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摘要：城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需，实现经济增长的最大潜力所在。新型城镇化的核心归根到底是人的城镇化。新型城镇化要顺利推进深化，必须有强大的理论支撑和战略准备，就必须全面贯彻落实十八大精神，把握和处理好几个重大问题：新型城镇化新在哪里？实现新型城镇化的路径是什么？推行新型城镇化的系列政策制定好了吗？新型城镇化所需资金准备好了吗？
关键词：新型城镇化；推进深化；理论支持；战略准备
中图分类号：F299.2 文献标识码：A
国家发展必须要依靠战略思想。中国未来的发展出路在哪里，必须要有明确的指导思想。李克强总理指出，改革还是中国最大的红利，而新型城镇化和人民城镇化是稳定增长和突破改革的关键。学者周其仁也指出，目前最大的机会就是深化对外开放和推进城市化。[1]从实践上看[2]，我国城镇化率十六大以来以每年1.35个百分点的速度递增，城镇人口年均增长2096万人。城镇化既增加了投资又推动了消费，成为拉动内需的持久动力和中国经济发展的重要引擎。如果说工业化在某种意义上主要是创造供给，那么城镇化则主要是创造需求。因此，国家从中央到地方必须明确城镇化依然是保持经济持续增长的持久动力和最大潜在内需，必须在国家意愿上确定新型城镇化的战略地位，并且必须明确中国经济增长还得依靠投资。[3]我们必须在充分考虑政策思路、时间维度、国情空间、综合统筹方法论等维度，在合理的经济象限区间内稳增长、调结构、促改革，必须及时地相应采取刺激和调控手段来稳增长，从而以新型城镇化为主抓手并和信息化、新型工业化、农业现代化共同构筑起“新四化”。
新型城镇化的核心归根到底是人的城镇化，归根到底在于能否托起“中国梦”，归根到底在于能否深层次地全面把握和贯彻执行十八大精神。也就是说，新型城镇化要顺利推进深化，必须有强大的理论支撑和战略准备，就必须全面贯彻落实十八大精神，把握和处理好几个重大问题：
一、新型城镇化新在哪里？
第一，新型城镇化是新四化同步的城镇化。十八大报告提出了“四化同步”，即工业化、信息化、城镇化和农村现代化同步发展，推动经济可持续发展的新观点。特别是建设以信息技术为基础、与转变发展方式紧密相结合的智慧城市，推动物联网、因特网等网络的互通互联。第二，新型城镇化是人的全面发展的城镇化。新型城镇化以人为本，注重绿色环保的硬件建设，更注重精神心理等软件建设，特别是推进农民工市民化，解决农民工“半城镇化”问题，推进和谐城镇化，注重提高人们的生存尊严和生活幸福。第三，新型城镇化是与自然和谐的城镇化。工业化城镇化某种程度上是文明的退步，是反文明反自然的。工业化和城镇化急功近利，往往破坏了原有的自然环境，失去了古代文明的天然和谐，充斥着人为的强拆强建。新型城镇化要注意自然和谐，坚持“集约、智能、绿色、低碳”八字方针，科学合理布局城市群和大中小城市，紧密衔接产业发展，适应匹配环境承载能力。第四，新型城镇化是可持续发展的城镇化。美国不仅是世界第一的服务业大国。也是世界重要的工业国，更是世界第一的农业大国，多层次的产业结构，使美国经济具有巨大的抗击风险能力，具备强大的自我调节能力，这也是美国一直称雄世界的原因之一。因此，新型城镇化必须造就我国农业、工业和服务业的均衡发展和国际先进地位，并且实现农业、工业、服务业等强大产业基础支撑的城镇化，构筑资源节约型、环境友好型社会，防止出现以前的五种现象[4]：一是防城镇化“拉美式陷阱”，避免脱离产业基础的“过度城镇化”；二是防城镇化“快而不优”，避免“有速度无质量”的城镇化；三是防止在城镇化进程中农民工过度“边缘化”，避免“半城镇化”过高的社会代价；四是防过度利用“土地红利”，谨防“城镇化”变成“房地产化”，避免过高地价推高房价；五是防特大都市的“大城市病”，避免特大城市人口过度膨胀。
二、实现新型城镇化的路径是什么？
解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。而新型城镇化的路径选择又是什么？新型城镇化就是全面城乡一体化，就是城市和乡村应该是与自然融合的整体，而生存于其间的人不存在诸如户口、权利等差异，人才、物资、信息、资金等自由流动其间，城乡经济、社会、文化相互渗透、相互融合、相互依赖，各种时空资源高效利用。具体而言，新型城镇化就是城乡一体化，包括以下四个方面[5]，制度、文化、市场和建设的一体化。只有这样，才能将原有的土地城镇化转变为人的城镇化。
一是制度一体化。理顺物权、债权、侵权责任等关系，建立起公平公正公平而统一有效的城乡基本经济制度，建立起公有经济、民营经济和外资经济三足鼎立的和谐动力结构，为城市化工业化信息化提供坚强的基础保障；这就需要深化土地管理制度改革，研究制订农村集体建设用地管理条例，逐步建立城乡统一的建设用地市场，提出规范农村土地整治的指导意见，修订国有建设用地划拨目录，改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例；这就需要深化户籍制度改革，进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度，实现迁徙自由居住自由，最终促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。
