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〔摘要〕 人民政协拥有强大的智力优势、超脱的组织优势、缜密的制度优势、良好的功能优势，使其在助推社会治理发展中具备了天然优势。多年来，人民政协在社会治理实践中发挥着独特的作用，但政协委员履职动力不足、传统粗放的碎片化介入方式等因素抑制了政协社会治理作用的发挥。为此，应强化政协委员履职能力，增强社会治理发展动力；变革碎片化介入方式，提高社会治理介入精准度，从而提升人民政协助推社会治理发展的能力。
〔关键词〕 人民政协；社会治理；政协委员；履职动力；碎片化介入；精准介入
〔中图分类号〕D627 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2018）04-0046-03
习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上指出，人民政协是国家治理体系的重要组成部分，要大力推进履职能力建设，努力在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用。社会治理发展是国家治理体系和治理能力现代化的重要环节，人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商机构，是人民民主的重要实现形式，是制度化的协商民主机构，而协商民主和社会治理具有高度契合的关系，所以，促进社会治理发展已成为人民政协在新形势下的重要使命，如何发挥人民政协助推社会治理发展的作用，也成为各级政协的迫切议题。
一、人民政协在助推社会治理发展中具有天然优势
人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是促进社会多元主体协商治理的有效载体，是社会力量和政府合作共治的重要平台，在助推社会治理发展中具有天然优势。
（一）强大的智力优势
人民政协设有界别组织，各界别组织吸纳的政协委员来自于不同的行业和领域，是各行各业的精英人才，他们对于社会治理的复杂性具有充分的认知能力，对社会治理中出现的种种难题具有专业判断的能力，能够为政府建言献策，可以在社会治理过程中提供智力和知识支持。同时，政协委员来自社会各界，拥有广泛的群众基础，能够很好地发挥代表性和群众性作用，较好地体现广大人民群众的意志，把各方面的社情民意，各阶层、各界群众的意见和要求表达出来，有利于在社会治理中凝聚社会力量和群众智慧。
（二）超脱的组织优势
人民政协是最广泛的爱国统一战线组织，做好人民政协工作，必须坚持中国共产党的领导。需要明确的是，人民政协虽然必须接受中国共产党的领导，但其既不从属于人大和政府，也不从属于党委；既不是权力机构，也不是决策机构和执行机构。人民政协和党委、人大、政府共同组成“四套班子”，是与党委、人大、政府平级的机关，属于“四套班子”之一，是我国上层建筑的重要组成部分，政治地位很高。人民政协作为党委政府联系社会的纽带，作为民众与党委政府的缓冲地带，作为我国民主政治体系的一个组成部分，是我国独特的民主政治组织和民主形式，具有工作的独立性和超脱的政治地位。
这种超脱的组织优势对于社会治理发展发挥着不可替代的作用。一是有利于营造良好的民主氛围。群众敢于对这样的政治组织讲真话、讲实话，可以使人民政协听到不同的意见和声音，获取最真实的民情民意，便于加强沟通协调、集思广益、凝聚共识。二是有利于畅通下情上达和上情下达的渠道。人民政协能够掌握并向决策机构反映来自各阶层、各领域、各行业的意见建议，为社会治理决策奠定广泛的民意基础，从而提高决策的科学性；能够及时、准确、高效地将党和政府社会治理的相关决策传递给群众，较好地完成上情下达工作。三是有利于领导干部加强执行力建设，提高社会治理效能。人民政协作为具有超脱的组织优势的政治组织，最具广泛性和包容性，也具有很强的政治影响力和很大的社会影响力。其民主监督作用的发挥会受到社会各界特别是政府的高度重视，其提出的建议不同于普通建议，而属于政治性建议。对于执行力不强的干部，如果人民政协向党委和有关权力机构提出问责建议，往往会被采纳，这样就会督促领导干部加强执行力建设，提高社会治理效能。
