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[内容提要]经济转轨和社会转型是改革30年来我国经济社会发展最为显著的趋势和特征。相对于经济体制转轨。社会福利转型是社会管理体制的转型与重建。由于我国经济转轨具有自身的独特性，因而我国社会福利转型具有复杂性和艰巨性。总体说来，在经济社会加速转型期，我国社会福利的目标定位是“普惠型”的社会福利发展模式，同时也兼顾“补缺型”的一些理念和特征，因此可以称之为一种适度“普惠型”的社会福利发展模式。
[关键词]补缺型 普惠型 社会转型 福利模式
[分类号]D5 [文献标识码]A [文章编号]1005-6505(2009)02-0166-04
经济转轨和社会转型，是改革30年来我国经济社会发展最为显著的趋势和特征。从字面上理解，转型即意味着转换和过渡。在此过程中，原有的制度安排已经打破，但新的制度体系尚未建立和完善，并由此造成制度的真空和社会的断裂与失衡。作为社会管理体制层面的制度性安排，社会福利必须对转型后的社会断裂与失衡作出相应的制度调整和重建。虽然自20世纪80年代初期，国家就试图改革原有的社会福利体制，但是改革的步伐过于缓慢，改革的成效亦不明显。究其原因，主要在于社会福利制度改革的目标没有澄清，对于建立一个什么样的福利制度体系，以及在这种制度体系下。政府应该承担何种责任等基础性问题缺乏明确界定，以至于在改革中头痛医头、脚痛医脚。如何适应转型期的社会结构和社会需求，找准社会福利的目标定位，推进中国特色社会福利制度体系建设，成为当前我国经济转轨与社会转型进程中的一项重要课题。
一、理论分析：“补缺型”和“普惠型”社会福利模式
1958年，威伦斯基(Wilensky)和勒博(Lebeaux)在其出版的《工业社会与社会福利》一书中首次提出了著名的社会福利两分法，即“补缺型”社会福利和“制度型”社会福利。“补缺型”社会福利重视家庭和市场的作用，强调依靠家庭和市场来提供个人所需的福利待遇，即只有当家庭和市场的作用失灵而难以提供个人所需的福利待遇时，国家和政府才会承担相应的责任。与此相对，“制度型”社会福利则重视国家和政府的作用，认为国家对于个人的福利需求负有不可推卸的责任，主张依靠国家和政府通过一整套完善的法规制度体系，提供个人所需的社会福利。与此同时，英国学者蒂特马斯(Titmuss)也提出类似的划分标准，强调“普惠型”社会福利是一种面向全民的社会政策，旨在提升全民的福利水平。
在一般意义上说，“补缺型”社会福利起源于1601年英国颁布的《伊丽莎白济贫法》，通常可以认为是与工业化初期阶段相联系的社会福利发展模式。“补缺型”社会福利以自由主义哲学为理论基础，认为自由竞争是资源配置的最佳方式，市场经济是实现社会福利的有效途径，国家对于市场的干预只会降低资源配置的效率，损害社会福利的最大化，因而主张国家仅对市场化进程中生活困难的居民实施最低限度的福利保障。“普惠型”社会福利起源于二战后欧洲福利国家理论和实践，通常可以认为是与工业化高级阶段相联系的社会福利发展模式。“普惠型”社会福利以欧洲社会民主主义理论为指导，认为贫困源于社会而非个人的原因，享受全面的高水平的福利保障，是全体公民的一项基本权利。同时，大规模税收和转移支付也可以增加社会福利的边际效益和总量。在实践中，英美推行“补缺型”社会福利。北欧国家推行“普惠型”社会福利。
在核心意义上说，以上两种模式争论的焦点是社会福利资源的指向即社会福利的“目标定位”以及政府职责定位。“目标定位理论”是近几年来西方在社会福利政策改革进程中兴起的一种思潮。按照西方学者的定义，“目标定位是指把社会保障资源分配给人口中的一个特定子群体(通常是那些被认为是最贫困的人)的过程”，“任何试图确定一项社会风险和相关受益人(受保护者)的做法都可被称作目标定位”，“在社会福利政策之中，目标定位这一概念通常指将稀缺资源有效地分配给那些最需要的人”。目标定位涉及两个问题：第一个问题是，如何界定目标定位政策中的“有需要的人”，或者说如何定义“最需要的人”。家计调查是实施目标定位的一种最常见的确定方式。第二个问题是，如何将有限的资源定位于“最需要的人”身上。也就是通过制定和实施什么样的社会福利政策，把有限的社会福利资源用于“最需要的人”。目标定位的不同决定了两种模式截然不同的理念和特征。
在“补缺型”社会福利主张者看来，由于家计调查可以确定受益者的资格，因而“补缺型”社会福利可以把有限的社会福利资源定位于最需要的人，既可以减少社会福利总支出，也可以避免要求纳税者去补贴那些能够满足自己需要的人，有利于资源再分配。而“普惠型”社会福利主张者认为，作为公民的一项基本权利，社会福利应该赋予所有公民，或主要群体中的所有人，这样可以避免社会分化成两个独立阶层——施与者和受施者，进而可以增进社会团结，消除受辱感。值得注意的是，“普惠型”社会福利并不完全否定目标定位和家计调查的作用，因为大多数社会福利也是按类发放的，在发放给付之前也要进行家计调查。因此，“社会福利的目标定位始终是普享型福利国家社会福利政策的一部分”。由于目标定位起到缩小受益人范围进而削减福利支出的作用，而这正是欧洲福利国家转型的重要目的。因而，伴随着福利国家的危机和转型发展，“普惠型”福利国家在改革中也越来越注意家计调查的应用。
二、中国现实：社会福利现状和转型发展任务
