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[摘 要]当前县权公开存在一些阻滞因素，如县级权力结构和权力制衡问题尚没有从根本上触及，县权公开整体推进缺乏系统性、科学性，县权公开的配套制度不够完整健全，社会公众和一些部门参与县权公开的积极性、主动性不足，领导者的个体素质高低对县权公开的持续性和连贯性具有很大程度上的决定权等。为此，要转变观念，树立新型的县权公开理念；加强制衡，构建边界相对清晰的县委权力结构；健全机制，构建完善的县权公开运行系统；强化监督，加大县权公开的制约规范力度；还要正确认识和处理好县权公开实践中的几个关系。
[关键词]县权公开；权力结构；权力运行；权力制衡
[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2016）09-0019-05
在我国政治权力的结构和体系中，县级党组织和县级政权在中国共产党的组织机构和国家的行政结构中属于基层但又是关键、特殊的地位。在县级权力架构中，县委是县级各种权力整合的中枢。其中县委书记既是加强县域发展和县域治理的中坚骨干，又是县级权力中枢的“中心”。如何从县级党政机构破题进行改革，特别是规范县委书记的权力，便成为一项触及到深层利益格局的重要举措。2010年11月，中纪委和中组部印发《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，进行县权公开扩大的试点工作。各地在实践中取得了一定成效，产生了一些具有推广意义的经验价值。但也应看到，当前在县权公开的具体运作中还存在着一些阻滞因素，需要进一步探索更加科学、合理、有效、管用的县权公开运行机制和发展进路。
一、当前影响县权公开推进的阻滞因素
（一）县级权力结构和权力制衡问题尚没有从根本上触及
目前，一些地方虽然从不同方面对县委权力进行了相应的“勘界”，但仅仅是从权力协调的角度，即把原来过于集中的权力进行一定程度的分配，相对减少了县委“一把手”的权力，却没有考虑到权力的制衡问题，即与县委平行的县人大、政府、政协的权力定位关系还没有进行本质上的触动，尚未形成县级权力的合理配置。县级人大、政府、政协应该具有哪些与本级组织相关的权力，与县委特别是县委书记的权力如何进一步科学界定、如何有效相互制衡，尚没有从运行机制的角度予以有效解决。在一些地方，仍然存在着把县委与县人大、政府、政协的关系简单理解为组织上的隶属关系的情况。这样，就难以从权力结构上真正解决县委超越职权以及由此造成的党政不分、权责不清，特别是县委书记权力过分集中等突出问题。一旦因县委书记个体素质较低，背离党性原则，热衷于追逐权力或以种种借口为由再度集中权力和滥用权力而导致权力失衡，“一把手”的权力监督就会出现“空监”和“虚监”，[1]
（二）县权公开整体推进缺乏系统性、科学性
在各地县权公开的实践中，虽然都从不同方面对县委权力运行的内容、界定、职责花费很大气力进行梳理和规定，但往往偏重于对梳理职权目录、优化运行流程、公开载体搭建、制度机制建设等具体任务的项目化推进。毋庸置疑，在这些方面的确取得了一些成效，但缺乏整体上的系统推进，随意性、主观性、模糊性较为突出。如权力清单和责任清单的梳理和界定，有的县有50、60多项，有的多达100多项。缺乏相对统一、规范的要求和标准，尽管作出了一定界定，但仍存在诸多“盲区”、“雷区”。如县权公开的协调机制问题、党员群众的参与机制问题、稳妥推进的动力机制问题、各项制度的科学合理配套问题等。理性思考、通盘考量、整体推进的系统性、科学性还不够，迫切需要系统设计并及时高效地付诸于实施。
（三）县权公开的配套制度不够健全
县权公开不仅仅是限制县委权力特别是县委书记的权力，它涉及到方方面面的制度设计和制度机制的规范、约束，需要一系列配套制度的有力支撑。但目前开展的一些工作缺乏相关制度的配套完善。如县权公开只有本级自我问责，即只对县委权力特别是县委书记的权力进行相应的界定，并没有涉及到其上级的行政问责的内容。也就是说，如果县委书记的权力出现失控，那么上级部门在选拔任用干部问题上的用人不察、用人不当行为如何追究，还在一定程度上存在制度上的“盲点”和“空白”。同时，制度之间的内在联系、协调和互补还未能达到运用自如，即县权公开的制度体系尚未完全形成。
（四）社会公众和一些部门参与县权公开的积极性、主动性不足
