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[摘要]近年来,农村基层组织人员职务犯罪问题日益严重,研究有效遏制和预防基层组织人员职务犯罪具有重要意义,本文拟结合近十年笔者所在检察院反贪局查办的基层组织人员职务犯罪的案件进行实证分析,研究其犯罪特点,揭示其犯罪原因,思考源头治理的可行性对策。
[关键词]基层组织人员;职务犯罪;分析;治理;对策
近年来,作为国家庞大行政机器“末梢神经”的基层组织人员利用职权实施犯罪的行为呈现高发态势,这些发生在基层群众“眼皮底下的腐败”不仅影响了农村经济和基层社区的正常发展,而且损害了党和政府在群众心目中的形象。因此,分析基层组织人员职务犯罪的特点、原因,思考有效遏制和预防基层组织人员职务犯罪具有十分重要的意义。
一、基层组织人员职务犯罪现状与特点实证分析
据最高人民检察院的统计数据表明,在2008年全国立案侦查的涉农职务犯罪案件犯罪嫌疑人中,农村基层组织人员4968人,占42.4%。深圳市宝安区人民检察院自2000年以来共查办基层组织人员职务犯罪13件,通过深入分析这些发生在我们身边的案例,结合我国现今基层组织人员职务犯罪的现状,笔者认为基层组织人员职务犯罪具有如下特点:
(一)犯罪主体范围相对固定,案值不容小觑。在2008年全国立案侦查的基层组织人员中,村党支部书记和村委会主任共2850人,占了涉案基层组织人员总数的57.4%[1]。从宝安区检察院查办的基层组织人员犯罪情况来看,犯罪主体也主要集中为村长、副村长、社区居委会主任、副主任,占了所查办该类案件的50%;同时基层组织人员犯罪的涉案金额也不容小觑,宝安区检察院所办13宗案件涉案总额为700余万元,其中百万元以上案值的案件就有3件。
(二)犯罪类型较集中,以贪污、受贿案为主。在宝安区检察院查办的基层组织人员职务犯罪案件中,其中贪污案6件、受贿案6件,各占了46%,另外一宗案件为挪用公款案。
(三)共同犯罪比重较大,窝案、串案频发。在宝安区检察院所办的基层组织人员职务犯罪案件中,窝案、串案有10件,占总数的77%。共同犯罪的主要类型包括:一是左右勾结,如观澜镇库坑村的原村委主任、原村委治安办主任在将村里的土地非法转让给一企业时共同受贿89万元。二是内外串通,如原西乡镇后瑞村村委会主任与一征地办主任相互勾结,共同贪污巨额填土补偿款。
(四)犯罪手段多样化,作案持续时间长。综观基层组织人员职务犯罪案件的基本情况,结合宝安区检察院所查办案件的具体例证,经分析基层组织人员职务犯罪的手段主要有:(1)收入不记账或少记账;(2)各自立账自行开支;(3)白条入账随意开支;(4)巧立名目重复报销、虚列支出直接套取国家资金支农惠农资金;(5)做假票据,虚报冒领;(6)利用职务便利私下截留;(7)利用职务之便索取、收受贿赂。在基层组织人员职务犯罪案件中,还存在作案时间跨度大,作案具有连续性的情况。如宝安区检察院查办的茜坑老村副村长贪污一案,其就是在1992年开始采取私立账户将村里的征地补偿金截留不入帐的方式持续侵吞国家资金,截止2002年案发时,共贪污征地补偿金248.5万元。
(五)涉案领域广泛,犯罪环节相对集中。在宝安区城市化之前,村干部特别是书记、主任掌管着村里的土地处置权,土地是否转让以及转让价格高低的决定权都在他们手中,于是就有了在土地转让环节疯狂寻租、疯狂受贿的情况。近年来,随着城市化进程的突飞猛进,大量的农村土地被征用,基层组织人员职务犯罪的热点又集中在了土地补偿和青苗补偿的环节。这两类案件占了宝安区检察院所查办基层组织人员职务犯罪案件的70%。
二、基层组织人员职务犯罪的原因探究
(一)基层组织人员素质普遍不高,农民群众法律意识淡薄
