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2019年5月5日，中共中央、国务院发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（下称《意见》）。
《意见》提出了实现城乡融合发展的具体目标和步骤。
到2022年，城乡融合发展体制机制初步建立，城乡要素自由流动制度性通道基本打通，城市落户限制逐步消除，城乡统一建设用地市场基本建成，农村产权保护交易制度框架基本形成，基本公共服务均等化水平稳步提高，经济发达地区、都市圈和城市郊区在体制机制改革上率先取得突破。
到2035年，城乡融合发展体制机制更加完善，城镇化进入成熟期，城乡发展差距和居民生活水平差距显著缩小，城乡有序流动的人口迁徙制度基本建立，城乡统一建设用地市场全面形成，基本公共服务均等化基本实现。
到本世纪中叶，城乡融合发展体制机制成熟定型，城乡全面融合，乡村全面振兴，全体人民共同富裕基本实现。
在中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁看来，这是自改革开放以来，中国第一次从城乡融合的角度，颁布具有强烈改革色彩的文件。《意见》的核心是从城乡两头来推进要素的市场化流动，激发出中国新的发展潜能和内在动力，这表明，中国改革并没有结束，仍然在路上。
《财经》：这次为什么会把农村作为一个改革的重点？
李铁：上世纪80年代初期确立起农村家庭联产承包责任制，这是中国改革开放40年的一个重要起点，事实已证明，这场起始于农村的改革取得了巨大成功。
当年的农村改革释放了巨大生产潜力，形成大量的农业资源剩余和劳动力剩余，随着剩余劳动力和剩余资源逐步转向非农产业，推动了乡镇企业的发展，最终带动整个中国以市场为主导的工业化进程。
在过去40年，中国通过一系列改革，释放了市场化的活力。以最低的成本，包括劳动力成本、土地成本和环境成本来推动工业化进程。这一过程的影响是极其深远的，效果也是显著的。
当年的改革红利到现在仍然在逐渐释放，但是已经遇到了严峻的体制挑战。从城镇化发展的进程来看，原有的制度在释放了数亿计的农村剩余劳动力进入城镇就业之后，却又因改革的滞后形成了新的桎梏，已经进城的农民得不到与城镇居民同等的公共服务。虽然他们已经蕴含着巨大的消费和投资潜力，但却没有能及时转化，没有成为推动宏观经济发展更大的、更可释放的动力。
同时，由于各种土地管理制度改革的严重滞后，已经进城的农民没有办法把家乡宅基地和房屋转化为可实现价值的资本，不便于他们带资在城市落户定居。由于他们长期在城镇就业和生活，农村的宅基地资源和房屋资源闲置，而且流动范围受到严格限制，导致这些资源难以得到更加有效的利用。
《财经》：农村的问题并非一日之寒，为什么没有更早地提出解决办法？
李铁：我们过去研究农村问题很少从城市角度出发，所以对于许多政策制定者来说，长期以来通过剪刀差和对农村资源的低价征用，农村劳动力进城就业始终得不到公平待遇等，政策的出发点更多地是针对弱势群体的农民，比如农民利益应该如何得到更好保护？如何有更多的投入来支持落后的农村发展？
如果希望解决农村的资源闲置问题，要更多利用市场力量，来激活这块资源，来参与城市建设和非农产业的发展。图/IC
在前一个十年，中央提出两个反哺，也就是工业对农业的反哺，城市对农村的反哺。两个反哺在某种程度上讲，是政府通过国家意志和行政资源的再分配，对农村进行补偿和补贴。这些方法和手段基本是按照计划经济模式来解决三农问题，支持农村和农业的发展。
《财经》：对农村的补偿补贴有用吗？
李铁：无论十八大、十九大，都提出了以市场为主导来配置资源。那么，站在市场配置的角度来看，传统的计划经济体制下，通过政府来进行补贴和支持，是效率最低的一种方式，因为政府的投入，并不考慮未来可能形成的回报，也不可能激发农民自身的创造力。
