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继沈阳市中级人民法院工作报告没有被人大通过事件后，“未通过”案在各地逐渐多了起来。这些珍贵的民主标本彰显了人大监督工作的刚性，同时也对人大制度的完善提出了一个新的命题。
逐渐多起来的“未通过”案
2001年2月4日，当沈阳市人大常委会主任张荣茂宣布“市中级人民法院工作报告经表决不予通过”之后，无论是在人代会上，还是人大常委会会议上，各地“未通过”案渐渐多了起来。
然而，“未通过”案明显增加却是在2005年以后的事情。据媒体报道，2005年，辽宁省盘锦市人大常委会对市政府开展食品放心工程、政府采购法执行情况的两个报告说“不”。还有山西省大同市，安徽省寿县，新疆昌吉市、克拉玛依市独山子区等地人大常委会相继否决了政府专项工作报告。
在2006年，有海南省临高县、甘肃省金昌市、夏河县，湖北省荆州市，河南省郑州市人大常委会分别否决了交警、检察院、政府的专项工作报告。在这些“未通过”案例中，最典型的是海南省临高县人大常委会两度“否决”政府的专项工作报告。当年2月，因政府对专项资金管理使用存在严重问题，临高县人大常委会否决了政府关于专项资金管理使用情况报告。此后，由于一些单位和部门敷衍了事，不做实质性整改，该县人大常委会于一个月后又否决了县政府的整改工作报告。
2007年4月，甘肃省玉门市金融部门《关于金融系统执法工作和新市区营业网点建设情况报告》在人大常委会会议上未获通过。
在湖南，“未通过”案已经不再是稀缺的民主“标本”。2002年1月，湖南省沅陵县人代会否决财政预算报告。4个月后，该县加开一次人代会才批准预算报告。2005年2月，湖南省溆浦县人大常委会否决了县政府的3项有关审议意见办理情况的报告。2005年6月，永州市人大常委会组成人员在审议过程中，对中心城区违章建筑拆除不力等三大问题提出了尖锐批评，进而投票否决了市政府的3项有关报告。2005年8月，东安县人大常委会全票否决政府关于“打击地下六合彩”、“加大网吧整治力度”两项代表建议办理报告。2005年11月，涟源市人大常委会否决了市政府两个代表意见办理情况的报告。此前，该市人大常委会已对市政府专项工作报告两次说“不”。嘉禾县人大常委会在2006年否决了3个政府专项工作报告。
电子表决器的威力
为什么在2001年以前，“未通过”案显得十分稀缺？全国人大常委会副委员长成思危一语切中“要害”。2002年1月，他在北京大学光华管理学院新年论坛上说：“哪里有电子表决器，哪里的反对票就多。举手表决，几乎都是全票通过。”全国人大代表王全杰也认为，有些地级市人大历史上无数次采用鼓掌和举手的办法进行表决，近50年来竟未出现一张反对票，这是极不正常的。
此前，当公众感佩于人大代表否决沈阳市中级法院工作报告的刚勇品格时，人大代表却在赞赏电子表决器的功劳。沈阳市铁西区的一位代表说：“这样的表决方式很好，不然举手表决时左顾右盼，不好意思不举手，有时真是违心的。这下可好了，可真正反映我们的民主意愿。”而在2000年，冯有为代表等历数举手表决的弊端，提出使用电子表决器，这一建议很快被沈阳市人大常委会采纳。有一位人大代表说，如果是举手或鼓掌表决，沈阳市中级法院工作报告“未通过”的概率极小。
“未通过”案的背后，是鼓掌表决和举手表决开始从神圣的国家权力机关议事殿堂淡出，取而代之的是保障表决意志真实的无记名投票和电子表决。
表决方式的改进，体现了对代表权利的尊重，减少了权势因素对表决态度的干扰，并开始颠覆传统意义上“一致通过”、“全票通过”的格局。程序民主的回归，马上就有工作报告被“卡壳”。有两个事例可以印证：2004年5月，四川省广安市人大常委会首次对工作报告进行票决，政府就有2个专项工作报告未获通过。同年6月，湖北省襄樊市樊城区三届人大常委会第三次会议刚推行票决报告制，区政府关于预防未成年人犯罪法执行情况报告就被否决。
在“未通过”的同时，一些地方出现了工作报告“涉险过关”的情形，让被监督者“出了一身冷汗”。2006年1月，湖 南省长沙市十二届人大四次会议首次启用电子表决，该市中级人民法院工作报告以超过半数几票的微弱优势“过关”。2007年3月，浙江省台州市人代会首次使用无线电子表决器，表决结果是，“两院”报告都仅以略超半数的得票过关。一个小小的电子表决器，使台州“两院”工作报告差点没通过。
