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摘 要 法的应然是指法应当是什么以及应当怎样，法的实然是指法实际是什么和实际怎样。前者是法的理想状态，后者是法的现实状态。本文以《宁夏回族自治区慈善事业促进条例》（以下简称《条例》）中对有关慈善组织信息公示的规定及其实施现状为论述的基础，将法的实然状态和应然状态作为视角切入点，辅之以比较的分析方法，厘清二者之关系，以论述《条例》立法和执法之不足，从而探求其解决路径，以期让其更好地促进宁夏回族自治区慈善组织的慈善信息披露工作的进行，使慈善工作的开展更透明，最终带动宁夏地区慈善事业的进一步发展。
关键词 慈善组织 信息公示 透明度 监管体系
作者简介：杨松、郜儒家、王哲，北方民族大学法学院2011级法学专业民商法方向在校生。
中图分类号：D632 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）10-156-04
一、绪论
（一）写作背景
透明度是慈善事业的生命线，只有提高慈善透明度，我国慈善组织才能重拾公众的信任，才能冲破慈善发展的瓶颈。慈善信息的公示不仅能提高慈善组织透明度，增强慈善组织公信力，还能防止个别人利用慈善的“不透明”谋取利益，防止慈善腐败的滋生，最重要的是能保障公众的合法权益，特别是捐赠者和受赠者的权益，通过公众积极、主动的参与慈善活动来保证慈善事业健康有序的发展。本文就宁夏出台的《条例》为依据展开相关研究，结合发的应然与实然理论，分析宁夏慈善组织相关信息公示的现状、问题，并进一步探索解决这些问题可以选取的路径，以期能对宁夏慈善事业透明度的建设有所助益。
应然与实然，是学术思想史上的一对重要的范畴。法的应然要探寻和说明的应当是什么样的法律以及怎样的法律，与应然相对应的范畴是法的实然，法的实然是指法实际是什么和怎样的。展开对法的应然的研究，旨在为现实的法律制度建设提供坚实的理论基础；深化对法的实然性的全方位知悉，审视其不足，有有助于实现法的价值追求。因此，评价一部法律的价值能否得以体现，需要通过法的执行得以体现，否则，便是一纸空文。《条例》实施后，各个慈善组织应当公示出来的相关信息，也即慈善信息公示的内容，就相当于法的应然；而目前宁夏各个慈善组织相关慈善信息公示的现状则相当于是法的实然，本文正是基于此展开相关的研究与写作。
（二）立法背景
如萨维尼所言，“法律并无什么可得自我圆融自洽的存在，相反，其本质乃为人类生活本身。”人类生活本身必然包含着特定的时代和背景。任何一部法律的制定和发布亦必然蕴含着特定的历史背景元素，我们只有将法律放在特定的历史条件下，才有可能去充分认识立法者的意图和知悉其法的价值追求，才能更好地去理解法的应然性。《条例》的制定也不例外。它有着较为鲜明的时代特征，主要体现在以下几个方面：一是宁夏回族自治区慈善活动基本处于无法可依的状态，而目前国家和自治区均没有专门规范慈善活动的法律、法规的情况下，有些慈善活动随意无序，需要通过慈善立法，规范各种慈善行为，将慈善活动纳入法制轨道；二是慈善组织内部管理还不规范，慈善款物使用不够透明，社会公信力不高；三是慈善募捐程序有待完善，单位、个人擅自向社会募集财物的现象时有发生，个别地方甚至出现了骗捐的违法行为；四是慈善资源缺乏有效整合，区域之间慈善事业发展很不平衡；五是缺乏政府促进慈善事业发展的具体措施，引导激发企业参与慈善活的力度不够，需要进一步明确各级政府和相关部门促进发展慈善事业的责任；六是慈善文化宣传不够，公众的慈善意识不强，社会参与率较低，需要大力加强慈善文化建设。充分认识其《条例》的制定背景，有助于把握立法者的价值追求和立法意图，同时，也为法的执行提供了指导。
（三）《条例》的制定
2011年9月18日，宁夏回族自治区第十届人民代表大会常务委员会第26次会议通过《宁夏回族自治区慈善事业促进条例》（简称条例），该《条例》是继江苏省之后全国省级人大常委会制定出台的第二部关于规范慈善行为、促进慈善事业发展的地方性法规。《条例》规定了六个方面的内容：明确了慈善活动的范围、原则和方法；严格慈善组织募捐、实施救助、信息公式和审计制度，进一步加强对慈善组织的监督管理；规范了慈善募捐的方法、救助办法；突出了鼓励发展社会慈善企业，并给予相关优惠政策，以促进慈善事业进步的内容；明确了促进慈善事业的各类政策措施；对违反本条例的行为规定了相应的法律责任。同时，明确规定慈善组织必须于每年1月30日前在其网站和民政部门网站上向社会公布慈善资产状况、慈善募捐和受赠财产以及增值部分的数量明细、慈善募捐和受赠财产实用明显等信息，主动接受社会监督，并且要厉行节约，降低管理成本。
二、慈善组织应当公示信息的内容
《条例》第十三条之规定：慈善组织必须每半年向批准其成立的民政部门报告其日常开支预算和决算，并于每年1月30日前在其网站和民政部门网站向社会公布其相关信息，接受社会监督。通过对上述法律条文对慈善组织规定的披露内容，可概括为两类：组织性信息和运营性信息，下面就分别就其具体内容和意义进行详细的阐述，下文中前三项为组织性信息，后三项为经营性信息。
（一）慈善组织基本信息