二是文化一体化。文化是民族的血脉，是人民的精神家园。全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴，必须推动社会主义文化大发展大繁荣。只有把文化建设贯穿于城乡发展全过程，才能把城市与农村建成文化园地而不是文化荒野，农村城市化、农民市民化、农业工业化才能提高到帕累托最优；只有文化的和谐，农村文化不排斥城市文化，城市文化不鄙视农村文化，才能实现雅俗共赏，实现多层次多向度多方面的繁荣；只有普适文化的统一，例如发展共同的语言同时保留各自语言，才能共同创造新的文明高度，才能既把口袋鼓起来，也把脑袋富起来，坚持经济建设和精神文明两手抓两手都要硬两手都丰收；只有充分吸收古今中外优秀文化，创新地发展文化产品创意产业，才能真正转变经济发展方式，全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，促进现代化建设各方面相协调，又好又快建设社会主义新城乡。 三是市场一体化。城乡发展一体化是加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式的重要抓手，这就要求推进城市和农村的经济市场化，确实使企业和消费者成为真正的市场主体和城镇化主体，确实将市场这只无形手作为资源配置的基本力量，提高市场对国民行为的支配水平；这就是要在世界大变革大调整大汇聚时期，将国际国内两种资源两个市场视为一种资源一个市场，将我国从世界工厂变成世界市场；这就要求整合分化的投资、出口、消费需求，将投资主导型政策战略转变为投资、出口、消费均衡型，实现投资、出口、消费市场的一体化繁荣，最终推进经济发展方式的科学转型；这就是要全面建设统一开放竞争有序的市场体系，优化各种资源配置，提高生产要素效益，充分实现社会主义优越性。
四是建设一体化。也就是着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，综合考虑大中小城市建设，借鉴开发区建设甚至“租界”发展经验，按照“老城区+新城区+新社区”[6]的模式，统筹兼顾城市和农村发展，杜绝城市倾向型政策，坚持平等推进城乡的基础设施建设和社会事业发展，坚持推进城市支持农村政策，深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件，破除中国经济城乡二元结构和社会分割状态；实现工业化城市化相辅相成，摒弃重视工业化、城市化忽视农村农民农业的理念，杜绝工业化超前、城市化滞后的不匹配现象；实现农业、工业、商业、服务业同步提升，加快发展现代农业，提升农业工业化，增强农业综合生产能力，坚持工业反哺农业和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。
三、推进新型城镇化的系列政策制定好了么？
推进新型城镇化，必须在科学的理论基础上出台扎实有效的政策，
一是要改革土地政策。首先是做好全国土地规划。城镇化必然要占地，但什么地方可以征用，什么地方不能占用，占用多少，是商业用地还是住宅用地或者耕地林地草地，都必须有个严格章法，特别是18亿亩耕地的红线和底线必须坚持，城市规划必须在这条高压线下进行，任何人不得破坏不得超标用地，任何人触犯土地红线必须一查到底严惩到底。其次是提升中小城市吸引力。要早日研究出台提高中小城市吸引力的政策，例如只要每个大学生毕业回原籍就业创业就分给300平米土地，只要每个人达到一定贫穷程度就补贴300平方米土地。第三是制定实施土地流转政策。我国农业、工业时常出现“小生产大市场”的矛盾，因此工农业应该合理兼并，达到某种商品只留几家经营，这样既保留竞争又有利于宏观调控。农业用地在土地承包期限内，可以通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式出让经营权，鼓励农民将承包的土地向专业大户、合作农场和农业园区流转，发展农业规模经营，从而保证农业的大生产，保证农产品统一质量标准。集体建设用地可通过土地使用权的合作、入股、联营、转换等方式进行流转，鼓励集体建设用地向城镇和工业园区集中，使土地更好更快地创造新价值，同时促进城市建设的统一规划和保障建设质量标准。其要点是：在不改变家庭承包经营基本制度的基础上，把股份制引入土地制度建设，建立以土地为主要内容的农村股份合作制，把农民承包的土地从实物形态变为价值形态，让一部分农民获得股权后安心从事二、三产业；另一部分农民可以扩大土地经营规模，实现市郊农业由传统向现代转型。当前，最主要的工作是土地权利的区分界定，特别是农村集体建设用地所有权、宅基地使用权和集体建设用地使用权的确权工作。
二是建立全覆盖无歧视的社会保障体系。建立科学有效的人人享有的社会保障体系应该成为是否是社会主义国家的标志。一个社会主义国家如果不能使人人获得基本温饱保障，就谈不上比资本主义优越，因为北欧资本主义国家已经达到人人享有社会保障。而且，城镇化不仅仅意味将农民迁入城市，还包含着就业、社保、住房、教育、文化等一系列公共服务的保障。构建和完善社会公平保障体系是城镇化战略实施的重要基石，是有序推进农业转移人口市民化的本质要求，是推动城乡发展一体化的根本保证。[7]权利公平、机会公平、规则公平的社会保障体系是社会主义市场经济不可或缺的一个组成部分，是国家强盛、民族复兴、人民幸福的中国梦的物质基础，是新型城镇化的前提。[8]建立全覆盖无歧视的社会保障体系必须建立在户籍制度改革的基础上，每个人的身份证号就是社会保障号，国家每年将全民所有制经济所得红利不分男女老少贫富平均打到每个人社会保障卡账户上。