（三）缜密的制度优势
随着我国进入社会转型关键期，社会关系、利益格局等方面均发生了很大变化，社会矛盾日益突出，群众的利益诉求更趋复杂多样。社会矛盾的化解、社会公平的实现靠传统非法治化的社会管理模式已无法达成。此时，形成科学有效的社会治理体制非常必要。唯此，人民群众才可以通过正常的渠道来维护自身权利，而不会采取诸如冲击政府等非制度化、非法化的方式。人民政协是协商民主的重要渠道和专门的协商机构，有国家根本大法宪法作为保障，有一系列规章制度进行规范，人民群众可以通过人民政协这个重要组织推进民主协商、发挥民主监督作用。人民政协具有缜密的制度优势，能够为人民群众的利益诉求提供制度化渠道，有利于广大人民群众多方面的要求和建议的表达，使党和政府在获取广泛真实民情民意的基础上，作出科学化、民主化的社会治理决策，提高社会治理决策的“民意”含量。
（四）良好的功能优势
人民政协具有民主协商的功能优势。民主和团结是人民政协工作的两大主题：首先，人民政协联系面广，各党派、各民族、各界代表都可以通过人民政协这一组织机构平等地进行协商讨论，充分地发表意见建议，反映人民群众不同层次的诉求，使人民政协的民主功能得以充分体现。其次，人民政协组织中各界别委员具有广泛的代表性，有利于扩大团结面，增强包容性。社会主义协商民主鼓励理性讨论和有效沟通。在民主协商实践中，要求各党派、各界代表展开理性的討论和对话，而不是简单地发表意见或诉苦、抱怨。只有这样，才能使协商参与者加强相互间的理解和体谅，进而促进共识的达成。当然，由于协商各方参与者意见分歧大而无法达成共识的情况也会存在，但至少可以通过理性沟通，促使民主协商朝着良性方向健康发展，使人民政协的团结功能得以充分体现。
社会治理方法多元，民主协商则是社会治理最主要的方法和手段，人民政协民主协商功能与社会治理追求善治目标存在高度关联性，能有效助推社会治理发展。 二、人民政协助推社会治理发展中的阻碍因素分析
（一）政协委员在社会治理发展中履职动力不足
首先，弱激励机制导致政协委员履职动力不足，主要表现在两个方面：一是人民政协对政协委员进行考核属于必须完成的政治任务，同时，能否完成党委和上级政协交办的各项任务，则成为政协委员能否通过考核的首要因素。因此，有的政协组织为了完成对政协委员的考核任务，就会想方设法帮助政协委员通过考核。这样，就无法激励政协委员产生履职动力。二是人民政协对政协委员进行考核，只强调完成任务才能通过考核，在完成任务的基础上，政协委员干或不干、干多或干少的差距都得不到任何体现，因此，政协委员履职的积极性受到很大打击。
其次，对政协职能重要性认识不到位导致政协委员履职动力不足。比如，对于人民政协的民主监督职能，社会上存在一些错误认识：有的认为人民政协民主监督针对的是政府工作人员的腐败问题，监督范围小；有的认为人民政协只是监督政府日常工作中的经常性、一般性事项，对于重大事项、社会治理事项很少问津，民主监督覆盖面窄、作用不大。受这些错误认识的影响，有些政协委员主观上不愿监督，对于许多分内的、应该监督的事项抱着能躲则躲的态度，不积极主动履行监督职能；有些政协委员监而不督，只管提意见，不愿去督办；等。政协委员履职能力不足直接造成社会治理监督的被动，监督范围狭窄，无法充分发挥监督作用。
（二）傳统粗放的碎片化介入方式抑制了政协社会治理作用的发挥
