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摘 要 本文以华阳时代与回民牛羊合作社的上访案件为例，对案例进行详细分析的基础上提出了解决案例纠纷的思路和法律适用，并为渭南市旧城区改造房屋征收过程中提出了几点法律建议。
关键词 法律适用 法律建议 案例
作者简介：安晓玲，渭南市委党校教研处副处长，法学讲师；仇万娥、支凤巧，渭南市委党校教研处教师。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)01-209-02
一、案例基本情况
华阳时代项目情况，2008年10月，在渭南市城乡规划建设项目恳谈会上确定渭南市政府招商引资项目。2010年4月1日，渭南市规委会专家会议评审通过了设计方案。2010年5月5日，渭南市规委会第18次会议，审查同意项目建筑方案。2010年8月12日，渭南市发改委审查同意备案。2011年渭南市规划局下发《建设工程规划许可证》《建设工程施工许可证》。该项目开发商为渭南市齐月置业公司，建筑商为中煤集团华阳项目部，为框架剪力墙结构，1号楼已经进入内部施工阶段，房屋已经售罄，2号楼现已经盖到八楼。
牛羊合作社房屋情况，1956年成立的临渭区牛羊合作社，位于东风街中段222号，该社所占土地为划拨用地，使用权人为临渭区食品公司。该房屋原为砖结构一层，多年来逐步加盖形成今天的规模。该房屋没有房屋所有权证。在2006年、2007年、2009年共四次由市政府创卫办作为临街拆除建筑进行拆除，均没有结果。该房屋现在由牛羊合作社租赁给租赁户经营。该房屋占地已经由市政府规划为华阳时代门前广场。
案件事实：
2011年9月18日10点左右，渭南齐月地产时代项目2#楼工程，距该社营业商场7.8米（合作社认为）或11.54米（项目方认为）处施工的工地上的塔吊将钢材滑落，落入店内，事件中无人员受伤，后中煤公司在安监局的主持下，对房屋进行了修缮并赔偿了损失。此后施工方中煤公司与租赁户一直各自经营施工没有任何纠纷。
2011年11月2日，牛羊合作社负责人海喜宝等十余人突然到渭南市信访局上访，反映在建的华阳时代2号楼存在施工安全隐患以及没有拆迁就动工等问题。信访局立即协调规划局、住建局、执法局等单位协调了解情况。而后事态进一步升级成为因拆迁引起的长期上访事件。
——规划局：2011年11月2日，规划局做出了暂时收回规划证，进行二次公示的决定。
——住建局：2011年11月20日左右，市政府责成由住建局牵头处理解决问题，2011年12月1日牛羊合作社等人住建局上访，2011年12月2日住建局向齐月下达了因群众上访暂时停工通知。
——执法局：2011年12月16日强制执行停工。工地大量民工到市政府上访。
该案件至今没有得到解决。
经过调研，我们认为这一案例既有典型性，又有一定的代表性。渭南市旧城改造项目，国有土地上房屋征收和城中村集体土地房屋征收是主体。目前农村集体土地房屋征收国家尚未就此专门出台相关法律法规，渭南市各区县执行方式不一。2011年1月21日国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》正式施行，新条例施行后，我市今年旧城区国有土地上房屋征收项目进展相对迟缓，造成这一问题的主要原因之一是新旧条例施行过程中对法律法规理解不透、个别干部推卸责任应对突发事件能力较弱、机关之间存在着推诿扯皮。上述案例很明显的原因是：一是政府职能机关在处置上访突发性群体事件时，首先，盲目收回规划证，引起矛盾升级；其次，强制停工，为了平息一方事态又引发另一事态升级，同时还会给政府带来行政许可错误的赔偿。二是被征收户对征收政策不了解、不理解，存在利用征收一夜暴富的思想，据我们了解，这在绝大多数征收户中是存在的。三是被征收户提出的征收补偿方案较为苛刻，既不符合有关法律政策规定，又不符合渭南市经济社会发展水平，政府无法满足。
二、解决案例纠纷的思路和法律适用