三是减免税收和优化分税制度。现在企业特别是小微企业面临税收太重，必须通过减免税收来弥补其融资困难，从而防止小微企业大规模退市。另外，我国自1994年实行分税制以来已经近20年，亟需根据当前国情进行优化微调。1994年分税制规定：全部由中央收取的税收有消费税、车辆购置税、关税、进口增值税、船舶吨税，全部由地方征收的有耕地占用税、土地增值税、土地使用税、烟叶税、房产税、车船税、契税，中央和地方分享的有国内增值税（中央75%，地方25%）、企业所得税（中央60%，地方40%），个人所得税（中央60%，地方40%）、证券交易印花税（中央97%，地方3%），营业税、资源税、城建税则是除了部分中央跨地区经营企业税收归中央外，其余全归地方。这种税收制度很大程度上与社会主义相违背，因为宪法规定土地归全体人民所有，而各种土地税却归地方，这样在级差地租和经济集群化存在的情况下造成马太效应，即穷的地方税越少，富的地方税越多。例如近年来北京上海拼命发展地产，财政收入剧增。北京和上海是全国人民的北京和上海，但是北京上海卖地收入却仅归两市所有，这造成了土地归全民所有而土地收入归部分人所有的最大矛盾。于是其他地方也跟风疯狂卖地，18亿亩耕地红线可能早已突破，甚至可以说分税制实现19年来，一方面确实提高了地方积极性，但另一方面造成了中国土地前所未有的浩劫。分税制本身没有错，关键是分的内容和分的比例存在严重误失。因此，在新型城镇化过程中，应该早日科学论证并颁发新税制，特别是土地税、烟叶税、资源税、城建税必须全部收归中央，分享税中央则应该与地方比例互换或者三七开、四六开，尽量偏向地方，仍然维持地方的税收积极性，否则“跑部钱进”、不断举债的地方政府冲动无法避免、无法根除。同时，尽快开征房地产税、资源税、环境税，构建地方税体系，增加土地出让金支出比例，以防止新型城镇化陷入新一轮房地产化。一言以蔽之，通过重构税务体系，完善财政保障机制。 四是建立强效有力的产业政策体系。国内外城镇化的发展历史表明，以产业发展形成的经济基础是城镇化的根本内容和本质所在。只有建立在产业发展基础上，城镇化才能够富有生机和活力，才能获得持续发展。我国目前正处于工业现代化、产业集群化的加速时期，也处于城镇化加速推进、提升层次的关键时期。产业集群化、新型城镇化二者之间相互影响、相互支持。按照城镇化发展相关理论，工业化为城镇化提供了资金与物质基础，特别是工业化对生产要素的集聚作用，成为城镇化产生发展的社会经济背景；而城镇化又在一定程度上为工业化提供了外部和集聚经济效益，特别是城镇化达到一定阶段后形成的综合经济基础，已经成为产业现代化与集群化纵深发展不可或缺的基础。因此，总体原则是推进产业根据新型城镇化布局转移。当然如果产业发展已经十分完善，也可以围绕产业发展推进新型城镇化。在新型城镇化中推进产业发展，在产业发展中推进城镇化，以产业化带动就业，解决“人的城镇化”，构建产业集群化与城镇化联动发展的规划体系，拓宽产业集聚化和城镇化互动发展的工作思路，增强产业集群化和城镇化互动发展的整体合力，消除产业集群化和农村城镇化互动发展的制度障碍。[9]
四、新型城镇化所需资金准备好了么？
如何准备资金，首先要测算新型城镇化所需资金。而这必须摸底当前城市化率到底是多少，必须规划我们未来至少要达到多大的城市化率。关于我们当前的城市化率，各种意见不统一。官方统计认为我国城市化率已经超过50%。但是，蔡继明（2013）认为，表面上，改革开放30多年来中国城市空间扩大了二三倍，城镇化率也达到了52.6%。然而，空间城市化并没有相应产生人口城市化。“中国有2.6亿农民工，户籍问题把他们挡在了享受城市化成果之外，他们是被城镇化、伪城镇化的。如果挤掉水分的话，我国只有36%的城镇化率。”[10]当然，到2021年的建党100周年或者2049年的新中国100周年的时候，究竟还有多少人需要城市化，这都必须首先搞清楚，才能知道我们需要投入多少资金。因为据2013年8月中国社科院发布的《城市蓝皮书》，2030年前我国还有3.9亿农民需要市民化，农民工市民化的人均公共成本约13.1万元，我国新型城镇化仅仅市民化一项所需公共成本就高达51万亿元。[11]如果加上基础设施建设等成本，将是更大的开销。当然，研究表明，城镇化每提高1%，可替代出口10万亿。根据辜胜阻的研究，按照现有城镇化速度，社会消费总水平将增加10万亿元甚至几十万亿元；同时，城镇化本身也将拉动基础设施、房地产等行业的投资需求，未来10年近4亿城镇化人口，以人均10万元的固定资产投资标准计算，能够增加40万亿元的投资需求。[11]因此，新型城镇化不仅有成本，而且有成效，特别是创造了大量的投资和消费等有效需求，成效扣除成本就是我们需要再次投入的资金。而这个资金如何筹措是我们面临的一个很重要的课题。现在各地方都把促进增长的宝押在城镇化上，都在考虑建设新城新区新村。但是各地大都缺乏资金，偿债能力减弱，造血功能下降，财政支出压力上升，即使不缺乏资金，也宁愿通过贷款或者地方融资平台举债推进城镇化，一些城市债务严重超过综合财力，甚至比底特律过犹不及，这些风险必须准确界定，特别是债务必须早日厘清。值得关注的是，政府已经从4月份开始筹划6月—9月为期三个月的全国政府性债务大普查。另外，中国究竟有多少家底，究竟哪些家底可以充分利用，哪些家底只是墙上画饼？这些问题都必须搞清楚。
第一、必须摸清哪些外汇可以用于国际投资并将投资利润立即顺利转化为国内建设资金。中投集团这几年在国外投资屡有失败，不得不改变单纯投资国外的初衷，投资很多国内项目。既然中投可以做国内投资，似乎可以多设几家类似中投的公司，从而推进外汇支持新型城镇化。但是，最根本的是改革我国外汇制度。外汇目前已经变相成为中国发行人民币的基础，这种制度必须早日改变。特别是早日做到藏汇于民，从而减轻越来越大的外汇储备压力。中国外汇管理主要靠外管局和中投，但是近4万亿美元的庞大外汇储备使得这两个单位只能拿出部分进行投资，因为两个单位均负有外储保值增值的责任，但是投资必然有风险必然有赚有赔，与其让两个机构担惊受怕，不如早日将外汇管理制度改变一下，推进藏汇于民用汇自由。2013年以来，外管局设立了外汇储备委托贷款办公室，但目前仅仅支持走出去的中国企业，应该尝试通过招投标等市场化委托代理方式，将外汇储备贷款给有需要的国内外法人，既对国际开放也对民间开放，从而分散外汇储备集中于外管局的风险，实现外汇储备的保值增值，同时获取国内新型城镇化建设资金。