“未通过”案的威力让代表触摸到程序民主的功效，当苦口婆心的“建议”无法完成人民托付的诉求时，人大代表开始用“票”说话。人大代表成为程序民主的坚决推动者。
2006年2月，台州市34名人大代表联名提出《要求市人代会召开时的举手表决程序通过改为电子表决器程序通过》的议案，这一议案最终获得通过。台州市人大代表甘连法表示：“从‘举举手’到‘按按钮’，这可不是一个单纯的动作转变，民主进步有了先进的科学技术作为后盾，代表们就能清晰准确地表达出自己的真实意图了。”2007年1月，湖南省衡阳市人大代表表决市中级法院工作报告前，参加会议的全国人大代表、衡阳市人大代表胡友春当场发难：“市政府去年财政收入有40多亿，装个表决器不难吧？花不了多少钱吧？”当会议主持人表态“下次开会的时候，我们一定装上表决器”，胡友春才表示满意。
据报道，2006年1月，上海市、湖北省等地人代会上首次采用电子表决代替传统的举手表决。2007年1月，福建省十届人大五次会议通过议事规则，明确把电子表决作为会议主要表决方式。种种迹象表明，人大表决机制改革，已经全面提速。
“未通过”案与程序民主产生了互动效应，代表追求程序民主，而程序民主又助推“未通过”案不断被复制。
“未通过”案的宪政价值
2001年，沈阳市中级法院工作报告“未通过”时，与会人员不知所措。在紧急情况下，主席团成员转身背对着500多名代表当场开会研究应对措施。最后作出决定：“闭会后，由市人大常委会继续审议市中级人民法院报告，并将审议结果向下次人代会报告。”
两个月后，沈阳市人大常委会在征求全国人大常委会和辽宁省人大常委会的指导意见后，召开常委会会议，作出一个载入宪政史册的“开创性决定”：市中院2000年工作报告未获通过已成为历史，无需重新审议，应召开沈阳市十二届人大五次会议，听取审议中院的整改情况和2001年的工作安排。8月9日，沈阳市人大重新审议后的《关于沈阳市中级人民法院整改情况和2001年工作安排的报告》获得高票通过。
“沈阳模式”引起了高层的关注。沈阳市人大“二审”通过中级法院报告的第二天，当时的全国人大常委会副秘书长周成奎曾率全国人大常委会调研组一行10人到达沈阳，与沈阳市部分人大代表探讨沈阳中级法院事件引发的立法与监督及今后此类事件如何处理等重大问题。
6年后，衡阳市人大常委会按照全国人大常委会有关工作机构的答复精神，处理类似事件时，基本依“沈阳模式”来“画瓢”。
面对“未通过”案，地方人大、人大常委会也不再“手忙脚乱”，因为他们在历练中打磨了一套“有条不紊”的处理办法。
比如说，湖南省涟源市人大常委会规定，对“一府两院”的工作报告和落实审议意见的整改报告，一旦出现40％的不满意票，相关部门必须在下一次人大常委会会议上重新作出报告。如果两次报告均出现“不满意”的票决结果，人大常委会将责成该部门主要负责人作出书面检查，甚至启动质询、特定问题调查等刚性监督手段，追究有关人员的责任。这种处理被誉为“刚性机制”。
而海南省临高县人大常委会则规定，“未通过”后将再次审议，如果测评该项工作报告结果为“不满意”，政府分管领导将被要求在县人大常委会会议上作检讨。甘肃省临夏县人大常委会要求，“工作报告不被通过，汇报单位在下次常委会会议上重新汇报，直到满意为止”。相对于涟源市的严厉问责机制，临高县、临夏县等地对“未通过”案的处理显得“温柔”一些，属“柔性机制”。
这两种机制的共同点在于：一是对专项工作报告引入表决机制，改变了以往“说了白说”的监督疲软状态；二是确定反对票（不满意票）过半、或过40%票数作为“未通过”的标准；三是“否决”后必须整改和重新报告。两者只是对“二审”未通过的情形处置宽严有些差别。
“未通过”案在积累民主实证经验，丰富宪政与人大制度资源的同时，让“一府两院”对人大负责的路径更加清晰。宪法规定，“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”“一府两院”向人大及其常委会报告工作，无疑是对人大负责的一条当然路径。正如一位人大代表所言，“未通过”不是为难被监督机关，而是督促其改进工作，让人民满意。