渭南目前正处在加快发展的时期，机遇前所未有，挑战前所未有。在新的形势下，如何把握机遇和应对挑战，妥善解决旧城区改造及房屋征收存在的普遍问题，促进渭南和谐发展、快速发展，我们经过调查研究，提出以下解決方案。
（一）解决原则
维护社会稳定大局出发，注重客观事实，减少各方损失，公开公平公正、严格依法解决，杜绝进一步激化矛盾，避免此个体事件对渭南其他被征收户的影响。
（二）解决依据
《土地管理法》、《城乡规划法》、《城市房地产管理法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律法规规定。
（三）解决方式
1．由政府决定征收，履行征收程序。依据如下：
第一，该房屋属于国有划拨土地上的房屋，此项目属于旧城改造项目，符合征收条例第8条第5项由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要的规定范围。
第二，该项目虽然在《征收条例》实施前批准，但是没有办理拆迁许可证，依据第35条规定：本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。说明此项目不能使用旧条例应该适用新条例。
第三，政府是征收补偿的主体。条例第4条规定：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。
2．对于合作社上访提出的安全隐患问题，由政府责成安监局、质监站等职能部门对施工安全措施进行检查，要求施工方按照要求进行安全措施整改，达到标准继续施工。
三、渭南市旧城区改造房屋征收的法律建议
（一）市政府应当尽快明确成立负责房屋征收的专门机构，不能由住建局拆迁办再承担此项工作
《征收条例》已经施行近一年时间了，我市的落实情况有明显差距。年初时徐市长讲的目标任务没有明显进展。市区几个项目正处征收搬迁阶段，工作面临瓶颈。按照《征收条例》第4条的规定：市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。我市目前没有正式确定负责征收工作的专门机构承担此项职责。住建局拆迁办只是工作部门下属科室，人员少、级别低，在《拆迁条例》时尚可应付工作，但是《征收条例》所涉及的程序多、工作任务重，拆迁办这一机构显然不能胜任。
（二）严格依法征收，补偿方案符合渭南经济发展的实际
《征收条例》施行的最大障碍是补偿方案的确定，虽然条例对补偿标准补偿的项目有明确的规定，但是我们在调研中就发现个别被征收人故意要选北京的评估机构，刁难政府。被征收人和政府主体之间是利益的对抗，大多数被征收户的心里是能多要就多要补偿，甚至比北京、比西安的补偿标准。面对这种情况，政府工作难度大。政府在旧城区征收时制定补偿方案就已经考虑渭南的实际，这样的差距可能导致整个项目停滞。为此，在征收过程中要做好四个方面的工作：第一，评估结果为依据；第二，合理要求必须支持；第三，无理要求不能迁就；第四，解决大多数遗留少数。
（三）要保障被征收户合法权益又不能在法律依据确定的前提下存在法外个例
《征收条例》处处强调了对被征收户的权益保障，例如评估机构又被征收人选定，两次复议诉讼的权利，在征收过程中必须贯彻落实。同时要关注：法律是对所有人都平等适用的，不会因为任何原因造成适用的差别。被征收户看似个人实则群体，必须使用统一标准，利益均衡，补偿政策前后一致。渭南市以前的多次征收过程中均不同程度出现这一现象：配合政府工作的早签订补偿协议的是一个标准，不配合政府工作撑到最后搬迁的我们为了促成其早日搬迁往往突破政策制定的标准，反而在事情败露后引起反弹。经验告诉我们：这样做不仅不利于解决，反而会让之前的被征收户出现反复，工作陷入被动。因此只有大家一个标准就是法律政策规定，不允许个别干部私自突破。这样才能维护政府的严肃性和法律的权威性。
（四）重点宣传《征收条例》的规定，让干部群众熟知法律规定