县权公开是否产生效果，不仅仅是相关部门制定政策、划定标准、组织落实，还在于社会公众和一些部门的积极参与、协同配合。但一些党员群众在参与的过程中，关注点往往是与自己利益密切相关、诉求直接挂钩的事项，如农民关心粮食增收、种子质量、农产品的适销对路等；市民则关心工资增长、房价涨落、子女上学就业、看病养老、交通便利等。由于看待问题的视野有限，会不自觉地带有一定的功利性，表现为过于关心自己的事情，而对本县经济社会发展的一些重大问题、长远问题关注度不够、积极性不高，参与的热情不足，甚至懒得参与、不会监督。另外，少数职能部门担心权力运行的公开度高了、透明度强了，可能会带来一些负面影响，会影响到相关工作的正常开展，存在“能少公开就尽量少公开、能不公开就尽量不公开”的想法。还有，从县权公开的运行情况看，一些地方的权力公开呈现上下不一致的状况。组织部门、纪检部门动作较大，制定出台了相关的方案、细则并着手实施，而基层的党员和群众则相对处于被动状态，认为县权公开是上级部门的事，与自己无关，存在“事不关己、高高挂起”的心态。因此，充分调动社会公众和各个部门积极参与积极性、认真履行相应的职责，把县权公开与建立体现党员主体地位的党内民主有机结合起来，与人民群众有序的政治参与有机统一起来，是深化县权公开必须重视的一个至关重要的问题。
（五）领导者对县权公开的持续性和连贯性具有很大程度上的决定权
在目前各种制度和机制有待于进一步健全和完善的状况下，领导者个人因素所产生的效应在很大程度上决定着事物的运行态势和发展效果。县委书记在县域政权中处于关键和核心地位，如果县委书记具有高度的政治自觉和高尚的道德素养，在现有体制下就可能极大推动这项工作的顺利实施；即使遇到阻滞因素，也会强力推进。反之，如果自身素养不高，对这项改革认识不到位或者根本就不愿改，本身存在抵触情绪，甚至人为设置种种障碍阻挠改革，那么改革就很难推行下去；即使迫于压力被动实施，也极有可能“作秀”、“走过场”，导致这项改革出现梗阻。另外还要看到，县权公开改革需要相关政策和制度的连续性贯彻执行才能逐见成效。而目前县级党政机构中领导班子特别是“一把手”由于政绩观仍然偏重于经济指标而呈现较为频繁更换的趋势（这一点在欠发达地区和西部地区较为明显）。这表现在两个方面：一是一些地方经济增长较快，“一把手”会因此而受到提拔重用，获得更高一级的职位；二是一些地方经济下行压力较大，整体经济状况下滑，使得“一把手”被调换到不太重要的部门或单位。 二、深化县权公开的对策
（一）转变观念，树立新型的县权公开理念
首先，树立权力公开与责任公开相互衔接的理念。必须明确，权力公开只是县权公开整体工作的第一步和前提条件。责任公开才是县权公开取得实效的关键。只有明确责任，才能让公权力真正实现回归。要建立公开透明的权责事项清单，并及时向社会和公众公布。通过建立公开的权力运行责任制，使县委由公开主体变为责任主体。
其次，树立权力公开主动权角色转换的理念。目前的县权公开主要是采用县委公开告知的方式，由县委发布公告，界定权力清单，编制流程图，然后组织实施。其实，县权公开的内容还是由县委掌控，主动权仍然掌握在少数人手里，一些诸如“三重一大”（重大项目提出、重大政策制定、重要干部任免、大额资金使用）的决策并没有经过集体讨论作出决定，在一定程度上却存在着边界模糊、模棱两可的情况。党员群众的知情权、选举权、参与权、表达权和监督权未能充分彰显出来。这就需要把县权公开的主动权交给党员群众，实现权力公开主动权的角色转换，让党员群众参与进来。在县权公开过程中多深入基层了解党员群众的利益诉求，多听取党员群众的意见和建议，才能使县权公开真正落实到位。
再次，树立权力公开全程化的理念。目前的县权公开，还主要是权力运行的结果公开。有的地方即使结果公开了，但还是绕过了一些关键或敏感的内容，权力公开具有不完整性和片段性特征。必须要不断实现权力公开的全程化，即把县权公开的整个过程公布于众，把权力运行的主体、程序、细则、配套制度、具体怎样实施都及时、完整、全面公开，让党员群众自始至终知晓过程，评判权力运行过程的合理性和可行性，激发党员群众的政治参与热情，促使其主动参与到政策制定的整个过程之中。
（二）加强制衡，构建边界相对清晰的县委权力结构
1.明晰县委书记的权力边界。县委书记是县级政权的“一把手”，在整个县域政治体系中的分量举足轻重。要在不影响县委书记正常和正当领导权的前提下，对其权力边界进行明确而具体的规定。通过实行集体决策和分工负责，变权力的高度集中为权力的合理分散；通过强化纪检监察体制，实行专门监督，确保县委书记不越界用权；通过加强理论武装和党性教育，进行有针对性和实效性的教育培训，提升县委书记的整体素养，使之树立正确的权力观、地位观和利益观，自觉慎重用权、自觉规范用权。