继续实行政府无偿支持农业发展和支持农村的发展，要具备两个必要的前提，一是从事农业劳动的人口占总人口的比重大幅下降；二是要通过市场化的方式促使农村和农业的闲置资源逐步释放，并最大限度地提升农业的收益。否则根据中国的国情，对如此众多的农村人口进行补偿，并不会带动农村活力的增加，也不会从根本上改变农村面貌，反而会造成农村对于补贴的过度依赖，资源和要素继续处于闲置和浪费状态。
《财经》：除了补偿和补贴，政府不断出台各种惠农政策，想了很多办法来扶持农业发展，增加农民收入，这能够推动农村的繁荣吗？
李铁：这还是从农村的角度出发来看问题。仅仅靠农业的发展来支持农村经济的改变，面临着很大现实约束。比如说，我们的农业产出效率在全世界是最低的。农业面临的几个刚性约束中，最关键的是人均占有资源过低。这可以通过数据来说明，现在中国户均占有耕地面积是0.9公顷，即使未来城镇化率达到70%，户均的占有耕地面积也只能达到1.1公顷。对比一下城市化水平已经超过80%的韩国和日本，韩国的户均占有耕地面积是1.5公顷，日本是2公顷，是我们的一倍。即便如此，日本的农业还在享受政府的大量补贴，仍然是弱势产业。欧洲户均占有耕地最少的国家是荷兰，有22公顷，法国、欧洲、德国都是30公顷，甚至五六十公顷，再看美国差不多达到169公顷。只有农业人均占有资源达到一定规模的情况下，农业才有可能从接受补贴，转化为正收益。
中国如果要靠发展农业来实现乡村振兴，除非把户均占有耕地面积大幅度提高到欧美的水平。但是，中国有这么多的人口，根本无法实现。这就意味着未来还需要通过政府补贴，来保护农业这个弱势产业。何况首先还要解决农业转移人口如何进入城镇，如何释放他们仍然拥有农村闲置资源的活力问题。因此，所谓的惠农政策和支农政策的大前提，是要打通城乡要素流动的通道，解决农业和农村经济发展的最大短板，就是人均占有资源过少的矛盾，通过市场化的要素流动过程，释放农村发展的潜力。之后才是如何对农业和农村进行各种支持以及政策补贴问题。 《财经》：未来农村的出路在哪里呢？
李铁：这次新出台的《意见》已经指明了出路，未来要真正调动农村的社会资源，参与工业化进程和非农化进程。那么，农村最重要的资源就是土地。这些土地资源，以及坐落在土地上的房产资源，如果不能够进入市场，也就不可能通过所谓市场化方式吸引各种城市资本来进行投入。
还需要看到，虽然中国实施了最严格的耕地保护制度，但到目前为止，耕地仍然在城乡两头被不断占用。农村的集体建设用地，从17万平方公里增加到19万平方公里，这还是在城镇化常住人口水平大幅度提高，也就是农村人口大量进入城市的情况下发生的。而同时城市也在占地，城镇的建成区占地11万多平方公里。两头都在占地，耕地保护的国策难以实现。
回过头来看，现在农村的19万平方公里的集体建设用地，在很大程度上是闲置的资源，没有被充分利用。2.2亿的农业转移人口在城市里就业，但是他们在农村的住房却是闲置的，这怎么能带动农业和农村的发展呢？所以，如果希望解决农村的资源闲置问题，要更多利用市场力量，来激活这块资源，来参与城市建设和非农产业的发展。要实现这一点，必须要给予农村以体制性的活力刺激，使得这些资源能够流动起来，比如利用这些闲置资源从事多种经营，从事非农产业的发展，或者吸引城市资本的进入。
《财经》：《意见》还提出要建立城乡有序流动的人口迁徙制度，以及推动更多农业转移人口到城镇落户的目标，这和激活农村资源是什么关系？
李铁：过去，户籍管理制度改革存在多种约束。从城市看，不愿让农民落户是一面。但从农村看，集体资产——土地、房屋的羁绊，使得农民不愿意进城落户是另一面。根据我们的调研，中西部地区城市的户籍大多已经全部放开了，但农民在这些城市落户的意愿非常之低。原因是所有农民在家乡都有土地、有房屋，还有一些集体经济福利，包括还享受着国家对农村的各项补贴。如果未来农民可以把他们在家乡的土地使用权和宅基地资格权、房屋所有权通过流转变现，来获取进城定居落户的资金，这就等于给予了他们一个重要的选择权，减少了后顾之忧。
李铁。图/IC
