畅通诉求表达渠道；三是提高协商主体履职能力，探索基层人大代表的职业化建设，完善政协委员的遴选制度，真正实现基层人大和政协委员的民意表达功能，同时提高社会公众的协商理念，增强协商意识，自觉地参与到协商活动中来。
（三）丰富协商载体，深化协商程度
要大力运用新媒体，加强中共徐汇区委党建网、徐汇区政府官方网站、区人大、区政协、区统一战线等网站建设，开设公民“议政”的频道和板块，党委、人大、政府、政协以及有关部门的领导可以定期做客网站与网民互动交流。同时尝试运用微博、微信等新媒体，对公共政策或协商主题相关的背景信息、参与流程、协商规则等进行及时、有效的公布，将之打造成为一个协商的平台，探索网议互动、网上问卷调查、民意测评等形式，扩大社会影响力，提高社会各界对协商民主的关注度和参与度。