2.健全党内民主。发展党内民主要以加强党内基层民主为基础，采取“自下而上”与“自上而下”相结合、以“自下而上”为主的路径。当前要加紧落实县级党组织在基层民主中的主导性作用和党员的主体性作用。具体说来，就是完善县级党代会制度，健全县级党代会代表任期制，深化县级党代会常任制，强化县委会的决策功能，确保县纪委的监督作用，[2]形成比较完整的授权—决策—执行—监督体系，真正使广大党员干部从党内客体转变为党内主体，增强党员的主体意识，拓宽党员了解党内事务的渠道，有效落实党员的主体地位，让党员真正“当家作主”，促使县委自觉把对上级领导负责和对党员群众负责有机结合起来，实现党内权力的科学分解和相互制约。
3.理顺县委与同级人大、政府、政协之间的权力配置关系。在与人大的关系上，要正确认识县委的决策权与人大的决定权的关系。县委只有在人大之内，并依据法定程序，才能使决策转化为决定并颁布实施。为此，要将界定县委的权力与发挥同级人大的作用有机结合，特别是要强化人大在“三重一大”等重点事项中的作用，使县委的工作严格在宪法和法律的范围内有序开展。在与政府的关系上，要明确县委与同级政府是县域范围内政治社会内部的间接互动关系。县委要通过同级人大间接地来影响政府，政府也要通过同级人大与县委发生联系。由于政府的行政运行过程是在人大履行职能之后发生的，政府的运行必然体现人大的要求，从而也必然体现县委的要求。如果政府行为有偏差，县委则可通过人大的运行过程来矫正。因此，要建立议决权和否决权分离的制衡机制。即由政府职能部门提出有关县域发展的若干方案，经过比选后拿出最优方案，交由政府常务会议讨论并最终做出决定，再提交县委常委会研究。如果县委常委会票决通过，政府即可组织实施，反之政府就要重新研究再定。[3]这样既相互限制又相互协调配合，形成科学的制衡机制。在与政协的关系上，要明确县委与同级政协在县域范围内是执政与参政的关系。政协对县委既要合作更要实施有效的监督。县委决策能力和水平的提高，除了自身的努力外，也要靠政协民主监督的有效实施。为此要吸收民主党派、政协人士参与重大问题调研，聘请他们担任监督员，听取他们对各种事项的意见或建议，在县域经济社会发展的重大决策和方针制定过程中积极引入并有效运用政治协商的运行机制。
（三）健全机制，构建完备的县权公开运行系统
首先，健全县权公开的组织机制。宁夏盐池县在县权公开的实践中，将县权公开范围横向延伸至县人大、政府、政协三套班子，纵向延伸到各街道、乡镇和县委直属各部门，并逐步延伸到最基层的社区村落。这样，权力运行和公开透明实现了纵向到底、横向到边的全覆盖，建立起了责任明晰的权力清单和层次分明的权力结构，明确了哪些是不作为，哪些是乱作为，实现了县权公开组织体系的创新。[2]可将这一创新点进行复制推广，形成横向与纵向相互交织的全覆盖的权力公开网络，确保共同参与、各负其责，拓展和深化权力公开的广度和深度。
其次，健全县权公开的工作机制。一是工作机构。建立县权公开办公室（或领导小组），负责组织协调县权公开工作，掌握、调控县权公开的进展情况，了解实践中存在的问题，安排、协调具体实施有关工作和事宜。二是工作制度。逐步建立起包括县委事务例行公开制度，“三重一大”重大决策和事项的调研咨询制度，县委常委会、全委会议事制度，县域重大事项民主评议制度、县委常委会监督县委书记制度、干部选拔任用“一报告两评议”制度，违规行为追究制度等在内的县权公开各项工作制度体系。三是考核机制。将县权公开纳入县委主要领导特别是县委书记党风廉政责任制考核和目标考核范围之中，严格落实“两个主体”责任，制定符合实际的考核标准和考核指标，采取定性考核和定量考核相结合的办法、党员评议与群众评议相衔接的手段，加强县权公开考核的针对性和实效性。 再次，健全县权公开的素质提升机制。在县权公开的实践中，县委书记个体素质的优劣直接影响到这项改革的成功与否。因此，必须通过素质提升工程，提高领导干部特别是“一把手”的综合素养，为县权公开的顺利实施奠定坚实基础、创造必要条件。
（四）强化监督，加大县权公开的制约规范力度
监督是一种政治权力的运作机制。就县权公开而言，强化监督是确保这项工作落实到位的重要基础性条件。可从上级监督、同级监督和社会监督三个层面着力构建科学管用的县权公开监督体系。
在上级监督方面，要重点对县委领导特别是县委书记把握政治方向、坚持和贯彻党的路线方针政策、落实上级部门工作部署、执行党的民主集中制、公开公正选拔任用干部、廉洁从政等方面进行监督，并围绕廉政风险防控机制建设，通过巡视工作，利用谈话、视察、问责等方式对涉及人财物的重点领域、重点部门、重点岗位和重点环节如重要干部任免、重要建设项目安排、大额资金使用等进行重点监督，紧盯问题不放，早发现早报告早解决，确保其权力运行合理、规范。
