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在我国，国家以租金略减、住房租赁、实物廉租住房等方式向无力购买住房等方式向无力购买住房的困难家庭和需要其他保障的特殊家庭而提供的一种最低住房保障。它不以赢利性为目的，由国家出资建设，对符合条件的低收入群体提供设备齐全，规格适当，拥有一定保障性的租住用房。廉租房制度是保障性住房的重要组成部分，它和经济适用房、公共租赁房以及两限房共同构成了我国保障性住房体系，为解决我国城镇低收入群体的住房问题发挥了重要作用。
我国廉租房制度的政策发展历程
廉租住房保障制度的提出
1998年《国务院关于一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，第一次明确提出关于进建立廉租房社会保障体系的设想，提出“对不同收入的家庭实行不同的住宅供应政策，最低收入家庭租赁政府或单位提供的廉租房，中低收入家庭购买经济适用房，其他收入高的家庭购买商品房”。1999年，建设部制定了《城镇廉租住房管理办法》，基本上确立了廉租住房政策的基本框架。
廉租住房保障制度的初步形成
2003年《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》中，提出要建立和完善廉租住房制度，稳定规范住房保障资金来源，以财政预算资金为主，并实行以发放租赁补贴为主，物配租和租金核减为辅的保障方式。同年，建设部和财政部等部门颁布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，初步建立了廉租住房保障制度。
廉租住房保障制度的基本建立
2007年8月13日，国务院下发《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，提出要“加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系”，并把廉租房保障对象调整为城市和县城镇低收入住房困难家庭。同年，国务院相关部门制定一系列配套文件如《廉租住房保障办法》、《廉租住房保障资金管理办法》、《中央廉租房保障专项补助资金实施办法》等，这标志着廉租住房保障制度体系基本建立起来。
我国廉租房制度建设中存在的问题
廉租房法律法规不健全
我国虽然有一系列关于保障性住房的法律法规，但至今为止，各类社会保障房都尚未形成系统的法律体系，相关的社会保障住房的法律制定仅仅停留在国务院、各部委以及各级政府颁布的政策性文件及少量部门规章之中。由于没有专门或相关法律对廉租房用地的供给、项目的审批、项目建设等问题给予明确的规范，公共住宅建设自然被地方政府忽视，导致各地方政府在廉租房制度建设中应承担的责任严重缺失。
政府住房保障职责缺位
一方面，我国廉租房实施过程中， 地方政府控制着政策实施的各个环节，在追求经济利益最大化的今天，这就使得廉租房的开发建设很难得到地方政府的大力支持。另一方面，在廉租房供给过程中，由于缺乏社会力量的参与，单一的供给主体无疑带来廉租房供给的低效率和供给不足。此外，由于廉租房的开发很难获得正常投资回报和政府没有制定相应的激励措施，社会其他力量不愿意参与到政府的廉租房供给体系中。
廉租房制度之所以无法充分发挥作用，资金和房源供给不足是最主要的原因。由于资金不足，导致难以实现应保尽保。如2011 年国务院决定建设1000万套保障性住房和棚户区改造住房。粗略估算，有大约4300 亿元左右的资金缺口需要靠地方财政来填补，这严重制约了各地方政府建设廉租房的积极性。同时由于廉租房是政府提出的，不少地方政府以市场为主导，但由于租金价格非常低廉，使得政府和企业均对廉租房这种盈利极少的房屋建设积极性不高，致使廉租房房源供应十分匮乏。
根据现行的规定，目前我国廉租房的分配对象主要是具有城镇户口的双困家庭，即享受低保同时人均居住面积低于某一标准的家庭，不少地方还制定了非常严格的申请标准，致使廉租房覆盖的人群十分狭窄。另外，随着社会的转型，城市打工者、进城民工、城乡结合部土地被征收后的农民也都是一个不可忽略的新的住房弱势群体。若不对他们的住房问题给以充分的重视，将给城市的和谐发展带来不良的影响。
一方面，我国廉租房准入机制存在漏洞。我国的廉租房政策虽然比较全面的考虑了廉租房申请家庭人均住房面积、家庭收入、家庭总资产净值等标准，但是还是存在很多问题，诸如廉租房被“异化”的现象屡屡发生，中低收入者的规定过于苛刻，覆盖比例低，廉租房带有浓重的户籍歧视等等。