从这个意义上说，激活农村资产，解决农民的后顾之忧，是推动农民进城落户的一个必要条件。未来应该有效地通过改革把农村资产的活力释放出来。比如说过去土地的流转是在村内流转，农民没有办法实现土地和房屋的资产增值。但是未来如果能在县域，或者在更大范围内流转，或者与城市的资本相结合，那么农村的土地和房屋的真实市场价值就会实现。甚至这些土地和房屋可以作为资产抵押，作为农民进入城市的资本。对农民来讲，对农村改革来讲，对推进城镇化进程来讲，这是最大的利好所在。
《财经》：农村人口和资源能够被激活，对于农业和农村的意义是什么呢？
李铁：农业要想取得很好的效益，需要实现适度规模经营。实际上中国制定的农村发展政策也已经提出了推进农业的适度规模经营。农业经营的规模化需要更多地把土地向种田能手集中。但是不能仅仅从耕地的流转来探讨这个问题。比如说，土地承包经营权虽然可以转让，但受让者并不拥有土地所有权。而且使用权的期限虽然已经延长，但是经营者因为没有本地居民的户籍，没有宅基地和地上房屋。种种限制之下，致使经营者缺乏长期的预期，也就不可能持续地把资本投入对土地的长期经营，也不会将更多的现代化要素投入到农业经营中。最终的结果是农业产出效率无法提高。这是导致中国农业发展速度仍然滞后于发达国家的重要原因之一。
回到现实中，可以说中国农村的发展遇到了一个坎，就是不站在城乡融合的角度去解决农村发展的问题，不解决农村的要素和资源按照市场化的方式与城镇发展融合的问题，继续停留在傳统的以保护为名，实际上大大地约束农村发展的制度环境下，或者仅仅只是站在农村的角度去解决农村的问题，这条路径已经走到了尽头。
换句话讲，通过市场化的方式激发农村的活力，释放农村闲置资源参与到城乡经济发展和建设中，就是对农民利益最大的保护。因为唯有打通农村资源参与城镇建设和开发，发展各类产业经营的通道，才能最大限度地遏制城市继续低价征用农村的土地，继续压低农村的要素价格，使得农村集体经济组织和农民在参与城乡融合发展过程中，通过市场化进程获取最大收益。
《财经》：现在我们来谈城乡融合的另一方——城市，你认为城市现在遇到的问题是什么？
李铁：城市当前也遇到严峻挑战。从2017年到2018年，从宏观经济的指标来看，下滑的势头比较明显。首先是地方债问题愈来愈突出，虽然账面上看是18万亿元，但是局部地区更为严重。三四线城市房地产销售数量下滑，实体经济销售普遍出现了停滞和下滑的迹象。比如，我们引以为自豪的汽车产业，在2018年到2019年初，经历了28年来首次严重的销售危机，今年一季度，国内乘用车总销量同比下降10.5%，汽车行业哀鸿遍野。去年以来从旅游消费、中小企业的经营状况等等，我们都可以看到经济增长已经严重放缓。
另一方面，国际贸易和国际环境也变得越来越不利，为遏制中国的崛起，国际上对中国的打压，特别是美国对中国的打压，手段越来越恶劣。虽然中美贸易谈判仍在持续中，但可以预计未来的谈判结果，极有可能会影响中国进出口贸易增长。
至少从2018年开始，中国的进出口贸易出现了下滑，可以预见这一趋势对中国经济的影响是非常严重的。同时，由于国内劳动力成本、土地成本、环境成本的上升，引发一些企业向海外转移，这会影响整个中国经济增长和人均收入水平，以及就业水平的增长。另外，由于城镇化速度放缓，城市基础设施投入也相应放缓，地方债务大幅度增加，也在一定程度上影响整个经济增长速度。 《财经》：你提到各种成本都在上升，那么其中最重要的成本是什么？
李铁：是土地成本，土地成本在所有的中小城市和大城市都在上升。土地成本上升导致一个结果，原来房地产主导的发展模式难以为继。
《财经》：土地成本上升的原因是什么？
李铁：结构性的土地供给不足是原因之一，另外的原因是地方政府对房地产发展的极度渴望。因为推动房地产发展，城市政府可以从出让土地中获得巨大利益。由于城市政府强烈的利益动机，通过鼓励房地产过度发展，人为推高了土地成本。现在中国的特大城市，土地一亩价格要几千万元，中小城市也要几百万元。
传统征地模式导致各个城市通过高价出让土地，发展房地产，来换取城市基础设施建设资金以及对招商引资的补偿。这种发展模式，因为房地产的结构性波动和供给严重过剩，变得不可持续。
