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摘 要：城市化進程带来城市“群租”现象，它所引发的负社会外部性已经成为城市治理的巨大挑战。本文在着重分析我国城市“群租”现象治理面临的困境及原因的基础上，借鉴国内外治理的成功经验，力求结合我国国情为城市“群租”治理提出标本兼治的治理对策。
关键词：城市“群租”现象；治理；国内外治理
中图分类号：C93 文献标识码：A
一、我国城市“群租”治理困境及反思
虽然近十年城市群租治理取得了一定的治理效果，但仍然是治标不治本。首先，群租“回潮”现象严重。联合执法，集中执法固然能在一定范围内起到肃清违规群租房屋，劝离群租人员，控制群租房屋规模的重要作用，但仅仅依靠禁止群租房屋的执法理念往往只能在短期收到良好成效。从长期治理的成效来看，各大城市都在不同程度出现了回潮现象。群租治理陷入治理—回潮—再治理的恶性循环模式。“群租”现象屡禁不止的根本原因在于公众的住房需求没有得到满足，而群租是公众在考虑付出最小经济代价解决住房难问题的情况下做出的次优选择。因此，禁止群租房屋，甚至强行拆除群租房屋的治理措施并不能从根本上解决问题。
其次，政策实际可操作性不强。北京、上海、广州等大城市制定的地方规章在实际执法中都遇到了操作难的问题。由于地方规章的法律权威性相对较低，面对物业的巡查和处罚，业主或转租人往往采取闭门不见等消极抵制的应对方法。业主、转租人、中介往往都不能自觉按照居住房屋租赁合同登记备案制度到租赁房屋所在地的社区事务受理服务中心办理房屋租赁合同登记。另外，对群租房屋的认定标准虽然已经十分清晰，但硬性的标准还是不足以应对变通的现实状况。业主在认定标准的基础上增加一平方米，减少一个人数来逃避责任的情况屡见不鲜。政府一方面应健全法律制度，另一方面要构建多元互动治理模式。仅仅依靠政府的力量对复杂的“群租”现象展开治理无疑是杯水车薪。政府需要鼓励多元治理主体参与，实现各自为营与相互合作相结合的方式综合治理“群租”现象。
二、国内外“群租”现象治理经验借鉴
（一）法律机制健全
香港政府承认群租房屋存在的合理性，通过立法规范群租行为。若违反群租房屋租赁行为的相关法律法规，政府也会对其进行严肃处罚。1994年特区政府颁布《床位寓所条例》，明确提出寓所的消防、卫生、楼宇安全的最低标准、群租房的认定标准等规定。进行租赁的群租房屋的条件必须符合《床位寓所条例》的相关指标要求，同时，群租房屋业主必须在相关部门认定许可后，方可持牌照进行合法租赁行为。若违法违规租赁群租房屋，政府再对其下发“清拆令”，勒令其停止租赁行为。另外，香港政府颁布《建筑物（小型工程）（修订）规例》，明确规定业主对房屋进行建筑改造的相关要求。通过法律途径保证群租房屋的建筑安全性。业主若不严格遵守相关法律规定，将依法受到处罚，最高可判处10万港元罚款及6个月监禁。
1998年美国住房与城市发展部公布住宅居住人数的基本原则，规定每间卧室只能居住二人，严格限制居住人数。各州政府根据住宅居住人数基本原则相继制定详细的法律规范群租行为。1929年纽约州专门制定了群租法，对用于群租的住宅在住房面积、高度、配套设施、防火、上下水、照明、通风、采光、厨房、厕所等方面上提出了全面、详实的建筑要求和规定[1]。房主经相关部门审核通过后，方可持出租许可证进行租赁行为。
（二）公共住房政策完善