2006年12月，由中国人民大学宪政与行政法治研究中心和北京市律师协会共同评出的“2006年度中国十大宪法事例”，郑州市政府办理看病难建议的专项工作报告未被通过事件位列其中。透过“未通过”案及社会的反响，可见公众对人大果敢而理性的问责行为寄予了非常多的期待。
丰富制度资源的选择
“未通过”案也给现行制度出了一道难题：人大否决被监督机关的工作报告时，制度资源“捉襟见肘”。
多年来，围绕人大监督制度的完善，高层做了很多努力。据知情人士介绍，1990年完成的监督法草案征求意见稿，在听取工作报告方面，曾规定工作报告两次不被通过，“一府两院”领导人就应向人大常委会提出辞职。
2002年8月底，首次提交审议的监督法草案曾规定，“县级以上各级人民代表大会未批准工作报告的，可以由大会主席团提出处理意见，提请大会决定。”草案中还规定，“工作报告未被批准的乡、民族乡、镇的人民代表大会应当于两个月内举行会议，听取和审议提出报告的机关根据代表审议意见再作的报告”。
但是，2006年8月通过的监督法却没有工作报告“未通过”的规定。监督法没有涉及工作报告“未通过”的条款。据悉，高层考虑的是监督的规范与稳健，从另一个层面讲，法律的“真空”导致“未通过”案处理棘手的同时，也为地方人大常委会的进一步探索提供了空间。可以预见，在监督实践积累到一定的程度时，对“一府两院”报告“未通过”的处理程序，相关法律会作出更加规范而成熟的回应。
从更深层次来说，“未通过”案还涉及相应的责任承担问题。全国人大内务司法委员会委员应松年认为，“人大代表否决被监督对象的工作报告，是因为对他们的工作不满意，不是因为工作报告的文字不够漂亮或作报告的人口才不好。”在他看来，如果被监督机关的工作报告没有被通过，应该立即成立“特定问题调查委员会”，启动调查程序，要弄清为什么报告没有被通过，原因是什么，应该怎么改正。如果是领导人的责任，领导人应该引咎辞职。
有人指出，从一般意义上来看，如果工作报告没有被人大通过，则意味报告机关应承担相应的责任。否则，人大的表决就如“橡皮图章”。但究竟是承担法律责任，还是政治责任；由主要领导，还是领导班子承担责任，在民主、法治向前推进的过程中，这些问题还有待实践的解答。
逐渐多起来的“未通过”案
2001年2月4日，当沈阳市人大常委会主任张荣茂宣布“市中级人民法院工作报告经表决不予通过”之后，无论是在人代会上，还是人大常委会会议上，各地“未通过”案渐渐多了起来。
然而，“未通过”案明显增加却是在2005年以后的事情。据媒体报道，2005年，辽宁省盘锦市人大常委会对市政府开展食品放心工程、政府采购法执行情况的两个报告说“不”。还有山西省大同市，安徽省寿县，新疆昌吉市、克拉玛依市独山子区等地人大常委会相继否决了政府专项工作报告。
在2006年，有海南省临高县、甘肃省金昌市、夏河县，湖北省荆州市，河南省郑州市人大常委会分别否决了交警、检察院、政府的专项工作报告。在这些“未通过”案例中，最典型的是海南省临高县人大常委会两度“否决”政府的专项工作报告。当年2月，因政府对专项资金管理使用存在严重问题，临高县人大常委会否决了政府关于专项资金管理使用情况报告。此后，由于一些单位和部门敷衍了事，不做实质性整改，该县人大常委会于一个月后又否决了县政府的整改工作报告。
2007年4月，甘肃省玉门市金融部门《关于金融系统执法工作和新市区营业网点建设情况报告》在人大常委会会议上未获通过。
在湖南，“未通过”案已经不再是稀缺的民主“标本”。2002年1月，湖南省沅陵县人代会否决财政预算报告。4个月后，该县加开一次人代会才批准预算报告。2005年2月，湖南省溆浦县人大常委会否决了县政府的3项有关审议意见办理情况的报告。2005年6月，永州市人大常委会组成人员在审议过程中，对中心城区违章建筑拆除不力等三大问题提出了尖锐批评，进而投票否决了市政府的3项有关报告。2005年8月，东安县人大常委会全票否决政府关于“打击地下六合彩”、“加大网吧整治力度”两项代表建议办理报告。2005年11月，涟源市人大常委会否决了市政府两个代表意见办理情况的报告。此前，该市人大常委会已对市政府专项工作报告两次说“不”。嘉禾县人大常委会在2006年否决了3个政府专项工作报告。