在当下，原有的政府征地模式和土地指标分配制度，甚至涉及到的现行的土地管理制度已经遇到了严峻挑战，由于过高的土地成本，直接影响到地方的债务无法偿还，这意味着未来无法再延续过去以土地谋发展的传统路径。
《财经》：这意味着房地产的发展到头了吗？
李铁：很多经济学家都说中国的房地产存在泡沫。但我认为，中国房地产的问题实质是结构性波动，并不是泡沫。中国的情况与发生过房地产泡沫的日本和美国不一样，它们的城市化率已经超过80%以后，通过房地产来带动经济发展的那条路已经走到头了，开始把增长寄托于外需。
我反复强调中国房地产没出现泡沫的依据在于，我们的城镇化红利还没有完全释放。巨量的农业转移人口进入城市后，他们没有条件、没有能力，甚至没有资格去买房。我们现在城镇化率看似已经接近60%了，但其中有数以亿计的农业转移人口因为无法享受与城市居民同等的公共服务，缺乏在城市落户生根的预期，因而不愿意在城市买房，即使买房也要回到家乡去买。
这样看来，现有的2.2亿农业转移人口和7000万城镇间流动人口，他们的消费潜力没有得到充分的释放，这些消费潜力会带动服务业的就业需求。而且，如果按照城镇化率每年增长1个百分点计算的话，每年还会有1000多万的人口进入城市，这意味着到2035年，还有将近2亿人会进入城市。这样算起来，未来还有5亿人口的消费潜力可以释放。
《财经》：但房地产的发展目前确实已经遇到了瓶颈，怎么理解这种现象？
李铁：很多人都说中国要发展实体经济，但就像我一直所说的，发展实体经济是和住房连在一起的。如果没有住房，人们会考虑购买其他工业制成品吗？所以从城镇化拉动内需潜力的角度，就是要释放5亿人口的消费潜力。要想实现这一点，就需要大幅度的政策调整。就是要实现劳动力要素和土地要素在城乡间的流通。这种流通并不是单向的，不再是按照传统的低价征用或者只管进城就业、不管公共服务的方式，而是要允许农村集体经济组织的土地和农业转移人口，平等地参与城市的市场竞争，平等地享受城市的各項公共服务，分享城镇化的成果。因此可以说，中国经济增长还有一副好牌可打，这就是通过促进城乡融合发展，推进城镇化。
《财经》：如何理解城乡融合发展？
李铁：在我看来，城乡融合的一个关键词就是激活。现在农村发展已经遇到了坎，城市发展遇到了更大的坎，影响了整个国民经济发展。这次出台《意见》最重要的作用就是要破解中国经济发展遇到的坎。
简单说，城乡融合发展的实质就是通过市场来配置资源和要素，打通城乡之间的壁垒，从而实现降低发展成本，激发经济活力，进而推动经济增长。《意见》是中央政府为实现上述目标进行的一项重大战略部署。
《财经》：打通城乡壁垒如何实现？
李铁：把城市原来征收土地，一次性收取土地出让金的模式，通过改革，逐步转变为集体建设用地入市，城市资本与集体经济组织长期合作的模式。这样可以把城乡融合开发的短期利益变成长期利益，大大降低产业发展成本。
再有，征地模式改变，可以在都市圈内更好地发挥小城镇和小城市的活力，通过降低土地和住房成本，配合公共服务均等化的举措，可以进一步压低农业转移人口和外来人口在就业地落户的定居成本，从而容纳更多的进城人口。这会使城镇化进程稳定、顺利地推进。
从宏观上看，整个中国经济增长面临着最重要的转型。一直以来，推动中国发展的增长动力源和消费动力源是中等收入以上群体。最近我们调查发现，中国不同收入群体呈现出一个马鞍型结构：高收入人群固化，中等收入人群收入增长速度下降，人口规模停留在3亿左右，中低收入人口仍然在总人口中占大头，而这些中低收入人口绝大多数是农村人口。
未来必须要促进农业转移人口落户城市，使他们在就业过程中提高自己的收入水平，进一步扩大中等收入人群规模。减少中低收入人口总量，使中等收入人群成为人口的主体部分，形成橄榄型人口结构，才能使社会保持稳定的良性的互动和发展，避免中等收入陷阱。
可以这么说，增加城市人口，释放活力，降低成本，最大的空间来自于城乡融合。降低体制成本，是激活城乡要素流通的最重要的制度性选择。一直以来横亘在城乡之间的土地管理制度和户籍管理制度，已经成为中国经济发展的最大障碍。只有把户籍制度改革和土地管理制度改革进一步深入推进，那么才能实现促进中国经济增长、降成本、激活力的目标。