20世纪60年代美国《住房法》推出“补贴住房建设计划”，通过利息补贴的方式为公共住房的建设环节提供资金，以刺激私人开发商或非营利性机构参与公共住房建设与供应的热情。1968年住房法所推出的补贴公住房建设计划，反映出美国住房保障发展史上兼顾公平的第一步。这项新计划将美国公共住房政策的受益群体扩大到中产阶级身上。80年代以后，里根政府出台了1987年住房法，实行“租金优惠券计划”，符合资格的低收入住户从地方政府那里领取住房优惠券，享受这种补助的家庭必须拿出家庭总收入的25%来支付房租，实际租房所需租金超过的部分就用住房优惠券来补充。另外，通过对私人市场闲置房屋资源的开发利用增加房源满足低收入人群的住房诉求。
（三）多元合作治理
1987巴西累西腓设立“土地占有合法化委员会”，委员会由多元利益主体组成，其职能主要包括，确定并解决每个社会利益居住区的特殊问题、敦促政府履行承诺、使用投资改造整个城市地区和划定要规范的居民区[2]。巴西还成立了国家城市管理理事会，各个城市也建立了城市管理理事会，多元主体共同参与城市建设规划。理事会由80多个成员组成，并从各主体中选取代表，其中市民社会代表（公众运动、工会、民间组织、学术组织和商界）占50%多，其余为联邦，联邦州和地方政府的代表[3]。
三、国内外城市“群租”现象治理的启示
（一）承认群租合法性，健全法律机制
美国、香港法律机制健全，在承认群租存在合法性的基础上，立法规范群租房屋租赁行为，既保障了低收入人群的住房权益，又维护了公共利益。我国也应该承认群租房屋存在的合法性，在保证公平的前提下，维护社会公共利益。建议全国人大及其常委会或者国务院在地方《办法》的基础上制定出全国性《商品房屋租赁管理法》，对群租在法律层面进行明确规定[4]。法律应明确规定房屋业主申请许可证的相关程序，房屋中介机构提供经纪服务的行为准则等内容。同时，建议全国人大及其常委会或者国务院针对业主改造房屋建筑结构的行为制定相关《建筑法》，明确规定改造房屋建筑结构的限制条件，要求业主对房屋进行改造必须聘请专业建筑工程师设计改造方案，经有关部门审核比准后，方可在权威机构的监督下进行合理改造。
（二）完善公共住房政策，扩大政策范围
首先，公共住房政策应扩大覆盖范围。保障性住房政策不能仅仅强调与户籍制度挂钩，而是要真正为社会服务。面对城市化进程中外来流动人口的快速增长，公共住房政策应逐步打开户籍限制，专门设定外来人口申请公租房的条件与通道，保障外来人口的住房权益。其次，公共住房政策应借鉴香港、韩国的成功经验，构建多层次的住房供应模式。根据家庭收入水平的差异性，采取不同的住房供应政策。政府对低收入群体主要是通过改造棚户区或提供公租房，以及政府租金补贴的方式提供保障性住房。同时，为外来人口专门建造、预留公租房，符合外来人口公租房申请条件的人群按外来人口申请通道平等轮候等待；对有一定购买力但购置普通住房仍有困难的中低收入群体提供经济适用房、两限房，根据收入细分情况确定财政补贴标准、在融资贷款上提供利息优惠、减少或免除交易环节及持有环节的有关税费等。不断完善轮候制度，健全公共住房的进退机制，提高公共住房审核过程、轮候过程的透明度。通过建立家庭收入档案、资格审查机制保证公租房的合理流转，确保公共住房政策的公平公正。 （三）鼓励多元参与，建立多元互动治理机制
国内外采取多元合作的成功治理经验为我国群租治理打开了新的思路。治理的核心理念在于各主体之间通过互动实现各自利益的分配和调整，每个主体的思想和行为都是基于一定利益基础之上的[5]。政府要改变管理者、运营者、所有者于一身的角色，简政放权，建立多元互动治理机制。