另一方面，廉租房退出机制也不完善。退出机制虽然有制度设计，但是从各地实践分析，至今也仅仅停留在制度设计上，由于各方面的原因，如个人收入无法准确核实，低收入者收入状况无法监测退出很难；缺乏相关法律制度，廉租房退出机制的惩罚措施力度不够；没有政府的后续保障措施，购房压力过大，退出很难。这些问题导致廉租房的供给严重失衡，需求无法得到满足。
完善我国廉租房制度建设的对策建议
第一，建立健全法律法规，为廉租房制度的建设提供全面而有力的法律保障。
我国应尽快制定一部符合我国国情的廉租住房制度的行政法规，建立廉租住房制度的科学体系，尽快（下转第109页）（上接第57页）制定和建立公共住宅制度的法律体系。这一体系的内容至少应包括实施住宅保障的主体、保障目标、资金来源、保障水平、保障标准、保障的进入与退出条件和机制，以及保障机构的设置等等。
第二，提高政府对廉租住房制度实施的认识，明确职能定位。
一方面，实施主体多元化。政府作为唯一的主体，在廉租房的建设管理方面具有一定的局限型，应该充分吸收社会资本进入房屋租赁市场，提高制度运行效率。另一方面，构建多中心的供给主体体系。在保证政府在廉租房建设中的主导地位的基础上，充分发挥市场力量和非营利组织供给主体的作用，提高廉租房供给的效率。
第三，多渠道筹集廉租房保障资金，增加房屋供给
一方面，必须加大各级财政对廉租房建设资金的投入，同时还要多渠道的筹集建设资金，政府可以从土地收益以及社会的福利筹集中适当的提取一定比例，用作住房保障的专项资金。另一方面，积极拓宽城市廉租房的住房来源，政府不仅可以收购空置房作为廉租房的来源，还可以通过给与政策优惠鼓励开发商参与到廉租房的建设当中来，从而增加廉租房的数量。
第四，扩大廉租住房制度的覆盖范围。
应该根据住房困难家庭收入的不同情况，按照分层次推进的原则，建立多渠道的住房保障体系。第一层次针对最低收入家庭扩大廉租房的实物配租；第二层次针对城市打工者、进城民工、城乡结合部土地被征收后的农民群体提高补贴，改善困难家庭的住房条件；第三层次放松户籍限制，将流动人口纳入廉租住房申请体系。
第五，完善保廉租房的准入与退出机制。
现阶段，应在廉租房准入上确定一个资格标准，在轮候上建立科学的排序方式，并在廉租家庭不符合资格标准时建立合理的退出机制。各地政府要建立动态管理制度，完善廉租住房申请、审核、公示、轮候制度和退出机制。要加快建立低收入家庭的基础信息系统, 通过实行申请、资格审查、信息核对、公示等制度措施, 确保廉租住房保障工作的公开、透明。
自古以来，“安居”就是人类生存最基本的需求。在当今中国社会的贫富分化已愈加明显的情况下，廉租房的建设，适当缩小了社会各阶层之间的贫富差距，有助于维护社会稳定、促进社会公平。因此，我国政府应不遗余力的大力发展和完善廉租房制度，争取实现全体居民“住有所居”的目标。
（作者单位：武汉大学社会保障研究中心）
我国廉租房制度的政策发展历程
廉租住房保障制度的提出
1998年《国务院关于一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，第一次明确提出关于进建立廉租房社会保障体系的设想，提出“对不同收入的家庭实行不同的住宅供应政策，最低收入家庭租赁政府或单位提供的廉租房，中低收入家庭购买经济适用房，其他收入高的家庭购买商品房”。1999年，建设部制定了《城镇廉租住房管理办法》，基本上确立了廉租住房政策的基本框架。
廉租住房保障制度的初步形成
2003年《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》中，提出要建立和完善廉租住房制度，稳定规范住房保障资金来源，以财政预算资金为主，并实行以发放租赁补贴为主，物配租和租金核减为辅的保障方式。同年，建设部和财政部等部门颁布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，初步建立了廉租住房保障制度。
廉租住房保障制度的基本建立
2007年8月13日，国务院下发《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，提出要“加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系”，并把廉租房保障对象调整为城市和县城镇低收入住房困难家庭。同年，国务院相关部门制定一系列配套文件如《廉租住房保障办法》、《廉租住房保障资金管理办法》、《中央廉租房保障专项补助资金实施办法》等，这标志着廉租住房保障制度体系基本建立起来。
我国廉租房制度建设中存在的问题
廉租房法律法规不健全
我国虽然有一系列关于保障性住房的法律法规，但至今为止，各类社会保障房都尚未形成系统的法律体系，相关的社会保障住房的法律制定仅仅停留在国务院、各部委以及各级政府颁布的政策性文件及少量部门规章之中。由于没有专门或相关法律对廉租房用地的供给、项目的审批、项目建设等问题给予明确的规范，公共住宅建设自然被地方政府忽视，导致各地方政府在廉租房制度建设中应承担的责任严重缺失。