知而信，慈善组织可以通过向社会公开其自身的一些基本信息，包括其名称、发起人、设立目的、发展历程、价值观等内容，这样不仅可以让公众知道它的存在，而且可以增加公众对慈善组织认同感和信任度。
（二）慈善组织章程
章程是在法律规定的范围内对其成员有拘束力的内部规范。在交的过程中，社会公众一般不会也不能对慈善组织进行严格的审查，对慈善组织的信任是基于慈善组织外部表象的判断。慈善组织最明显的外部表象莫过于其组织章程。因此，慈善组织向社会公众披露章程后，社会公众能够快速识别与其交易的慈善组织，有利于降低交易成本。同时，章程对慈善组织机构组成和职责、管理人员的任职条件、任命程序、议事规则等重要事项做出了具体规定，是慈善组织的内部治理的根本依据，社会公众可以据此了解慈善组织的治理结构，有助于增加社会公众对慈善组织的信任。 （三）慈善组织理事、高级管理人员的履历
慈善组织发展历程表明，慈善组织成功与否，与其理事、高级管理人员密切相关。一个成功的慈善组织，其理事、高级管理人员不仅需要过硬的专业技能，更要有对慈善事业的热爱以及献身慈善事业的激情。如果担任慈善组织理事、高级管理职位的人员先前表现不佳，而让其“掌握着不属于他们的巨大财富的支配权，但与企业的经理不同，任务不是赚钱而是花钱；又与政府官员不同，较少受官僚体制、政党政治和短期内外政策的的束缚，实际的主动权比政府部门的主管要大得多”，将会使慈善组织募捐到的财物面临巨大的风险；同时，社会公众对慈善组织的理事、高级管理人员能力的质疑，会引发对慈善组织的不信任感。因此，披露慈善组织理事、高级管理人员的履历，一方面，可以间接地对担任慈善组织理事、高级管理人员资质设立准入门槛，有助于保证德才兼备的人能进入慈善组织，掌管“公共财富”，降低慈善组织的运营风险；另一方面，慈善组织可以消除社会公众的顾虑，让其确信掌管其即将捐赠或已捐赠给慈善组织的财物的理事、高级管理人员是值得信任，从而增强与慈善组织间的信任感。
（四）财务收入、支出明细账
慈善组织披露财务收入、支出明细账目的在于向利害相关者报告整体收支状况。在必要时，个别项目支出应当细分为项目成本、管理成本、筹资成本。同时，为反映慈善组织资金使用的效率，慈善组织应当披露工作人员薪酬及行政办公支出占项目总支出的比例。慈善组织本年度的收入、支出、工作人员薪酬及行政办公支出占项目总支出的比例与近几年相关数据相比，变动较大时，慈善组织必须对引起上述数据变化的原因进行解释，以备问责。
（五）各慈善项目的财务状况
慈善组织具体运作的过程中，各慈善项目的具有单独的资金使用管理规则，资金的使用相对独立。而慈善组织总收支账目不能反映出各项目资金使用情况。因此，慈善组织有必要将各项目制作成单独的财务报表，供社会公众查阅。具体而言，慈善组织应当将项目支出细分为项目成本、管理成本、筹资成本；披露各项目工作人员工资福利及行政办公支出占项目总支出的比例；社会影响大，数额较大的项目进行财务审计并予以披露。
（六）工作人员薪酬
合理的薪酬体系可以建立有效的激励机制，激发慈善组织工作人员的积极性，吸引优秀的人才从事慈善事业。但慈善组织作为代理人与捐赠者间存在着利益冲突，其理事、高级管理人员有可能通过向其支付高额薪酬的方式侵吞慈善组织财物。慈善组织披露理事、高级管理人员的薪酬，能够使慈善组织的薪酬体系透明化，从而防止上述现象的发生。慈善组织披露的具体内容应当包括：理事、高级管理人员薪酬的具体数额及一般工作人员的平均薪酬水平。
通过对《条例》的制定背景和具体内容的了解，我们不难知晓，《条例》是以保护慈善活动当事人的利益为前提，有效规范慈善组织的活动和行为为出发点，以承担法律责任为手段，法律得以遵守和执行为结果，促进慈善事业的长远发展为归宿，这充分体现了法的应然性。
三、宁夏慈善信息公示现状调查
为了更好的把握宁夏慈善组织相关信息的公示情况，笔者对各慈善组织在其网站和民政部门网站公示的信息进行了搜集与整理。在此基础上，本小组成员还对慈善组织是否在其网站和民政部门网站披露“机构年报和机构财务报告”做了统计。
2014年5月12日，以《条例》第十三条之规定为调查内容，通过对宁夏回族自治区内比较具有代表性和影响力的43家慈善组织展开网上信息搜集，信息来源于《条例》中法定的慈善组织和民政部门网站，在上述查询无果的情况下，还浏览其它网站公益慈善组织网（例如中国公益慈善组织网），以尽可能地获取与慈善组织相关的披露信息。经过对43家慈善组织的信息收集与整理，我们的调查结果显示如下：43家慈善组织中，仅有13家慈善组织公布了A项的信息内容，尚有30家慈善组织未按《条例》的规定公布；43家慈善组织中，仅有7家慈善组织公布了B项的信息，36家慈善组织没有规定慈善资产、慈善募捐和受赠财产的相关信息；43家慈善组织中，15家慈善组织公布了C项的信息内容，28家慈善组织未公布其C信息；43家慈善组织中，1家慈善组织公布了D项的信息内容，42家慈善组织未公布其D信息；43家慈善组织中，8家慈善组织公布了E项的信息内容，35家慈善组织未公布其E信息。数据统计图如下：
表3-1 宁夏三十五家慈善组织信息公示一览表