《征收条例》施行已经一年了，通过调研我们的职能部门干部对条例规定并不熟悉，比如条例已经废除了拆迁两字，而我们的干部还口口声声拆迁，不能完成思想观念的转变，这充分说明：征收的法律含义他们并不了解，这样势必会用老办法解决新问题，严重会阻碍征收工作的进展，损害被征收户的合法权益。在调研中绝大多数群众还是很支持政府旧城改造，改变自己的人居环境，虽然群众的暴富心理存在，但是还有自己的心理底线。渭南市旧城改造片区众多，各片区被征收户之间均有联系。对补偿政策进行对比的可能性风险性很大。我们工作中一是要加大征收法律的宣传，严格依法界定是否属于补偿对象，对待补偿只有一个尺子就是评估结果。二是要熟练灵活运用法律规定。对于拒不执行法律胡搅蛮缠的被征收户要专门宣传规定，严格依法处理。
（五）加大對房屋征收干部应对群体上访和征收谈判技巧专门能力的训练
政府房屋征收工作人员多年一直从事机关工作，缺乏新形势下房屋征收工作方式和工作技巧，一些年轻同志尽管学历较高，但宗旨意识淡泊，缺乏做群众工作的经验，一出现因征收引起的上访，要么是牺牲政府利益平息上访，要么是不考虑群众利益压制上访。这个问题在各地有普遍性。谈判协商是一门学问，我们的征收工作人员怎样说话，会不会说话，和谁说话，以怎样的心态说话才能不引起对方的反感并且说服对方，应当着力加大这方面专门知识的培训。市委党校专门开设了应对突发性事件、群体性上访事件的相关课程，希望政府能安排一线工作人员参加学习和培训。
（六）政府职能部门要树立责任意识，加大对旧城区改造项目的扶持
政府中有些机关干部责任意识差，遇到棘手问题推诿扯皮现象严重，上面案例之所以到今天尚未解决这是原因之一。如果不积极主动履行职责，不愿意把自己的部门和人员搅到事中去，问题必然是久拖不决，甚至愈演愈大。旧城区改造是长期的工程，对于已经在建的、拟建的合法项目政府应当支持扶持。在个别被征收户和大的项目建设利益博弈的过程中，政府要统筹兼顾，积极支持改造项目的顺利完成。因为这不仅关系城市形象的改变，关系地方经济社会的发展，也关系绝大多数群众的根本利益。虽然现阶段有部分群众不配合，但是造福后人的事要坚持，要相信绝大多数的群众会支持的。
国有土地上房屋征收目前任务艰巨。我们在调研过程中深切的感到，绝大多数群众是肯定和支持的。但由于渭南市居民历史遗留问题较多，个别问题解决的确有难度。我们要知难而进，迎难而上，树立责任意识和大局意识，坚持依法行政，做好群众工作，才能将这项工作强力推进，干在实处，让群众满意。
关键词 法律适用 法律建议 案例
作者简介：安晓玲，渭南市委党校教研处副处长，法学讲师；仇万娥、支凤巧，渭南市委党校教研处教师。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)01-209-02
一、案例基本情况
华阳时代项目情况，2008年10月，在渭南市城乡规划建设项目恳谈会上确定渭南市政府招商引资项目。2010年4月1日，渭南市规委会专家会议评审通过了设计方案。2010年5月5日，渭南市规委会第18次会议，审查同意项目建筑方案。2010年8月12日，渭南市发改委审查同意备案。2011年渭南市规划局下发《建设工程规划许可证》《建设工程施工许可证》。该项目开发商为渭南市齐月置业公司，建筑商为中煤集团华阳项目部，为框架剪力墙结构，1号楼已经进入内部施工阶段，房屋已经售罄，2号楼现已经盖到八楼。
牛羊合作社房屋情况，1956年成立的临渭区牛羊合作社，位于东风街中段222号，该社所占土地为划拨用地，使用权人为临渭区食品公司。该房屋原为砖结构一层，多年来逐步加盖形成今天的规模。该房屋没有房屋所有权证。在2006年、2007年、2009年共四次由市政府创卫办作为临街拆除建筑进行拆除，均没有结果。该房屋现在由牛羊合作社租赁给租赁户经营。该房屋占地已经由市政府规划为华阳时代门前广场。
案件事实：
2011年9月18日10点左右，渭南齐月地产时代项目2#楼工程，距该社营业商场7.8米（合作社认为）或11.54米（项目方认为）处施工的工地上的塔吊将钢材滑落，落入店内，事件中无人员受伤，后中煤公司在安监局的主持下，对房屋进行了修缮并赔偿了损失。此后施工方中煤公司与租赁户一直各自经营施工没有任何纠纷。