政府住房保障职责缺位
一方面，我国廉租房实施过程中， 地方政府控制着政策实施的各个环节，在追求经济利益最大化的今天，这就使得廉租房的开发建设很难得到地方政府的大力支持。另一方面，在廉租房供给过程中，由于缺乏社会力量的参与，单一的供给主体无疑带来廉租房供给的低效率和供给不足。此外，由于廉租房的开发很难获得正常投资回报和政府没有制定相应的激励措施，社会其他力量不愿意参与到政府的廉租房供给体系中。
廉租房制度之所以无法充分发挥作用，资金和房源供给不足是最主要的原因。由于资金不足，导致难以实现应保尽保。如2011 年国务院决定建设1000万套保障性住房和棚户区改造住房。粗略估算，有大约4300 亿元左右的资金缺口需要靠地方财政来填补，这严重制约了各地方政府建设廉租房的积极性。同时由于廉租房是政府提出的，不少地方政府以市场为主导，但由于租金价格非常低廉，使得政府和企业均对廉租房这种盈利极少的房屋建设积极性不高，致使廉租房房源供应十分匮乏。
根据现行的规定，目前我国廉租房的分配对象主要是具有城镇户口的双困家庭，即享受低保同时人均居住面积低于某一标准的家庭，不少地方还制定了非常严格的申请标准，致使廉租房覆盖的人群十分狭窄。另外，随着社会的转型，城市打工者、进城民工、城乡结合部土地被征收后的农民也都是一个不可忽略的新的住房弱势群体。若不对他们的住房问题给以充分的重视，将给城市的和谐发展带来不良的影响。
一方面，我国廉租房准入机制存在漏洞。我国的廉租房政策虽然比较全面的考虑了廉租房申请家庭人均住房面积、家庭收入、家庭总资产净值等标准，但是还是存在很多问题，诸如廉租房被“异化”的现象屡屡发生，中低收入者的规定过于苛刻，覆盖比例低，廉租房带有浓重的户籍歧视等等。
另一方面，廉租房退出机制也不完善。退出机制虽然有制度设计，但是从各地实践分析，至今也仅仅停留在制度设计上，由于各方面的原因，如个人收入无法准确核实，低收入者收入状况无法监测退出很难；缺乏相关法律制度，廉租房退出机制的惩罚措施力度不够；没有政府的后续保障措施，购房压力过大，退出很难。这些问题导致廉租房的供给严重失衡，需求无法得到满足。
完善我国廉租房制度建设的对策建议
第一，建立健全法律法规，为廉租房制度的建设提供全面而有力的法律保障。
我国应尽快制定一部符合我国国情的廉租住房制度的行政法规，建立廉租住房制度的科学体系，尽快（下转第109页）（上接第57页）制定和建立公共住宅制度的法律体系。这一体系的内容至少应包括实施住宅保障的主体、保障目标、资金来源、保障水平、保障标准、保障的进入与退出条件和机制，以及保障机构的设置等等。
第二，提高政府对廉租住房制度实施的认识，明确职能定位。
一方面，实施主体多元化。政府作为唯一的主体，在廉租房的建设管理方面具有一定的局限型，应该充分吸收社会资本进入房屋租赁市场，提高制度运行效率。另一方面，构建多中心的供给主体体系。在保证政府在廉租房建设中的主导地位的基础上，充分发挥市场力量和非营利组织供给主体的作用，提高廉租房供给的效率。
第三，多渠道筹集廉租房保障资金，增加房屋供给
一方面，必须加大各级财政对廉租房建设资金的投入，同时还要多渠道的筹集建设资金，政府可以从土地收益以及社会的福利筹集中适当的提取一定比例，用作住房保障的专项资金。另一方面，积极拓宽城市廉租房的住房来源，政府不仅可以收购空置房作为廉租房的来源，还可以通过给与政策优惠鼓励开发商参与到廉租房的建设当中来，从而增加廉租房的数量。
第四，扩大廉租住房制度的覆盖范围。
应该根据住房困难家庭收入的不同情况，按照分层次推进的原则，建立多渠道的住房保障体系。第一层次针对最低收入家庭扩大廉租房的实物配租；第二层次针对城市打工者、进城民工、城乡结合部土地被征收后的农民群体提高补贴，改善困难家庭的住房条件；第三层次放松户籍限制，将流动人口纳入廉租住房申请体系。
第五，完善保廉租房的准入与退出机制。
现阶段，应在廉租房准入上确定一个资格标准，在轮候上建立科学的排序方式，并在廉租家庭不符合资格标准时建立合理的退出机制。各地政府要建立动态管理制度，完善廉租住房申请、审核、公示、轮候制度和退出机制。要加快建立低收入家庭的基础信息系统, 通过实行申请、资格审查、信息核对、公示等制度措施, 确保廉租住房保障工作的公开、透明。
自古以来，“安居”就是人类生存最基本的需求。在当今中国社会的贫富分化已愈加明显的情况下，廉租房的建设，适当缩小了社会各阶层之间的贫富差距，有助于维护社会稳定、促进社会公平。因此，我国政府应不遗余力的大力发展和完善廉租房制度，争取实现全体居民“住有所居”的目标。
（作者单位：武汉大学社会保障研究中心）