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【摘 要】 在国家部门预算改革的指引下，高校普遍通过预算管理改革实现了预算管理从不规范向规范化的转变。但是，其预算管理理念基本还停留在保持财务收支预算平衡上，仅仅把预算编制环节予以规范化，却没有站在预算绩效管理的角度去整合学校管理资源，促成管理的变革，从而提高成本控制水平。文章指出为提高成本控制水平，高校预算管理应进一步改革，重点解决好预算组织设计问题，在此基础上，逐步推进预算信息化管理和制度化建设。
【关键词】 高校； 预算管理改革； 预算组织设计； 信息化管理； 制度化建设
20世纪90年代末以来，随着国家高等教育管理体制的改革和发展，很多高校经历了高等教育扩招、跨地区扩建新校区的巨大变革，而且面临着越来越白热化的高校排名竞争，由此带来了高校办学成本的持续攀升。为适应这场变革，高校在国家部门预算改革的指引下，普遍由财务部门主导实施了预算管理改革，走上了预算管理逐步规范化的进程，使高校预算管理发挥越来越大的作用，贯穿于高校管理的始终，成为高校财务管理的中心工作。但是，回顾过去十几年的改革历程，我们必须清醒地认识到，高校预算管理作为一种有效的控制手段并未充分发挥作用，没有真正提高高校成本控制水平。
一、过去十几年我国高校预算管理改革的历程
1999年9月财政部以财预字〔1999〕464号文件《财政部关于改进2000年中央预算编制的通知》开始，拉开了国家部门预算改革的序幕。之后，部门预算改革逐步深入。国家部门预算改革极大地推进了我国政府预算的规范管理，也对高校预算管理工作产生了深远的影响。在国家部门预算改革的指引下，高校普遍由财务部门主导实施了预算管理改革。
首先，预算范围的改革。高校经过一系列清理整顿，实现了统收统支，将所有资金都纳入了学校预算，有效集中了全校财力，普遍实行了“统一领导、集中核算、分级管理”的财务管理体制。
其次，预算编制方法的改革。在实现统收统支、集中全校财力后，高校很重要的工作就是做好资金的有效配置。这个时候，高校引入了零基预算理念。零基预算的特点就是先保证吃饭，然后统筹考虑建设。借助于零基预算法的理念和方法，很多高校有效解决了吃饭和建设的问题，抓住了难得的历史发展机遇，集中资金投向重点项目，推动了学校的快速发展。
再次，预算编制程序的改革。实施部门预算后，高校作为行政事业类单位，参照中央部门预算“二上二下”的流程编制上报部门预算，并在此基础上结合高校实际进一步细化部门预算的内容，编制学校年度财务收支预算。在编制年度财务收支预算时，高校一般采取自下而上，多层级归口上报，再下达，经过“二上二下”的程序最终定出年度预算。
最后，预算审核机制的改革。为解决年度预算平衡压力和矛盾，高校财务部门着力于多部门联合，推动学校成立了财经工作小组，由财经小组负责年度预算审核。这样，明显提高了预算编制的权威性和严肃性。
二、高校预算管理改革成效分析
高等教育属准公共产品，高校是非营利组织，实行预算管理的目的就是要使高校的支出受到最高预算的限制。所以，评估高等教育的支出时采用的标准应该是给定成本条件下的效益最大化或实现一个固定水平效益的成本最小化。由于高校目前尚未实行成本核算，缺乏成本数据，因此本文主要依据《中国教育经费统计年鉴》中有关普通高校事业性支出的统计数据来对改革成效进行评估。根据《中国教育经费统计年鉴》数据统计，广东省从2001年到2010年十年间的普通高校在校生人数由31.1万人增加到158.5万人，年平均增长率为20%，同期普通高校事业性支出从52.9亿元增加到352.5亿元，年平均增长率为23%，年生均事业性支出增长率为3%（见表1和图1）。