根据我国国情，首先要发挥基层组织的作用。居委会联合物业监督居民遵守群租相关的法律法规，人防、技防相结合。居委会联合物业对所管辖区内登记在案的群租房屋开展定期与不定期相结合的巡查，发现违法情况及时阻止并及时汇报相关执法部门。在小区安装门禁设施，制定日常出入管理规章，规定小区居民必须持户口本、身份证才能领取到门禁卡。如果是群租人员需持暂住证、身份证，在房东的带领下统一领取门禁卡，房东还需出示户口本、身份证以及房屋租赁许可证或复印件。
其次，发挥房地产经纪机构的作用。房屋中介机构是群租房屋租赁的中间环节，也是群租房屋违法租赁频发的重要环节。立法规范的同时，政府对房屋中介机构实施优惠政策，例如，政府按一定比例减少征收合法提供服务的房屋中介机构的营业税。对严格遵守法律法规，积极配合政府治理群租的房屋中介机构授予荣誉称号及物质奖励；若违法提供经纪服务，将依据《商品房屋租赁管理法》予以惩处。再次，发挥企业在群租治理中的作用，一方面，制定相关法律法规要求企业必须为聘用的外来务工人员提供正规集体宿舍。另一方面，政府通过制定优惠政策鼓励企业利用自有土地建设员工宿舍、公租房。最后，政府鼓励居民自治组织，引导群租人员按业主委员会的模式组建群租客自治平台，自我管理、自我监督、自我服务，激发业主和群租人员的主人翁意识，自觉遵守群租房屋租赁的法律法规，积极配合政府工作，共同合作监督群租房屋租赁行为。
总之，城市“群租”现象治理必须加快转变仅仅依靠强行禁止的执法理念。在反思困境的基础上，借鉴国内外治理的成功经验，以公平公正为政策前提，从根本原因出发协调好各主体的利益，既要保障外来人口等低收入群体的住房权益，又要防止“群租”现象引发负社会外部性。
参考文献
[1] 龚燕凌.上海市住宅区群租现象治理研究[D].华东师范大学，2010.
[2] 董丽晶.国外城市贫民窟改造及其对我国的启示[J].特区经济，2010，11：117-118.
[3] 徐勤贤，窦红.巴西政府对城市低收入阶层住房改造的做法和启示[J].城市发展研究，2010，09：121-126.
[4] 王明.群租現象法律研究[D].中国海洋大学，2013.
[5] 王胜本.城市治理的架构与机制——利益的一种解析视角[M].燕山大学出版社，2013.
关键词：城市“群租”现象；治理；国内外治理
中图分类号：C93 文献标识码：A
一、我国城市“群租”治理困境及反思
虽然近十年城市群租治理取得了一定的治理效果，但仍然是治标不治本。首先，群租“回潮”现象严重。联合执法，集中执法固然能在一定范围内起到肃清违规群租房屋，劝离群租人员，控制群租房屋规模的重要作用，但仅仅依靠禁止群租房屋的执法理念往往只能在短期收到良好成效。从长期治理的成效来看，各大城市都在不同程度出现了回潮现象。群租治理陷入治理—回潮—再治理的恶性循环模式。“群租”现象屡禁不止的根本原因在于公众的住房需求没有得到满足，而群租是公众在考虑付出最小经济代价解决住房难问题的情况下做出的次优选择。因此，禁止群租房屋，甚至强行拆除群租房屋的治理措施并不能从根本上解决问题。
其次，政策实际可操作性不强。北京、上海、广州等大城市制定的地方规章在实际执法中都遇到了操作难的问题。由于地方规章的法律权威性相对较低，面对物业的巡查和处罚，业主或转租人往往采取闭门不见等消极抵制的应对方法。业主、转租人、中介往往都不能自觉按照居住房屋租赁合同登记备案制度到租赁房屋所在地的社区事务受理服务中心办理房屋租赁合同登记。另外，对群租房屋的认定标准虽然已经十分清晰，但硬性的标准还是不足以应对变通的现实状况。业主在认定标准的基础上增加一平方米，减少一个人数来逃避责任的情况屡见不鲜。政府一方面应健全法律制度，另一方面要构建多元互动治理模式。仅仅依靠政府的力量对复杂的“群租”现象展开治理无疑是杯水车薪。政府需要鼓励多元治理主体参与，实现各自为营与相互合作相结合的方式综合治理“群租”现象。