其中，A信息表示法定代表人、理事会、监事会和办事机构的基本情况；B信息表示慈善资产状况，慈善募捐和受赠财产以及增值部分的数量明细；C信息表示慈善募捐、受赠财产使用明细；D信息表示工作经费和工作人员工资列支明细；E信息表示实施慈善项目以及开展其他重大活动的情况和效果。
数据是无声的语言，但却是最具有说明力的佐证。上述数据反应出地方性法规《条例》的实效性较差。这主要体现在法定的慈善信息披露义务没有得到切实遵守和执行，根据《条例》之规定，A、B、C、D、E五项基本信息是慈善组织必须履行的法定义务，慈善组织是否切实履行其义务，一方面，这关系到公民的信息知情权是否得到实现，慈善组织当事人的合法利益是否得以保护，另一方面，这关系到地地方性法规《条例》的应然性价值能否得到实现，法的权威是否得到维护。着眼全局，《条例》是否得到遵守和实施，这切实关系着宁夏的慈善氛围的营造，慈善组织的公信力和透明度建设，更影响着慈善组织的长远发展。因此，如何让纸上之法变成现实之规范得到遵循，需要切实探讨《条例》之制定的背景和法律语言的论理解释，探讨在《条例》实施过程中法的应然向发的实然转换的路径。
四、宁夏慈善信息公示中存在的问题
（一）披露信息不全面
根据《条例》的规定，慈善组织应当及时的向社会公布下列信息，接受社会监督：（一）法定代表人、理事会、监事会和办事机构的基本情况；（二）慈善资产状况，慈善募捐和受赠财产以及增值部分的数量明细；（三）慈善募捐、受赠财产使用明细；（四）工作经费和工作人员工资列支明细；（五）实施慈善项目以及开展其他重大活动的情况和效果；（六）法律、法规规定的其他内容。事实上，很多参与信息公示的慈善组织都没有达到《条例》对应公示信息的要求，或者只选择性的公示了其中部分相关信息。在信息公示所要求的内容中，基本信息的公示状况较好，而事实上公众关注较多的则是与慈善组织公益宗旨相关的财务信息、项目信息和捐赠信息。但大部分慈善组织通常会选择性的公示一些对组织有利的信息，对组织不利的信息公示较少，尤其是对财务信息的公示。 （二）公示内容比较滞后
在我国慈善行业中，信息公示不及时、公示内容滞后是一种通病。及时性是我国慈善信息公示的基本原则之一，因为滞后或延期的信息公示会影响社会公众及捐助者的进一步捐赠意愿和捐赠热情。目前我国慈善组织信息公示内容滞后可以分为故意和非故意两种。有的慈善组织为了募捐互动的顺利进行，在公众不了解的情况下，可能会故意延迟应该及时公示但对组织募捐活动不利的信息，出现能为而不为的故意状况；而还有相当一部分慈善组织，由于慈善组织工作量大、工作人员能力或数量的不足，出现想为而不能为的非故意状况。这都导致了我国慈善组织信息公示的内容滞后。
（三）缺乏健全的监管机制
慈善组织信息公示监督机制不健全会导致慈善组织内部腐败行为的发生，特别是近年来发生的一系列慈善丑闻，更突显了我国慈善组织信息公示监督机制的重要性。信息公示监督机制不健全，慈善组织就无法通过善款使用追踪和财务反馈机制来明确捐赠物资的来龙去脉。募捐物资的使用情况得不到有效公示，社会各界就无法得到募捐物资使用的相关信息。慈善信息的不透明给政府监督、行业监督及社会监督带来了很大的难度。各种监督力度的不到位，容易引发组织内部人员的腐败，出现贪污受贿、挪用募捐物资的行为。这将会严重打击社会公众的捐赠信心和捐赠热情，导致慈善组织信任危机的产生。
五、慈善事业发展的路径选择——重建信任
随着我国经济的稳步提升，我国慈善事业也得到了迅速发展，特别是在汶川地震之后，其更是步入了发展的快车道，然而在2011年以后随着一系列慈善组织负面事件的曝光使得我国的慈善事业的发展陷入了低潮。为促进宁夏乃至全国慈善事业的进步与发展，笔者结合具体的数据阐释了当前宁夏慈善组织公示慈善信息的现状，分析了慈善组织信息披露中存在的问题。为了促进慈善事业的健康、有序发展，我们必须要采取有效的举措来重建民众对于慈善组织的信任，为了促进民众对慈善事业的信任，我们可以从以下几点举措做起：
（一）行政机关委托第三方社会组织执法
审视当前，从政府与慈善组织的关系而言，一方面，政府与慈善组织之间的关系处于有待进一步透明的状态下，亦使得政府自身对慈善组织的监督和管理受到公众质疑；另一方面，慈善组织自身对政府依附性较大，慈善组织的专业化程度较低，使其面临着公众对其信息披露的真实性和完整性产生了不信任状态。从行政主体的执法层面而言，《条例》自2011年9月18日审议通过，于2011年11月1日起开始施行。距今已历时3年有余，宁夏众多慈善组织并没有依《条例》之规定及时而完整地履行其信息披露义务，使法成为空中楼阁，这反映出执法机构怠于执法。因此，《条例》从纸上的法向现实的法的转变，必须借助于一个独立、高效、权威的执法机构。如果没有这样一个机构，《条例》将会是一纸空文。
鉴于上述情形，行政机关完全有必要将其对慈善组织的监督职能依法委托给第三方社会组织。首先，受委托组织只能是依法成立的具有管理公共事务的事业组织。这意味着受委托组织只能是以管理公共事务为职能的社会组织，而不能是以从事经营性或其他经济、社会活动为职能的事业组织；其次，受委托组织具有熟悉相关法律法规、规章和业务的工作人员。工作人员可以由业内领域的专家或在该行业具有一定影响力的社会人士，同时，还可以吸纳一定比例的社会公众参加。此外，行政机关在委托第三方行使监督职能的同时，还应在一定权限范围内赋予第三方社会组织对慈善组织展开调查，并予以罚款，警告、撤销登一记的权利，以实现有效监管。通过赋予第三方社会组织独立权限，有利于解决当前行政机关怠于执法的现实局面，增强执法力度，实现其对慈善组织全方面的有力监督，还有利于减少行政机关的行政事务，有效解决行政机关因受编制、人员的限制而不能完成既定的行政任务和实现预定的行政目标，更有利于增加慈善组织的透明度和公信力，促进宁夏慈善事业的良性发展。