从这次发布的《意见》来看，这个思路已经形成，从城乡两头去打通这个体制障碍，可以实现城市资本下乡，带动乡村振兴带动农村产业发展。另一方面农民带资进城，把他们长期的消费和投资预期转向城市，然后激活城市的消费，带动整个中国经济的增长。
从这方面来看，《意见》对未来中国经济发展的影响，意义是极其深远的，有望打破几十年来一直难以逾越的体制障碍，也指出了实现从小康社会奔向现代化社会的重要路径。
《财经》：《意见》涵盖农村和城市，牵涉范围如此之广，涉及人群如此之大，政策落地的前景如何？ 李铁：主要是解决几个担忧。
第一个担忧就是政策是否得到落实。作为中共中央颁发的文件，权威性显而易见。剩下的就是要有关部门具体贯彻落实这个文件，具体地制定促进城乡要素流通的政策方案。
第二个担忧涉及到利益结构的调整。《意见》提到户籍管理制度改革，除了北京、上海等个别超大城市之外，其他各大城市包括广、深等超大城市都可以放开或者放宽落户管理限制。2020年要实现1亿的农业转移人口市民化，重点是农业转移人口落户，而不是行政划转。重点是人口流入地区放开和放宽落户标准。这个目标是有明确要求的，也需要各级地方政府贯彻落实。《意见》也明确，要因地制宜，根据各地方发展实际情况来制定具体的方案。
第三个担忧是集体土地入市后，会不会导致集体经济组织大肆建房地产，大办企业，出现新一轮“村村点火，处处冒烟”，农民改盖房子而不种庄稼？对于这点，《意见》是有明确限制的，比如说在推进集体建设用地入市的过程中，要严格守住土地所有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线。另外，未来的政府角色会发生转变，征地模式下，政府既是运动员又是裁判员，但一旦集体建设用地进入市场，政府就不再是运动员，而是已经变成裁判员，监管的力度也可以加强。近几年国家在加强规划管理、严格实行环境保护、促进生态文明建设等方面，加大了执法力度，已经取得了明显的效果，有目共睹。政府角色的转换，强化各类监管力度，在一定程度上也杜绝了各种担忧的隐患。
还有一个担忧是，大量农村人口进入城市后，会不会出现贫困、就业及社会问题。农村人口进入城市后，会拉动内需，还会带动工业和服务业发展，这是不争的事实。经济增长也会带来更多就业机会。从历史上看，中国的城镇化是以就业为导向的城镇化，农民进城首选是就业，而不是无目的流民式的城镇化，这和国外一些国家是有本质区别的。
同时，新的政策不是鼓励农民盲目进入城市，而更多是解决那些已经在城市定居，或者长期生活在城镇的农业转移人口无法享受城市公共服务的问题。
《财经》：中国的城乡格局几十年来一直如此，为什么选择现在这个时机来推进变革？
李铁：我前面提到过，中国当前面临着双重约束。
一个约束来自于内部，传统的发展模式遇到了严峻的挑战，包括地方债务增加，城市发展的传统模式难以为继，房地产在三四线城市遇到了严重的波动，金融风险继续加大，环境问题日益突出等等。
另一个约束来自于外部，包括中美贸易战，全球格局的根本性转变。假设外部环境没有那么大的压力，中国还可以通过开放和对外贸易来缓解国内压力。比如，继续和美国、欧洲保持顺差，继续向非洲和“一带一路”沿线国家开展投资等。但现在外部世界已经出现一堵高墙，试图去阻止甚至限制中国的发展。
内外双重压力作用，就需要找到新的增长动力。假如在15年到20年内，我们充分利用城乡融合来推进城镇化，通过内需缓解外部压力，刺激经济增长，就会有充足的实力来越过当前发展中遇到的坎儿，之后通过外部性继续促进经济增长。从这个意义上来说，当下这个时机是过去所不具备的。
《财经》：改革是逼出来的？
李铁：在任何一个时期，推动改革的目的都是要解决发展中的矛盾和体制约束。其根本动力大多来源于一种倒逼机制，迫使我们在关键时刻做出某种选择。通过城乡要素市场的流通来激发经济活力，降低发展成本，在当下这个时点，是非常重要的改革选择，目标是要解决经济发展的短板和瓶颈问题。