经过改革开放30年来的努力，特别是经过20世纪90年代以来的改革和建设。我国城市社会福利体系的基本框架已经形成。在养老保险方面，国务院于1997年发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，2005年发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，最终确立了独立于企事业单位之外的社会统筹与个人账户相结合的社会养老保险制度。在医疗保险方面，1998年国务院印发《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，在全国范围建立城镇职工基本医疗保险制度。2007年印发《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，在79个城市启动试点和推进城镇居民基本医疗保险工作。在失业保险方面，1999年国务院颁布施行《失业保险条例》。1995年、1996年，生育保险、工伤保险也相继建立。在社会救助方面，1999年颁布了《城市居民最低生活保障条例》，使城市低保成为我国一项正式的制度。在农村，2000年国务院发布《关于在全国建立最低生活保障制度的通知》，将低保制度扩展至农村。2003年国务院发布《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，确立以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。总体而言，中国社会福利制度建设成效显著，配合了经济体制改革，但制度体系远未完善，存在着覆盖面较低、保障水平 有限以及城乡二元结构等诸多问题，甚至被认为是改革开放以来最不尽如人意的一项体制改革，面临着艰巨的转型发展任务。
1．目标定位和政府职责不甚明确。改革开放以来，社会福利一直作为市场经济体制改革的配套措施加以推进，学界对社会福利的研究也一直是短期的应急性研究。缺乏对社会福利目标方向等基础性理论研究和对政府职能的明确定位。改革30年来。我国经济和社会发展的明显轨迹是，政府在社会福利中的角色经历了一个退出或缩小的过程——从计划经济时期的城市职工相对较高水平的福利保障，到改革以后，由于企业福利改革和下岗、失业等诸多原因，大多数城市职工失去原有福利，而农村依然缺乏福利保障。这是因为，在经济改革过程中，我们一直将经济建设或经济发展置于绝对的优先地位，在“效率优先、兼顾公平”的口号下，我们倾向于认为，贫困等大多数社会问题随着经济的发展会自然而然地得到解决，因而过多地强调经济发展水平对福利供给的限制，而未能从社会结构转型和社会福利自身价值取向出发，切实担负起社会福利转型发展的主导责任，结果导致经济社会发展的不平衡。从1978年基尼系数为0.18到2005年达到0.46，短短30年的时间，中国从分配最为平均的国家成为世界上收入差距较大的国家之一。
2．扩大覆盖面的问题较为突出。在经济转轨和社会转型过程中，由于企业福利保障功能的弱化和逐步剥离，城市居民原有的“国家一单位”制较高水平的社会福利趋于瓦解，而新的社会化福利体系尚不健全。如城市基本养老保险制度的建立，在中国经济体制转型过程中发挥着巨大的作用，但扩大覆盖面和控制替代水平始终是一项艰巨的工作。医疗保险制度改革由于覆盖率下降、缺乏公益性和整体费用急剧攀升而备受批评。统计数据表明，我国卫生总费用由1980年的143.2亿元猛增到2006年的9843.3亿元，增长了近68倍，但看病难、看病贵的问题依然没有得到很好解决。在农村，虽然部分地区业已开始了基本养老、新型合作医疗和最低生活保障，但绝大部分农村居民依然延续着社会福利缺乏的生活状态。2002年末，我国养老、医疗和失业保险的覆盖面分别只占全体居民的18.3％、10.7％和13％，远没有达到1952年国际劳工组织制定的这三项保险至少应该覆盖全体居民20％的国际最低标准。另据人力资源和劳动保障部的统计，2007年末全国参加城镇基本养老保险、农村养老保险、城镇基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险的人数分别为20137万人、5171万人、22311万人、11645万人、12173万人、7775万人。与13亿多人口的基数相比。扩大覆盖面仍然是任重而道远。目前，除了免费义务教育，中国还没有其他全民普享的社会保障项目，有的只是与身份相联系的救助和福利项目以及与正式就业相联系的社会保险项目。由于覆盖面和保障水平较低，所以转移支付在城乡居民，尤其是农村居民收入中所占份额很少。
3．存在城乡二元结构问题。我国社会福利保障体系在建立之初走的就是一条城乡分割的道路，城市社会保障制度在保险的项目、覆盖率及保障水平等方面均大大高于农村。统计表明，1991—2005年城市人均社会保障支出占人均GDP的比重平均为15％，而农村只有0.18％，城市人均享受的社会保障费用支出是农村的90倍之多。相对于农村居民较低的转移性支付收入，城市居民转移性支付一般都在20％左右，占到总收入的1/5强。目前，我国城市社会福利已经包括养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险、社会救助及最低生活保障制度，相比之下，覆盖全体农村居民的也只有近几年推行的新农村合作医疗保险进展较为迅速。卫生部的统计数据显示，截至2008年6月30日，全国开展新农合的县(市、区)达到2729个，实现有农业人口县(市、区)的全覆盖；参合人口8.15亿，参合率为91.54％。