（二）完善相关的行业自律法规
《条例》未能得到有效遵守和执行，本身就反映出慈善组织的法律意识不足，不足的背后亦反映出慈善组织自身的制度建设存在诸多问题。因此，亟待加强行业自律建设，完善相关的行业自律法规。
宁夏慈善组织存在着起步晚、发展较缓、资金不充足的客观情况，这在一定程度上制约着慈善组织的制度建设。因此，政府需要转变消极的态度，积极支持慈善组织展开行业自律建设。在今后一段时期，政府应当高度重视非营利组织自律机制的建立，积极倡导那些旨在推动建立非营利组织自律机制的努力，并鼓励慈善组织通过必要的行业规约与行业道德来加强彼此之间的交流、合作与相互监督管理。此外，对于宁夏而言，需要结合宁夏本地的实际情况、借鉴市场经济发达地区行业协会的法律、法规，来制定有关宁夏回族自治区的行业自治组织的法律、法规。在现有的规范制度基础上，需更进一步明确规定行业协会的权利义务以及社团管理机关、业务主管部门的权利义务等等关系到行业组织生存和发展的法律法规问题，以满足经济发展和社会进步的需要。
（三）进一步完善相关立法
构建健全的责任制度以保障法律的实施。设置科学合理的法律责任制度，约束、制裁违法行为者，确保法律规范得以贯彻、遵守与实施，这是法律制度不可或缺的重要组成部分，是维护秩序和实现正义的必要环节因素。同理，《条例》要确保得以贯彻、遵守与实施，更需要健全的法律责任机制作为其坚实的后盾。
笔者通过分析《条例》中的法律责任，按其性质可划分为行政责任和刑事责任，鉴于刑法的谦抑性通常是在穷尽其它手段之后的最后一道防线。实际上，行政责任扮演着对违法行为者予以制裁的主要角色。根据相关行政理论，可将《条例》中的行政处罚细分为申戒罚、行为罚、财产罚和处分。申戒罚在行政法中体现为行政主体对行政相对人的警告，行为罚体现为行政机关撤销慈善组织的登记，终止其从事慈善活动的资格。财产罚体现为对私分、挪用财产者，对直接责任人员予以一定数额的罚款。处分主要表现为对国家工作人员的不作为而给予的行政处分。尽管上述责任机制很大程度上对人们起到了一定的威慑作用，规范了慈善组织的行为，但依旧存在着很多值得完善的地方。笔者认为还应该健全行政责任制度和民事责任制度以保障《条例》的实施。 （四）健全法律责任机制
首先是罚款，作为行政处罚责任中财产罚的表现形式之一，它主要是指有行政处罚权的行政主体依法强制违反行政法律规范的行为人在一定期限内向国家缴纳一定数额金钱的处罚方式。罚款作为行政处罚的一种重要形式，对违法行为者能够起到警戒和纠正违法的作用。然《条例》中并未设有对慈善组织予以罚款的相关法律规定，这不失为立法的一大遗憾。
慈善组织不依法履行披露义务时，监管机构有权责令其缴纳一定数额的罚款。慈善组织的宗旨虽然是一般社会公益或者一定范围内的社会公益，但这并不意味着对其不能处以罚款。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，地方性法规享有除限制人身自由、吊销企业、营业执照以外的行政处罚，即可以说，宁夏回族自治区在地方性法规可以创设监管机构对慈善组织给予罚款的权利。地方性法规授予监管机构对慈善组织一定数额的罚款权限，有助于促使慈善组织终止和纠正违法行为，依法从事慈善活动，有助于起到一定的教育作用。即通过对罚款处罚把国家或社会的价值观念、价值标准和渗透于人们的心中并得到广泛传播，或教育被处罚的行政违法者接受教训不再违法，教育其他人也不再从事类似的违法活动等；更有助于促进慈善组织的公信力建设，营造良好的慈善氛围。
其次就是警告与通报批评，慈善组织需要借助良好声誉向社会公众募集善款，因此，一个内部治理良好、有社会责任感的慈善组织必然是高度珍惜自身名誉的组织。通过对慈善组织施以警告、通报批评等处罚，可以对违反信息披露义务的的慈善组织起到警戒作用。慈善组织违反信息披露义务情节较轻时，监管机构对慈善组织做出警告、通报批评的处罚，并通过报刊、文件等形式向社会公布，对慈善组织形成社会舆论压力，从而达到督促其履行信息披露义务的目的责令停止活动。
慈善是人们心中的一片净土。如果慈善都可以作假，那么最神圣的东西就被亵渎。因此，即便社会的其他部门会造假，而在慈善领域，必须是透明的，一分钱的造假也是不能容忍的。因此，各个慈善组织应当及时向社会公布其组织信息，增强人们对于慈善事业的信心，通过真实、全面、及时的信息公示，来提升整个慈善事业的透明度与公信力，促进宁夏慈善事业的健康、高效发展，促进社会的公平、和谐发展。
参考文献：
[1]关于《宁夏回族自治区慈善事业促进条例（草案）》的说明自治区民政厅厅长杜正彬——宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会公报2011. 9.