从教育事业投入的角度来看，不考虑CPI物价上涨因素，事业性经费支出与学生规模扩张保持同步增长的趋势，基本体现了预算控制的收支平衡理念。但是，从办学成本控制的角度来看，年生均事业性支出持续增长，既反映了高校持续扩张后并没体现出应有的规模经济效应，也反映出预算管理改革并没真正提高高校成本控制水平，带来办学成本的明显降低。
三、高校预算管理改革存在的问题及其分析
（一）高校预算管理改革是一种被动改革，缺乏自主性
从高校预算管理改革的进程来看，不管是其对自身预算管理体制根本性的改革，如将所有收支统一纳入部门预算，实行收支两条线，还是对原有预算管理体制进行完善性的修补变动，如将以往自上而下的编制方式转变为自下而上的汇总方式，由以往基数加增长的编制法变为零基预算编制法等，这些改革都是高校应政府部门预算改革所作出的适应性改革。因此，高校预算管理改革从本质上是随政府部门预算改革的变化而变化，呈现出改革的被动性，这种被动性虽然也反映了高校对自身弊端的正视和改造，但更主要的是受部门预算改革的限制和制约。
由于政府部门预算改革主要考虑的是上级财政管理的需要，以便实行“统一领导、集中管理”的模式，而较少考虑高校等基层事业单位的现实。例如所谓的“预算编制和执行两张皮”现象就是由此产生。按照现行的部门预算管理要求，部门预算的收入、支出必须按财政预算支出科目的“类、款、项”一一对应，各自平衡。这种方法虽然有利于职能、经费来源单一的行政单位的部门预算编制，却无法适用于功能复杂、资金来源与用途日趋交叉和多样化的高校的预算编制。这样，高校往往只能一边按财政规定标准向主管部门报送部门预算，一边根据本单位实际情况编制学校内部综合预算。因此，高校在进行预算管理适应性改革时不但难以做到“以我为主”，而且很容易对政府的部门预算改革亦步亦趋，疲于应付，弱化财务自主权。
（二）高校预算管理改革目标不清晰
这一轮以国家部门预算改革为指引，由财务部门主导的高校预算管理改革，实现了高校预算管理从不规范向规范化的转变，促进了高校的快速发展，适应了我国高等教育扩招的要求。但是，规范化是工具而不是改革的最终目的，改革的真正目的应该是提高办学成本控制水平，以最有效率的资源使用方式实现办学目标。但是由于改革的被动性，而且学校没有真正成为学校财务运作责任的最终承担者，导致高校进行适应性改革时，在目标设定上并不积极，也不清晰。 首先，高校作为非营利组织，区别于营利组织的主要特点是缺乏利润追求的动力，而这会对高校资源使用的效率产生严重的消极影响。因此，高校往往没有持续的动力降低办学成本，提高办学效率。
其次，从高校和政府关系的角度来看，尽管高校是法人单位，但是高校财务运作的最终后果，实际上还是由政府来承担的。也就是说高等学校并不存在破产的问题，因此高校财务预算对高校和高校管理者不能形成有效的约束，高校和高校领导可以在很大程度上不承担因管理不善造成的财务后果。
（三）改革内容上偏重预算编制的规范化而忽视预算组织体系的构建
任何管理都是在一定的组织架构下进行的，预算管理也不例外，预算组织体系是承担预算编制、审批、执行、控制、调整、监督、核算、分析、考评及奖惩等一系列预算管理活动的主体。对高校预算管理而言，科学的预算组织体系是预算管理有序开展的基础环境，对预算管理能否正常运行并发挥作用起着关键性的主导作用。但是，这一轮以国家部门预算改革为指引的高校预算管理改革，普遍是由财务部门主导的，其他部门的参与度明显不够，甚至还存在认为预算管理只是财务部门事情的错误观念。因此，改革始终局限在财务方面，其他部门并未真正参与到预算组织体系中来。
尽管按照部门预算的要求，高校财务部门采取了“二上二下”的形式，也推动成立了财经小组这样一种以行政型管理人员占主导的机构，以期加强预算编制的科学性和民主性，但是，覆盖预算管理全过程的、强有力的预算管理组织体系并没建立起来，导致预算编制、审批、执行、控制、调整、监督、核算、分析、考评及奖惩等一系列预算管理活动无法落到实处，进而严重影响到预算管理作用的有效发挥。