《财经》：除了指明了中国未来经济发展的路径，《意见》有什么更多值得解读的地方？
李铁：《意见》背后的意义至少有两点，第一打消了各方面的疑虑，中国还会不会继续改革开放？答案是会的。十八大和十八届三中全会以来，中央已经提出了很多的改革思路。很多人抱有疑问，近几年来中央没有再提出新的重大改革举措，是不是意味着改革到此就停滞了。但这次《意见》的颁布，我们可以看出，改革并没有结束，还是在路上，也能看出中央政府每一次的战略部署是非常清晰的，对于改革的态度是非常明确的。
第二是在当今的发展阶段，我們要改革什么？答案是要寻找经济发展中存在的薄弱环节和难点，有针对性地解决问题。目前的问题就是要从城乡融合的角度上来进行城乡两侧的市场化沟通，释放农民进城的活力，释放土地要素的活力和激发城乡闲置资源的潜力，降低体制成本和要素成本。
《财经》：中国改革有着自己的内在逻辑？
李铁：过去很多人谈改革，似乎是把改革当做一个目标。为了改革而改革，实际上就是完全按照发达国家的经验和模式来前进。但是很多想法、建议和思路是理想化的，在现实道路中走不通。因为我们不是在一张白纸上作画，而且还要面对世界上最庞大的人口。
那么改革到底是什么？它到底是手段，还是目标？我坚定地认为，改革是手段，目标是现代化和小康社会，是人民生活更美好，是中华民族的复兴。改革是为实现这些目标服务的。需要看到，中国的改革有它特殊的发展路径和发展模式，并不能完全照抄西方国家。
比如说，在一些已经实现了完全市场化的发展中国家，为什么没有取得像中国这么大的进步，很多国家停留在相对比较落后的发展阶段，甚至被国内的社会矛盾所困扰。拿印度来说，他们实行市场化很多年，他们也有充足的劳动力人口。中国在改革开放初期落后于印度，但经过40年的发展，现在已经远远超出印度。再看南美的国家、东南亚国家，有些经济曾经很发达，它们也都采取了西方的做法，但是事实上并没有获得成功。
《财经》：我们注意到，这次颁布的《意见》里专门提出正确处理改革和稳定的关系。
李铁：在改革过程中，一旦触动社会利益和矛盾，它带来的损失和代价是巨大的，甚至会影响改革措施有效推行。如果过于激进地推进改革，很多利益群体的反馈必定通过各种不同方式表现出来，这会造成巨大的社会动荡，是任何一个国家都不能承受的。在改革过程中，一定要考虑到整体的利益，而不是局部的利益，考虑更多人的利益，而不是少数人的利益，考虑到社会大众的利益，而不是考虑少数官僚、富人的利益。
这次《意见》既涉及到户籍制度改革，还涉及土地制度改革，都事关占中国人口总量一半以上的农民的利益，他们的绝大部分是中低收入人口，他们也是改革开放的受益者，对于他们来说，改革是雪中送炭。比如说，在一些城市，城镇户籍居民已经形成了一个稳定的利益群体。对他们来说，户籍管理制度改革的政策可能带来更多的是未来福利增长的速度会因为人口的增加而放缓。而对于农村转移人口来说，从进城就业到定居落户可能得到更多的是新增收益。所以，如何缓解这类社会矛盾，需要在推进改革过程中审慎处理。但是从长期看，新增的人口会增加城市的活力，会带来更多的就业机会，会为城市的增长释放潜力，也会使城镇的所有居民都得到更多的预期收益。道理讲通了，矛盾就会小很多。稳定的社会结构就不会发生变化。
从国际上看，中等收入陷阱和城市化过程中人口的贫困、疾病、公共卫生、社会问题都有关。一些发展中国家由于不能很好地处理稳定和发展间的关系，最后导致经济发展的失败，全国人民都因此而承受代价。所以强调发展与稳定的关系尤为重要，选择改革的时机也尤为重要。
《财经》：中国经历了过去几十年的改革，得出什么的经验？
李铁：有些人总是说中国没有改革，但如果中国没有改革，没有自己的优势，怎么就成了美国最大竞争对手了呢？未来中国仍然要推进改革，但也需要分清按哪种方式进行改革？
很多人认为西方发达国家的进步来自于内部组织变革，实际上并非完全如此，这些国家的发展很多来自于外部性。全球化和一战、二战之后，整个全球格局的改变，触动了市场全球化，通过外部需求的扩大带动西方国家内部的技术变革。如果一个国家极早地融入了全球化，极早地进入世界市场范畴，就会被激励通过学习、自我创新而带动增长。中国也是如此，中国在改革开放后进入全球化进程，通过政治制度的稳定，确保国内没有影响整个经济增长的负面因素。然后在改革的过程中，又以极低的要素价格来吸引资本流入，通过开放来刺激我们内部的技术变革和革新，实现整个中国经济增长。