二、国内外“群租”现象治理经验借鉴
（一）法律机制健全
香港政府承认群租房屋存在的合理性，通过立法规范群租行为。若违反群租房屋租赁行为的相关法律法规，政府也会对其进行严肃处罚。1994年特区政府颁布《床位寓所条例》，明确提出寓所的消防、卫生、楼宇安全的最低标准、群租房的认定标准等规定。进行租赁的群租房屋的条件必须符合《床位寓所条例》的相关指标要求，同时，群租房屋业主必须在相关部门认定许可后，方可持牌照进行合法租赁行为。若违法违规租赁群租房屋，政府再对其下发“清拆令”，勒令其停止租赁行为。另外，香港政府颁布《建筑物（小型工程）（修订）规例》，明确规定业主对房屋进行建筑改造的相关要求。通过法律途径保证群租房屋的建筑安全性。业主若不严格遵守相关法律规定，将依法受到处罚，最高可判处10万港元罚款及6个月监禁。
1998年美国住房与城市发展部公布住宅居住人数的基本原则，规定每间卧室只能居住二人，严格限制居住人数。各州政府根据住宅居住人数基本原则相继制定详细的法律规范群租行为。1929年纽约州专门制定了群租法，对用于群租的住宅在住房面积、高度、配套设施、防火、上下水、照明、通风、采光、厨房、厕所等方面上提出了全面、详实的建筑要求和规定[1]。房主经相关部门审核通过后，方可持出租许可证进行租赁行为。
（二）公共住房政策完善
20世纪60年代美国《住房法》推出“补贴住房建设计划”，通过利息补贴的方式为公共住房的建设环节提供资金，以刺激私人开发商或非营利性机构参与公共住房建设与供应的热情。1968年住房法所推出的补贴公住房建设计划，反映出美国住房保障发展史上兼顾公平的第一步。这项新计划将美国公共住房政策的受益群体扩大到中产阶级身上。80年代以后，里根政府出台了1987年住房法，实行“租金优惠券计划”，符合资格的低收入住户从地方政府那里领取住房优惠券，享受这种补助的家庭必须拿出家庭总收入的25%来支付房租，实际租房所需租金超过的部分就用住房优惠券来补充。另外，通过对私人市场闲置房屋资源的开发利用增加房源满足低收入人群的住房诉求。
（三）多元合作治理
1987巴西累西腓设立“土地占有合法化委员会”，委员会由多元利益主体组成，其职能主要包括，确定并解决每个社会利益居住区的特殊问题、敦促政府履行承诺、使用投资改造整个城市地区和划定要规范的居民区[2]。巴西还成立了国家城市管理理事会，各个城市也建立了城市管理理事会，多元主体共同参与城市建设规划。理事会由80多个成员组成，并从各主体中选取代表，其中市民社会代表（公众运动、工会、民间组织、学术组织和商界）占50%多，其余为联邦，联邦州和地方政府的代表[3]。
三、国内外城市“群租”现象治理的启示
（一）承认群租合法性，健全法律机制
美国、香港法律机制健全，在承认群租存在合法性的基础上，立法规范群租房屋租赁行为，既保障了低收入人群的住房权益，又维护了公共利益。我国也应该承认群租房屋存在的合法性，在保证公平的前提下，维护社会公共利益。建议全国人大及其常委会或者国务院在地方《办法》的基础上制定出全国性《商品房屋租赁管理法》，对群租在法律层面进行明确规定[4]。法律应明确规定房屋业主申请许可证的相关程序，房屋中介机构提供经纪服务的行为准则等内容。同时，建议全国人大及其常委会或者国务院针对业主改造房屋建筑结构的行为制定相关《建筑法》，明确规定改造房屋建筑结构的限制条件，要求业主对房屋进行改造必须聘请专业建筑工程师设计改造方案，经有关部门审核比准后，方可在权威机构的监督下进行合理改造。
（二）完善公共住房政策，扩大政策范围