（四）高校预算管理的制度化建设滞后
预算管理本质上是要以制度运行来代替人治，用预算控制制度来维系学校内部整个预算组织架构的有序运转。因此，高校预算管理涉及的是高校各个层面的责权利关系的制度安排，其改革必然要牵涉到方方面面，触动多方的利益。从这个意义上讲，预算管理改革绝非局部的改革，而是关系全局的管理变革。但是，一直以来清楚界定责权利的制度如预算管理办法、经济责任制度、预算执行监管职责和预算支出绩效考核办法等却难以建立，致使缺乏有效的约束机制和责任追究制度，从而导致学校资金浪费和流失的现象时有发生，有时甚至比较严重。
为控制不合理开支、提高资金使用效率，高校往往在财务收支方面制定了严格的审批办法，实行了严密的财务开支过程控制。但是，这种看似严密规范但极其片面、繁琐的过程控制，不仅使财务处管理层陷入事无巨细的日常直接管理事务中，阻碍了财务管理从核算型向管理型的转变，而且也无形中加重了财务部门对经费支出的监管责任，从而强化了“用钱者无责，管钱者有责”的奇怪现象，最终的结果是既吃力又不讨好。
（五）信息孤岛问题降低了预算的资源配置效率
资源的稀缺性是经济学的基本命题，而高校扩招后可供高校支配的经济资源的稀缺也更加突出，因此，客观上高校必然要重视预算编制的资源配置功能。但是，资源配置仅仅是预算管理的一种功能，而非全部。而且就算是资源配置功能，也常因学校内部各部门之间信息资源不通畅产生信息孤岛问题而缺乏充分的信息支撑，导致预算编制时主观性强、随意性大。
信息孤岛问题在很大程度上是因为跨部门协作不足。在高校信息化建设中，高校内部各职能部门一般是根据自身业务需求去寻找技术和产品开展信息化建设的，也就是说不管是办公自动化还是网络和硬件购置，大多是本部门原有工作流程的“电子化”。虽然高校经过多年的信息化建设，拥有了大量的信息化资源，但这些信息不仅存在结构分散、异构存储等问题，而且往往只适用于局部范围的信息化应用，信息在部门之间的交流比较困难，形成了部门之间的信息壁垒，使预算信息的统一性和交互性目标无法实现。因此，有必要从学校合理配置资源的整体考虑出发，梳理业务流程，对原有各部门的信息化项目进行整合，建立统一的信息资源管理平台。而这种整合，技术是次要的，管理体制的协调和改革才是首要的。
四、高校预算管理进一步改革的建议
（一）重点解决好预算组织设计问题
任何管理都是在一定的组织架构下进行的，预算管理也不例外。对高校预算管理而言，其赖以生存的组织架构就是高校法人治理结构，法人治理结构是预算控制发挥作用的载体。因此，从高校来说，如何完善预算组织即预算管理组织、预算执行组织和预算监控组织是实施预算控制必须解决的首要问题。
本轮高校预算管理改革中，高校之所以疲于应付政府部门预算改革的需要，难以作出具有前瞻性的主动改革，克服“重预算轻管理”的弊端，很重要的原因就是欠缺科学合理的预算组织设计，缺乏一个有代表性的、权威的、统抓高校预算管理改革综合统筹的预算管理机构。校长办公会议（或党委）作为学校内部最高决策机构，既然拥有对学校内部经费预算的决策权力，就必须承担起学校预算管理全面改革的使命。为提高改革的成效，增加预算决策的科学性和规范化，应成立或完善预算委员会，为校长办公会议（或党委）提供决策咨询。出于效率的考虑，可通过清晰的授权制度赋予预算委员会一定的预算决策权限，以提高校长办公会议（或党委）的工作效率。预算委员会的构成应具有权威性、代表性和专业性，能充分反映各层意见，凝聚共识，这样才能有效解决改革过程中不断出现的问题和困难，及时、有效地制定出相关的、有威慑力的控制制度，也才能充分利用信息化技术，整合校内信息资源，真正将预算管理从财务部门一家之事变成全校之事。只有在这样的基础上，与预算管理有关的其他改革优化措施如绩效评价等才能顺利进行。