随着工业化、城镇化和非农化的发展，近20余年我国出现了人数众多的仍然保有“农村户口”的“非农村人口”，俗称“农民工”。“农民工”的称呼形象地表达了这些社会成员的尴尬身份，在社会管理上他们是“农民”，但他们从事的经济活动却是“非农”。据国家统计局公布的《第二次全国农业普查主要数据公报》，截至2006年底，中国农村共有5.31亿劳动年龄人口(即16周岁及以上具有劳动能力的人员)，其中农民工总量接近1.32亿人。目前，估计全国农民工数量已达到2亿多人，按照国家确定的2020年城镇化率要达到56％的指标，今后每年还会有1300万农民进入非农产业，跨入城镇，融入城镇就业群体。2007年末，全国参加基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险的农民工人数分别为1846万人、3131万人、1150万人、3980万人，其中工伤保险覆盖率最高，但也不到20％。另外，还有4000多万因城镇化而失去土地的农民，他们中除了少数人获得“非农”身份并加入到城镇劳动力市场外，多数人的社会身份和经济活动也是分离的，与农民工大体相似，随着城镇化进程，这部分人口将进一步扩大。
4．人口的老龄化问题。人口老龄化是社会福利转型发展的一个重要特征和影响因素。统计资料显示，2007年底，中国60岁及以上老年人口为1.5340亿人，约占总人口的11.6％；65岁及以上人口为1.0636亿人，约占总人口的8.1％。根据联合国制定的标准，一个国家65岁以上的老年人在总人口中所占的比例超过7％，或60岁以上的人口超过10％，便被称为“老年型”国家。通常说来，经济发达国家都是在实现了现代化以后才步入了老龄化国家的行列，此时他们的人均国民收入一般处于5000—10000美元之间。而2007年中国人均国民收入才刚刚超过2300美元，属于典型的“未富先老”的国家。如何将如此众多的老龄人口纳入社会福利保障体系，而又不造成财政支付危机，这是影响和制约我国社会福利能否成功转型的一个现实而紧迫的问题。
三、目标定位：构建覆盖城乡的适度“普惠型”社会福利体系
当前，中国社会福利制度的改革究竟是“补缺”还是“普惠”?这是涉及中国社会福利未来发展的重大战略性问题。在此问题上，学术界一直争论激烈。综合学界的争论，大多“补缺型”社会福利主张者都以中国是发展中国家，经济和财政实力有限，且人口众多，社会均质性差为依据，认为中国目前只能立足自身国情，构建一种底线公平的“补缺型”的社会福利保障模式。而“普惠型”社会福利主张者则认为，当前我国经济社会已经进入新的历史发展阶段，再以改革之初的国情来迟缓覆盖城乡的社会福利体系建设已不合时宜。区别于以上两种观点，笔者认为，改革开放推动中国经济和社会加速转型，并由此造成了社会结构的断裂和利益格局的失衡，迫切需要社会福利作出相应的制度性安排，而经济的持续高速发展 和社会加速转型也为社会福利重建奠定了坚实的物质基础和体制保障。总体说来，我国社会福利改革的目标定位是“普惠型”福利发展模式，同时也兼顾“补缺型”的一些理念和特征，因此可以称之为一种适度“普惠型”的社会福利发展模式。
从意识形态和执政理念上说，中国经济和社会改革采取“摸着石头过河”的渐进的发展战略，但是“一部分人先富起来”只是一种发展战略，共同富裕才是社会主义的根本目标。中国是社会主义国家，推进中国特色社会福利制度体系建设，必须贯彻和体现社会主义的基本价值和核心理念。2008年两会期间，温家宝在回答凤凰卫视记者提问时指出，“如果说真理是思想体系的首要价值，那么公平正义就是社会主义国家制度的首要价值。公平正义就是要尊重每一个人，维护每一个人的合法权益，在自由平等的条件下，为每一个人创造全面发展的机会。如果说发展经济、改善民生是政府的天职，那么推动社会公平正义就是政府的良心。”党的十六届六中全会提出，2020年“基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系”，标志着我国社会福利事业进入了由城镇为主向城乡统筹、由职工向居民、由单一支柱向多层次体系转变的新阶段。党的十七大报告进一步明确，要以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。针对城乡分割问题，党的十七届三中全会强调，我国总体上已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，必须坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。我们有理由相信，随着城乡经济社会发展一体化体制机制的基本建立，困扰我国构建城乡一体的社会福利体系的体制障碍也将得到有效解决。