电子表决器的威力
为什么在2001年以前，“未通过”案显得十分稀缺？全国人大常委会副委员长成思危一语切中“要害”。2002年1月，他在北京大学光华管理学院新年论坛上说：“哪里有电子表决器，哪里的反对票就多。举手表决，几乎都是全票通过。”全国人大代表王全杰也认为，有些地级市人大历史上无数次采用鼓掌和举手的办法进行表决，近50年来竟未出现一张反对票，这是极不正常的。
此前，当公众感佩于人大代表否决沈阳市中级法院工作报告的刚勇品格时，人大代表却在赞赏电子表决器的功劳。沈阳市铁西区的一位代表说：“这样的表决方式很好，不然举手表决时左顾右盼，不好意思不举手，有时真是违心的。这下可好了，可真正反映我们的民主意愿。”而在2000年，冯有为代表等历数举手表决的弊端，提出使用电子表决器，这一建议很快被沈阳市人大常委会采纳。有一位人大代表说，如果是举手或鼓掌表决，沈阳市中级法院工作报告“未通过”的概率极小。
“未通过”案的背后，是鼓掌表决和举手表决开始从神圣的国家权力机关议事殿堂淡出，取而代之的是保障表决意志真实的无记名投票和电子表决。
表决方式的改进，体现了对代表权利的尊重，减少了权势因素对表决态度的干扰，并开始颠覆传统意义上“一致通过”、“全票通过”的格局。程序民主的回归，马上就有工作报告被“卡壳”。有两个事例可以印证：2004年5月，四川省广安市人大常委会首次对工作报告进行票决，政府就有2个专项工作报告未获通过。同年6月，湖北省襄樊市樊城区三届人大常委会第三次会议刚推行票决报告制，区政府关于预防未成年人犯罪法执行情况报告就被否决。
在“未通过”的同时，一些地方出现了工作报告“涉险过关”的情形，让被监督者“出了一身冷汗”。2006年1月，湖 南省长沙市十二届人大四次会议首次启用电子表决，该市中级人民法院工作报告以超过半数几票的微弱优势“过关”。2007年3月，浙江省台州市人代会首次使用无线电子表决器，表决结果是，“两院”报告都仅以略超半数的得票过关。一个小小的电子表决器，使台州“两院”工作报告差点没通过。
“未通过”案的威力让代表触摸到程序民主的功效，当苦口婆心的“建议”无法完成人民托付的诉求时，人大代表开始用“票”说话。人大代表成为程序民主的坚决推动者。
2006年2月，台州市34名人大代表联名提出《要求市人代会召开时的举手表决程序通过改为电子表决器程序通过》的议案，这一议案最终获得通过。台州市人大代表甘连法表示：“从‘举举手’到‘按按钮’，这可不是一个单纯的动作转变，民主进步有了先进的科学技术作为后盾，代表们就能清晰准确地表达出自己的真实意图了。”2007年1月，湖南省衡阳市人大代表表决市中级法院工作报告前，参加会议的全国人大代表、衡阳市人大代表胡友春当场发难：“市政府去年财政收入有40多亿，装个表决器不难吧？花不了多少钱吧？”当会议主持人表态“下次开会的时候，我们一定装上表决器”，胡友春才表示满意。
据报道，2006年1月，上海市、湖北省等地人代会上首次采用电子表决代替传统的举手表决。2007年1月，福建省十届人大五次会议通过议事规则，明确把电子表决作为会议主要表决方式。种种迹象表明，人大表决机制改革，已经全面提速。
“未通过”案与程序民主产生了互动效应，代表追求程序民主，而程序民主又助推“未通过”案不断被复制。
“未通过”案的宪政价值
2001年，沈阳市中级法院工作报告“未通过”时，与会人员不知所措。在紧急情况下，主席团成员转身背对着500多名代表当场开会研究应对措施。最后作出决定：“闭会后，由市人大常委会继续审议市中级人民法院报告，并将审议结果向下次人代会报告。”
两个月后，沈阳市人大常委会在征求全国人大常委会和辽宁省人大常委会的指导意见后，召开常委会会议，作出一个载入宪政史册的“开创性决定”：市中院2000年工作报告未获通过已成为历史，无需重新审议，应召开沈阳市十二届人大五次会议，听取审议中院的整改情况和2001年的工作安排。8月9日，沈阳市人大重新审议后的《关于沈阳市中级人民法院整改情况和2001年工作安排的报告》获得高票通过。