第二、必须紧急全面审计地方政府债务并明确哪些是优良债务资产，哪些可以通过资产证券化获得现有继续投资建设资金。2010年底曾经审计出地方政府欠债10.7万亿元人民币（合1.75万亿美元），大约相当于中国当年（GDP）的25%。中国财政部每年报告的中央政府债务接近GDP的20%。但国际货币基金组织（IMF）研究认为，中国政府的债务总额很可能更接近于GDP的50%。当然这个债务水平仍低于发达经济体，尽管对一个新兴市场而言是相对较高的。但是，“中国政府的债务扩张的空间还很大。因我国每年发债比例不超过GDP的3%，整个债务比例占GDP30%以上，离国际警戒线60%还相差很远。”[12]当然，我们必须头脑清醒地看到，我国债务增长速度非常快，而且还不知道是否可控，关键是时间又过去两年多，这近三年时间累计的债务还是未知数。据研究，截至2013年上半年末，该行测算的中国地方政府债务估计在21.9万亿元，如果加上公司化的地方政府融资平台的贷款，则债务总额最高或达24.4万亿元。但这是外资银行的测算[13]。地方债务紧急审计工作必须早日全面铺开，真正摸清政府债务的来龙去脉、详细账单、可控范围、可用部分，一方面防范化解转移风险，另一方面做好债务运作。因为，地方政府的很多投资是基础设施，其中很多是公路等具有未来收益的固定资产，完全可以通过资产证券化提前获得现金用于新一轮城镇化建设。特别要鼓励符合条件的投融资平台采取发行城市建设债券、上市融资、信托计划等形式筹集建设资金。[14] 第三、必须动员民间资本加入城镇化特别参与公共基础设施建设。建设需要庞大资金，在国家资金不足的情况，应该开源节流。而拓宽资金来源，必须加强引导民间资金进入。因为，我国是储蓄率最高的国家，这些庞大的民间储蓄，应该充分引导到新型城镇化建设过程中，否则这些资金将可能被用于赌博或者其他社会效应差的行业。改革开放30多年来，我国不断提高利用外资质量和水平，但是我们在引进外资的同时，却忽略了国内民间资本。特别是在国有银行股份制改革和整体上市等金融改革过程中，还有中石油、中石化等垄断性企业改制上市过程中，过分依赖外国资本，而且为了早日得到外资注资，牺牲了很多利益，特别是经常被外资行使期权，从而被诟病为贱卖国有资产或者国有资产流失。例如，美国银行2005年6月在中国建行上市之前，斥资30亿美元购买了建行部分股权。而建行上市以后，美国银行可以行使期权以高于购买时的价格出售或者让建行回购，这种让外资稳赚不赔的“卖国行为”引起了巨大争议，而中国股民则得随行就市承受风险。新型城镇化过程中，我们应该探索实行城市基础设施特许经营制度，吸引社会资金包括民间资本和国外资本参与城镇建设。
第四、必须加快确定国企分红比例和国企上缴利润并拨备部分用于城镇化。新一轮改革已经成为朝野共识，党的十八届三中全年对改革进行顶顶层设计。中国新一轮改革的突破口应该是财税制度改革，特别是向国有企业、国有银行、国有股收取盈利，增加养老金的战略储备基金，增加国家建设各种资金。根据财政部统计口径，国有企业应该是全国国有及国有控股企业，包括中央企业和36个省（自治区、直辖市、计划单列市）国有及国有控股企业，特别还包括各种国有金融机构。根据国际经验，根据我国《公司法》，国家财政必须向国企要分红，而这些分红应该一部分纳入社会保障资金池，一部分用于国家建设。因为，国有企业的发展是靠财政投入和国有银行支持，而银行是主要靠国家的利率政策赚钱，因此逻辑非常简单，国家是全民的国家，银行是全民的银行，国企是全民的国企，而全民出钱投资就应该取得回报；国家代表人民处理利润所得，当然可以为人民拨备建设资金。1994年财税改革以后至2007年，国有企业税后利润基本上是留在本企业。这13年间国有企业靠着垄断和低息贷款获得了发展机遇，获得了高额利润，现在应该反哺社会了。
第五、必须清楚金融机构哪些资金可以利用哪些资金可以优惠利用。2013年上半年银行出现了钱荒，但是截至6月底境内全部金融机构（含外资金融机构）本外币各项存款余额为 103.6 万亿元，首次突破百万亿大关。因此，如何借助利率市场化契机，发挥这100万亿元存款的积极作用，是我们新型城镇化面临的一个问题。
参考文献：
[1]周其仁.未来最大机会在开放和城市化[EB/OL].http：//finance.sina.com.cn/review/hgds/20130220/145614595735.shtml.
[2]国家信息中心经济预测部专题研究组.国内外城镇化模式比较[J].财经，2013，（10）.
[3]林毅夫.投资还是中国经济发展驱动力[EB/OL].http：//finance.qq.com/a/20130406/001076.htm.
[4]辜胜阻.城镇化新政要把握五大要点[EB/OL].http：//finance.qq.com/a/20121217/006224.htm.
[5]杨枝煌.全面提升城乡一体化的品质[N].经济日报，2012-11-20.
[6]厉以宁.城镇化的细节难点[EB/OL].http：//www.ciudsrc.com/new_fangtan/zhuanjia/2013-02-19/40766.html.
[7]周延礼.公平的保障体系是城镇化建设保证[EB/OL].http：//tv.hexun.com/2013-04-18/153305554.html.
[8]孙祁祥.保障跟不上城镇化建设只是换汤不换药[EB/OL].http：//tv.hexun.com/2013-04-18/153306134.html.
[9]杨枝煌.京交会推进实现中国梦的战略设计[J].中国经贸（总第257期），2013.
[10]蔡继明.中国有2.6亿农民工被伪城镇化[N].中国证券报，2013-03-03.