在同级监督方面，一是要实现人大对县委权力的实质性和刚性监督。人大是党领导下的国家权力机关，县人大的监督工作应该围绕县委的中心工作来开展，通过询问、质询、特定问题调查等方式，充分发挥人大在人事安排、重大决策和项目预算中的作用。二是要把纪检体制改为县纪委只向上级党委和上级纪委负责的体制，或者上级纪检监察部门派驻的体制，建立以垂直管理为主的纪检监察模式。
在社会监督方面，要保证社会公众和大众传媒的合法监督权。对于涉及到党员群众利益诉求的重大决策和重大事项，都要采取论证会、座谈会等形式，广泛听取并吸收党员群众的意见和建议，充分体现党员群众意志和意愿，把县权公开工作置于党员干部和群众的监督视野之下。要不断强化大众媒体的舆论监督职能，维护公众知情权，高度重视运用和规范互联网监督，使之成为党员群众传递信息、参与社会事务的重要渠道。对手机短信、微博、微信等新兴媒体和通信手段进行规范，杜绝恶意炒作和事实歪曲。还要逐步建立健全联系群众制度、网络民意反映和搜集机制，开辟多种民意表达途径，畅通监督渠道，为党员群众提供切实可行的制度化监督平台，形成对县委重要工作和事项的纠偏纠错机制，这样才能真正提高监督的执行力，增强监督的实效性。
（五）正确认识和处理好几个关系
1.县权公开与县委书记权力公开的关系。县权公开就是把县委的权力放置在阳光下公开透明有序运行，确保权力在正确的轨道上实施并发挥效用，它的对象是县委，包括县委书记及班子成员和各职能部门；县委书记权力公开则是专指县委书记的权力运行透明规范。有一种观点认为，县权公开就是县委书记权力公开。这种认识是片面的。它实际上是把县委的总体权力等同于县委书记的个人权力。把这两个不同的权力主体画等号了。应该明确，县委的权力与县委书记的权力不是等同关系，而是权力的整体与个体的关系。既然如此，县权公开与县委书记权力公开也就不是一回事，两者是权力运行的不同主体在放权、还权、限权等权力公开透明的过程及结果的反映。当然，在县权公开过程中，县委书记的权力公开是最为重要和关键的。事实上，县委权力集中为县委书记权力已是权力的一种异化。不过，对县一级权力架构而言，县委书记是“纲”，县权公开只有从县委书记开始，才有可能做到“纲举目张”。因此，县委书记权力公开可以也应当成为县权公开的起点，但不是终点。
2.县权公开中的“限权”与省直管县体制改革中的“扩权”的关系。县权公开的核心和要旨是权力的规范运行，即“限权”；而目前在一些地方开展的省直管县体制改革，其关键和要点则是“扩权”。有一种观点认为县权公开中的“限权”与省直管县体制改革中的“扩权”是相互矛盾的，是没有交集的。实际上，两者之间并不矛盾。县权公开主要是制约县委特别是县委书记的权力，界定权力的运行区间，确保权力的运行规范。这实际上是一种权力的下放，即权力运行呈现逐层向下分解、位移的状态。其实质是要构建一种分享型权力结构模式，使县委特别是县委书记的责任从对“上”（上级组织和领导）负责转变为对“下”（党员群众）负责，并以此推动基层治理模式科学化水平的整体提高。而省直管县体制改革中的“扩权”是指扩大县一级组织和机构在地方事务决策中的自由裁量权，扩充管理权限，减少管理层次，提高工作效率，降低行政成本，其实质是上级组织和部门权力逐步下沉的过程。县权公开中的“限权”与省直管县体制改革中的“扩权”均为权力的下放，只不过权力下放的主体不同而已。
3.权力运行与权力规范的关系。县权公开的目的是规范和约束权力，防止县委特别是县委书记权力过于集中而导致权力失控、以权谋私。但绝不是对权力的束缚和捆绑，不是对县权的绝对控制。县委特别是县委书记在自己的职责范围内是应当有其相应权力的。因此，要把县权公开的运行手段和实施效果结合在一起，把县权公开的具体要求和应达到的目标衔接在一起。既要加强对县委权力运行的有效行使，使之不偏离正确的运行轨道；又要防止在县权公开过程中因过度约束权力而导致一些领导干部不思进取、保守平缓、裹足不前甚至为官不为、庸官懒政、尸位素餐现象的出现。
4.权力公开与保守秘密的关系。必须明确，县权公开首先是在党内公开，而有些党内事务根据党章和其他党内法规制度的规定是不宜全面公开的，属于党内的保密范畴，作为一般群众和党外人士应受到一定程度的限制。也就是说，县权公开不是不受限制、全盘性的公开，涉及到党的保密规定或上级党组织明确规定不宜公开的，是不能够公开的，是讲求一定的原则性的。因此，要正确处理好权力公开与保守秘密的关系。一方面，把应该公开、能够公开的事项向党员群众及时、全面、完整地公开；另一方面，要有底线意识，按照党的纪律和保密制度的要求，切实把不宜公开的内容严格保密，把严守党的秘密作为每一个党员干部特别是领导干部的重要职责。
参考文献：
[1]牟广东，唐晓清.县权公开：实践探索、推进思路[J].理论探索，2013，（5）.