职务犯罪案件中的基层组织人员,大专以上学历的寥寥无几,而中小学文化程度的却占绝大多数,如在宝安区检察院查办的该类案件中,95%的人员为中小学文化程度。基层组织人员的职务犯罪手法简单,却能屡屡得逞,群众法律意识淡薄是其中一个重要的原因。在很多地方,村里的青壮年大多出去务工,留下来的多是老人和小孩,法律意识不强,分不清村干部哪些行为是违法违纪,在利益受到侵害时没有勇气去揭发、举报犯罪分子,使得该类违法犯罪得不到及时有效地查处[2]。
(二)物质享受高预期与低待遇的反差,刺激侥幸心理的疯长
随着我国城乡居民消费水平的提高,一些基层组织工作人员的物质占有欲开始恶性膨胀。在正当收入相对较低的情况下,他们逐渐滋生“你有我也得有”的失衡心理;“有权不用,过期作废”的消极从众心理;“我出力最多,应该拿点”的补偿心理。正是这些心理因素的作祟,导致他们无视法律,为了解除生活“窘迫”,少数人便采取贪污、侵占等犯罪手段去攫取国家和集体财产。
(三)基层组织干部权力过分集中,又缺乏有效的监督制约体系
随着农村经济的快速发展,农村基层组织人员的权限迅速增大,很多生产要素、自然资源的开发利用权和建设资金、补偿款的管理使用权掌握在少数农村干部手中,而农村基层组织的权力运行又往往缺乏一套必要有效的监督制约机制,给滋生犯罪提供了必要条件,让一些农村基层人员滥用权力、肆意挥霍集体财产等违法行为时常发生[3]。
(四)基层财务制度执行不严,财务管理混乱漏洞频繁出现
近年来,农村集体经济逐步向农、工、商、贸等多元化经济发展,但相应的财务正规化管理却未能及时跟上,突出表现为收支无制约、“白条”泛滥、会计难司其职、暗箱操作严重、账目审查力度不到位,致使财务管理无透明度,财务管理流于形式。
(五)相关立法不完善,执法困惑导致司法惩治打击力度不够
基层组织人员职务犯罪案件往往多种行为交织,多个案由混同,案件在侦查之前难以确定到底是属公安机关还是检察机关管辖,容易出现相互推诿的现象。同时,不少地方公安机关的警力重点往往放在对暴力性刑事案件的侦破上,对基层组织人员职务犯罪案件办理不积极甚至基本不办,而检察机关则处于两难处境,如果办理,既有查处上的困难又容易发生超管辖办案,如果不办理,则会影响在群众中的形象,因此基层组织人员职务犯罪惩防体系起不到有力的警示预防作用。
三、基层组织人员职务犯罪源头治理对策建议
(一)加强教育培训,筑牢基层组织人员的抵御腐败的思想防线
针对基层组织人员普遍素质较低的现状,加强教育培训,是从根本上解决基层组织人员职务犯罪问题的一个好办法。笔者认为应从以下几个方面做好基层组织人员的教育工作:1.各乡镇及时对全体基层组织人员集中或分批进行岗位培训,开展任职教育,对基层组织人员采取持证上岗。2.深入村居宣传和普及法律知识,精选具有典型教育意义的犯罪案例,以案释法,开展警示教育,筑牢基层组织人员的思想道德防线。
(二)健全村级财务管理制度,规范基层组织人员的经济活动
基层组织腐败大多数是贪利性行为,因此对财务进行有效的规范管理,可以很大程度上遏止和减少腐败的发生:一是规范财务人员职责,严格执行会计、出纳和实物保管人员三分离制度;二是实行会计委派制,会计可以由乡镇农经站人员分包,实行定期清算;三是严格财务管理,财务收支应坚持“七有原则”,即有正规发票、有经办人签字、有用途说明、有财务人员审查、有主管领导审批,大额支出有村民理财小组的审核意见,财务收支有公开透明公示牌;四是强化村务公开,坚持定期向村民张榜公示村级政务、财务和重大事务状况;五是不断完善村账乡镇代管制度,对村级财务定期或不定期地进行检查,特别对涉及移民安置、土地征用、集体经济项目建设、集体资产收支等方面的资金要进行专项检查或审计。
(三)实行报酬与实绩挂钩机制,建立健全奖惩激励机制
根据所在村的经济发展状况,在明确一定基数的情况下,按贡献大小实行差别待遇,对村党支部书记、村主任、村会计的报酬和奖励可转到镇财政所集中发放,由乡镇党委、政府把村干部的报酬与工作任务和实绩挂起钩来,建立奖惩激励机制。