预算执行组织应涵盖全校内部的所有基层单位，执行组织设置的关键在于确定其预算责任目标。例如对开展正常的教学、行政管理、后勤服务等任务，可以参照成本（费用）中心，由其对本部门发生的成本费用负责；对科研工作可以采取成果导向，由项目小组对科研成果负责。
【关键词】 高校； 预算管理改革； 预算组织设计； 信息化管理； 制度化建设
20世纪90年代末以来，随着国家高等教育管理体制的改革和发展，很多高校经历了高等教育扩招、跨地区扩建新校区的巨大变革，而且面临着越来越白热化的高校排名竞争，由此带来了高校办学成本的持续攀升。为适应这场变革，高校在国家部门预算改革的指引下，普遍由财务部门主导实施了预算管理改革，走上了预算管理逐步规范化的进程，使高校预算管理发挥越来越大的作用，贯穿于高校管理的始终，成为高校财务管理的中心工作。但是，回顾过去十几年的改革历程，我们必须清醒地认识到，高校预算管理作为一种有效的控制手段并未充分发挥作用，没有真正提高高校成本控制水平。
一、过去十几年我国高校预算管理改革的历程
1999年9月财政部以财预字〔1999〕464号文件《财政部关于改进2000年中央预算编制的通知》开始，拉开了国家部门预算改革的序幕。之后，部门预算改革逐步深入。国家部门预算改革极大地推进了我国政府预算的规范管理，也对高校预算管理工作产生了深远的影响。在国家部门预算改革的指引下，高校普遍由财务部门主导实施了预算管理改革。
首先，预算范围的改革。高校经过一系列清理整顿，实现了统收统支，将所有资金都纳入了学校预算，有效集中了全校财力，普遍实行了“统一领导、集中核算、分级管理”的财务管理体制。
其次，预算编制方法的改革。在实现统收统支、集中全校财力后，高校很重要的工作就是做好资金的有效配置。这个时候，高校引入了零基预算理念。零基预算的特点就是先保证吃饭，然后统筹考虑建设。借助于零基预算法的理念和方法，很多高校有效解决了吃饭和建设的问题，抓住了难得的历史发展机遇，集中资金投向重点项目，推动了学校的快速发展。
再次，预算编制程序的改革。实施部门预算后，高校作为行政事业类单位，参照中央部门预算“二上二下”的流程编制上报部门预算，并在此基础上结合高校实际进一步细化部门预算的内容，编制学校年度财务收支预算。在编制年度财务收支预算时，高校一般采取自下而上，多层级归口上报，再下达，经过“二上二下”的程序最终定出年度预算。
最后，预算审核机制的改革。为解决年度预算平衡压力和矛盾，高校财务部门着力于多部门联合，推动学校成立了财经工作小组，由财经小组负责年度预算审核。这样，明显提高了预算编制的权威性和严肃性。
二、高校预算管理改革成效分析
高等教育属准公共产品，高校是非营利组织，实行预算管理的目的就是要使高校的支出受到最高预算的限制。所以，评估高等教育的支出时采用的标准应该是给定成本条件下的效益最大化或实现一个固定水平效益的成本最小化。由于高校目前尚未实行成本核算，缺乏成本数据，因此本文主要依据《中国教育经费统计年鉴》中有关普通高校事业性支出的统计数据来对改革成效进行评估。根据《中国教育经费统计年鉴》数据统计，广东省从2001年到2010年十年间的普通高校在校生人数由31.1万人增加到158.5万人，年平均增长率为20%，同期普通高校事业性支出从52.9亿元增加到352.5亿元，年平均增长率为23%，年生均事业性支出增长率为3%（见表1和图1）。
从教育事业投入的角度来看，不考虑CPI物价上涨因素，事业性经费支出与学生规模扩张保持同步增长的趋势，基本体现了预算控制的收支平衡理念。但是，从办学成本控制的角度来看，年生均事业性支出持续增长，既反映了高校持续扩张后并没体现出应有的规模经济效应，也反映出预算管理改革并没真正提高高校成本控制水平，带来办学成本的明显降低。
三、高校预算管理改革存在的问题及其分析
