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摘要：镇村同治是按照城乡统筹发展的要求，以乡镇政府所在地和周边村为主要对象，以镇村同治区公共基础设施建设和环境卫生治理为重要内容，以治理镇村同治区“脏、乱、差、散”为工作重点，实行统筹规划、重点支持、镇村互动、建管并重、滚动推进，逐步改善农村环境面貌的创建活动。实践“农村公共服务城镇化管理模式”，推动了小城镇规模的扩大、数量的增多、功能的完善，推动了新农村各项公共事业的发展，是农村公共服务均等化的有益尝试。
关键词：镇村同治；统筹城乡发展；公共服务均等化
一、“镇村同治”与“统筹城乡发展”
“镇村同治”是近年来湖南省常德市在新农村建设中创新出的农村公共服务供给模式。中共常德市委办公室常德市人民政府办公室专门就“镇村同治”发文《关于加强村庄整治工作的意见》（常发〔2007〕11号）。“镇村同治”是按照城乡统筹发展的要求，以乡镇政府所在地和周边村为主要对象，以镇村同治区公共基础设施建设和环境卫生治理为重要内容，以治理镇村同治区“脏、乱、差、散”为工作重点，实行统筹规划、重点支持、镇村互动、建管并重、滚动推进，逐步改善农村环境面貌的创建活动。
“镇村同治”是以“县为主”的城乡统筹，是现实性非常强的城乡统筹。从组织领导上看，镇村同治工作实行属地分级管理，各区县（市）、乡镇、村对辖区内的环境整治工作负总责。镇村同治工作由市新农村建设领导小组总揽，市新农村建设办具体负责，下设镇村同治组，负责全市镇村同治工作的组织协调、督促指导和考核验收。各区县（市）、乡镇也要成立相应机构，明确分管领导和牵头部门，确保把责任落到实处。从部门职责上看，规划部门负责指导镇村同治范围内乡镇、村庄规划的编制并监督实施；国土部门负责落实镇村同治范围内的建设用地审批及土地开发整理；城管部门负责指导集镇综合管理和执法；建设部门负责指导镇村规划区内的宜居住宅建设和小城镇建设；城市部门负责综合指导小城镇建设；交通部门负责落实管养范围内的公路建设；水利部门负责农村水利与饮水安全建设；环保、农业、畜牧水产部门负责农村面源污染治理。其他各有关部门要在各自职能范围内加大对镇村同治工作的技术服务和项目实施的指导。从资金投入上看，各区县（市）要采取有效措施，多渠道组织落实资金，加大对镇村环境卫生整治的资金投入力度，为长效管理提供经费保障。整治及长效管理经费的筹集，以区县（市）、乡镇、村为主，市县两级整合土地开发整理、农业综合开发、乡村清洁工程等涉农资金项目向镇村同治示范片重点倾斜。对资金整合到位的镇村同治示范片，市县财政采取“以奖代补”的办法，在基础设施建设上给予一定比例的补贴。要组织引导农村基层干部、党员群众、先富起来的群体以及社会各界，为农村环境卫生整治投资投劳，共同创建美好家园。市、县政府对镇村同治工作成绩突出的示范镇村，每年给予一定的奖励。从制度建设上看，为了巩固镇村同治成果，常德市各区县坚持标本兼治，积极探索长效管理的方法和机制，认真总结镇村同治工作中的经验，初步建立起了一套行之有效的管理机制、保洁机制、督查机制、投入机制和激励机制。市、县、乡新农村建设办定期、不定期组织对镇村的整治工作督促检查，及时通报检查考评结果，对成绩显著的地方和部门给予表扬；对工作不力、进度缓慢的地方和部门给予批评，并限期整改，确保整治工作顺利进展。
二、“镇村同治”在湖南常德的实践