[2]李喆.县委权力公开透明运行的“盐池经验”[Z].调研咨询专报，2014，（7）.
[3]任中平.县委权力公开透明运行试点的进展、困难与思考——四川省南江县试点的调研报告[J].理论与改革，2013，（1）.
责任编辑 宋桂祝
[关键词]县权公开；权力结构；权力运行；权力制衡
[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2016）09-0019-05
在我国政治权力的结构和体系中，县级党组织和县级政权在中国共产党的组织机构和国家的行政结构中属于基层但又是关键、特殊的地位。在县级权力架构中，县委是县级各种权力整合的中枢。其中县委书记既是加强县域发展和县域治理的中坚骨干，又是县级权力中枢的“中心”。如何从县级党政机构破题进行改革，特别是规范县委书记的权力，便成为一项触及到深层利益格局的重要举措。2010年11月，中纪委和中组部印发《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，进行县权公开扩大的试点工作。各地在实践中取得了一定成效，产生了一些具有推广意义的经验价值。但也应看到，当前在县权公开的具体运作中还存在着一些阻滞因素，需要进一步探索更加科学、合理、有效、管用的县权公开运行机制和发展进路。
一、当前影响县权公开推进的阻滞因素
（一）县级权力结构和权力制衡问题尚没有从根本上触及
目前，一些地方虽然从不同方面对县委权力进行了相应的“勘界”，但仅仅是从权力协调的角度，即把原来过于集中的权力进行一定程度的分配，相对减少了县委“一把手”的权力，却没有考虑到权力的制衡问题，即与县委平行的县人大、政府、政协的权力定位关系还没有进行本质上的触动，尚未形成县级权力的合理配置。县级人大、政府、政协应该具有哪些与本级组织相关的权力，与县委特别是县委书记的权力如何进一步科学界定、如何有效相互制衡，尚没有从运行机制的角度予以有效解决。在一些地方，仍然存在着把县委与县人大、政府、政协的关系简单理解为组织上的隶属关系的情况。这样，就难以从权力结构上真正解决县委超越职权以及由此造成的党政不分、权责不清，特别是县委书记权力过分集中等突出问题。一旦因县委书记个体素质较低，背离党性原则，热衷于追逐权力或以种种借口为由再度集中权力和滥用权力而导致权力失衡，“一把手”的权力监督就会出现“空监”和“虚监”，[1]
（二）县权公开整体推进缺乏系统性、科学性
在各地县权公开的实践中，虽然都从不同方面对县委权力运行的内容、界定、职责花费很大气力进行梳理和规定，但往往偏重于对梳理职权目录、优化运行流程、公开载体搭建、制度机制建设等具体任务的项目化推进。毋庸置疑，在这些方面的确取得了一些成效，但缺乏整体上的系统推进，随意性、主观性、模糊性较为突出。如权力清单和责任清单的梳理和界定，有的县有50、60多项，有的多达100多项。缺乏相对统一、规范的要求和标准，尽管作出了一定界定，但仍存在诸多“盲区”、“雷区”。如县权公开的协调机制问题、党员群众的参与机制问题、稳妥推进的动力机制问题、各项制度的科学合理配套问题等。理性思考、通盘考量、整体推进的系统性、科学性还不够，迫切需要系统设计并及时高效地付诸于实施。
（三）县权公开的配套制度不够健全
县权公开不仅仅是限制县委权力特别是县委书记的权力，它涉及到方方面面的制度设计和制度机制的规范、约束，需要一系列配套制度的有力支撑。但目前开展的一些工作缺乏相关制度的配套完善。如县权公开只有本级自我问责，即只对县委权力特别是县委书记的权力进行相应的界定，并没有涉及到其上级的行政问责的内容。也就是说，如果县委书记的权力出现失控，那么上级部门在选拔任用干部问题上的用人不察、用人不当行为如何追究，还在一定程度上存在制度上的“盲点”和“空白”。同时，制度之间的内在联系、协调和互补还未能达到运用自如，即县权公开的制度体系尚未完全形成。
（四）社会公众和一些部门参与县权公开的积极性、主动性不足