[2]杨解君.行政法与行政诉讼法.清华大学出版社.2009.
[3]姜明安.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社.2009.
[4]丁国峰.反垄断法律责任制度研究.安徽大学.2011.
[5]金锦萍.我国社会组织行政处罚制度审视——从登记管理机关的角度.社团管理研究.2008.
[6]杜晓，谷艳东.资金信息不透明成慈善事业发展瓶颈.法制日报.2011-05-07（004）.
关键词 慈善组织 信息公示 透明度 监管体系
作者简介：杨松、郜儒家、王哲，北方民族大学法学院2011级法学专业民商法方向在校生。
中图分类号：D632 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）10-156-04
一、绪论
（一）写作背景
透明度是慈善事业的生命线，只有提高慈善透明度，我国慈善组织才能重拾公众的信任，才能冲破慈善发展的瓶颈。慈善信息的公示不仅能提高慈善组织透明度，增强慈善组织公信力，还能防止个别人利用慈善的“不透明”谋取利益，防止慈善腐败的滋生，最重要的是能保障公众的合法权益，特别是捐赠者和受赠者的权益，通过公众积极、主动的参与慈善活动来保证慈善事业健康有序的发展。本文就宁夏出台的《条例》为依据展开相关研究，结合发的应然与实然理论，分析宁夏慈善组织相关信息公示的现状、问题，并进一步探索解决这些问题可以选取的路径，以期能对宁夏慈善事业透明度的建设有所助益。
应然与实然，是学术思想史上的一对重要的范畴。法的应然要探寻和说明的应当是什么样的法律以及怎样的法律，与应然相对应的范畴是法的实然，法的实然是指法实际是什么和怎样的。展开对法的应然的研究，旨在为现实的法律制度建设提供坚实的理论基础；深化对法的实然性的全方位知悉，审视其不足，有有助于实现法的价值追求。因此，评价一部法律的价值能否得以体现，需要通过法的执行得以体现，否则，便是一纸空文。《条例》实施后，各个慈善组织应当公示出来的相关信息，也即慈善信息公示的内容，就相当于法的应然；而目前宁夏各个慈善组织相关慈善信息公示的现状则相当于是法的实然，本文正是基于此展开相关的研究与写作。
（二）立法背景
如萨维尼所言，“法律并无什么可得自我圆融自洽的存在，相反，其本质乃为人类生活本身。”人类生活本身必然包含着特定的时代和背景。任何一部法律的制定和发布亦必然蕴含着特定的历史背景元素，我们只有将法律放在特定的历史条件下，才有可能去充分认识立法者的意图和知悉其法的价值追求，才能更好地去理解法的应然性。《条例》的制定也不例外。它有着较为鲜明的时代特征，主要体现在以下几个方面：一是宁夏回族自治区慈善活动基本处于无法可依的状态，而目前国家和自治区均没有专门规范慈善活动的法律、法规的情况下，有些慈善活动随意无序，需要通过慈善立法，规范各种慈善行为，将慈善活动纳入法制轨道；二是慈善组织内部管理还不规范，慈善款物使用不够透明，社会公信力不高；三是慈善募捐程序有待完善，单位、个人擅自向社会募集财物的现象时有发生，个别地方甚至出现了骗捐的违法行为；四是慈善资源缺乏有效整合，区域之间慈善事业发展很不平衡；五是缺乏政府促进慈善事业发展的具体措施，引导激发企业参与慈善活的力度不够，需要进一步明确各级政府和相关部门促进发展慈善事业的责任；六是慈善文化宣传不够，公众的慈善意识不强，社会参与率较低，需要大力加强慈善文化建设。充分认识其《条例》的制定背景，有助于把握立法者的价值追求和立法意图，同时，也为法的执行提供了指导。
（三）《条例》的制定
2011年9月18日，宁夏回族自治区第十届人民代表大会常务委员会第26次会议通过《宁夏回族自治区慈善事业促进条例》（简称条例），该《条例》是继江苏省之后全国省级人大常委会制定出台的第二部关于规范慈善行为、促进慈善事业发展的地方性法规。《条例》规定了六个方面的内容：明确了慈善活动的范围、原则和方法；严格慈善组织募捐、实施救助、信息公式和审计制度，进一步加强对慈善组织的监督管理；规范了慈善募捐的方法、救助办法；突出了鼓励发展社会慈善企业，并给予相关优惠政策，以促进慈善事业进步的内容；明确了促进慈善事业的各类政策措施；对违反本条例的行为规定了相应的法律责任。同时，明确规定慈善组织必须于每年1月30日前在其网站和民政部门网站上向社会公布慈善资产状况、慈善募捐和受赠财产以及增值部分的数量明细、慈善募捐和受赠财产实用明显等信息，主动接受社会监督，并且要厉行节约，降低管理成本。
二、慈善组织应当公示信息的内容
《条例》第十三条之规定：慈善组织必须每半年向批准其成立的民政部门报告其日常开支预算和决算，并于每年1月30日前在其网站和民政部门网站向社会公布其相关信息，接受社会监督。通过对上述法律条文对慈善组织规定的披露内容，可概括为两类：组织性信息和运营性信息，下面就分别就其具体内容和意义进行详细的阐述，下文中前三项为组织性信息，后三项为经营性信息。
（一）慈善组织基本信息
知而信，慈善组织可以通过向社会公开其自身的一些基本信息，包括其名称、发起人、设立目的、发展历程、价值观等内容，这样不仅可以让公众知道它的存在，而且可以增加公众对慈善组织认同感和信任度。