近年来，党中央多次号召政协在国家治理和社会建设中发挥积极作用。各级政协组织纷纷响应号召，并不断调整介入基层协商和基层治理的技术与手段，延伸机构、促进界别合作、创新履职载体等成为各级政府广为采用的方式。将组织机构延伸到基层社会，可以为政协介入基层协商提供基础；促进界别合作，有利于组织具有相近特色的界别，整合政协内部资源，就共同关注的问题开展基层协商，促进民生问题的解决；创新履职载体，有助于更好地收集社情民意，了解基层群众的诉求，提案上报党委政府。毋庸置疑，人民政协在介入基层协商和基层治理方面进行了积极创新，包括制度创新、组织创新、方式创新等，在一定程度上有助于解决社会问题，完善我国基层民主政治制度。但是，人民政协的这种创新实践，仍改变不了既无法整合政协内部各行各业的资源，又无法跨界整合人大、社会等资源的现实状况，本质上仍然以传统粗放的碎片化方式为主，无法精准介入基层社会治理。
三、多措并举提升人民政协助推社会治理发展的能力
（一）强化政协委员履职能力，增强社会治理发展动力
政协委员是政协工作的主体，只有不断强化政协委员的履职能力，才能提升政协工作效能，增强政协社会治理发展动力。在社会治理实践中履职能力强的政协委员往往具备一些共性：有为民服务、积极参与社会治理的良好意愿；有与群众打交道的娴熟技能；有耐心主动服务群众和党委政府的工作热情；有处理棘手社会问题的知识储备和专业方法；等。由此可见，强化政协委员履职能力应从以下几方面努力：首先，政协委员要对政协工作的重要性有充分的认识，增强政治责任感、社会责任感和职业自豪感。要明确自己的工作职责，提高联系群众的能力，在群众和党委、政府之间架起沟通桥梁；要主动深入基层，发挥自身的专业特长，加强和群众的积极互动，实现自己负责的专业领域和群众诉求的有效匹配，抓住基层社会治理中的关键问题，增强对重大民生问题的敏感性，提出有前瞻性、针对性的意见建议，从而做到聚焦现实、明察实情、建好实策。其次，通过多种渠道提高政协委员的综合素质。可通过召开座谈会、报告会、协商会、邀请专家学者举办讲座等方式，对政协委员加强培训，使其丰富知识，提升理论水平，强化履职意识，主动履行职能，大胆开展工作，克服“不愿监督”“不愿找麻烦”等思想障碍，提高政协工作实效。再次，要对政协委员进行绩效考评。将群众答应不答应、满意不满意作为评价政协委员工作实绩的一个标准，要看政协委员在履职中能否坚持为民协商，在民主监督中能否切实尽责有为，在社会治理中能否努力促进和谐。
（二）变革碎片化介入方式，提高社会治理介入精准度
由于多种因素的共同作用，人民政协介入基层协商和基层治理呈现出碎片化特征。其中，影响较大的有两个因素：一是人民政协的制度化、规范化、程序化建设尚未取得大的突破和进展；二是政协委员履职方式缺乏严格清晰的专业规范和责任清单。受这两个因素的影响，政协委员在履职过程中常常陷入应不应该做、做多少、做到什么程度的困惑中。因此，人民政协只能在自己可以确定的职能范围内采取碎片化介入的方式。碎片化介入导致人民政协既不能有效履行职能，也不能为党委政府提供精准的解决方案。所以，必须变革人民政协的介入方式，从分散的碎片化介入转变为多元协作的精准介入。
人民政协精准介入基层协商和基层治理，应注意以下两点：一是人民政协要清楚自己与党委政府不同，既不是领导机构，也不是决策机构和执行机构，因此其精准介入基层治理，目的并不是要直接高效地解决问题，而是要为高效解决问题提供精准的信息和备选方案。这就要求其做到精准发现问题，精准诊断问题，并在此基础上提出精准解决方案。二是人民政协应在把控好介入基层协商的空间和边界的基础上，创新介入方式，提高介入的精准度。人民政协介入基层治理和基层协商可根据具体情况采取直接介入、松散合作介入、紧密嵌入三种模式。其中，应对乡镇、村庄层面的民生问题、矛盾纠纷及突发性事件，可选择政协直接介入的模式；在涉及多个领域多个主体、政协协商无法奏效时，可选择松散合作的介入模式和紧密嵌入的介入模式。
〔参 考 文 献〕
〔1〕十八大以来重要文献选编（中）〔M〕.北京：中央文献出版社，2016.