县权公开是否产生效果，不仅仅是相关部门制定政策、划定标准、组织落实，还在于社会公众和一些部门的积极参与、协同配合。但一些党员群众在参与的过程中，关注点往往是与自己利益密切相关、诉求直接挂钩的事项，如农民关心粮食增收、种子质量、农产品的适销对路等；市民则关心工资增长、房价涨落、子女上学就业、看病养老、交通便利等。由于看待问题的视野有限，会不自觉地带有一定的功利性，表现为过于关心自己的事情，而对本县经济社会发展的一些重大问题、长远问题关注度不够、积极性不高，参与的热情不足，甚至懒得参与、不会监督。另外，少数职能部门担心权力运行的公开度高了、透明度强了，可能会带来一些负面影响，会影响到相关工作的正常开展，存在“能少公开就尽量少公开、能不公开就尽量不公开”的想法。还有，从县权公开的运行情况看，一些地方的权力公开呈现上下不一致的状况。组织部门、纪检部门动作较大，制定出台了相关的方案、细则并着手实施，而基层的党员和群众则相对处于被动状态，认为县权公开是上级部门的事，与自己无关，存在“事不关己、高高挂起”的心态。因此，充分调动社会公众和各个部门积极参与积极性、认真履行相应的职责，把县权公开与建立体现党员主体地位的党内民主有机结合起来，与人民群众有序的政治参与有机统一起来，是深化县权公开必须重视的一个至关重要的问题。
（五）领导者对县权公开的持续性和连贯性具有很大程度上的决定权
在目前各种制度和机制有待于进一步健全和完善的状况下，领导者个人因素所产生的效应在很大程度上决定着事物的运行态势和发展效果。县委书记在县域政权中处于关键和核心地位，如果县委书记具有高度的政治自觉和高尚的道德素养，在现有体制下就可能极大推动这项工作的顺利实施；即使遇到阻滞因素，也会强力推进。反之，如果自身素养不高，对这项改革认识不到位或者根本就不愿改，本身存在抵触情绪，甚至人为设置种种障碍阻挠改革，那么改革就很难推行下去；即使迫于压力被动实施，也极有可能“作秀”、“走过场”，导致这项改革出现梗阻。另外还要看到，县权公开改革需要相关政策和制度的连续性贯彻执行才能逐见成效。而目前县级党政机构中领导班子特别是“一把手”由于政绩观仍然偏重于经济指标而呈现较为频繁更换的趋势（这一点在欠发达地区和西部地区较为明显）。这表现在两个方面：一是一些地方经济增长较快，“一把手”会因此而受到提拔重用，获得更高一级的职位；二是一些地方经济下行压力较大，整体经济状况下滑，使得“一把手”被调换到不太重要的部门或单位。 二、深化县权公开的对策
（一）转变观念，树立新型的县权公开理念
首先，树立权力公开与责任公开相互衔接的理念。必须明确，权力公开只是县权公开整体工作的第一步和前提条件。责任公开才是县权公开取得实效的关键。只有明确责任，才能让公权力真正实现回归。要建立公开透明的权责事项清单，并及时向社会和公众公布。通过建立公开的权力运行责任制，使县委由公开主体变为责任主体。
其次，树立权力公开主动权角色转换的理念。目前的县权公开主要是采用县委公开告知的方式，由县委发布公告，界定权力清单，编制流程图，然后组织实施。其实，县权公开的内容还是由县委掌控，主动权仍然掌握在少数人手里，一些诸如“三重一大”（重大项目提出、重大政策制定、重要干部任免、大额资金使用）的决策并没有经过集体讨论作出决定，在一定程度上却存在着边界模糊、模棱两可的情况。党员群众的知情权、选举权、参与权、表达权和监督权未能充分彰显出来。这就需要把县权公开的主动权交给党员群众，实现权力公开主动权的角色转换，让党员群众参与进来。在县权公开过程中多深入基层了解党员群众的利益诉求，多听取党员群众的意见和建议，才能使县权公开真正落实到位。
再次，树立权力公开全程化的理念。目前的县权公开，还主要是权力运行的结果公开。有的地方即使结果公开了，但还是绕过了一些关键或敏感的内容，权力公开具有不完整性和片段性特征。必须要不断实现权力公开的全程化，即把县权公开的整个过程公布于众，把权力运行的主体、程序、细则、配套制度、具体怎样实施都及时、完整、全面公开，让党员群众自始至终知晓过程，评判权力运行过程的合理性和可行性，激发党员群众的政治参与热情，促使其主动参与到政策制定的整个过程之中。
（二）加强制衡，构建边界相对清晰的县委权力结构
1.明晰县委书记的权力边界。县委书记是县级政权的“一把手”，在整个县域政治体系中的分量举足轻重。要在不影响县委书记正常和正当领导权的前提下，对其权力边界进行明确而具体的规定。通过实行集体决策和分工负责，变权力的高度集中为权力的合理分散；通过强化纪检监察体制，实行专门监督，确保县委书记不越界用权；通过加强理论武装和党性教育，进行有针对性和实效性的教育培训，提升县委书记的整体素养，使之树立正确的权力观、地位观和利益观，自觉慎重用权、自觉规范用权。
2.健全党内民主。发展党内民主要以加强党内基层民主为基础，采取“自下而上”与“自上而下”相结合、以“自下而上”为主的路径。当前要加紧落实县级党组织在基层民主中的主导性作用和党员的主体性作用。具体说来，就是完善县级党代会制度，健全县级党代会代表任期制，深化县级党代会常任制，强化县委会的决策功能，确保县纪委的监督作用，[2]形成比较完整的授权—决策—执行—监督体系，真正使广大党员干部从党内客体转变为党内主体，增强党员的主体意识，拓宽党员了解党内事务的渠道，有效落实党员的主体地位，让党员真正“当家作主”，促使县委自觉把对上级领导负责和对党员群众负责有机结合起来，实现党内权力的科学分解和相互制约。