（二）慈善组织章程
章程是在法律规定的范围内对其成员有拘束力的内部规范。在交的过程中，社会公众一般不会也不能对慈善组织进行严格的审查，对慈善组织的信任是基于慈善组织外部表象的判断。慈善组织最明显的外部表象莫过于其组织章程。因此，慈善组织向社会公众披露章程后，社会公众能够快速识别与其交易的慈善组织，有利于降低交易成本。同时，章程对慈善组织机构组成和职责、管理人员的任职条件、任命程序、议事规则等重要事项做出了具体规定，是慈善组织的内部治理的根本依据，社会公众可以据此了解慈善组织的治理结构，有助于增加社会公众对慈善组织的信任。 （三）慈善组织理事、高级管理人员的履历
慈善组织发展历程表明，慈善组织成功与否，与其理事、高级管理人员密切相关。一个成功的慈善组织，其理事、高级管理人员不仅需要过硬的专业技能，更要有对慈善事业的热爱以及献身慈善事业的激情。如果担任慈善组织理事、高级管理职位的人员先前表现不佳，而让其“掌握着不属于他们的巨大财富的支配权，但与企业的经理不同，任务不是赚钱而是花钱；又与政府官员不同，较少受官僚体制、政党政治和短期内外政策的的束缚，实际的主动权比政府部门的主管要大得多”，将会使慈善组织募捐到的财物面临巨大的风险；同时，社会公众对慈善组织的理事、高级管理人员能力的质疑，会引发对慈善组织的不信任感。因此，披露慈善组织理事、高级管理人员的履历，一方面，可以间接地对担任慈善组织理事、高级管理人员资质设立准入门槛，有助于保证德才兼备的人能进入慈善组织，掌管“公共财富”，降低慈善组织的运营风险；另一方面，慈善组织可以消除社会公众的顾虑，让其确信掌管其即将捐赠或已捐赠给慈善组织的财物的理事、高级管理人员是值得信任，从而增强与慈善组织间的信任感。
（四）财务收入、支出明细账
慈善组织披露财务收入、支出明细账目的在于向利害相关者报告整体收支状况。在必要时，个别项目支出应当细分为项目成本、管理成本、筹资成本。同时，为反映慈善组织资金使用的效率，慈善组织应当披露工作人员薪酬及行政办公支出占项目总支出的比例。慈善组织本年度的收入、支出、工作人员薪酬及行政办公支出占项目总支出的比例与近几年相关数据相比，变动较大时，慈善组织必须对引起上述数据变化的原因进行解释，以备问责。
（五）各慈善项目的财务状况
慈善组织具体运作的过程中，各慈善项目的具有单独的资金使用管理规则，资金的使用相对独立。而慈善组织总收支账目不能反映出各项目资金使用情况。因此，慈善组织有必要将各项目制作成单独的财务报表，供社会公众查阅。具体而言，慈善组织应当将项目支出细分为项目成本、管理成本、筹资成本；披露各项目工作人员工资福利及行政办公支出占项目总支出的比例；社会影响大，数额较大的项目进行财务审计并予以披露。
（六）工作人员薪酬
合理的薪酬体系可以建立有效的激励机制，激发慈善组织工作人员的积极性，吸引优秀的人才从事慈善事业。但慈善组织作为代理人与捐赠者间存在着利益冲突，其理事、高级管理人员有可能通过向其支付高额薪酬的方式侵吞慈善组织财物。慈善组织披露理事、高级管理人员的薪酬，能够使慈善组织的薪酬体系透明化，从而防止上述现象的发生。慈善组织披露的具体内容应当包括：理事、高级管理人员薪酬的具体数额及一般工作人员的平均薪酬水平。
通过对《条例》的制定背景和具体内容的了解，我们不难知晓，《条例》是以保护慈善活动当事人的利益为前提，有效规范慈善组织的活动和行为为出发点，以承担法律责任为手段，法律得以遵守和执行为结果，促进慈善事业的长远发展为归宿，这充分体现了法的应然性。
三、宁夏慈善信息公示现状调查
为了更好的把握宁夏慈善组织相关信息的公示情况，笔者对各慈善组织在其网站和民政部门网站公示的信息进行了搜集与整理。在此基础上，本小组成员还对慈善组织是否在其网站和民政部门网站披露“机构年报和机构财务报告”做了统计。
2014年5月12日，以《条例》第十三条之规定为调查内容，通过对宁夏回族自治区内比较具有代表性和影响力的43家慈善组织展开网上信息搜集，信息来源于《条例》中法定的慈善组织和民政部门网站，在上述查询无果的情况下，还浏览其它网站公益慈善组织网（例如中国公益慈善组织网），以尽可能地获取与慈善组织相关的披露信息。经过对43家慈善组织的信息收集与整理，我们的调查结果显示如下：43家慈善组织中，仅有13家慈善组织公布了A项的信息内容，尚有30家慈善组织未按《条例》的规定公布；43家慈善组织中，仅有7家慈善组织公布了B项的信息，36家慈善组织没有规定慈善资产、慈善募捐和受赠财产的相关信息；43家慈善组织中，15家慈善组织公布了C项的信息内容，28家慈善组织未公布其C信息；43家慈善组织中，1家慈善组织公布了D项的信息内容，42家慈善组织未公布其D信息；43家慈善组织中，8家慈善组织公布了E项的信息内容，35家慈善组织未公布其E信息。数据统计图如下：
表3-1 宁夏三十五家慈善组织信息公示一览表
其中，A信息表示法定代表人、理事会、监事会和办事机构的基本情况；B信息表示慈善资产状况，慈善募捐和受赠财产以及增值部分的数量明细；C信息表示慈善募捐、受赠财产使用明细；D信息表示工作经费和工作人员工资列支明细；E信息表示实施慈善项目以及开展其他重大活动的情况和效果。