〔2〕张丙宣.人民政协精准介入基层协商的机制研究〔J〕.河南社会科学，2017（8）：16-23.
〔3〕张丙宣，张 磊.人民政协参与基层治理的空间与边界〔J〕.上海市社会主义学院学报，2017（2）：14-17.
责任编辑 方 舟
〔关键词〕 人民政协；社会治理；政协委员；履职动力；碎片化介入；精准介入
〔中图分类号〕D627 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2018）04-0046-03
习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上指出，人民政协是国家治理体系的重要组成部分，要大力推进履职能力建设，努力在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用。社会治理发展是国家治理体系和治理能力现代化的重要环节，人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商机构，是人民民主的重要实现形式，是制度化的协商民主机构，而协商民主和社会治理具有高度契合的关系，所以，促进社会治理发展已成为人民政协在新形势下的重要使命，如何发挥人民政协助推社会治理发展的作用，也成为各级政协的迫切议题。
一、人民政协在助推社会治理发展中具有天然优势
人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是促进社会多元主体协商治理的有效载体，是社会力量和政府合作共治的重要平台，在助推社会治理发展中具有天然优势。
（一）强大的智力优势
人民政协设有界别组织，各界别组织吸纳的政协委员来自于不同的行业和领域，是各行各业的精英人才，他们对于社会治理的复杂性具有充分的认知能力，对社会治理中出现的种种难题具有专业判断的能力，能够为政府建言献策，可以在社会治理过程中提供智力和知识支持。同时，政协委员来自社会各界，拥有广泛的群众基础，能够很好地发挥代表性和群众性作用，较好地体现广大人民群众的意志，把各方面的社情民意，各阶层、各界群众的意见和要求表达出来，有利于在社会治理中凝聚社会力量和群众智慧。
（二）超脱的组织优势
人民政协是最广泛的爱国统一战线组织，做好人民政协工作，必须坚持中国共产党的领导。需要明确的是，人民政协虽然必须接受中国共产党的领导，但其既不从属于人大和政府，也不从属于党委；既不是权力机构，也不是决策机构和执行机构。人民政协和党委、人大、政府共同组成“四套班子”，是与党委、人大、政府平级的机关，属于“四套班子”之一，是我国上层建筑的重要组成部分，政治地位很高。人民政协作为党委政府联系社会的纽带，作为民众与党委政府的缓冲地带，作为我国民主政治体系的一个组成部分，是我国独特的民主政治组织和民主形式，具有工作的独立性和超脱的政治地位。
这种超脱的组织优势对于社会治理发展发挥着不可替代的作用。一是有利于营造良好的民主氛围。群众敢于对这样的政治组织讲真话、讲实话，可以使人民政协听到不同的意见和声音，获取最真实的民情民意，便于加强沟通协调、集思广益、凝聚共识。二是有利于畅通下情上达和上情下达的渠道。人民政协能够掌握并向决策机构反映来自各阶层、各领域、各行业的意见建议，为社会治理决策奠定广泛的民意基础，从而提高决策的科学性；能够及时、准确、高效地将党和政府社会治理的相关决策传递给群众，较好地完成上情下达工作。三是有利于领导干部加强执行力建设，提高社会治理效能。人民政协作为具有超脱的组织优势的政治组织，最具广泛性和包容性，也具有很强的政治影响力和很大的社会影响力。其民主监督作用的发挥会受到社会各界特别是政府的高度重视，其提出的建议不同于普通建议，而属于政治性建议。对于执行力不强的干部，如果人民政协向党委和有关权力机构提出问责建议，往往会被采纳，这样就会督促领导干部加强执行力建设，提高社会治理效能。