“沈阳模式”引起了高层的关注。沈阳市人大“二审”通过中级法院报告的第二天，当时的全国人大常委会副秘书长周成奎曾率全国人大常委会调研组一行10人到达沈阳，与沈阳市部分人大代表探讨沈阳中级法院事件引发的立法与监督及今后此类事件如何处理等重大问题。
6年后，衡阳市人大常委会按照全国人大常委会有关工作机构的答复精神，处理类似事件时，基本依“沈阳模式”来“画瓢”。
面对“未通过”案，地方人大、人大常委会也不再“手忙脚乱”，因为他们在历练中打磨了一套“有条不紊”的处理办法。
比如说，湖南省涟源市人大常委会规定，对“一府两院”的工作报告和落实审议意见的整改报告，一旦出现40％的不满意票，相关部门必须在下一次人大常委会会议上重新作出报告。如果两次报告均出现“不满意”的票决结果，人大常委会将责成该部门主要负责人作出书面检查，甚至启动质询、特定问题调查等刚性监督手段，追究有关人员的责任。这种处理被誉为“刚性机制”。
而海南省临高县人大常委会则规定，“未通过”后将再次审议，如果测评该项工作报告结果为“不满意”，政府分管领导将被要求在县人大常委会会议上作检讨。甘肃省临夏县人大常委会要求，“工作报告不被通过，汇报单位在下次常委会会议上重新汇报，直到满意为止”。相对于涟源市的严厉问责机制，临高县、临夏县等地对“未通过”案的处理显得“温柔”一些，属“柔性机制”。
这两种机制的共同点在于：一是对专项工作报告引入表决机制，改变了以往“说了白说”的监督疲软状态；二是确定反对票（不满意票）过半、或过40%票数作为“未通过”的标准；三是“否决”后必须整改和重新报告。两者只是对“二审”未通过的情形处置宽严有些差别。
“未通过”案在积累民主实证经验，丰富宪政与人大制度资源的同时，让“一府两院”对人大负责的路径更加清晰。宪法规定，“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”“一府两院”向人大及其常委会报告工作，无疑是对人大负责的一条当然路径。正如一位人大代表所言，“未通过”不是为难被监督机关，而是督促其改进工作，让人民满意。
2006年12月，由中国人民大学宪政与行政法治研究中心和北京市律师协会共同评出的“2006年度中国十大宪法事例”，郑州市政府办理看病难建议的专项工作报告未被通过事件位列其中。透过“未通过”案及社会的反响，可见公众对人大果敢而理性的问责行为寄予了非常多的期待。
丰富制度资源的选择
“未通过”案也给现行制度出了一道难题：人大否决被监督机关的工作报告时，制度资源“捉襟见肘”。
多年来，围绕人大监督制度的完善，高层做了很多努力。据知情人士介绍，1990年完成的监督法草案征求意见稿，在听取工作报告方面，曾规定工作报告两次不被通过，“一府两院”领导人就应向人大常委会提出辞职。
2002年8月底，首次提交审议的监督法草案曾规定，“县级以上各级人民代表大会未批准工作报告的，可以由大会主席团提出处理意见，提请大会决定。”草案中还规定，“工作报告未被批准的乡、民族乡、镇的人民代表大会应当于两个月内举行会议，听取和审议提出报告的机关根据代表审议意见再作的报告”。
但是，2006年8月通过的监督法却没有工作报告“未通过”的规定。监督法没有涉及工作报告“未通过”的条款。据悉，高层考虑的是监督的规范与稳健，从另一个层面讲，法律的“真空”导致“未通过”案处理棘手的同时，也为地方人大常委会的进一步探索提供了空间。可以预见，在监督实践积累到一定的程度时，对“一府两院”报告“未通过”的处理程序，相关法律会作出更加规范而成熟的回应。
从更深层次来说，“未通过”案还涉及相应的责任承担问题。全国人大内务司法委员会委员应松年认为，“人大代表否决被监督对象的工作报告，是因为对他们的工作不满意，不是因为工作报告的文字不够漂亮或作报告的人口才不好。”在他看来，如果被监督机关的工作报告没有被通过，应该立即成立“特定问题调查委员会”，启动调查程序，要弄清为什么报告没有被通过，原因是什么，应该怎么改正。如果是领导人的责任，领导人应该引咎辞职。
有人指出，从一般意义上来看，如果工作报告没有被人大通过，则意味报告机关应承担相应的责任。否则，人大的表决就如“橡皮图章”。但究竟是承担法律责任，还是政治责任；由主要领导，还是领导班子承担责任，在民主、法治向前推进的过程中，这些问题还有待实践的解答。