从现实经济发展水平来看，经过30年的改革开放。我国经济和社会发展步入一个新的历史起点。国家统计局的统计数据显示，经过30年来的持续高速增长，我国国内生产总值从1978年的3645亿元增加到2007年的24.6619万亿元，财政收入从1132亿元到2007年突破5万亿元，达到5.1322万亿元，经济总量跃居世界第四。外汇储备达到15282亿美元，稳居世界第一位。人均国内生产总值从1978年的381元上升到2007年的18934元，人均国民总收入由190美元上升至2360美元，年末居民储蓄存款余额突破17万亿元。按照世界银行的划分标准，我国已经由低收入国家跃升至世界中等偏下收入国家行列。党的十七大报告明确指出，我国经济和社会已经进入一个新的历史起点。这个新的历史起点，绝对不只是一个物质财富积累与发展的新起点，而是社会公平的、文明进步的发展新起点，是需要更多地突出公平、正义并促进国民共享发展成果的新起点。只有这样认识并据此调整、确立我们的相关制度安排与政策措施，才能真正摆脱资本主义在工业化过程中的社会对抗、阶层矛盾激化等诸种严重危及经济社会健康、持续发展的痼疾，才能真正走上一条健康的、文明的、可持续的社会主义工业化、现代化强国之路。
从社会福利的自身价值取向看，对弱势群体的社会救助和福利保障是跨越社会形态的一项制度安排。如果说市场天然追求效率，社会福利则天然追求公平；如果说社会福利本身也存在效率问题，那也只是资源优化配置的效率，以确保社会资源真正用于存在现实需求的社会群体。2008年10月14日，卫生部公布了一项计划覆盖全民的医疗改革方案，向社会公开征求意见，提出将以更趋公益性的改革来缓解实行多年的医药卫生市场化、商业化带来的种种弊病。坚持和突出公益性，可以说是这次医疗改革最大的亮点。另一方面，社会福利还是平抑收入差距、扩大国内消费需求的最为有力的经济社会政策。为应对美国金融危机的冲击，2008年中央经济工作会议突出强调要把扩大消费与完善收入分配政策结合起来，加大力度调整国民收入分配格局，着力提高中低收入居民的收入比重。由此可见，加大对贫困地区的财政支持和对弱势群体的福利保障力度，已经成为当前我国扩大内需、拉动经济增长的一项重要政策举措。回顾30年来的改革发展，我们越来越感到，与过去用牺牲效率来换取公平会导致经济失败一样，今天对效率的追求也不能以牺牲公平为代价。推进中国特色社会福利体系建设，必须置于落实科学发展观和构建和谐社会的大背景下，必须着眼于推动经济社会加速转型和实现又好又快发展，必须回归社会福利提高全体社会成员的生存和发展质量的本来含义，并最终使之成为政府的一项基本职能和全体社会成员的基本生活模式。
但另一方面，我们还应充分认识到，我国是个幅员辽阔、人口众多的发展中国家，社会均质性低，城乡差别和地区差别都很大。即使是城市的养老保障也只能实行省级统筹，要立即在全国建立一体化的“普惠型”社会福利显然不切合实际。这与北欧国家普遍面积较小、人口较少、社会均质性较高、比较容易统一管理形成了鲜明对照。这一现状决定了当前和今后一段时期我国社会福利改革，必须充分考虑和体现经济社会转型这个特定时期的阶段性、过渡性，在坚持“普惠型”社会福利模式一般原则的基础上，积极借鉴和吸收“补缺型”的一些发展理念。大致说来，这种适度“普惠型”社会福利发展模式具有以下特征：
首先，普遍性。相对于北欧国家的全民社会福利，“普惠”在我国则主要体现为建立覆盖城乡的社会福利保障体系，统筹考虑城乡社会福利制度，逐步将社会各类人群纳入覆盖范围，实现城乡统筹和应保尽保。在城镇，继续完善现有福利制度，逐步把各类职工和灵活就业人员都纳入覆盖范围，同时抓紧建立城镇居民医疗保险和农民工社会保险制度，加紧研究制定城镇没有参加养老保险的困难集体企业和无工作老年人的基本生活保障办法。在农村，全面建立农村最低生活保障制度，进一步推进新型农村合作医疗，探索和推进农村社会养老保险制度。当前，要特别注意解决被征地农民的就业和社会福利保障问题，做到即征即保。
其次，多层次性。城乡统筹不是城乡统一，城乡生产力水平和各方面情况不同，城乡居民在现阶段享有的保障项目和保障水平会有所区别，不可能是一个标准，但也要着手研究城乡社会福利待遇水平的科学衔接和合理流转，逐步提高统筹层次，制定全国统一的社会保险关系转续办法，努力为构建城乡一体的社会福利体系做好准备。多层次性的另一个含义就是，在制度设计上贯穿多层次原则，即以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充。如果说，广覆盖是解决公平性问题的话，多层次所要解决的则是承认差别的问题。
第三，适度性。在责任分担上，借鉴“底线公平”的发展理念，对涉及公民生存和发展的“底线”之下的部分，如基本养老、基本医疗、基本生活保障，由政府实施全责和兜底保障，“底线”之上则可以由市场、企业和社会组织。甚至个人去承担。实行政府主导，但不包办，充分发挥社会机制、市场机制或者私人机制的积极作用。在国家、社会、市场、个人之间建立一种动态的责任分担平衡机制。坚持福利保障与经济发展水平相适应，建立健全与物价水平、工资或收入水平等指标联动的待遇调整机制，实施福利支出总量控制，确保刚性的社会福利制度具有柔性的自我调节能力。
总之，从作为经济体制改革的配套措施向作为社会发展的根本目标转变，从城乡分割向城乡一体转变，从“补缺型”向适度“普惠型”转变，标志着我国社会福利制度正在发生根本性的变革，即由补市场经济之“缺”转变为社会发展的内在价值要求，并逐步成为政府的一项基本职能，城乡居民的一种“社会权利”、一种生活模式。这种变革产生的社会影响无疑是广泛的、深刻的。不仅意味着社会福利的保障对象和服务范围的深刻变革，也是社会福利发展理念、制度框架和发展模式的质的飞跃，因而是一次从量到质逐步累进的社会体制发展型态上的根本性变革。到2020年，随着城乡经济社会发展一体化体制机制的基本建立，我国覆盖城乡的社会福利保障体系也将趋于定型，最终实现全体社会成员“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。