数据是无声的语言，但却是最具有说明力的佐证。上述数据反应出地方性法规《条例》的实效性较差。这主要体现在法定的慈善信息披露义务没有得到切实遵守和执行，根据《条例》之规定，A、B、C、D、E五项基本信息是慈善组织必须履行的法定义务，慈善组织是否切实履行其义务，一方面，这关系到公民的信息知情权是否得到实现，慈善组织当事人的合法利益是否得以保护，另一方面，这关系到地地方性法规《条例》的应然性价值能否得到实现，法的权威是否得到维护。着眼全局，《条例》是否得到遵守和实施，这切实关系着宁夏的慈善氛围的营造，慈善组织的公信力和透明度建设，更影响着慈善组织的长远发展。因此，如何让纸上之法变成现实之规范得到遵循，需要切实探讨《条例》之制定的背景和法律语言的论理解释，探讨在《条例》实施过程中法的应然向发的实然转换的路径。
四、宁夏慈善信息公示中存在的问题
（一）披露信息不全面
根据《条例》的规定，慈善组织应当及时的向社会公布下列信息，接受社会监督：（一）法定代表人、理事会、监事会和办事机构的基本情况；（二）慈善资产状况，慈善募捐和受赠财产以及增值部分的数量明细；（三）慈善募捐、受赠财产使用明细；（四）工作经费和工作人员工资列支明细；（五）实施慈善项目以及开展其他重大活动的情况和效果；（六）法律、法规规定的其他内容。事实上，很多参与信息公示的慈善组织都没有达到《条例》对应公示信息的要求，或者只选择性的公示了其中部分相关信息。在信息公示所要求的内容中，基本信息的公示状况较好，而事实上公众关注较多的则是与慈善组织公益宗旨相关的财务信息、项目信息和捐赠信息。但大部分慈善组织通常会选择性的公示一些对组织有利的信息，对组织不利的信息公示较少，尤其是对财务信息的公示。 （二）公示内容比较滞后
在我国慈善行业中，信息公示不及时、公示内容滞后是一种通病。及时性是我国慈善信息公示的基本原则之一，因为滞后或延期的信息公示会影响社会公众及捐助者的进一步捐赠意愿和捐赠热情。目前我国慈善组织信息公示内容滞后可以分为故意和非故意两种。有的慈善组织为了募捐互动的顺利进行，在公众不了解的情况下，可能会故意延迟应该及时公示但对组织募捐活动不利的信息，出现能为而不为的故意状况；而还有相当一部分慈善组织，由于慈善组织工作量大、工作人员能力或数量的不足，出现想为而不能为的非故意状况。这都导致了我国慈善组织信息公示的内容滞后。
（三）缺乏健全的监管机制
慈善组织信息公示监督机制不健全会导致慈善组织内部腐败行为的发生，特别是近年来发生的一系列慈善丑闻，更突显了我国慈善组织信息公示监督机制的重要性。信息公示监督机制不健全，慈善组织就无法通过善款使用追踪和财务反馈机制来明确捐赠物资的来龙去脉。募捐物资的使用情况得不到有效公示，社会各界就无法得到募捐物资使用的相关信息。慈善信息的不透明给政府监督、行业监督及社会监督带来了很大的难度。各种监督力度的不到位，容易引发组织内部人员的腐败，出现贪污受贿、挪用募捐物资的行为。这将会严重打击社会公众的捐赠信心和捐赠热情，导致慈善组织信任危机的产生。
五、慈善事业发展的路径选择——重建信任
随着我国经济的稳步提升，我国慈善事业也得到了迅速发展，特别是在汶川地震之后，其更是步入了发展的快车道，然而在2011年以后随着一系列慈善组织负面事件的曝光使得我国的慈善事业的发展陷入了低潮。为促进宁夏乃至全国慈善事业的进步与发展，笔者结合具体的数据阐释了当前宁夏慈善组织公示慈善信息的现状，分析了慈善组织信息披露中存在的问题。为了促进慈善事业的健康、有序发展，我们必须要采取有效的举措来重建民众对于慈善组织的信任，为了促进民众对慈善事业的信任，我们可以从以下几点举措做起：
（一）行政机关委托第三方社会组织执法
审视当前，从政府与慈善组织的关系而言，一方面，政府与慈善组织之间的关系处于有待进一步透明的状态下，亦使得政府自身对慈善组织的监督和管理受到公众质疑；另一方面，慈善组织自身对政府依附性较大，慈善组织的专业化程度较低，使其面临着公众对其信息披露的真实性和完整性产生了不信任状态。从行政主体的执法层面而言，《条例》自2011年9月18日审议通过，于2011年11月1日起开始施行。距今已历时3年有余，宁夏众多慈善组织并没有依《条例》之规定及时而完整地履行其信息披露义务，使法成为空中楼阁，这反映出执法机构怠于执法。因此，《条例》从纸上的法向现实的法的转变，必须借助于一个独立、高效、权威的执法机构。如果没有这样一个机构，《条例》将会是一纸空文。