[11]马光远.城镇化的成本算法[EB/OL].http：//www.ciudsrc.com/new_fangtan/zhuanjia/2013-08-09/52564.html.
[12]王小广.中国发展城镇化没有资金障碍[EB/OL].http：//www.ciudsrc.com/new_fangtan/zhuanjia/2013-03-27/42953.html.
[13]王志浩.中国地方政府债务或近25万亿元[EB/OL].http：//money.163.com/13/1010/11/9AQR634800253B0H.html.
[14]尹中卿.提高城镇化质量需三大创新[EB/OL].http：//www.ciudsrc.com/new_fangtan/zhuanjia/2013-02-16/40676.html.
作者简介：杨枝煌（1975—），男，福建人，北京大学经济学博士，浙江大学法金融学博士后，国家商务部工作人员。长期关注研究中国文化、经济、金融、法律等前沿交叉学科研究。
（责任编辑：陈合营）
关键词：新型城镇化；推进深化；理论支持；战略准备
中图分类号：F299.2 文献标识码：A
国家发展必须要依靠战略思想。中国未来的发展出路在哪里，必须要有明确的指导思想。李克强总理指出，改革还是中国最大的红利，而新型城镇化和人民城镇化是稳定增长和突破改革的关键。学者周其仁也指出，目前最大的机会就是深化对外开放和推进城市化。[1]从实践上看[2]，我国城镇化率十六大以来以每年1.35个百分点的速度递增，城镇人口年均增长2096万人。城镇化既增加了投资又推动了消费，成为拉动内需的持久动力和中国经济发展的重要引擎。如果说工业化在某种意义上主要是创造供给，那么城镇化则主要是创造需求。因此，国家从中央到地方必须明确城镇化依然是保持经济持续增长的持久动力和最大潜在内需，必须在国家意愿上确定新型城镇化的战略地位，并且必须明确中国经济增长还得依靠投资。[3]我们必须在充分考虑政策思路、时间维度、国情空间、综合统筹方法论等维度，在合理的经济象限区间内稳增长、调结构、促改革，必须及时地相应采取刺激和调控手段来稳增长，从而以新型城镇化为主抓手并和信息化、新型工业化、农业现代化共同构筑起“新四化”。
新型城镇化的核心归根到底是人的城镇化，归根到底在于能否托起“中国梦”，归根到底在于能否深层次地全面把握和贯彻执行十八大精神。也就是说，新型城镇化要顺利推进深化，必须有强大的理论支撑和战略准备，就必须全面贯彻落实十八大精神，把握和处理好几个重大问题：
一、新型城镇化新在哪里？
第一，新型城镇化是新四化同步的城镇化。十八大报告提出了“四化同步”，即工业化、信息化、城镇化和农村现代化同步发展，推动经济可持续发展的新观点。特别是建设以信息技术为基础、与转变发展方式紧密相结合的智慧城市，推动物联网、因特网等网络的互通互联。第二，新型城镇化是人的全面发展的城镇化。新型城镇化以人为本，注重绿色环保的硬件建设，更注重精神心理等软件建设，特别是推进农民工市民化，解决农民工“半城镇化”问题，推进和谐城镇化，注重提高人们的生存尊严和生活幸福。第三，新型城镇化是与自然和谐的城镇化。工业化城镇化某种程度上是文明的退步，是反文明反自然的。工业化和城镇化急功近利，往往破坏了原有的自然环境，失去了古代文明的天然和谐，充斥着人为的强拆强建。新型城镇化要注意自然和谐，坚持“集约、智能、绿色、低碳”八字方针，科学合理布局城市群和大中小城市，紧密衔接产业发展，适应匹配环境承载能力。第四，新型城镇化是可持续发展的城镇化。美国不仅是世界第一的服务业大国。也是世界重要的工业国，更是世界第一的农业大国，多层次的产业结构，使美国经济具有巨大的抗击风险能力，具备强大的自我调节能力，这也是美国一直称雄世界的原因之一。因此，新型城镇化必须造就我国农业、工业和服务业的均衡发展和国际先进地位，并且实现农业、工业、服务业等强大产业基础支撑的城镇化，构筑资源节约型、环境友好型社会，防止出现以前的五种现象[4]：一是防城镇化“拉美式陷阱”，避免脱离产业基础的“过度城镇化”；二是防城镇化“快而不优”，避免“有速度无质量”的城镇化；三是防止在城镇化进程中农民工过度“边缘化”，避免“半城镇化”过高的社会代价；四是防过度利用“土地红利”，谨防“城镇化”变成“房地产化”，避免过高地价推高房价；五是防特大都市的“大城市病”，避免特大城市人口过度膨胀。
二、实现新型城镇化的路径是什么？
解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。而新型城镇化的路径选择又是什么？新型城镇化就是全面城乡一体化，就是城市和乡村应该是与自然融合的整体，而生存于其间的人不存在诸如户口、权利等差异，人才、物资、信息、资金等自由流动其间，城乡经济、社会、文化相互渗透、相互融合、相互依赖，各种时空资源高效利用。具体而言，新型城镇化就是城乡一体化，包括以下四个方面[5]，制度、文化、市场和建设的一体化。只有这样，才能将原有的土地城镇化转变为人的城镇化。
一是制度一体化。理顺物权、债权、侵权责任等关系，建立起公平公正公平而统一有效的城乡基本经济制度，建立起公有经济、民营经济和外资经济三足鼎立的和谐动力结构，为城市化工业化信息化提供坚强的基础保障；这就需要深化土地管理制度改革，研究制订农村集体建设用地管理条例，逐步建立城乡统一的建设用地市场，提出规范农村土地整治的指导意见，修订国有建设用地划拨目录，改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例；这就需要深化户籍制度改革，进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度，实现迁徙自由居住自由，最终促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。