[责任编辑：文 心]
[关键词]补缺型 普惠型 社会转型 福利模式
[分类号]D5 [文献标识码]A [文章编号]1005-6505(2009)02-0166-04
经济转轨和社会转型，是改革30年来我国经济社会发展最为显著的趋势和特征。从字面上理解，转型即意味着转换和过渡。在此过程中，原有的制度安排已经打破，但新的制度体系尚未建立和完善，并由此造成制度的真空和社会的断裂与失衡。作为社会管理体制层面的制度性安排，社会福利必须对转型后的社会断裂与失衡作出相应的制度调整和重建。虽然自20世纪80年代初期，国家就试图改革原有的社会福利体制，但是改革的步伐过于缓慢，改革的成效亦不明显。究其原因，主要在于社会福利制度改革的目标没有澄清，对于建立一个什么样的福利制度体系，以及在这种制度体系下。政府应该承担何种责任等基础性问题缺乏明确界定，以至于在改革中头痛医头、脚痛医脚。如何适应转型期的社会结构和社会需求，找准社会福利的目标定位，推进中国特色社会福利制度体系建设，成为当前我国经济转轨与社会转型进程中的一项重要课题。
一、理论分析：“补缺型”和“普惠型”社会福利模式
1958年，威伦斯基(Wilensky)和勒博(Lebeaux)在其出版的《工业社会与社会福利》一书中首次提出了著名的社会福利两分法，即“补缺型”社会福利和“制度型”社会福利。“补缺型”社会福利重视家庭和市场的作用，强调依靠家庭和市场来提供个人所需的福利待遇，即只有当家庭和市场的作用失灵而难以提供个人所需的福利待遇时，国家和政府才会承担相应的责任。与此相对，“制度型”社会福利则重视国家和政府的作用，认为国家对于个人的福利需求负有不可推卸的责任，主张依靠国家和政府通过一整套完善的法规制度体系，提供个人所需的社会福利。与此同时，英国学者蒂特马斯(Titmuss)也提出类似的划分标准，强调“普惠型”社会福利是一种面向全民的社会政策，旨在提升全民的福利水平。
在一般意义上说，“补缺型”社会福利起源于1601年英国颁布的《伊丽莎白济贫法》，通常可以认为是与工业化初期阶段相联系的社会福利发展模式。“补缺型”社会福利以自由主义哲学为理论基础，认为自由竞争是资源配置的最佳方式，市场经济是实现社会福利的有效途径，国家对于市场的干预只会降低资源配置的效率，损害社会福利的最大化，因而主张国家仅对市场化进程中生活困难的居民实施最低限度的福利保障。“普惠型”社会福利起源于二战后欧洲福利国家理论和实践，通常可以认为是与工业化高级阶段相联系的社会福利发展模式。“普惠型”社会福利以欧洲社会民主主义理论为指导，认为贫困源于社会而非个人的原因，享受全面的高水平的福利保障，是全体公民的一项基本权利。同时，大规模税收和转移支付也可以增加社会福利的边际效益和总量。在实践中，英美推行“补缺型”社会福利。北欧国家推行“普惠型”社会福利。
在核心意义上说，以上两种模式争论的焦点是社会福利资源的指向即社会福利的“目标定位”以及政府职责定位。“目标定位理论”是近几年来西方在社会福利政策改革进程中兴起的一种思潮。按照西方学者的定义，“目标定位是指把社会保障资源分配给人口中的一个特定子群体(通常是那些被认为是最贫困的人)的过程”，“任何试图确定一项社会风险和相关受益人(受保护者)的做法都可被称作目标定位”，“在社会福利政策之中，目标定位这一概念通常指将稀缺资源有效地分配给那些最需要的人”。目标定位涉及两个问题：第一个问题是，如何界定目标定位政策中的“有需要的人”，或者说如何定义“最需要的人”。家计调查是实施目标定位的一种最常见的确定方式。第二个问题是，如何将有限的资源定位于“最需要的人”身上。也就是通过制定和实施什么样的社会福利政策，把有限的社会福利资源用于“最需要的人”。目标定位的不同决定了两种模式截然不同的理念和特征。
在“补缺型”社会福利主张者看来，由于家计调查可以确定受益者的资格，因而“补缺型”社会福利可以把有限的社会福利资源定位于最需要的人，既可以减少社会福利总支出，也可以避免要求纳税者去补贴那些能够满足自己需要的人，有利于资源再分配。而“普惠型”社会福利主张者认为，作为公民的一项基本权利，社会福利应该赋予所有公民，或主要群体中的所有人，这样可以避免社会分化成两个独立阶层——施与者和受施者，进而可以增进社会团结，消除受辱感。值得注意的是，“普惠型”社会福利并不完全否定目标定位和家计调查的作用，因为大多数社会福利也是按类发放的，在发放给付之前也要进行家计调查。因此，“社会福利的目标定位始终是普享型福利国家社会福利政策的一部分”。由于目标定位起到缩小受益人范围进而削减福利支出的作用，而这正是欧洲福利国家转型的重要目的。因而，伴随着福利国家的危机和转型发展，“普惠型”福利国家在改革中也越来越注意家计调查的应用。
二、中国现实：社会福利现状和转型发展任务