首先，公共住房政策应扩大覆盖范围。保障性住房政策不能仅仅强调与户籍制度挂钩，而是要真正为社会服务。面对城市化进程中外来流动人口的快速增长，公共住房政策应逐步打开户籍限制，专门设定外来人口申请公租房的条件与通道，保障外来人口的住房权益。其次，公共住房政策应借鉴香港、韩国的成功经验，构建多层次的住房供应模式。根据家庭收入水平的差异性，采取不同的住房供应政策。政府对低收入群体主要是通过改造棚户区或提供公租房，以及政府租金补贴的方式提供保障性住房。同时，为外来人口专门建造、预留公租房，符合外来人口公租房申请条件的人群按外来人口申请通道平等轮候等待；对有一定购买力但购置普通住房仍有困难的中低收入群体提供经济适用房、两限房，根据收入细分情况确定财政补贴标准、在融资贷款上提供利息优惠、减少或免除交易环节及持有环节的有关税费等。不断完善轮候制度，健全公共住房的进退机制，提高公共住房审核过程、轮候过程的透明度。通过建立家庭收入档案、资格审查机制保证公租房的合理流转，确保公共住房政策的公平公正。 （三）鼓励多元参与，建立多元互动治理机制
国内外采取多元合作的成功治理经验为我国群租治理打开了新的思路。治理的核心理念在于各主体之间通过互动实现各自利益的分配和调整，每个主体的思想和行为都是基于一定利益基础之上的[5]。政府要改变管理者、运营者、所有者于一身的角色，简政放权，建立多元互动治理机制。
根据我国国情，首先要发挥基层组织的作用。居委会联合物业监督居民遵守群租相关的法律法规，人防、技防相结合。居委会联合物业对所管辖区内登记在案的群租房屋开展定期与不定期相结合的巡查，发现违法情况及时阻止并及时汇报相关执法部门。在小区安装门禁设施，制定日常出入管理规章，规定小区居民必须持户口本、身份证才能领取到门禁卡。如果是群租人员需持暂住证、身份证，在房东的带领下统一领取门禁卡，房东还需出示户口本、身份证以及房屋租赁许可证或复印件。
其次，发挥房地产经纪机构的作用。房屋中介机构是群租房屋租赁的中间环节，也是群租房屋违法租赁频发的重要环节。立法规范的同时，政府对房屋中介机构实施优惠政策，例如，政府按一定比例减少征收合法提供服务的房屋中介机构的营业税。对严格遵守法律法规，积极配合政府治理群租的房屋中介机构授予荣誉称号及物质奖励；若违法提供经纪服务，将依据《商品房屋租赁管理法》予以惩处。再次，发挥企业在群租治理中的作用，一方面，制定相关法律法规要求企业必须为聘用的外来务工人员提供正规集体宿舍。另一方面，政府通过制定优惠政策鼓励企业利用自有土地建设员工宿舍、公租房。最后，政府鼓励居民自治组织，引导群租人员按业主委员会的模式组建群租客自治平台，自我管理、自我监督、自我服务，激发业主和群租人员的主人翁意识，自觉遵守群租房屋租赁的法律法规，积极配合政府工作，共同合作监督群租房屋租赁行为。
总之，城市“群租”现象治理必须加快转变仅仅依靠强行禁止的执法理念。在反思困境的基础上，借鉴国内外治理的成功经验，以公平公正为政策前提，从根本原因出发协调好各主体的利益，既要保障外来人口等低收入群体的住房权益，又要防止“群租”现象引发负社会外部性。
参考文献
[1] 龚燕凌.上海市住宅区群租现象治理研究[D].华东师范大学，2010.
[2] 董丽晶.国外城市贫民窟改造及其对我国的启示[J].特区经济，2010，11：117-118.
[3] 徐勤贤，窦红.巴西政府对城市低收入阶层住房改造的做法和启示[J].城市发展研究，2010，09：121-126.
[4] 王明.群租現象法律研究[D].中国海洋大学，2013.
[5] 王胜本.城市治理的架构与机制——利益的一种解析视角[M].燕山大学出版社，2013.