2008年以来，湖南省常德市通过“镇村同治”扮靓新农村，对乡镇政府所在地和周边村统筹开展公共基础设施建设和环境卫生治理，农村环境面貌焕然一新。目前该市已经建成了安乡县丰裕“梦里水乡”、鼎城区灌溪“花木之乡”、澧县张公庙“江南吐鲁番”等10多个综合示范片，每个示范片3-5个村，直接惠及10万农民。示范片之一的桃源县马鬃岭镇，建设“生态橘园”，发展柑橘1.95万亩，通组到户公路硬化率80%，沼气入户率70%，100%的农户实现了安全饮水，农民人均纯收入达到8310元。常德市委书记武吉海说，市里适当集中力量，以连片推进的方式开展包括垃圾治理、饮水安全、公路建管、丘岗开发、宜居住宅、文明新风等为主要内容的示范，每年整治5%左右的行政村，使其达到“卫生洁化、农宅美化、水源净化、道路硬化、村庄绿化”的标准。“镇村同治”扮靓了新农村，也大幅提高了集镇的综合承载能力。
在汉寿县，县委县政府按照建设宜居村庄、打造风光走廊的要求，组织太子庙开发区至周文庙乡一线新农村建设示范带的干部群众，开展以整治“脏、乱、差、散”为重点的“镇村同治”活动，推进乡村公共基础设施建设和环境卫生治理。他们组织工作组，出台奖补办法，下大力气拆除示范带19.1公里沿线违章建筑和露天废旧收购站，使示范带沿线乱堆、乱挂、乱写、乱建、乱占现象得到根本整治。他们采取民办公助、以奖代投的办法，发动示范带广大干部群众开展“三清三改”工作。该县还投入近200万元搞好示范带沿线的绿化、美化。沿线公路新配了两米宽的路肩、新铺1米宽的碎石，沿途树木和桥梁栏杆进行了粉刷。株木山乡姚家坝等村起初只注重道路建设，缺少群众休闲场所，部分村民存在垃圾乱丢现象。在“镇村同治”建设新农村中，该乡成立了专门的卫生保洁队伍，实行“户集、村收、乡运、集中填埋”的垃圾处理模式，还新建了44个花坛，补植绿化樟树1468株、广玉兰80株、冬青绿篱笆120米，村民们体会到了风光长廊里漫步的感觉。
在武陵区，区委区政府按照“建成新城区、构建新社区、打造市民休闲园区”的定位，围绕农房改造景观化、基础设施城市化、配套设施现代化、景观打造生态化、土地经营规模化精心组织，积极引导干部群众积极开展镇村同治。在河洑镇，政府所在地岩桥墟场围绕镇村同治改造了下水管网；整治了路面，绿化、亮化工程已完成总工程量的40%；拆除沿线乱搭乱建有碍观瞻的杂屋、偏棚、围墙等；完成了农贸市场的迁建。该镇三星村围绕村庄整治大力改观了村容村貌，着力推进了宜居休闲小区建设，绿化主干道750米，修建花池、花坛600米，美化绿化庭院95户，建成了桂花园、梅园、月季园、茶花园、休闲游乐等小花园。该镇青林村围绕村庄整治，引导农户对庭院进行了花化、绿化，还十分注重产业发展，积极探索了土地的合理流转和集约生产，协议引进了30亩竹笋和200亩美国红提种植项目。
在津市市，保河堤镇结合集镇建设，积极统筹城乡发展，将村组规划融入城镇规划，通过基础设施带动，激发发展活力。先后筹资1000多万元，新建了商贸一体的社会车站；投入1100多万元将街道拓宽至14米，建起了2米宽的绿化带和4.5米宽的人行道；更换路灯195盏，在三岔路口安装红绿灯；电信光缆全部入地，电力缆线全部升高定线；新建下水道1314米、溜泥井60口；新建垃圾池4个、垃圾筒150个；修建了一个970平方米的众休闲广场，在集镇带动下，全镇13个村全部完成了新农村建设规划书，并开始了分步实施。该镇通过以点带面推进庄园化建设，在中南村、荣台村、田家山村和花桥村4个示范村投入资金1100多万元，兴建3个高标准村级活动中心，硬化村级道路6.3公里，建起两个高标准居民小区。在点的带动下，各村组硬化道路17.4公里，建成3500人的安全饮水工程，改厕2030个，建成沼气池450口。投入130多万元，完成土石方33000多方，对该两大垸堤进行除险加修，对排渍机埠进行维修保养。投入劳力8000多人，用工20000多个，对全镇近20公里低水进行了除杂清淤。