2011年11月2日，牛羊合作社负责人海喜宝等十余人突然到渭南市信访局上访，反映在建的华阳时代2号楼存在施工安全隐患以及没有拆迁就动工等问题。信访局立即协调规划局、住建局、执法局等单位协调了解情况。而后事态进一步升级成为因拆迁引起的长期上访事件。
——规划局：2011年11月2日，规划局做出了暂时收回规划证，进行二次公示的决定。
——住建局：2011年11月20日左右，市政府责成由住建局牵头处理解决问题，2011年12月1日牛羊合作社等人住建局上访，2011年12月2日住建局向齐月下达了因群众上访暂时停工通知。
——执法局：2011年12月16日强制执行停工。工地大量民工到市政府上访。
该案件至今没有得到解决。
经过调研，我们认为这一案例既有典型性，又有一定的代表性。渭南市旧城改造项目，国有土地上房屋征收和城中村集体土地房屋征收是主体。目前农村集体土地房屋征收国家尚未就此专门出台相关法律法规，渭南市各区县执行方式不一。2011年1月21日国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》正式施行，新条例施行后，我市今年旧城区国有土地上房屋征收项目进展相对迟缓，造成这一问题的主要原因之一是新旧条例施行过程中对法律法规理解不透、个别干部推卸责任应对突发事件能力较弱、机关之间存在着推诿扯皮。上述案例很明显的原因是：一是政府职能机关在处置上访突发性群体事件时，首先，盲目收回规划证，引起矛盾升级；其次，强制停工，为了平息一方事态又引发另一事态升级，同时还会给政府带来行政许可错误的赔偿。二是被征收户对征收政策不了解、不理解，存在利用征收一夜暴富的思想，据我们了解，这在绝大多数征收户中是存在的。三是被征收户提出的征收补偿方案较为苛刻，既不符合有关法律政策规定，又不符合渭南市经济社会发展水平，政府无法满足。
二、解决案例纠纷的思路和法律适用
渭南目前正处在加快发展的时期，机遇前所未有，挑战前所未有。在新的形势下，如何把握机遇和应对挑战，妥善解决旧城区改造及房屋征收存在的普遍问题，促进渭南和谐发展、快速发展，我们经过调查研究，提出以下解決方案。
（一）解决原则
维护社会稳定大局出发，注重客观事实，减少各方损失，公开公平公正、严格依法解决，杜绝进一步激化矛盾，避免此个体事件对渭南其他被征收户的影响。
（二）解决依据
《土地管理法》、《城乡规划法》、《城市房地产管理法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律法规规定。
（三）解决方式
1．由政府决定征收，履行征收程序。依据如下：
第一，该房屋属于国有划拨土地上的房屋，此项目属于旧城改造项目，符合征收条例第8条第5项由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要的规定范围。
第二，该项目虽然在《征收条例》实施前批准，但是没有办理拆迁许可证，依据第35条规定：本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。说明此项目不能使用旧条例应该适用新条例。
第三，政府是征收补偿的主体。条例第4条规定：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。
2．对于合作社上访提出的安全隐患问题，由政府责成安监局、质监站等职能部门对施工安全措施进行检查，要求施工方按照要求进行安全措施整改，达到标准继续施工。
三、渭南市旧城区改造房屋征收的法律建议
（一）市政府应当尽快明确成立负责房屋征收的专门机构，不能由住建局拆迁办再承担此项工作
《征收条例》已经施行近一年时间了，我市的落实情况有明显差距。年初时徐市长讲的目标任务没有明显进展。市区几个项目正处征收搬迁阶段，工作面临瓶颈。按照《征收条例》第4条的规定：市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。我市目前没有正式确定负责征收工作的专门机构承担此项职责。住建局拆迁办只是工作部门下属科室，人员少、级别低，在《拆迁条例》时尚可应付工作，但是《征收条例》所涉及的程序多、工作任务重，拆迁办这一机构显然不能胜任。