（三）缜密的制度优势
随着我国进入社会转型关键期，社会关系、利益格局等方面均发生了很大变化，社会矛盾日益突出，群众的利益诉求更趋复杂多样。社会矛盾的化解、社会公平的实现靠传统非法治化的社会管理模式已无法达成。此时，形成科学有效的社会治理体制非常必要。唯此，人民群众才可以通过正常的渠道来维护自身权利，而不会采取诸如冲击政府等非制度化、非法化的方式。人民政协是协商民主的重要渠道和专门的协商机构，有国家根本大法宪法作为保障，有一系列规章制度进行规范，人民群众可以通过人民政协这个重要组织推进民主协商、发挥民主监督作用。人民政协具有缜密的制度优势，能够为人民群众的利益诉求提供制度化渠道，有利于广大人民群众多方面的要求和建议的表达，使党和政府在获取广泛真实民情民意的基础上，作出科学化、民主化的社会治理决策，提高社会治理决策的“民意”含量。
（四）良好的功能优势
人民政协具有民主协商的功能优势。民主和团结是人民政协工作的两大主题：首先，人民政协联系面广，各党派、各民族、各界代表都可以通过人民政协这一组织机构平等地进行协商讨论，充分地发表意见建议，反映人民群众不同层次的诉求，使人民政协的民主功能得以充分体现。其次，人民政协组织中各界别委员具有广泛的代表性，有利于扩大团结面，增强包容性。社会主义协商民主鼓励理性讨论和有效沟通。在民主协商实践中，要求各党派、各界代表展开理性的討论和对话，而不是简单地发表意见或诉苦、抱怨。只有这样，才能使协商参与者加强相互间的理解和体谅，进而促进共识的达成。当然，由于协商各方参与者意见分歧大而无法达成共识的情况也会存在，但至少可以通过理性沟通，促使民主协商朝着良性方向健康发展，使人民政协的团结功能得以充分体现。
社会治理方法多元，民主协商则是社会治理最主要的方法和手段，人民政协民主协商功能与社会治理追求善治目标存在高度关联性，能有效助推社会治理发展。 二、人民政协助推社会治理发展中的阻碍因素分析
（一）政协委员在社会治理发展中履职动力不足
首先，弱激励机制导致政协委员履职动力不足，主要表现在两个方面：一是人民政协对政协委员进行考核属于必须完成的政治任务，同时，能否完成党委和上级政协交办的各项任务，则成为政协委员能否通过考核的首要因素。因此，有的政协组织为了完成对政协委员的考核任务，就会想方设法帮助政协委员通过考核。这样，就无法激励政协委员产生履职动力。二是人民政协对政协委员进行考核，只强调完成任务才能通过考核，在完成任务的基础上，政协委员干或不干、干多或干少的差距都得不到任何体现，因此，政协委员履职的积极性受到很大打击。
其次，对政协职能重要性认识不到位导致政协委员履职动力不足。比如，对于人民政协的民主监督职能，社会上存在一些错误认识：有的认为人民政协民主监督针对的是政府工作人员的腐败问题，监督范围小；有的认为人民政协只是监督政府日常工作中的经常性、一般性事项，对于重大事项、社会治理事项很少问津，民主监督覆盖面窄、作用不大。受这些错误认识的影响，有些政协委员主观上不愿监督，对于许多分内的、应该监督的事项抱着能躲则躲的态度，不积极主动履行监督职能；有些政协委员监而不督，只管提意见，不愿去督办；等。政协委员履职能力不足直接造成社会治理监督的被动，监督范围狭窄，无法充分发挥监督作用。
（二）傳统粗放的碎片化介入方式抑制了政协社会治理作用的发挥
近年来，党中央多次号召政协在国家治理和社会建设中发挥积极作用。各级政协组织纷纷响应号召，并不断调整介入基层协商和基层治理的技术与手段，延伸机构、促进界别合作、创新履职载体等成为各级政府广为采用的方式。将组织机构延伸到基层社会，可以为政协介入基层协商提供基础；促进界别合作，有利于组织具有相近特色的界别，整合政协内部资源，就共同关注的问题开展基层协商，促进民生问题的解决；创新履职载体，有助于更好地收集社情民意，了解基层群众的诉求，提案上报党委政府。毋庸置疑，人民政协在介入基层协商和基层治理方面进行了积极创新，包括制度创新、组织创新、方式创新等，在一定程度上有助于解决社会问题，完善我国基层民主政治制度。但是，人民政协的这种创新实践，仍改变不了既无法整合政协内部各行各业的资源，又无法跨界整合人大、社会等资源的现实状况，本质上仍然以传统粗放的碎片化方式为主，无法精准介入基层社会治理。