三、镇村同治是农村公共服务供给创造性做法
在常德市石门县，县委县政府按照城乡统筹发展的要求，坚持“统筹规划，保护生态，整体推进，协调发展，依靠群众，完善机制”原则，在资金筹措、日常运行、监督管理等方面进行了积极探索，采取“户集、村收、乡储、县运（处理）”的垃圾处理模式，努力从源头上解决垃圾处理问题，在促进镇村同治工作中创新了丰富经验。
（一）政府+协会模式
由乡镇政府牵头，指导村级卫生保洁协会统一筹资、统一运作、统一管理。如皂市镇政府成立专门的机构，安排经费和人员，重点负责宣传发动、配套设施、监管考核等工作。各村成立5-6人的环卫协会，具体负责监督日常保洁和收取卫生费。同时，该镇将省道S303沿线10公里路段的环卫工作纳入集镇统一管理，筹资4万元配齐垃圾桶等环卫设施，配备10名保洁人员。目前，该镇初步形成了户集、村收、镇运的垃圾处理运行机制，真正将“检查式环卫”转变为“全天候保洁”，公路沿线做到无白色污染、无露天垃圾、无乱堆乱放。
（二）捆绑发包模式
捆绑发包模式是将集镇日常保洁工作与卫生费收缴捆绑发包。如子良乡在全面摸清集镇范围内站所单位、营运车辆、门面数量的基础上，合理制订卫生费收缴标准。该乡全年可收卫生费15000元，由乡政府与保洁员签订协议，保洁员自己按月收取卫生费，用于解决工资和环卫设施维护。保洁员只有保证工作质量，居民才会积极缴纳卫生费，这就将保洁质量与卫生费紧密挂钩，双方形成了监督制约。白云乡以每年1万多元的赶集摊位卫生管理费为基数，发包给集镇所在的居委会，由城建办督促日常保洁工作。
（三）轮流负责模式
村组干部或党员轮流值班负责村内路道、河道公共卫生保洁，明确村民保洁责任，以村为单位因地制宜处理垃圾。如子良乡谭村、三圣乡株木岗村主要依靠村组干部、党员轮流义务值班，督促农户保洁，定期清运垃圾。他们以村规民约形式明确了农户门前三包，即“包垃圾打扫、包垃圾分类入池、包保持整洁”，同时还要求柴草整齐堆放，圈养禽畜，指导农户对垃圾进行分类，不易降解物和污染物才进入垃圾池，缓解了村里清运处理垃圾的压力，每年垃圾处理费用在1000元以下。
（四）站村联建模式
乡镇各站办所对口支持村（居）开展卫生保洁。太平镇城建站从建设局下拨款和建房户基础设施配套基金中预留出7000元，采取以奖代投的方式，支持各村环卫设施建设，村里修一个垃圾池给予300元奖励。该镇将集镇所在的太平街居委会划分为几块责任区，由城建站、经管站、财政所、林业站、计生服务所等单位包片负责，责任落实到人，职工负责督促责任区日常保洁，各单位每月组织职工参加卫生大扫除，通过职工义务劳动带动居民参与。
（五）五保户和低保户参与模式
在部分经济薄弱的村挑选部分五保户和低保户参与主干道路日常保洁，村里为其发放一定补助。如太平镇二房坪村由一位五保户负责主要道路保洁，村里为其每月发放50元补贴。这种模式既降低了日常保洁运作成本，又增加了五保、低保户的收入。
四、小结
常德市推行的“镇村同治”出发点原本只为亮化乡村面貌，改善农民的生活环境，实践中却探索出“农村公共服务城镇化管理模式”，客观地推动了新农村各项公共事业的发展。“镇村同治”的推进，有力地推动了小城镇规模的扩大、数量的增多、功能的完善；“镇村同治”让我们看到了以城带乡，以工补农的成果，感受到了城乡统筹发展前景，社会公共服务均等化的曙光。但是，调查走访中也让我们深刻感受到因财力与事权矛盾导致的“以县为主”模式的尴尬。
参考文献：
中共常德市委、常德市人民政府.关于加强村庄整治工作的意见》(常发〔2007〕11号)[z].