(四)惩防并举,充分发挥检察机关反腐倡廉重要工作职能
检察机关承担着打击与预防基层组织人员职务犯罪的重要职能。在办案实践中检察机关的反贪部门要以开展专项打击工作为抓手,突出基层组织人员职务犯罪的办案重点,加大打击力度,坚持有案必办,提高侦破效率,不让犯罪分子有侥幸心理;加强与基层纪检、监察、审计、会计、农经等部门的协调配合,敏锐捕捉案件线索,建立案件移送制度;对不属于检察机关管辖的案件要及时移送并发挥立案监督作用,确保案件处理有结果。在依法打击基层组织职务犯罪的同时,要落实好个案预防,对发案组织及时提出切实可行的《检察建议》,采取全程跟踪和定期回访等形式,监督《检察建议》的落实,努力做到办理一案,治理一片,稳定一方的社会效果[4]。
(五)及时完善相关立法,明确和细化基层组织人员违法责任
全国人大常委会出台的立法解释虽然把基层组织人员的七种腐败行为列入贪污、挪用公款和受贿的范畴,但这项规定并没有完全堵住农村腐败的口子,因为村委会还有很多自治管理的职能,当其他环节发生腐败时,检察机关往往无能为力。基层组织人员职务犯罪查处所遭遇到的困境要求国家立法部门需及时完善相关立法,有效解决农村基层组织工作人员身份性质难认定、案件管辖分工不明确等问题,加强立法解释和司法解释工作,保障办案工作顺利开展。
[参考文献]
[1]村委会组织法修改程序启动 遏止“村官腐败”.人民日报,2009-
5-13.
[2]当前农村基层组织人员职务犯罪现状、原因及防范对策.来源:http://www.js.jcy.gov.cn.
[3]甘林,韵君.权力过分集中,诱发涉农职务犯罪原因.当代检察官,2009-7,(86).
[4]当前农村基层组织人员职务犯罪的调查报告.来源:http://wjjw.zgwj.gov.cn.
[作者简介]丘捷生(1966—),男,广东梅县人,广东省深圳市宝安区人民检察院,职称:科长,研究方向:反贪工作实务热点;陈柳(1978—),女,广东兴宁市人,广东省深圳市宝安区人民检察院,职称:副科长,研究方向:反贪工作实务热点。
[关键词]基层组织人员;职务犯罪;分析;治理;对策
近年来,作为国家庞大行政机器“末梢神经”的基层组织人员利用职权实施犯罪的行为呈现高发态势,这些发生在基层群众“眼皮底下的腐败”不仅影响了农村经济和基层社区的正常发展,而且损害了党和政府在群众心目中的形象。因此,分析基层组织人员职务犯罪的特点、原因,思考有效遏制和预防基层组织人员职务犯罪具有十分重要的意义。
一、基层组织人员职务犯罪现状与特点实证分析
据最高人民检察院的统计数据表明,在2008年全国立案侦查的涉农职务犯罪案件犯罪嫌疑人中,农村基层组织人员4968人,占42.4%。深圳市宝安区人民检察院自2000年以来共查办基层组织人员职务犯罪13件,通过深入分析这些发生在我们身边的案例,结合我国现今基层组织人员职务犯罪的现状,笔者认为基层组织人员职务犯罪具有如下特点:
(一)犯罪主体范围相对固定,案值不容小觑。在2008年全国立案侦查的基层组织人员中,村党支部书记和村委会主任共2850人,占了涉案基层组织人员总数的57.4%[1]。从宝安区检察院查办的基层组织人员犯罪情况来看,犯罪主体也主要集中为村长、副村长、社区居委会主任、副主任,占了所查办该类案件的50%;同时基层组织人员犯罪的涉案金额也不容小觑,宝安区检察院所办13宗案件涉案总额为700余万元,其中百万元以上案值的案件就有3件。
(二)犯罪类型较集中,以贪污、受贿案为主。在宝安区检察院查办的基层组织人员职务犯罪案件中,其中贪污案6件、受贿案6件,各占了46%,另外一宗案件为挪用公款案。