3.理顺县委与同级人大、政府、政协之间的权力配置关系。在与人大的关系上，要正确认识县委的决策权与人大的决定权的关系。县委只有在人大之内，并依据法定程序，才能使决策转化为决定并颁布实施。为此，要将界定县委的权力与发挥同级人大的作用有机结合，特别是要强化人大在“三重一大”等重点事项中的作用，使县委的工作严格在宪法和法律的范围内有序开展。在与政府的关系上，要明确县委与同级政府是县域范围内政治社会内部的间接互动关系。县委要通过同级人大间接地来影响政府，政府也要通过同级人大与县委发生联系。由于政府的行政运行过程是在人大履行职能之后发生的，政府的运行必然体现人大的要求，从而也必然体现县委的要求。如果政府行为有偏差，县委则可通过人大的运行过程来矫正。因此，要建立议决权和否决权分离的制衡机制。即由政府职能部门提出有关县域发展的若干方案，经过比选后拿出最优方案，交由政府常务会议讨论并最终做出决定，再提交县委常委会研究。如果县委常委会票决通过，政府即可组织实施，反之政府就要重新研究再定。[3]这样既相互限制又相互协调配合，形成科学的制衡机制。在与政协的关系上，要明确县委与同级政协在县域范围内是执政与参政的关系。政协对县委既要合作更要实施有效的监督。县委决策能力和水平的提高，除了自身的努力外，也要靠政协民主监督的有效实施。为此要吸收民主党派、政协人士参与重大问题调研，聘请他们担任监督员，听取他们对各种事项的意见或建议，在县域经济社会发展的重大决策和方针制定过程中积极引入并有效运用政治协商的运行机制。
（三）健全机制，构建完备的县权公开运行系统
首先，健全县权公开的组织机制。宁夏盐池县在县权公开的实践中，将县权公开范围横向延伸至县人大、政府、政协三套班子，纵向延伸到各街道、乡镇和县委直属各部门，并逐步延伸到最基层的社区村落。这样，权力运行和公开透明实现了纵向到底、横向到边的全覆盖，建立起了责任明晰的权力清单和层次分明的权力结构，明确了哪些是不作为，哪些是乱作为，实现了县权公开组织体系的创新。[2]可将这一创新点进行复制推广，形成横向与纵向相互交织的全覆盖的权力公开网络，确保共同参与、各负其责，拓展和深化权力公开的广度和深度。
其次，健全县权公开的工作机制。一是工作机构。建立县权公开办公室（或领导小组），负责组织协调县权公开工作，掌握、调控县权公开的进展情况，了解实践中存在的问题，安排、协调具体实施有关工作和事宜。二是工作制度。逐步建立起包括县委事务例行公开制度，“三重一大”重大决策和事项的调研咨询制度，县委常委会、全委会议事制度，县域重大事项民主评议制度、县委常委会监督县委书记制度、干部选拔任用“一报告两评议”制度，违规行为追究制度等在内的县权公开各项工作制度体系。三是考核机制。将县权公开纳入县委主要领导特别是县委书记党风廉政责任制考核和目标考核范围之中，严格落实“两个主体”责任，制定符合实际的考核标准和考核指标，采取定性考核和定量考核相结合的办法、党员评议与群众评议相衔接的手段，加强县权公开考核的针对性和实效性。 再次，健全县权公开的素质提升机制。在县权公开的实践中，县委书记个体素质的优劣直接影响到这项改革的成功与否。因此，必须通过素质提升工程，提高领导干部特别是“一把手”的综合素养，为县权公开的顺利实施奠定坚实基础、创造必要条件。
（四）强化监督，加大县权公开的制约规范力度
监督是一种政治权力的运作机制。就县权公开而言，强化监督是确保这项工作落实到位的重要基础性条件。可从上级监督、同级监督和社会监督三个层面着力构建科学管用的县权公开监督体系。
在上级监督方面，要重点对县委领导特别是县委书记把握政治方向、坚持和贯彻党的路线方针政策、落实上级部门工作部署、执行党的民主集中制、公开公正选拔任用干部、廉洁从政等方面进行监督，并围绕廉政风险防控机制建设，通过巡视工作，利用谈话、视察、问责等方式对涉及人财物的重点领域、重点部门、重点岗位和重点环节如重要干部任免、重要建设项目安排、大额资金使用等进行重点监督，紧盯问题不放，早发现早报告早解决，确保其权力运行合理、规范。
在同级监督方面，一是要实现人大对县委权力的实质性和刚性监督。人大是党领导下的国家权力机关，县人大的监督工作应该围绕县委的中心工作来开展，通过询问、质询、特定问题调查等方式，充分发挥人大在人事安排、重大决策和项目预算中的作用。二是要把纪检体制改为县纪委只向上级党委和上级纪委负责的体制，或者上级纪检监察部门派驻的体制，建立以垂直管理为主的纪检监察模式。