＊本文系湖南省社科规划项目《湖南农村公共产品供给问题研究》（课题号：07YBB040）阶段性成果。
（作者单位：中共湖南省委直属机关党校。作者为副教授）
关键词：镇村同治；统筹城乡发展；公共服务均等化
一、“镇村同治”与“统筹城乡发展”
“镇村同治”是近年来湖南省常德市在新农村建设中创新出的农村公共服务供给模式。中共常德市委办公室常德市人民政府办公室专门就“镇村同治”发文《关于加强村庄整治工作的意见》（常发〔2007〕11号）。“镇村同治”是按照城乡统筹发展的要求，以乡镇政府所在地和周边村为主要对象，以镇村同治区公共基础设施建设和环境卫生治理为重要内容，以治理镇村同治区“脏、乱、差、散”为工作重点，实行统筹规划、重点支持、镇村互动、建管并重、滚动推进，逐步改善农村环境面貌的创建活动。
“镇村同治”是以“县为主”的城乡统筹，是现实性非常强的城乡统筹。从组织领导上看，镇村同治工作实行属地分级管理，各区县（市）、乡镇、村对辖区内的环境整治工作负总责。镇村同治工作由市新农村建设领导小组总揽，市新农村建设办具体负责，下设镇村同治组，负责全市镇村同治工作的组织协调、督促指导和考核验收。各区县（市）、乡镇也要成立相应机构，明确分管领导和牵头部门，确保把责任落到实处。从部门职责上看，规划部门负责指导镇村同治范围内乡镇、村庄规划的编制并监督实施；国土部门负责落实镇村同治范围内的建设用地审批及土地开发整理；城管部门负责指导集镇综合管理和执法；建设部门负责指导镇村规划区内的宜居住宅建设和小城镇建设；城市部门负责综合指导小城镇建设；交通部门负责落实管养范围内的公路建设；水利部门负责农村水利与饮水安全建设；环保、农业、畜牧水产部门负责农村面源污染治理。其他各有关部门要在各自职能范围内加大对镇村同治工作的技术服务和项目实施的指导。从资金投入上看，各区县（市）要采取有效措施，多渠道组织落实资金，加大对镇村环境卫生整治的资金投入力度，为长效管理提供经费保障。整治及长效管理经费的筹集，以区县（市）、乡镇、村为主，市县两级整合土地开发整理、农业综合开发、乡村清洁工程等涉农资金项目向镇村同治示范片重点倾斜。对资金整合到位的镇村同治示范片，市县财政采取“以奖代补”的办法，在基础设施建设上给予一定比例的补贴。要组织引导农村基层干部、党员群众、先富起来的群体以及社会各界，为农村环境卫生整治投资投劳，共同创建美好家园。市、县政府对镇村同治工作成绩突出的示范镇村，每年给予一定的奖励。从制度建设上看，为了巩固镇村同治成果，常德市各区县坚持标本兼治，积极探索长效管理的方法和机制，认真总结镇村同治工作中的经验，初步建立起了一套行之有效的管理机制、保洁机制、督查机制、投入机制和激励机制。市、县、乡新农村建设办定期、不定期组织对镇村的整治工作督促检查，及时通报检查考评结果，对成绩显著的地方和部门给予表扬；对工作不力、进度缓慢的地方和部门给予批评，并限期整改，确保整治工作顺利进展。
二、“镇村同治”在湖南常德的实践
2008年以来，湖南省常德市通过“镇村同治”扮靓新农村，对乡镇政府所在地和周边村统筹开展公共基础设施建设和环境卫生治理，农村环境面貌焕然一新。目前该市已经建成了安乡县丰裕“梦里水乡”、鼎城区灌溪“花木之乡”、澧县张公庙“江南吐鲁番”等10多个综合示范片，每个示范片3-5个村，直接惠及10万农民。示范片之一的桃源县马鬃岭镇，建设“生态橘园”，发展柑橘1.95万亩，通组到户公路硬化率80%，沼气入户率70%，100%的农户实现了安全饮水，农民人均纯收入达到8310元。常德市委书记武吉海说，市里适当集中力量，以连片推进的方式开展包括垃圾治理、饮水安全、公路建管、丘岗开发、宜居住宅、文明新风等为主要内容的示范，每年整治5%左右的行政村，使其达到“卫生洁化、农宅美化、水源净化、道路硬化、村庄绿化”的标准。“镇村同治”扮靓了新农村，也大幅提高了集镇的综合承载能力。