二是文化一体化。文化是民族的血脉，是人民的精神家园。全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴，必须推动社会主义文化大发展大繁荣。只有把文化建设贯穿于城乡发展全过程，才能把城市与农村建成文化园地而不是文化荒野，农村城市化、农民市民化、农业工业化才能提高到帕累托最优；只有文化的和谐，农村文化不排斥城市文化，城市文化不鄙视农村文化，才能实现雅俗共赏，实现多层次多向度多方面的繁荣；只有普适文化的统一，例如发展共同的语言同时保留各自语言，才能共同创造新的文明高度，才能既把口袋鼓起来，也把脑袋富起来，坚持经济建设和精神文明两手抓两手都要硬两手都丰收；只有充分吸收古今中外优秀文化，创新地发展文化产品创意产业，才能真正转变经济发展方式，全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，促进现代化建设各方面相协调，又好又快建设社会主义新城乡。 三是市场一体化。城乡发展一体化是加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式的重要抓手，这就要求推进城市和农村的经济市场化，确实使企业和消费者成为真正的市场主体和城镇化主体，确实将市场这只无形手作为资源配置的基本力量，提高市场对国民行为的支配水平；这就是要在世界大变革大调整大汇聚时期，将国际国内两种资源两个市场视为一种资源一个市场，将我国从世界工厂变成世界市场；这就要求整合分化的投资、出口、消费需求，将投资主导型政策战略转变为投资、出口、消费均衡型，实现投资、出口、消费市场的一体化繁荣，最终推进经济发展方式的科学转型；这就是要全面建设统一开放竞争有序的市场体系，优化各种资源配置，提高生产要素效益，充分实现社会主义优越性。
四是建设一体化。也就是着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，综合考虑大中小城市建设，借鉴开发区建设甚至“租界”发展经验，按照“老城区+新城区+新社区”[6]的模式，统筹兼顾城市和农村发展，杜绝城市倾向型政策，坚持平等推进城乡的基础设施建设和社会事业发展，坚持推进城市支持农村政策，深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件，破除中国经济城乡二元结构和社会分割状态；实现工业化城市化相辅相成，摒弃重视工业化、城市化忽视农村农民农业的理念，杜绝工业化超前、城市化滞后的不匹配现象；实现农业、工业、商业、服务业同步提升，加快发展现代农业，提升农业工业化，增强农业综合生产能力，坚持工业反哺农业和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。
三、推进新型城镇化的系列政策制定好了么？
推进新型城镇化，必须在科学的理论基础上出台扎实有效的政策，
一是要改革土地政策。首先是做好全国土地规划。城镇化必然要占地，但什么地方可以征用，什么地方不能占用，占用多少，是商业用地还是住宅用地或者耕地林地草地，都必须有个严格章法，特别是18亿亩耕地的红线和底线必须坚持，城市规划必须在这条高压线下进行，任何人不得破坏不得超标用地，任何人触犯土地红线必须一查到底严惩到底。其次是提升中小城市吸引力。要早日研究出台提高中小城市吸引力的政策，例如只要每个大学生毕业回原籍就业创业就分给300平米土地，只要每个人达到一定贫穷程度就补贴300平方米土地。第三是制定实施土地流转政策。我国农业、工业时常出现“小生产大市场”的矛盾，因此工农业应该合理兼并，达到某种商品只留几家经营，这样既保留竞争又有利于宏观调控。农业用地在土地承包期限内，可以通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式出让经营权，鼓励农民将承包的土地向专业大户、合作农场和农业园区流转，发展农业规模经营，从而保证农业的大生产，保证农产品统一质量标准。集体建设用地可通过土地使用权的合作、入股、联营、转换等方式进行流转，鼓励集体建设用地向城镇和工业园区集中，使土地更好更快地创造新价值，同时促进城市建设的统一规划和保障建设质量标准。其要点是：在不改变家庭承包经营基本制度的基础上，把股份制引入土地制度建设，建立以土地为主要内容的农村股份合作制，把农民承包的土地从实物形态变为价值形态，让一部分农民获得股权后安心从事二、三产业；另一部分农民可以扩大土地经营规模，实现市郊农业由传统向现代转型。当前，最主要的工作是土地权利的区分界定，特别是农村集体建设用地所有权、宅基地使用权和集体建设用地使用权的确权工作。
二是建立全覆盖无歧视的社会保障体系。建立科学有效的人人享有的社会保障体系应该成为是否是社会主义国家的标志。一个社会主义国家如果不能使人人获得基本温饱保障，就谈不上比资本主义优越，因为北欧资本主义国家已经达到人人享有社会保障。而且，城镇化不仅仅意味将农民迁入城市，还包含着就业、社保、住房、教育、文化等一系列公共服务的保障。构建和完善社会公平保障体系是城镇化战略实施的重要基石，是有序推进农业转移人口市民化的本质要求，是推动城乡发展一体化的根本保证。[7]权利公平、机会公平、规则公平的社会保障体系是社会主义市场经济不可或缺的一个组成部分，是国家强盛、民族复兴、人民幸福的中国梦的物质基础，是新型城镇化的前提。[8]建立全覆盖无歧视的社会保障体系必须建立在户籍制度改革的基础上，每个人的身份证号就是社会保障号，国家每年将全民所有制经济所得红利不分男女老少贫富平均打到每个人社会保障卡账户上。