实践经验证明，中国改革开放的整个过程是稳步有序的，虽然经过一些波澜，但是整个改革的大方向是既定的。我特别要强调，改革不是目标，而是解决中国经济发展中面临的一系列体制问题迫切需要采取的手段。
《意见》提出了实现城乡融合发展的具体目标和步骤。
到2022年，城乡融合发展体制机制初步建立，城乡要素自由流动制度性通道基本打通，城市落户限制逐步消除，城乡统一建设用地市场基本建成，农村产权保护交易制度框架基本形成，基本公共服务均等化水平稳步提高，经济发达地区、都市圈和城市郊区在体制机制改革上率先取得突破。
到2035年，城乡融合发展体制机制更加完善，城镇化进入成熟期，城乡发展差距和居民生活水平差距显著缩小，城乡有序流动的人口迁徙制度基本建立，城乡统一建设用地市场全面形成，基本公共服务均等化基本实现。
到本世纪中叶，城乡融合发展体制机制成熟定型，城乡全面融合，乡村全面振兴，全体人民共同富裕基本实现。
在中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁看来，这是自改革开放以来，中国第一次从城乡融合的角度，颁布具有强烈改革色彩的文件。《意见》的核心是从城乡两头来推进要素的市场化流动，激发出中国新的发展潜能和内在动力，这表明，中国改革并没有结束，仍然在路上。
农村改革再出发
《财经》：这次为什么会把农村作为一个改革的重点？
李铁：上世纪80年代初期确立起农村家庭联产承包责任制，这是中国改革开放40年的一个重要起点，事实已证明，这场起始于农村的改革取得了巨大成功。
当年的农村改革释放了巨大生产潜力，形成大量的农业资源剩余和劳动力剩余，随着剩余劳动力和剩余资源逐步转向非农产业，推动了乡镇企业的发展，最终带动整个中国以市场为主导的工业化进程。
在过去40年，中国通过一系列改革，释放了市场化的活力。以最低的成本，包括劳动力成本、土地成本和环境成本来推动工业化进程。这一过程的影响是极其深远的，效果也是显著的。
当年的改革红利到现在仍然在逐渐释放，但是已经遇到了严峻的体制挑战。从城镇化发展的进程来看，原有的制度在释放了数亿计的农村剩余劳动力进入城镇就业之后，却又因改革的滞后形成了新的桎梏，已经进城的农民得不到与城镇居民同等的公共服务。虽然他们已经蕴含着巨大的消费和投资潜力，但却没有能及时转化，没有成为推动宏观经济发展更大的、更可释放的动力。
同时，由于各种土地管理制度改革的严重滞后，已经进城的农民没有办法把家乡宅基地和房屋转化为可实现价值的资本，不便于他们带资在城市落户定居。由于他们长期在城镇就业和生活，农村的宅基地资源和房屋资源闲置，而且流动范围受到严格限制，导致这些资源难以得到更加有效的利用。
《财经》：农村的问题并非一日之寒，为什么没有更早地提出解决办法？
李铁：我们过去研究农村问题很少从城市角度出发，所以对于许多政策制定者来说，长期以来通过剪刀差和对农村资源的低价征用，农村劳动力进城就业始终得不到公平待遇等，政策的出发点更多地是针对弱势群体的农民，比如农民利益应该如何得到更好保护？如何有更多的投入来支持落后的农村发展？
在前一个十年，中央提出两个反哺，也就是工业对农业的反哺，城市对农村的反哺。两个反哺在某种程度上讲，是政府通过国家意志和行政资源的再分配，对农村进行补偿和补贴。这些方法和手段基本是按照计划经济模式来解决三农问题，支持农村和农业的发展。
《财经》：对农村的补偿补贴有用吗？
李铁：无论十八大、十九大，都提出了以市场为主导来配置资源。那么，站在市场配置的角度来看，传统的计划经济体制下，通过政府来进行补贴和支持，是效率最低的一种方式，因为政府的投入，并不考慮未来可能形成的回报，也不可能激发农民自身的创造力。