在汉寿县，县委县政府按照建设宜居村庄、打造风光走廊的要求，组织太子庙开发区至周文庙乡一线新农村建设示范带的干部群众，开展以整治“脏、乱、差、散”为重点的“镇村同治”活动，推进乡村公共基础设施建设和环境卫生治理。他们组织工作组，出台奖补办法，下大力气拆除示范带19.1公里沿线违章建筑和露天废旧收购站，使示范带沿线乱堆、乱挂、乱写、乱建、乱占现象得到根本整治。他们采取民办公助、以奖代投的办法，发动示范带广大干部群众开展“三清三改”工作。该县还投入近200万元搞好示范带沿线的绿化、美化。沿线公路新配了两米宽的路肩、新铺1米宽的碎石，沿途树木和桥梁栏杆进行了粉刷。株木山乡姚家坝等村起初只注重道路建设，缺少群众休闲场所，部分村民存在垃圾乱丢现象。在“镇村同治”建设新农村中，该乡成立了专门的卫生保洁队伍，实行“户集、村收、乡运、集中填埋”的垃圾处理模式，还新建了44个花坛，补植绿化樟树1468株、广玉兰80株、冬青绿篱笆120米，村民们体会到了风光长廊里漫步的感觉。
在武陵区，区委区政府按照“建成新城区、构建新社区、打造市民休闲园区”的定位，围绕农房改造景观化、基础设施城市化、配套设施现代化、景观打造生态化、土地经营规模化精心组织，积极引导干部群众积极开展镇村同治。在河洑镇，政府所在地岩桥墟场围绕镇村同治改造了下水管网；整治了路面，绿化、亮化工程已完成总工程量的40%；拆除沿线乱搭乱建有碍观瞻的杂屋、偏棚、围墙等；完成了农贸市场的迁建。该镇三星村围绕村庄整治大力改观了村容村貌，着力推进了宜居休闲小区建设，绿化主干道750米，修建花池、花坛600米，美化绿化庭院95户，建成了桂花园、梅园、月季园、茶花园、休闲游乐等小花园。该镇青林村围绕村庄整治，引导农户对庭院进行了花化、绿化，还十分注重产业发展，积极探索了土地的合理流转和集约生产，协议引进了30亩竹笋和200亩美国红提种植项目。
在津市市，保河堤镇结合集镇建设，积极统筹城乡发展，将村组规划融入城镇规划，通过基础设施带动，激发发展活力。先后筹资1000多万元，新建了商贸一体的社会车站；投入1100多万元将街道拓宽至14米，建起了2米宽的绿化带和4.5米宽的人行道；更换路灯195盏，在三岔路口安装红绿灯；电信光缆全部入地，电力缆线全部升高定线；新建下水道1314米、溜泥井60口；新建垃圾池4个、垃圾筒150个；修建了一个970平方米的众休闲广场，在集镇带动下，全镇13个村全部完成了新农村建设规划书，并开始了分步实施。该镇通过以点带面推进庄园化建设，在中南村、荣台村、田家山村和花桥村4个示范村投入资金1100多万元，兴建3个高标准村级活动中心，硬化村级道路6.3公里，建起两个高标准居民小区。在点的带动下，各村组硬化道路17.4公里，建成3500人的安全饮水工程，改厕2030个，建成沼气池450口。投入130多万元，完成土石方33000多方，对该两大垸堤进行除险加修，对排渍机埠进行维修保养。投入劳力8000多人，用工20000多个，对全镇近20公里低水进行了除杂清淤。
三、镇村同治是农村公共服务供给创造性做法