（二）严格依法征收，补偿方案符合渭南经济发展的实际
《征收条例》施行的最大障碍是补偿方案的确定，虽然条例对补偿标准补偿的项目有明确的规定，但是我们在调研中就发现个别被征收人故意要选北京的评估机构，刁难政府。被征收人和政府主体之间是利益的对抗，大多数被征收户的心里是能多要就多要补偿，甚至比北京、比西安的补偿标准。面对这种情况，政府工作难度大。政府在旧城区征收时制定补偿方案就已经考虑渭南的实际，这样的差距可能导致整个项目停滞。为此，在征收过程中要做好四个方面的工作：第一，评估结果为依据；第二，合理要求必须支持；第三，无理要求不能迁就；第四，解决大多数遗留少数。
（三）要保障被征收户合法权益又不能在法律依据确定的前提下存在法外个例
《征收条例》处处强调了对被征收户的权益保障，例如评估机构又被征收人选定，两次复议诉讼的权利，在征收过程中必须贯彻落实。同时要关注：法律是对所有人都平等适用的，不会因为任何原因造成适用的差别。被征收户看似个人实则群体，必须使用统一标准，利益均衡，补偿政策前后一致。渭南市以前的多次征收过程中均不同程度出现这一现象：配合政府工作的早签订补偿协议的是一个标准，不配合政府工作撑到最后搬迁的我们为了促成其早日搬迁往往突破政策制定的标准，反而在事情败露后引起反弹。经验告诉我们：这样做不仅不利于解决，反而会让之前的被征收户出现反复，工作陷入被动。因此只有大家一个标准就是法律政策规定，不允许个别干部私自突破。这样才能维护政府的严肃性和法律的权威性。
（四）重点宣传《征收条例》的规定，让干部群众熟知法律规定
《征收条例》施行已经一年了，通过调研我们的职能部门干部对条例规定并不熟悉，比如条例已经废除了拆迁两字，而我们的干部还口口声声拆迁，不能完成思想观念的转变，这充分说明：征收的法律含义他们并不了解，这样势必会用老办法解决新问题，严重会阻碍征收工作的进展，损害被征收户的合法权益。在调研中绝大多数群众还是很支持政府旧城改造，改变自己的人居环境，虽然群众的暴富心理存在，但是还有自己的心理底线。渭南市旧城改造片区众多，各片区被征收户之间均有联系。对补偿政策进行对比的可能性风险性很大。我们工作中一是要加大征收法律的宣传，严格依法界定是否属于补偿对象，对待补偿只有一个尺子就是评估结果。二是要熟练灵活运用法律规定。对于拒不执行法律胡搅蛮缠的被征收户要专门宣传规定，严格依法处理。
（五）加大對房屋征收干部应对群体上访和征收谈判技巧专门能力的训练
政府房屋征收工作人员多年一直从事机关工作，缺乏新形势下房屋征收工作方式和工作技巧，一些年轻同志尽管学历较高，但宗旨意识淡泊，缺乏做群众工作的经验，一出现因征收引起的上访，要么是牺牲政府利益平息上访，要么是不考虑群众利益压制上访。这个问题在各地有普遍性。谈判协商是一门学问，我们的征收工作人员怎样说话，会不会说话，和谁说话，以怎样的心态说话才能不引起对方的反感并且说服对方，应当着力加大这方面专门知识的培训。市委党校专门开设了应对突发性事件、群体性上访事件的相关课程，希望政府能安排一线工作人员参加学习和培训。
（六）政府职能部门要树立责任意识，加大对旧城区改造项目的扶持
政府中有些机关干部责任意识差，遇到棘手问题推诿扯皮现象严重，上面案例之所以到今天尚未解决这是原因之一。如果不积极主动履行职责，不愿意把自己的部门和人员搅到事中去，问题必然是久拖不决，甚至愈演愈大。旧城区改造是长期的工程，对于已经在建的、拟建的合法项目政府应当支持扶持。在个别被征收户和大的项目建设利益博弈的过程中，政府要统筹兼顾，积极支持改造项目的顺利完成。因为这不仅关系城市形象的改变，关系地方经济社会的发展，也关系绝大多数群众的根本利益。虽然现阶段有部分群众不配合，但是造福后人的事要坚持，要相信绝大多数的群众会支持的。
国有土地上房屋征收目前任务艰巨。我们在调研过程中深切的感到，绝大多数群众是肯定和支持的。但由于渭南市居民历史遗留问题较多，个别问题解决的确有难度。我们要知难而进，迎难而上，树立责任意识和大局意识，坚持依法行政，做好群众工作，才能将这项工作强力推进，干在实处，让群众满意。