经过改革开放30年来的努力，特别是经过20世纪90年代以来的改革和建设。我国城市社会福利体系的基本框架已经形成。在养老保险方面，国务院于1997年发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，2005年发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，最终确立了独立于企事业单位之外的社会统筹与个人账户相结合的社会养老保险制度。在医疗保险方面，1998年国务院印发《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，在全国范围建立城镇职工基本医疗保险制度。2007年印发《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，在79个城市启动试点和推进城镇居民基本医疗保险工作。在失业保险方面，1999年国务院颁布施行《失业保险条例》。1995年、1996年，生育保险、工伤保险也相继建立。在社会救助方面，1999年颁布了《城市居民最低生活保障条例》，使城市低保成为我国一项正式的制度。在农村，2000年国务院发布《关于在全国建立最低生活保障制度的通知》，将低保制度扩展至农村。2003年国务院发布《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，确立以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。总体而言，中国社会福利制度建设成效显著，配合了经济体制改革，但制度体系远未完善，存在着覆盖面较低、保障水平 有限以及城乡二元结构等诸多问题，甚至被认为是改革开放以来最不尽如人意的一项体制改革，面临着艰巨的转型发展任务。
1．目标定位和政府职责不甚明确。改革开放以来，社会福利一直作为市场经济体制改革的配套措施加以推进，学界对社会福利的研究也一直是短期的应急性研究。缺乏对社会福利目标方向等基础性理论研究和对政府职能的明确定位。改革30年来。我国经济和社会发展的明显轨迹是，政府在社会福利中的角色经历了一个退出或缩小的过程——从计划经济时期的城市职工相对较高水平的福利保障，到改革以后，由于企业福利改革和下岗、失业等诸多原因，大多数城市职工失去原有福利，而农村依然缺乏福利保障。这是因为，在经济改革过程中，我们一直将经济建设或经济发展置于绝对的优先地位，在“效率优先、兼顾公平”的口号下，我们倾向于认为，贫困等大多数社会问题随着经济的发展会自然而然地得到解决，因而过多地强调经济发展水平对福利供给的限制，而未能从社会结构转型和社会福利自身价值取向出发，切实担负起社会福利转型发展的主导责任，结果导致经济社会发展的不平衡。从1978年基尼系数为0.18到2005年达到0.46，短短30年的时间，中国从分配最为平均的国家成为世界上收入差距较大的国家之一。
2．扩大覆盖面的问题较为突出。在经济转轨和社会转型过程中，由于企业福利保障功能的弱化和逐步剥离，城市居民原有的“国家一单位”制较高水平的社会福利趋于瓦解，而新的社会化福利体系尚不健全。如城市基本养老保险制度的建立，在中国经济体制转型过程中发挥着巨大的作用，但扩大覆盖面和控制替代水平始终是一项艰巨的工作。医疗保险制度改革由于覆盖率下降、缺乏公益性和整体费用急剧攀升而备受批评。统计数据表明，我国卫生总费用由1980年的143.2亿元猛增到2006年的9843.3亿元，增长了近68倍，但看病难、看病贵的问题依然没有得到很好解决。在农村，虽然部分地区业已开始了基本养老、新型合作医疗和最低生活保障，但绝大部分农村居民依然延续着社会福利缺乏的生活状态。2002年末，我国养老、医疗和失业保险的覆盖面分别只占全体居民的18.3％、10.7％和13％，远没有达到1952年国际劳工组织制定的这三项保险至少应该覆盖全体居民20％的国际最低标准。另据人力资源和劳动保障部的统计，2007年末全国参加城镇基本养老保险、农村养老保险、城镇基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险的人数分别为20137万人、5171万人、22311万人、11645万人、12173万人、7775万人。与13亿多人口的基数相比。扩大覆盖面仍然是任重而道远。目前，除了免费义务教育，中国还没有其他全民普享的社会保障项目，有的只是与身份相联系的救助和福利项目以及与正式就业相联系的社会保险项目。由于覆盖面和保障水平较低，所以转移支付在城乡居民，尤其是农村居民收入中所占份额很少。
3．存在城乡二元结构问题。我国社会福利保障体系在建立之初走的就是一条城乡分割的道路，城市社会保障制度在保险的项目、覆盖率及保障水平等方面均大大高于农村。统计表明，1991—2005年城市人均社会保障支出占人均GDP的比重平均为15％，而农村只有0.18％，城市人均享受的社会保障费用支出是农村的90倍之多。相对于农村居民较低的转移性支付收入，城市居民转移性支付一般都在20％左右，占到总收入的1/5强。目前，我国城市社会福利已经包括养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险、社会救助及最低生活保障制度，相比之下，覆盖全体农村居民的也只有近几年推行的新农村合作医疗保险进展较为迅速。卫生部的统计数据显示，截至2008年6月30日，全国开展新农合的县(市、区)达到2729个，实现有农业人口县(市、区)的全覆盖；参合人口8.15亿，参合率为91.54％。