（一）高校预算管理改革是一种被动改革，缺乏自主性
从高校预算管理改革的进程来看，不管是其对自身预算管理体制根本性的改革，如将所有收支统一纳入部门预算，实行收支两条线，还是对原有预算管理体制进行完善性的修补变动，如将以往自上而下的编制方式转变为自下而上的汇总方式，由以往基数加增长的编制法变为零基预算编制法等，这些改革都是高校应政府部门预算改革所作出的适应性改革。因此，高校预算管理改革从本质上是随政府部门预算改革的变化而变化，呈现出改革的被动性，这种被动性虽然也反映了高校对自身弊端的正视和改造，但更主要的是受部门预算改革的限制和制约。
由于政府部门预算改革主要考虑的是上级财政管理的需要，以便实行“统一领导、集中管理”的模式，而较少考虑高校等基层事业单位的现实。例如所谓的“预算编制和执行两张皮”现象就是由此产生。按照现行的部门预算管理要求，部门预算的收入、支出必须按财政预算支出科目的“类、款、项”一一对应，各自平衡。这种方法虽然有利于职能、经费来源单一的行政单位的部门预算编制，却无法适用于功能复杂、资金来源与用途日趋交叉和多样化的高校的预算编制。这样，高校往往只能一边按财政规定标准向主管部门报送部门预算，一边根据本单位实际情况编制学校内部综合预算。因此，高校在进行预算管理适应性改革时不但难以做到“以我为主”，而且很容易对政府的部门预算改革亦步亦趋，疲于应付，弱化财务自主权。
（二）高校预算管理改革目标不清晰
这一轮以国家部门预算改革为指引，由财务部门主导的高校预算管理改革，实现了高校预算管理从不规范向规范化的转变，促进了高校的快速发展，适应了我国高等教育扩招的要求。但是，规范化是工具而不是改革的最终目的，改革的真正目的应该是提高办学成本控制水平，以最有效率的资源使用方式实现办学目标。但是由于改革的被动性，而且学校没有真正成为学校财务运作责任的最终承担者，导致高校进行适应性改革时，在目标设定上并不积极，也不清晰。 首先，高校作为非营利组织，区别于营利组织的主要特点是缺乏利润追求的动力，而这会对高校资源使用的效率产生严重的消极影响。因此，高校往往没有持续的动力降低办学成本，提高办学效率。
其次，从高校和政府关系的角度来看，尽管高校是法人单位，但是高校财务运作的最终后果，实际上还是由政府来承担的。也就是说高等学校并不存在破产的问题，因此高校财务预算对高校和高校管理者不能形成有效的约束，高校和高校领导可以在很大程度上不承担因管理不善造成的财务后果。
（三）改革内容上偏重预算编制的规范化而忽视预算组织体系的构建
任何管理都是在一定的组织架构下进行的，预算管理也不例外，预算组织体系是承担预算编制、审批、执行、控制、调整、监督、核算、分析、考评及奖惩等一系列预算管理活动的主体。对高校预算管理而言，科学的预算组织体系是预算管理有序开展的基础环境，对预算管理能否正常运行并发挥作用起着关键性的主导作用。但是，这一轮以国家部门预算改革为指引的高校预算管理改革，普遍是由财务部门主导的，其他部门的参与度明显不够，甚至还存在认为预算管理只是财务部门事情的错误观念。因此，改革始终局限在财务方面，其他部门并未真正参与到预算组织体系中来。
尽管按照部门预算的要求，高校财务部门采取了“二上二下”的形式，也推动成立了财经小组这样一种以行政型管理人员占主导的机构，以期加强预算编制的科学性和民主性，但是，覆盖预算管理全过程的、强有力的预算管理组织体系并没建立起来，导致预算编制、审批、执行、控制、调整、监督、核算、分析、考评及奖惩等一系列预算管理活动无法落到实处，进而严重影响到预算管理作用的有效发挥。
（四）高校预算管理的制度化建设滞后