鉴于上述情形，行政机关完全有必要将其对慈善组织的监督职能依法委托给第三方社会组织。首先，受委托组织只能是依法成立的具有管理公共事务的事业组织。这意味着受委托组织只能是以管理公共事务为职能的社会组织，而不能是以从事经营性或其他经济、社会活动为职能的事业组织；其次，受委托组织具有熟悉相关法律法规、规章和业务的工作人员。工作人员可以由业内领域的专家或在该行业具有一定影响力的社会人士，同时，还可以吸纳一定比例的社会公众参加。此外，行政机关在委托第三方行使监督职能的同时，还应在一定权限范围内赋予第三方社会组织对慈善组织展开调查，并予以罚款，警告、撤销登一记的权利，以实现有效监管。通过赋予第三方社会组织独立权限，有利于解决当前行政机关怠于执法的现实局面，增强执法力度，实现其对慈善组织全方面的有力监督，还有利于减少行政机关的行政事务，有效解决行政机关因受编制、人员的限制而不能完成既定的行政任务和实现预定的行政目标，更有利于增加慈善组织的透明度和公信力，促进宁夏慈善事业的良性发展。
（二）完善相关的行业自律法规
《条例》未能得到有效遵守和执行，本身就反映出慈善组织的法律意识不足，不足的背后亦反映出慈善组织自身的制度建设存在诸多问题。因此，亟待加强行业自律建设，完善相关的行业自律法规。
宁夏慈善组织存在着起步晚、发展较缓、资金不充足的客观情况，这在一定程度上制约着慈善组织的制度建设。因此，政府需要转变消极的态度，积极支持慈善组织展开行业自律建设。在今后一段时期，政府应当高度重视非营利组织自律机制的建立，积极倡导那些旨在推动建立非营利组织自律机制的努力，并鼓励慈善组织通过必要的行业规约与行业道德来加强彼此之间的交流、合作与相互监督管理。此外，对于宁夏而言，需要结合宁夏本地的实际情况、借鉴市场经济发达地区行业协会的法律、法规，来制定有关宁夏回族自治区的行业自治组织的法律、法规。在现有的规范制度基础上，需更进一步明确规定行业协会的权利义务以及社团管理机关、业务主管部门的权利义务等等关系到行业组织生存和发展的法律法规问题，以满足经济发展和社会进步的需要。
（三）进一步完善相关立法
构建健全的责任制度以保障法律的实施。设置科学合理的法律责任制度，约束、制裁违法行为者，确保法律规范得以贯彻、遵守与实施，这是法律制度不可或缺的重要组成部分，是维护秩序和实现正义的必要环节因素。同理，《条例》要确保得以贯彻、遵守与实施，更需要健全的法律责任机制作为其坚实的后盾。
笔者通过分析《条例》中的法律责任，按其性质可划分为行政责任和刑事责任，鉴于刑法的谦抑性通常是在穷尽其它手段之后的最后一道防线。实际上，行政责任扮演着对违法行为者予以制裁的主要角色。根据相关行政理论，可将《条例》中的行政处罚细分为申戒罚、行为罚、财产罚和处分。申戒罚在行政法中体现为行政主体对行政相对人的警告，行为罚体现为行政机关撤销慈善组织的登记，终止其从事慈善活动的资格。财产罚体现为对私分、挪用财产者，对直接责任人员予以一定数额的罚款。处分主要表现为对国家工作人员的不作为而给予的行政处分。尽管上述责任机制很大程度上对人们起到了一定的威慑作用，规范了慈善组织的行为，但依旧存在着很多值得完善的地方。笔者认为还应该健全行政责任制度和民事责任制度以保障《条例》的实施。 （四）健全法律责任机制
首先是罚款，作为行政处罚责任中财产罚的表现形式之一，它主要是指有行政处罚权的行政主体依法强制违反行政法律规范的行为人在一定期限内向国家缴纳一定数额金钱的处罚方式。罚款作为行政处罚的一种重要形式，对违法行为者能够起到警戒和纠正违法的作用。然《条例》中并未设有对慈善组织予以罚款的相关法律规定，这不失为立法的一大遗憾。
慈善组织不依法履行披露义务时，监管机构有权责令其缴纳一定数额的罚款。慈善组织的宗旨虽然是一般社会公益或者一定范围内的社会公益，但这并不意味着对其不能处以罚款。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，地方性法规享有除限制人身自由、吊销企业、营业执照以外的行政处罚，即可以说，宁夏回族自治区在地方性法规可以创设监管机构对慈善组织给予罚款的权利。地方性法规授予监管机构对慈善组织一定数额的罚款权限，有助于促使慈善组织终止和纠正违法行为，依法从事慈善活动，有助于起到一定的教育作用。即通过对罚款处罚把国家或社会的价值观念、价值标准和渗透于人们的心中并得到广泛传播，或教育被处罚的行政违法者接受教训不再违法，教育其他人也不再从事类似的违法活动等；更有助于促进慈善组织的公信力建设，营造良好的慈善氛围。
其次就是警告与通报批评，慈善组织需要借助良好声誉向社会公众募集善款，因此，一个内部治理良好、有社会责任感的慈善组织必然是高度珍惜自身名誉的组织。通过对慈善组织施以警告、通报批评等处罚，可以对违反信息披露义务的的慈善组织起到警戒作用。慈善组织违反信息披露义务情节较轻时，监管机构对慈善组织做出警告、通报批评的处罚，并通过报刊、文件等形式向社会公布，对慈善组织形成社会舆论压力，从而达到督促其履行信息披露义务的目的责令停止活动。
慈善是人们心中的一片净土。如果慈善都可以作假，那么最神圣的东西就被亵渎。因此，即便社会的其他部门会造假，而在慈善领域，必须是透明的，一分钱的造假也是不能容忍的。因此，各个慈善组织应当及时向社会公布其组织信息，增强人们对于慈善事业的信心，通过真实、全面、及时的信息公示，来提升整个慈善事业的透明度与公信力，促进宁夏慈善事业的健康、高效发展，促进社会的公平、和谐发展。
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