在社会监督方面，要保证社会公众和大众传媒的合法监督权。对于涉及到党员群众利益诉求的重大决策和重大事项，都要采取论证会、座谈会等形式，广泛听取并吸收党员群众的意见和建议，充分体现党员群众意志和意愿，把县权公开工作置于党员干部和群众的监督视野之下。要不断强化大众媒体的舆论监督职能，维护公众知情权，高度重视运用和规范互联网监督，使之成为党员群众传递信息、参与社会事务的重要渠道。对手机短信、微博、微信等新兴媒体和通信手段进行规范，杜绝恶意炒作和事实歪曲。还要逐步建立健全联系群众制度、网络民意反映和搜集机制，开辟多种民意表达途径，畅通监督渠道，为党员群众提供切实可行的制度化监督平台，形成对县委重要工作和事项的纠偏纠错机制，这样才能真正提高监督的执行力，增强监督的实效性。
（五）正确认识和处理好几个关系
1.县权公开与县委书记权力公开的关系。县权公开就是把县委的权力放置在阳光下公开透明有序运行，确保权力在正确的轨道上实施并发挥效用，它的对象是县委，包括县委书记及班子成员和各职能部门；县委书记权力公开则是专指县委书记的权力运行透明规范。有一种观点认为，县权公开就是县委书记权力公开。这种认识是片面的。它实际上是把县委的总体权力等同于县委书记的个人权力。把这两个不同的权力主体画等号了。应该明确，县委的权力与县委书记的权力不是等同关系，而是权力的整体与个体的关系。既然如此，县权公开与县委书记权力公开也就不是一回事，两者是权力运行的不同主体在放权、还权、限权等权力公开透明的过程及结果的反映。当然，在县权公开过程中，县委书记的权力公开是最为重要和关键的。事实上，县委权力集中为县委书记权力已是权力的一种异化。不过，对县一级权力架构而言，县委书记是“纲”，县权公开只有从县委书记开始，才有可能做到“纲举目张”。因此，县委书记权力公开可以也应当成为县权公开的起点，但不是终点。
2.县权公开中的“限权”与省直管县体制改革中的“扩权”的关系。县权公开的核心和要旨是权力的规范运行，即“限权”；而目前在一些地方开展的省直管县体制改革，其关键和要点则是“扩权”。有一种观点认为县权公开中的“限权”与省直管县体制改革中的“扩权”是相互矛盾的，是没有交集的。实际上，两者之间并不矛盾。县权公开主要是制约县委特别是县委书记的权力，界定权力的运行区间，确保权力的运行规范。这实际上是一种权力的下放，即权力运行呈现逐层向下分解、位移的状态。其实质是要构建一种分享型权力结构模式，使县委特别是县委书记的责任从对“上”（上级组织和领导）负责转变为对“下”（党员群众）负责，并以此推动基层治理模式科学化水平的整体提高。而省直管县体制改革中的“扩权”是指扩大县一级组织和机构在地方事务决策中的自由裁量权，扩充管理权限，减少管理层次，提高工作效率，降低行政成本，其实质是上级组织和部门权力逐步下沉的过程。县权公开中的“限权”与省直管县体制改革中的“扩权”均为权力的下放，只不过权力下放的主体不同而已。
3.权力运行与权力规范的关系。县权公开的目的是规范和约束权力，防止县委特别是县委书记权力过于集中而导致权力失控、以权谋私。但绝不是对权力的束缚和捆绑，不是对县权的绝对控制。县委特别是县委书记在自己的职责范围内是应当有其相应权力的。因此，要把县权公开的运行手段和实施效果结合在一起，把县权公开的具体要求和应达到的目标衔接在一起。既要加强对县委权力运行的有效行使，使之不偏离正确的运行轨道；又要防止在县权公开过程中因过度约束权力而导致一些领导干部不思进取、保守平缓、裹足不前甚至为官不为、庸官懒政、尸位素餐现象的出现。
4.权力公开与保守秘密的关系。必须明确，县权公开首先是在党内公开，而有些党内事务根据党章和其他党内法规制度的规定是不宜全面公开的，属于党内的保密范畴，作为一般群众和党外人士应受到一定程度的限制。也就是说，县权公开不是不受限制、全盘性的公开，涉及到党的保密规定或上级党组织明确规定不宜公开的，是不能够公开的，是讲求一定的原则性的。因此，要正确处理好权力公开与保守秘密的关系。一方面，把应该公开、能够公开的事项向党员群众及时、全面、完整地公开；另一方面，要有底线意识，按照党的纪律和保密制度的要求，切实把不宜公开的内容严格保密，把严守党的秘密作为每一个党员干部特别是领导干部的重要职责。
参考文献：
[1]牟广东，唐晓清.县权公开：实践探索、推进思路[J].理论探索，2013，（5）.
[2]李喆.县委权力公开透明运行的“盐池经验”[Z].调研咨询专报，2014，（7）.
[3]任中平.县委权力公开透明运行试点的进展、困难与思考——四川省南江县试点的调研报告[J].理论与改革，2013，（1）.
责任编辑 宋桂祝