预算管理本质上是要以制度运行来代替人治，用预算控制制度来维系学校内部整个预算组织架构的有序运转。因此，高校预算管理涉及的是高校各个层面的责权利关系的制度安排，其改革必然要牵涉到方方面面，触动多方的利益。从这个意义上讲，预算管理改革绝非局部的改革，而是关系全局的管理变革。但是，一直以来清楚界定责权利的制度如预算管理办法、经济责任制度、预算执行监管职责和预算支出绩效考核办法等却难以建立，致使缺乏有效的约束机制和责任追究制度，从而导致学校资金浪费和流失的现象时有发生，有时甚至比较严重。
为控制不合理开支、提高资金使用效率，高校往往在财务收支方面制定了严格的审批办法，实行了严密的财务开支过程控制。但是，这种看似严密规范但极其片面、繁琐的过程控制，不仅使财务处管理层陷入事无巨细的日常直接管理事务中，阻碍了财务管理从核算型向管理型的转变，而且也无形中加重了财务部门对经费支出的监管责任，从而强化了“用钱者无责，管钱者有责”的奇怪现象，最终的结果是既吃力又不讨好。
（五）信息孤岛问题降低了预算的资源配置效率
资源的稀缺性是经济学的基本命题，而高校扩招后可供高校支配的经济资源的稀缺也更加突出，因此，客观上高校必然要重视预算编制的资源配置功能。但是，资源配置仅仅是预算管理的一种功能，而非全部。而且就算是资源配置功能，也常因学校内部各部门之间信息资源不通畅产生信息孤岛问题而缺乏充分的信息支撑，导致预算编制时主观性强、随意性大。
信息孤岛问题在很大程度上是因为跨部门协作不足。在高校信息化建设中，高校内部各职能部门一般是根据自身业务需求去寻找技术和产品开展信息化建设的，也就是说不管是办公自动化还是网络和硬件购置，大多是本部门原有工作流程的“电子化”。虽然高校经过多年的信息化建设，拥有了大量的信息化资源，但这些信息不仅存在结构分散、异构存储等问题，而且往往只适用于局部范围的信息化应用，信息在部门之间的交流比较困难，形成了部门之间的信息壁垒，使预算信息的统一性和交互性目标无法实现。因此，有必要从学校合理配置资源的整体考虑出发，梳理业务流程，对原有各部门的信息化项目进行整合，建立统一的信息资源管理平台。而这种整合，技术是次要的，管理体制的协调和改革才是首要的。
四、高校预算管理进一步改革的建议
（一）重点解决好预算组织设计问题
任何管理都是在一定的组织架构下进行的，预算管理也不例外。对高校预算管理而言，其赖以生存的组织架构就是高校法人治理结构，法人治理结构是预算控制发挥作用的载体。因此，从高校来说，如何完善预算组织即预算管理组织、预算执行组织和预算监控组织是实施预算控制必须解决的首要问题。
本轮高校预算管理改革中，高校之所以疲于应付政府部门预算改革的需要，难以作出具有前瞻性的主动改革，克服“重预算轻管理”的弊端，很重要的原因就是欠缺科学合理的预算组织设计，缺乏一个有代表性的、权威的、统抓高校预算管理改革综合统筹的预算管理机构。校长办公会议（或党委）作为学校内部最高决策机构，既然拥有对学校内部经费预算的决策权力，就必须承担起学校预算管理全面改革的使命。为提高改革的成效，增加预算决策的科学性和规范化，应成立或完善预算委员会，为校长办公会议（或党委）提供决策咨询。出于效率的考虑，可通过清晰的授权制度赋予预算委员会一定的预算决策权限，以提高校长办公会议（或党委）的工作效率。预算委员会的构成应具有权威性、代表性和专业性，能充分反映各层意见，凝聚共识，这样才能有效解决改革过程中不断出现的问题和困难，及时、有效地制定出相关的、有威慑力的控制制度，也才能充分利用信息化技术，整合校内信息资源，真正将预算管理从财务部门一家之事变成全校之事。只有在这样的基础上，与预算管理有关的其他改革优化措施如绩效评价等才能顺利进行。
预算执行组织应涵盖全校内部的所有基层单位，执行组织设置的关键在于确定其预算责任目标。例如对开展正常的教学、行政管理、后勤服务等任务，可以参照成本（费用）中心，由其对本部门发生的成本费用负责；对科研工作可以采取成果导向，由项目小组对科研成果负责。