随着工业化、城镇化和非农化的发展，近20余年我国出现了人数众多的仍然保有“农村户口”的“非农村人口”，俗称“农民工”。“农民工”的称呼形象地表达了这些社会成员的尴尬身份，在社会管理上他们是“农民”，但他们从事的经济活动却是“非农”。据国家统计局公布的《第二次全国农业普查主要数据公报》，截至2006年底，中国农村共有5.31亿劳动年龄人口(即16周岁及以上具有劳动能力的人员)，其中农民工总量接近1.32亿人。目前，估计全国农民工数量已达到2亿多人，按照国家确定的2020年城镇化率要达到56％的指标，今后每年还会有1300万农民进入非农产业，跨入城镇，融入城镇就业群体。2007年末，全国参加基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险的农民工人数分别为1846万人、3131万人、1150万人、3980万人，其中工伤保险覆盖率最高，但也不到20％。另外，还有4000多万因城镇化而失去土地的农民，他们中除了少数人获得“非农”身份并加入到城镇劳动力市场外，多数人的社会身份和经济活动也是分离的，与农民工大体相似，随着城镇化进程，这部分人口将进一步扩大。
4．人口的老龄化问题。人口老龄化是社会福利转型发展的一个重要特征和影响因素。统计资料显示，2007年底，中国60岁及以上老年人口为1.5340亿人，约占总人口的11.6％；65岁及以上人口为1.0636亿人，约占总人口的8.1％。根据联合国制定的标准，一个国家65岁以上的老年人在总人口中所占的比例超过7％，或60岁以上的人口超过10％，便被称为“老年型”国家。通常说来，经济发达国家都是在实现了现代化以后才步入了老龄化国家的行列，此时他们的人均国民收入一般处于5000—10000美元之间。而2007年中国人均国民收入才刚刚超过2300美元，属于典型的“未富先老”的国家。如何将如此众多的老龄人口纳入社会福利保障体系，而又不造成财政支付危机，这是影响和制约我国社会福利能否成功转型的一个现实而紧迫的问题。
三、目标定位：构建覆盖城乡的适度“普惠型”社会福利体系
当前，中国社会福利制度的改革究竟是“补缺”还是“普惠”?这是涉及中国社会福利未来发展的重大战略性问题。在此问题上，学术界一直争论激烈。综合学界的争论，大多“补缺型”社会福利主张者都以中国是发展中国家，经济和财政实力有限，且人口众多，社会均质性差为依据，认为中国目前只能立足自身国情，构建一种底线公平的“补缺型”的社会福利保障模式。而“普惠型”社会福利主张者则认为，当前我国经济社会已经进入新的历史发展阶段，再以改革之初的国情来迟缓覆盖城乡的社会福利体系建设已不合时宜。区别于以上两种观点，笔者认为，改革开放推动中国经济和社会加速转型，并由此造成了社会结构的断裂和利益格局的失衡，迫切需要社会福利作出相应的制度性安排，而经济的持续高速发展 和社会加速转型也为社会福利重建奠定了坚实的物质基础和体制保障。总体说来，我国社会福利改革的目标定位是“普惠型”福利发展模式，同时也兼顾“补缺型”的一些理念和特征，因此可以称之为一种适度“普惠型”的社会福利发展模式。
从意识形态和执政理念上说，中国经济和社会改革采取“摸着石头过河”的渐进的发展战略，但是“一部分人先富起来”只是一种发展战略，共同富裕才是社会主义的根本目标。中国是社会主义国家，推进中国特色社会福利制度体系建设，必须贯彻和体现社会主义的基本价值和核心理念。2008年两会期间，温家宝在回答凤凰卫视记者提问时指出，“如果说真理是思想体系的首要价值，那么公平正义就是社会主义国家制度的首要价值。公平正义就是要尊重每一个人，维护每一个人的合法权益，在自由平等的条件下，为每一个人创造全面发展的机会。如果说发展经济、改善民生是政府的天职，那么推动社会公平正义就是政府的良心。”党的十六届六中全会提出，2020年“基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系”，标志着我国社会福利事业进入了由城镇为主向城乡统筹、由职工向居民、由单一支柱向多层次体系转变的新阶段。党的十七大报告进一步明确，要以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。针对城乡分割问题，党的十七届三中全会强调，我国总体上已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，必须坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。我们有理由相信，随着城乡经济社会发展一体化体制机制的基本建立，困扰我国构建城乡一体的社会福利体系的体制障碍也将得到有效解决。
从现实经济发展水平来看，经过30年的改革开放。我国经济和社会发展步入一个新的历史起点。国家统计局的统计数据显示，经过30年来的持续高速增长，我国国内生产总值从1978年的3645亿元增加到2007年的24.6619万亿元，财政收入从1132亿元到2007年突破5万亿元，达到5.1322万亿元，经济总量跃居世界第四。外汇储备达到15282亿美元，稳居世界第一位。人均国内生产总值从1978年的381元上升到2007年的18934元，人均国民总收入由190美元上升至2360美元，年末居民储蓄存款余额突破17万亿元。按照世界银行的划分标准，我国已经由低收入国家跃升至世界中等偏下收入国家行列。党的十七大报告明确指出，我国经济和社会已经进入一个新的历史起点。这个新的历史起点，绝对不只是一个物质财富积累与发展的新起点，而是社会公平的、文明进步的发展新起点，是需要更多地突出公平、正义并促进国民共享发展成果的新起点。只有这样认识并据此调整、确立我们的相关制度安排与政策措施，才能真正摆脱资本主义在工业化过程中的社会对抗、阶层矛盾激化等诸种严重危及经济社会健康、持续发展的痼疾，才能真正走上一条健康的、文明的、可持续的社会主义工业化、现代化强国之路。