三是减免税收和优化分税制度。现在企业特别是小微企业面临税收太重，必须通过减免税收来弥补其融资困难，从而防止小微企业大规模退市。另外，我国自1994年实行分税制以来已经近20年，亟需根据当前国情进行优化微调。1994年分税制规定：全部由中央收取的税收有消费税、车辆购置税、关税、进口增值税、船舶吨税，全部由地方征收的有耕地占用税、土地增值税、土地使用税、烟叶税、房产税、车船税、契税，中央和地方分享的有国内增值税（中央75%，地方25%）、企业所得税（中央60%，地方40%），个人所得税（中央60%，地方40%）、证券交易印花税（中央97%，地方3%），营业税、资源税、城建税则是除了部分中央跨地区经营企业税收归中央外，其余全归地方。这种税收制度很大程度上与社会主义相违背，因为宪法规定土地归全体人民所有，而各种土地税却归地方，这样在级差地租和经济集群化存在的情况下造成马太效应，即穷的地方税越少，富的地方税越多。例如近年来北京上海拼命发展地产，财政收入剧增。北京和上海是全国人民的北京和上海，但是北京上海卖地收入却仅归两市所有，这造成了土地归全民所有而土地收入归部分人所有的最大矛盾。于是其他地方也跟风疯狂卖地，18亿亩耕地红线可能早已突破，甚至可以说分税制实现19年来，一方面确实提高了地方积极性，但另一方面造成了中国土地前所未有的浩劫。分税制本身没有错，关键是分的内容和分的比例存在严重误失。因此，在新型城镇化过程中，应该早日科学论证并颁发新税制，特别是土地税、烟叶税、资源税、城建税必须全部收归中央，分享税中央则应该与地方比例互换或者三七开、四六开，尽量偏向地方，仍然维持地方的税收积极性，否则“跑部钱进”、不断举债的地方政府冲动无法避免、无法根除。同时，尽快开征房地产税、资源税、环境税，构建地方税体系，增加土地出让金支出比例，以防止新型城镇化陷入新一轮房地产化。一言以蔽之，通过重构税务体系，完善财政保障机制。 四是建立强效有力的产业政策体系。国内外城镇化的发展历史表明，以产业发展形成的经济基础是城镇化的根本内容和本质所在。只有建立在产业发展基础上，城镇化才能够富有生机和活力，才能获得持续发展。我国目前正处于工业现代化、产业集群化的加速时期，也处于城镇化加速推进、提升层次的关键时期。产业集群化、新型城镇化二者之间相互影响、相互支持。按照城镇化发展相关理论，工业化为城镇化提供了资金与物质基础，特别是工业化对生产要素的集聚作用，成为城镇化产生发展的社会经济背景；而城镇化又在一定程度上为工业化提供了外部和集聚经济效益，特别是城镇化达到一定阶段后形成的综合经济基础，已经成为产业现代化与集群化纵深发展不可或缺的基础。因此，总体原则是推进产业根据新型城镇化布局转移。当然如果产业发展已经十分完善，也可以围绕产业发展推进新型城镇化。在新型城镇化中推进产业发展，在产业发展中推进城镇化，以产业化带动就业，解决“人的城镇化”，构建产业集群化与城镇化联动发展的规划体系，拓宽产业集聚化和城镇化互动发展的工作思路，增强产业集群化和城镇化互动发展的整体合力，消除产业集群化和农村城镇化互动发展的制度障碍。[9]
四、新型城镇化所需资金准备好了么？
如何准备资金，首先要测算新型城镇化所需资金。而这必须摸底当前城市化率到底是多少，必须规划我们未来至少要达到多大的城市化率。关于我们当前的城市化率，各种意见不统一。官方统计认为我国城市化率已经超过50%。但是，蔡继明（2013）认为，表面上，改革开放30多年来中国城市空间扩大了二三倍，城镇化率也达到了52.6%。然而，空间城市化并没有相应产生人口城市化。“中国有2.6亿农民工，户籍问题把他们挡在了享受城市化成果之外，他们是被城镇化、伪城镇化的。如果挤掉水分的话，我国只有36%的城镇化率。”[10]当然，到2021年的建党100周年或者2049年的新中国100周年的时候，究竟还有多少人需要城市化，这都必须首先搞清楚，才能知道我们需要投入多少资金。因为据2013年8月中国社科院发布的《城市蓝皮书》，2030年前我国还有3.9亿农民需要市民化，农民工市民化的人均公共成本约13.1万元，我国新型城镇化仅仅市民化一项所需公共成本就高达51万亿元。[11]如果加上基础设施建设等成本，将是更大的开销。当然，研究表明，城镇化每提高1%，可替代出口10万亿。根据辜胜阻的研究，按照现有城镇化速度，社会消费总水平将增加10万亿元甚至几十万亿元；同时，城镇化本身也将拉动基础设施、房地产等行业的投资需求，未来10年近4亿城镇化人口，以人均10万元的固定资产投资标准计算，能够增加40万亿元的投资需求。[11]因此，新型城镇化不仅有成本，而且有成效，特别是创造了大量的投资和消费等有效需求，成效扣除成本就是我们需要再次投入的资金。而这个资金如何筹措是我们面临的一个很重要的课题。现在各地方都把促进增长的宝押在城镇化上，都在考虑建设新城新区新村。但是各地大都缺乏资金，偿债能力减弱，造血功能下降，财政支出压力上升，即使不缺乏资金，也宁愿通过贷款或者地方融资平台举债推进城镇化，一些城市债务严重超过综合财力，甚至比底特律过犹不及，这些风险必须准确界定，特别是债务必须早日厘清。值得关注的是，政府已经从4月份开始筹划6月—9月为期三个月的全国政府性债务大普查。另外，中国究竟有多少家底，究竟哪些家底可以充分利用，哪些家底只是墙上画饼？这些问题都必须搞清楚。
第一、必须摸清哪些外汇可以用于国际投资并将投资利润立即顺利转化为国内建设资金。中投集团这几年在国外投资屡有失败，不得不改变单纯投资国外的初衷，投资很多国内项目。既然中投可以做国内投资，似乎可以多设几家类似中投的公司，从而推进外汇支持新型城镇化。但是，最根本的是改革我国外汇制度。外汇目前已经变相成为中国发行人民币的基础，这种制度必须早日改变。特别是早日做到藏汇于民，从而减轻越来越大的外汇储备压力。中国外汇管理主要靠外管局和中投，但是近4万亿美元的庞大外汇储备使得这两个单位只能拿出部分进行投资，因为两个单位均负有外储保值增值的责任，但是投资必然有风险必然有赚有赔，与其让两个机构担惊受怕，不如早日将外汇管理制度改变一下，推进藏汇于民用汇自由。2013年以来，外管局设立了外汇储备委托贷款办公室，但目前仅仅支持走出去的中国企业，应该尝试通过招投标等市场化委托代理方式，将外汇储备贷款给有需要的国内外法人，既对国际开放也对民间开放，从而分散外汇储备集中于外管局的风险，实现外汇储备的保值增值，同时获取国内新型城镇化建设资金。