(三)共同犯罪比重较大,窝案、串案频发。在宝安区检察院所办的基层组织人员职务犯罪案件中,窝案、串案有10件,占总数的77%。共同犯罪的主要类型包括:一是左右勾结,如观澜镇库坑村的原村委主任、原村委治安办主任在将村里的土地非法转让给一企业时共同受贿89万元。二是内外串通,如原西乡镇后瑞村村委会主任与一征地办主任相互勾结,共同贪污巨额填土补偿款。
(四)犯罪手段多样化,作案持续时间长。综观基层组织人员职务犯罪案件的基本情况,结合宝安区检察院所查办案件的具体例证,经分析基层组织人员职务犯罪的手段主要有:(1)收入不记账或少记账;(2)各自立账自行开支;(3)白条入账随意开支;(4)巧立名目重复报销、虚列支出直接套取国家资金支农惠农资金;(5)做假票据,虚报冒领;(6)利用职务便利私下截留;(7)利用职务之便索取、收受贿赂。在基层组织人员职务犯罪案件中,还存在作案时间跨度大,作案具有连续性的情况。如宝安区检察院查办的茜坑老村副村长贪污一案,其就是在1992年开始采取私立账户将村里的征地补偿金截留不入帐的方式持续侵吞国家资金,截止2002年案发时,共贪污征地补偿金248.5万元。
(五)涉案领域广泛,犯罪环节相对集中。在宝安区城市化之前,村干部特别是书记、主任掌管着村里的土地处置权,土地是否转让以及转让价格高低的决定权都在他们手中,于是就有了在土地转让环节疯狂寻租、疯狂受贿的情况。近年来,随着城市化进程的突飞猛进,大量的农村土地被征用,基层组织人员职务犯罪的热点又集中在了土地补偿和青苗补偿的环节。这两类案件占了宝安区检察院所查办基层组织人员职务犯罪案件的70%。
二、基层组织人员职务犯罪的原因探究
(一)基层组织人员素质普遍不高,农民群众法律意识淡薄
职务犯罪案件中的基层组织人员,大专以上学历的寥寥无几,而中小学文化程度的却占绝大多数,如在宝安区检察院查办的该类案件中,95%的人员为中小学文化程度。基层组织人员的职务犯罪手法简单,却能屡屡得逞,群众法律意识淡薄是其中一个重要的原因。在很多地方,村里的青壮年大多出去务工,留下来的多是老人和小孩,法律意识不强,分不清村干部哪些行为是违法违纪,在利益受到侵害时没有勇气去揭发、举报犯罪分子,使得该类违法犯罪得不到及时有效地查处[2]。
(二)物质享受高预期与低待遇的反差,刺激侥幸心理的疯长
随着我国城乡居民消费水平的提高,一些基层组织工作人员的物质占有欲开始恶性膨胀。在正当收入相对较低的情况下,他们逐渐滋生“你有我也得有”的失衡心理;“有权不用,过期作废”的消极从众心理;“我出力最多,应该拿点”的补偿心理。正是这些心理因素的作祟,导致他们无视法律,为了解除生活“窘迫”,少数人便采取贪污、侵占等犯罪手段去攫取国家和集体财产。
(三)基层组织干部权力过分集中,又缺乏有效的监督制约体系
随着农村经济的快速发展,农村基层组织人员的权限迅速增大,很多生产要素、自然资源的开发利用权和建设资金、补偿款的管理使用权掌握在少数农村干部手中,而农村基层组织的权力运行又往往缺乏一套必要有效的监督制约机制,给滋生犯罪提供了必要条件,让一些农村基层人员滥用权力、肆意挥霍集体财产等违法行为时常发生[3]。
(四)基层财务制度执行不严,财务管理混乱漏洞频繁出现
近年来,农村集体经济逐步向农、工、商、贸等多元化经济发展,但相应的财务正规化管理却未能及时跟上,突出表现为收支无制约、“白条”泛滥、会计难司其职、暗箱操作严重、账目审查力度不到位,致使财务管理无透明度,财务管理流于形式。
(五)相关立法不完善,执法困惑导致司法惩治打击力度不够
基层组织人员职务犯罪案件往往多种行为交织,多个案由混同,案件在侦查之前难以确定到底是属公安机关还是检察机关管辖,容易出现相互推诿的现象。同时,不少地方公安机关的警力重点往往放在对暴力性刑事案件的侦破上,对基层组织人员职务犯罪案件办理不积极甚至基本不办,而检察机关则处于两难处境,如果办理,既有查处上的困难又容易发生超管辖办案,如果不办理,则会影响在群众中的形象,因此基层组织人员职务犯罪惩防体系起不到有力的警示预防作用。