在常德市石门县，县委县政府按照城乡统筹发展的要求，坚持“统筹规划，保护生态，整体推进，协调发展，依靠群众，完善机制”原则，在资金筹措、日常运行、监督管理等方面进行了积极探索，采取“户集、村收、乡储、县运（处理）”的垃圾处理模式，努力从源头上解决垃圾处理问题，在促进镇村同治工作中创新了丰富经验。
（一）政府+协会模式
由乡镇政府牵头，指导村级卫生保洁协会统一筹资、统一运作、统一管理。如皂市镇政府成立专门的机构，安排经费和人员，重点负责宣传发动、配套设施、监管考核等工作。各村成立5-6人的环卫协会，具体负责监督日常保洁和收取卫生费。同时，该镇将省道S303沿线10公里路段的环卫工作纳入集镇统一管理，筹资4万元配齐垃圾桶等环卫设施，配备10名保洁人员。目前，该镇初步形成了户集、村收、镇运的垃圾处理运行机制，真正将“检查式环卫”转变为“全天候保洁”，公路沿线做到无白色污染、无露天垃圾、无乱堆乱放。
（二）捆绑发包模式
捆绑发包模式是将集镇日常保洁工作与卫生费收缴捆绑发包。如子良乡在全面摸清集镇范围内站所单位、营运车辆、门面数量的基础上，合理制订卫生费收缴标准。该乡全年可收卫生费15000元，由乡政府与保洁员签订协议，保洁员自己按月收取卫生费，用于解决工资和环卫设施维护。保洁员只有保证工作质量，居民才会积极缴纳卫生费，这就将保洁质量与卫生费紧密挂钩，双方形成了监督制约。白云乡以每年1万多元的赶集摊位卫生管理费为基数，发包给集镇所在的居委会，由城建办督促日常保洁工作。
（三）轮流负责模式
村组干部或党员轮流值班负责村内路道、河道公共卫生保洁，明确村民保洁责任，以村为单位因地制宜处理垃圾。如子良乡谭村、三圣乡株木岗村主要依靠村组干部、党员轮流义务值班，督促农户保洁，定期清运垃圾。他们以村规民约形式明确了农户门前三包，即“包垃圾打扫、包垃圾分类入池、包保持整洁”，同时还要求柴草整齐堆放，圈养禽畜，指导农户对垃圾进行分类，不易降解物和污染物才进入垃圾池，缓解了村里清运处理垃圾的压力，每年垃圾处理费用在1000元以下。
（四）站村联建模式
乡镇各站办所对口支持村（居）开展卫生保洁。太平镇城建站从建设局下拨款和建房户基础设施配套基金中预留出7000元，采取以奖代投的方式，支持各村环卫设施建设，村里修一个垃圾池给予300元奖励。该镇将集镇所在的太平街居委会划分为几块责任区，由城建站、经管站、财政所、林业站、计生服务所等单位包片负责，责任落实到人，职工负责督促责任区日常保洁，各单位每月组织职工参加卫生大扫除，通过职工义务劳动带动居民参与。
（五）五保户和低保户参与模式
在部分经济薄弱的村挑选部分五保户和低保户参与主干道路日常保洁，村里为其发放一定补助。如太平镇二房坪村由一位五保户负责主要道路保洁，村里为其每月发放50元补贴。这种模式既降低了日常保洁运作成本，又增加了五保、低保户的收入。
四、小结
常德市推行的“镇村同治”出发点原本只为亮化乡村面貌，改善农民的生活环境，实践中却探索出“农村公共服务城镇化管理模式”，客观地推动了新农村各项公共事业的发展。“镇村同治”的推进，有力地推动了小城镇规模的扩大、数量的增多、功能的完善；“镇村同治”让我们看到了以城带乡，以工补农的成果，感受到了城乡统筹发展前景，社会公共服务均等化的曙光。但是，调查走访中也让我们深刻感受到因财力与事权矛盾导致的“以县为主”模式的尴尬。
参考文献：
中共常德市委、常德市人民政府.关于加强村庄整治工作的意见》(常发〔2007〕11号)[z].
＊本文系湖南省社科规划项目《湖南农村公共产品供给问题研究》（课题号：07YBB040）阶段性成果。
（作者单位：中共湖南省委直属机关党校。作者为副教授）