三、多措并举提升人民政协助推社会治理发展的能力
（一）强化政协委员履职能力，增强社会治理发展动力
政协委员是政协工作的主体，只有不断强化政协委员的履职能力，才能提升政协工作效能，增强政协社会治理发展动力。在社会治理实践中履职能力强的政协委员往往具备一些共性：有为民服务、积极参与社会治理的良好意愿；有与群众打交道的娴熟技能；有耐心主动服务群众和党委政府的工作热情；有处理棘手社会问题的知识储备和专业方法；等。由此可见，强化政协委员履职能力应从以下几方面努力：首先，政协委员要对政协工作的重要性有充分的认识，增强政治责任感、社会责任感和职业自豪感。要明确自己的工作职责，提高联系群众的能力，在群众和党委、政府之间架起沟通桥梁；要主动深入基层，发挥自身的专业特长，加强和群众的积极互动，实现自己负责的专业领域和群众诉求的有效匹配，抓住基层社会治理中的关键问题，增强对重大民生问题的敏感性，提出有前瞻性、针对性的意见建议，从而做到聚焦现实、明察实情、建好实策。其次，通过多种渠道提高政协委员的综合素质。可通过召开座谈会、报告会、协商会、邀请专家学者举办讲座等方式，对政协委员加强培训，使其丰富知识，提升理论水平，强化履职意识，主动履行职能，大胆开展工作，克服“不愿监督”“不愿找麻烦”等思想障碍，提高政协工作实效。再次，要对政协委员进行绩效考评。将群众答应不答应、满意不满意作为评价政协委员工作实绩的一个标准，要看政协委员在履职中能否坚持为民协商，在民主监督中能否切实尽责有为，在社会治理中能否努力促进和谐。
（二）变革碎片化介入方式，提高社会治理介入精准度
由于多种因素的共同作用，人民政协介入基层协商和基层治理呈现出碎片化特征。其中，影响较大的有两个因素：一是人民政协的制度化、规范化、程序化建设尚未取得大的突破和进展；二是政协委员履职方式缺乏严格清晰的专业规范和责任清单。受这两个因素的影响，政协委员在履职过程中常常陷入应不应该做、做多少、做到什么程度的困惑中。因此，人民政协只能在自己可以确定的职能范围内采取碎片化介入的方式。碎片化介入导致人民政协既不能有效履行职能，也不能为党委政府提供精准的解决方案。所以，必须变革人民政协的介入方式，从分散的碎片化介入转变为多元协作的精准介入。
人民政协精准介入基层协商和基层治理，应注意以下两点：一是人民政协要清楚自己与党委政府不同，既不是领导机构，也不是决策机构和执行机构，因此其精准介入基层治理，目的并不是要直接高效地解决问题，而是要为高效解决问题提供精准的信息和备选方案。这就要求其做到精准发现问题，精准诊断问题，并在此基础上提出精准解决方案。二是人民政协应在把控好介入基层协商的空间和边界的基础上，创新介入方式，提高介入的精准度。人民政协介入基层治理和基层协商可根据具体情况采取直接介入、松散合作介入、紧密嵌入三种模式。其中，应对乡镇、村庄层面的民生问题、矛盾纠纷及突发性事件，可选择政协直接介入的模式；在涉及多个领域多个主体、政协协商无法奏效时，可选择松散合作的介入模式和紧密嵌入的介入模式。
〔参 考 文 献〕
〔1〕十八大以来重要文献选编（中）〔M〕.北京：中央文献出版社，2016.
〔2〕张丙宣.人民政协精准介入基层协商的机制研究〔J〕.河南社会科学，2017（8）：16-23.
〔3〕张丙宣，张 磊.人民政协参与基层治理的空间与边界〔J〕.上海市社会主义学院学报，2017（2）：14-17.
责任编辑 方 舟