三、基层组织人员职务犯罪源头治理对策建议
(一)加强教育培训,筑牢基层组织人员的抵御腐败的思想防线
针对基层组织人员普遍素质较低的现状,加强教育培训,是从根本上解决基层组织人员职务犯罪问题的一个好办法。笔者认为应从以下几个方面做好基层组织人员的教育工作:1.各乡镇及时对全体基层组织人员集中或分批进行岗位培训,开展任职教育,对基层组织人员采取持证上岗。2.深入村居宣传和普及法律知识,精选具有典型教育意义的犯罪案例,以案释法,开展警示教育,筑牢基层组织人员的思想道德防线。
(二)健全村级财务管理制度,规范基层组织人员的经济活动
基层组织腐败大多数是贪利性行为,因此对财务进行有效的规范管理,可以很大程度上遏止和减少腐败的发生:一是规范财务人员职责,严格执行会计、出纳和实物保管人员三分离制度;二是实行会计委派制,会计可以由乡镇农经站人员分包,实行定期清算;三是严格财务管理,财务收支应坚持“七有原则”,即有正规发票、有经办人签字、有用途说明、有财务人员审查、有主管领导审批,大额支出有村民理财小组的审核意见,财务收支有公开透明公示牌;四是强化村务公开,坚持定期向村民张榜公示村级政务、财务和重大事务状况;五是不断完善村账乡镇代管制度,对村级财务定期或不定期地进行检查,特别对涉及移民安置、土地征用、集体经济项目建设、集体资产收支等方面的资金要进行专项检查或审计。
(三)实行报酬与实绩挂钩机制,建立健全奖惩激励机制
根据所在村的经济发展状况,在明确一定基数的情况下,按贡献大小实行差别待遇,对村党支部书记、村主任、村会计的报酬和奖励可转到镇财政所集中发放,由乡镇党委、政府把村干部的报酬与工作任务和实绩挂起钩来,建立奖惩激励机制。
(四)惩防并举,充分发挥检察机关反腐倡廉重要工作职能
检察机关承担着打击与预防基层组织人员职务犯罪的重要职能。在办案实践中检察机关的反贪部门要以开展专项打击工作为抓手,突出基层组织人员职务犯罪的办案重点,加大打击力度,坚持有案必办,提高侦破效率,不让犯罪分子有侥幸心理;加强与基层纪检、监察、审计、会计、农经等部门的协调配合,敏锐捕捉案件线索,建立案件移送制度;对不属于检察机关管辖的案件要及时移送并发挥立案监督作用,确保案件处理有结果。在依法打击基层组织职务犯罪的同时,要落实好个案预防,对发案组织及时提出切实可行的《检察建议》,采取全程跟踪和定期回访等形式,监督《检察建议》的落实,努力做到办理一案,治理一片,稳定一方的社会效果[4]。
(五)及时完善相关立法,明确和细化基层组织人员违法责任
全国人大常委会出台的立法解释虽然把基层组织人员的七种腐败行为列入贪污、挪用公款和受贿的范畴,但这项规定并没有完全堵住农村腐败的口子,因为村委会还有很多自治管理的职能,当其他环节发生腐败时,检察机关往往无能为力。基层组织人员职务犯罪查处所遭遇到的困境要求国家立法部门需及时完善相关立法,有效解决农村基层组织工作人员身份性质难认定、案件管辖分工不明确等问题,加强立法解释和司法解释工作,保障办案工作顺利开展。
[参考文献]
[1]村委会组织法修改程序启动 遏止“村官腐败”.人民日报,2009-
5-13.
[2]当前农村基层组织人员职务犯罪现状、原因及防范对策.来源:http://www.js.jcy.gov.cn.
[3]甘林,韵君.权力过分集中,诱发涉农职务犯罪原因.当代检察官,2009-7,(86).
[4]当前农村基层组织人员职务犯罪的调查报告.来源:http://wjjw.zgwj.gov.cn.
[作者简介]丘捷生(1966—),男,广东梅县人,广东省深圳市宝安区人民检察院,职称:科长,研究方向:反贪工作实务热点;陈柳(1978—),女,广东兴宁市人,广东省深圳市宝安区人民检察院,职称:副科长,研究方向:反贪工作实务热点。