第二、必须紧急全面审计地方政府债务并明确哪些是优良债务资产，哪些可以通过资产证券化获得现有继续投资建设资金。2010年底曾经审计出地方政府欠债10.7万亿元人民币（合1.75万亿美元），大约相当于中国当年（GDP）的25%。中国财政部每年报告的中央政府债务接近GDP的20%。但国际货币基金组织（IMF）研究认为，中国政府的债务总额很可能更接近于GDP的50%。当然这个债务水平仍低于发达经济体，尽管对一个新兴市场而言是相对较高的。但是，“中国政府的债务扩张的空间还很大。因我国每年发债比例不超过GDP的3%，整个债务比例占GDP30%以上，离国际警戒线60%还相差很远。”[12]当然，我们必须头脑清醒地看到，我国债务增长速度非常快，而且还不知道是否可控，关键是时间又过去两年多，这近三年时间累计的债务还是未知数。据研究，截至2013年上半年末，该行测算的中国地方政府债务估计在21.9万亿元，如果加上公司化的地方政府融资平台的贷款，则债务总额最高或达24.4万亿元。但这是外资银行的测算[13]。地方债务紧急审计工作必须早日全面铺开，真正摸清政府债务的来龙去脉、详细账单、可控范围、可用部分，一方面防范化解转移风险，另一方面做好债务运作。因为，地方政府的很多投资是基础设施，其中很多是公路等具有未来收益的固定资产，完全可以通过资产证券化提前获得现金用于新一轮城镇化建设。特别要鼓励符合条件的投融资平台采取发行城市建设债券、上市融资、信托计划等形式筹集建设资金。[14] 第三、必须动员民间资本加入城镇化特别参与公共基础设施建设。建设需要庞大资金，在国家资金不足的情况，应该开源节流。而拓宽资金来源，必须加强引导民间资金进入。因为，我国是储蓄率最高的国家，这些庞大的民间储蓄，应该充分引导到新型城镇化建设过程中，否则这些资金将可能被用于赌博或者其他社会效应差的行业。改革开放30多年来，我国不断提高利用外资质量和水平，但是我们在引进外资的同时，却忽略了国内民间资本。特别是在国有银行股份制改革和整体上市等金融改革过程中，还有中石油、中石化等垄断性企业改制上市过程中，过分依赖外国资本，而且为了早日得到外资注资，牺牲了很多利益，特别是经常被外资行使期权，从而被诟病为贱卖国有资产或者国有资产流失。例如，美国银行2005年6月在中国建行上市之前，斥资30亿美元购买了建行部分股权。而建行上市以后，美国银行可以行使期权以高于购买时的价格出售或者让建行回购，这种让外资稳赚不赔的“卖国行为”引起了巨大争议，而中国股民则得随行就市承受风险。新型城镇化过程中，我们应该探索实行城市基础设施特许经营制度，吸引社会资金包括民间资本和国外资本参与城镇建设。
第四、必须加快确定国企分红比例和国企上缴利润并拨备部分用于城镇化。新一轮改革已经成为朝野共识，党的十八届三中全年对改革进行顶顶层设计。中国新一轮改革的突破口应该是财税制度改革，特别是向国有企业、国有银行、国有股收取盈利，增加养老金的战略储备基金，增加国家建设各种资金。根据财政部统计口径，国有企业应该是全国国有及国有控股企业，包括中央企业和36个省（自治区、直辖市、计划单列市）国有及国有控股企业，特别还包括各种国有金融机构。根据国际经验，根据我国《公司法》，国家财政必须向国企要分红，而这些分红应该一部分纳入社会保障资金池，一部分用于国家建设。因为，国有企业的发展是靠财政投入和国有银行支持，而银行是主要靠国家的利率政策赚钱，因此逻辑非常简单，国家是全民的国家，银行是全民的银行，国企是全民的国企，而全民出钱投资就应该取得回报；国家代表人民处理利润所得，当然可以为人民拨备建设资金。1994年财税改革以后至2007年，国有企业税后利润基本上是留在本企业。这13年间国有企业靠着垄断和低息贷款获得了发展机遇，获得了高额利润，现在应该反哺社会了。
第五、必须清楚金融机构哪些资金可以利用哪些资金可以优惠利用。2013年上半年银行出现了钱荒，但是截至6月底境内全部金融机构（含外资金融机构）本外币各项存款余额为 103.6 万亿元，首次突破百万亿大关。因此，如何借助利率市场化契机，发挥这100万亿元存款的积极作用，是我们新型城镇化面临的一个问题。
参考文献：
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[2]国家信息中心经济预测部专题研究组.国内外城镇化模式比较[J].财经，2013，（10）.
[3]林毅夫.投资还是中国经济发展驱动力[EB/OL].http：//finance.qq.com/a/20130406/001076.htm.
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[10]蔡继明.中国有2.6亿农民工被伪城镇化[N].中国证券报，2013-03-03.
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[12]王小广.中国发展城镇化没有资金障碍[EB/OL].http：//www.ciudsrc.com/new_fangtan/zhuanjia/2013-03-27/42953.html.
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[14]尹中卿.提高城镇化质量需三大创新[EB/OL].http：//www.ciudsrc.com/new_fangtan/zhuanjia/2013-02-16/40676.html.
作者简介：杨枝煌（1975—），男，福建人，北京大学经济学博士，浙江大学法金融学博士后，国家商务部工作人员。长期关注研究中国文化、经济、金融、法律等前沿交叉学科研究。
（责任编辑：陈合营）