从社会福利的自身价值取向看，对弱势群体的社会救助和福利保障是跨越社会形态的一项制度安排。如果说市场天然追求效率，社会福利则天然追求公平；如果说社会福利本身也存在效率问题，那也只是资源优化配置的效率，以确保社会资源真正用于存在现实需求的社会群体。2008年10月14日，卫生部公布了一项计划覆盖全民的医疗改革方案，向社会公开征求意见，提出将以更趋公益性的改革来缓解实行多年的医药卫生市场化、商业化带来的种种弊病。坚持和突出公益性，可以说是这次医疗改革最大的亮点。另一方面，社会福利还是平抑收入差距、扩大国内消费需求的最为有力的经济社会政策。为应对美国金融危机的冲击，2008年中央经济工作会议突出强调要把扩大消费与完善收入分配政策结合起来，加大力度调整国民收入分配格局，着力提高中低收入居民的收入比重。由此可见，加大对贫困地区的财政支持和对弱势群体的福利保障力度，已经成为当前我国扩大内需、拉动经济增长的一项重要政策举措。回顾30年来的改革发展，我们越来越感到，与过去用牺牲效率来换取公平会导致经济失败一样，今天对效率的追求也不能以牺牲公平为代价。推进中国特色社会福利体系建设，必须置于落实科学发展观和构建和谐社会的大背景下，必须着眼于推动经济社会加速转型和实现又好又快发展，必须回归社会福利提高全体社会成员的生存和发展质量的本来含义，并最终使之成为政府的一项基本职能和全体社会成员的基本生活模式。
但另一方面，我们还应充分认识到，我国是个幅员辽阔、人口众多的发展中国家，社会均质性低，城乡差别和地区差别都很大。即使是城市的养老保障也只能实行省级统筹，要立即在全国建立一体化的“普惠型”社会福利显然不切合实际。这与北欧国家普遍面积较小、人口较少、社会均质性较高、比较容易统一管理形成了鲜明对照。这一现状决定了当前和今后一段时期我国社会福利改革，必须充分考虑和体现经济社会转型这个特定时期的阶段性、过渡性，在坚持“普惠型”社会福利模式一般原则的基础上，积极借鉴和吸收“补缺型”的一些发展理念。大致说来，这种适度“普惠型”社会福利发展模式具有以下特征：
首先，普遍性。相对于北欧国家的全民社会福利，“普惠”在我国则主要体现为建立覆盖城乡的社会福利保障体系，统筹考虑城乡社会福利制度，逐步将社会各类人群纳入覆盖范围，实现城乡统筹和应保尽保。在城镇，继续完善现有福利制度，逐步把各类职工和灵活就业人员都纳入覆盖范围，同时抓紧建立城镇居民医疗保险和农民工社会保险制度，加紧研究制定城镇没有参加养老保险的困难集体企业和无工作老年人的基本生活保障办法。在农村，全面建立农村最低生活保障制度，进一步推进新型农村合作医疗，探索和推进农村社会养老保险制度。当前，要特别注意解决被征地农民的就业和社会福利保障问题，做到即征即保。
其次，多层次性。城乡统筹不是城乡统一，城乡生产力水平和各方面情况不同，城乡居民在现阶段享有的保障项目和保障水平会有所区别，不可能是一个标准，但也要着手研究城乡社会福利待遇水平的科学衔接和合理流转，逐步提高统筹层次，制定全国统一的社会保险关系转续办法，努力为构建城乡一体的社会福利体系做好准备。多层次性的另一个含义就是，在制度设计上贯穿多层次原则，即以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充。如果说，广覆盖是解决公平性问题的话，多层次所要解决的则是承认差别的问题。
第三，适度性。在责任分担上，借鉴“底线公平”的发展理念，对涉及公民生存和发展的“底线”之下的部分，如基本养老、基本医疗、基本生活保障，由政府实施全责和兜底保障，“底线”之上则可以由市场、企业和社会组织。甚至个人去承担。实行政府主导，但不包办，充分发挥社会机制、市场机制或者私人机制的积极作用。在国家、社会、市场、个人之间建立一种动态的责任分担平衡机制。坚持福利保障与经济发展水平相适应，建立健全与物价水平、工资或收入水平等指标联动的待遇调整机制，实施福利支出总量控制，确保刚性的社会福利制度具有柔性的自我调节能力。
总之，从作为经济体制改革的配套措施向作为社会发展的根本目标转变，从城乡分割向城乡一体转变，从“补缺型”向适度“普惠型”转变，标志着我国社会福利制度正在发生根本性的变革，即由补市场经济之“缺”转变为社会发展的内在价值要求，并逐步成为政府的一项基本职能，城乡居民的一种“社会权利”、一种生活模式。这种变革产生的社会影响无疑是广泛的、深刻的。不仅意味着社会福利的保障对象和服务范围的深刻变革，也是社会福利发展理念、制度框架和发展模式的质的飞跃，因而是一次从量到质逐步累进的社会体制发展型态上的根本性变革。到2020年，随着城乡经济社会发展一体化体制机制的基本建立，我国覆盖城乡的社会福利保障体系也将趋于定型，最终实现全体社会成员“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。
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