继续实行政府无偿支持农业发展和支持农村的发展，要具备两个必要的前提，一是从事农业劳动的人口占总人口的比重大幅下降；二是要通过市场化的方式促使农村和农业的闲置资源逐步释放，并最大限度地提升农业的收益。否则根据中国的国情，对如此众多的农村人口进行补偿，并不会带动农村活力的增加，也不会从根本上改变农村面貌，反而会造成农村对于补贴的过度依赖，资源和要素继续处于闲置和浪费状态。
《财经》：除了补偿和补贴，政府不断出台各种惠农政策，想了很多办法来扶持农业发展，增加农民收入，这能够推动农村的繁荣吗？
李铁：这还是从农村的角度出发来看问题。仅仅靠农业的发展来支持农村经济的改变，面临着很大现实约束。比如说，我们的农业产出效率在全世界是最低的。农业面临的几个刚性约束中，最关键的是人均占有资源过低。这可以通过数据来说明，现在中国户均占有耕地面积是0.9公顷，即使未来城镇化率达到70%，户均的占有耕地面积也只能达到1.1公顷。对比一下城市化水平已经超过80%的韩国和日本，韩国的户均占有耕地面积是1.5公顷，日本是2公顷，是我们的一倍。即便如此，日本的农业还在享受政府的大量补贴，仍然是弱势产业。欧洲户均占有耕地最少的国家是荷兰，有22公顷，法国、欧洲、德国都是30公顷，甚至五六十公顷，再看美国差不多达到169公顷。只有农业人均占有资源达到一定规模的情况下，农业才有可能从接受补贴，转化为正收益。
中国如果要靠发展农业来实现乡村振兴，除非把户均占有耕地面积大幅度提高到欧美的水平。但是，中国有这么多的人口，根本无法实现。这就意味着未来还需要通过政府补贴，来保护农业这个弱势产业。何况首先还要解决农业转移人口如何进入城镇，如何释放他们仍然拥有农村闲置资源的活力问题。因此，所谓的惠农政策和支农政策的大前提，是要打通城乡要素流动的通道，解决农业和农村经济发展的最大短板，就是人均占有资源过少的矛盾，通过市场化的要素流动过程，释放农村发展的潜力。之后才是如何对农业和农村进行各种支持以及政策补贴问题。 《财经》：未来农村的出路在哪里呢？
李铁：这次新出台的《意见》已经指明了出路，未来要真正调动农村的社会资源，参与工业化进程和非农化进程。那么，农村最重要的资源就是土地。这些土地资源，以及坐落在土地上的房产资源，如果不能够进入市场，也就不可能通过所谓市场化方式吸引各种城市资本来进行投入。
还需要看到，虽然中国实施了最严格的耕地保护制度，但到目前为止，耕地仍然在城乡两头被不断占用。农村的集体建设用地，从17万平方公里增加到19万平方公里，这还是在城镇化常住人口水平大幅度提高，也就是农村人口大量进入城市的情况下发生的。而同时城市也在占地，城镇的建成区占地11万多平方公里。两头都在占地，耕地保护的国策难以实现。
回过头来看，现在农村的19万平方公里的集体建设用地，在很大程度上是闲置的资源，没有被充分利用。2.2亿的农业转移人口在城市里就业，但是他们在农村的住房却是闲置的，这怎么能带动农业和农村的发展呢？所以，如果希望解决农村的资源闲置问题，要更多利用市场力量，来激活这块资源，来参与城市建设和非农产业的发展。要实现这一点，必须要给予农村以体制性的活力刺激，使得这些资源能够流动起来，比如利用这些闲置资源从事多种经营，从事非农产业的发展，或者吸引城市资本的进入。
《财经》：《意见》还提出要建立城乡有序流动的人口迁徙制度，以及推动更多农业转移人口到城镇落户的目标，这和激活农村资源是什么关系？
李铁：过去，户籍管理制度改革存在多种约束。从城市看，不愿让农民落户是一面。但从农村看，集体资产——土地、房屋的羁绊，使得农民不愿意进城落户是另一面。根据我们的调研，中西部地区城市的户籍大多已经全部放开了，但农民在这些城市落户的意愿非常之低。原因是所有农民在家乡都有土地、有房屋，还有一些集体经济福利，包括还享受着国家对农村的各项补贴。如果未来农民可以把他们在家乡的土地使用权和宅基地资格权、房屋所有权通过流转变现，来获取进城定居落户的资金，这就等于给予了他们一个重要的选择权，减少了后顾之忧。
从这个意义上说，激活农村资产，解决农民的后顾之忧，是推动农民进城落户的一个必要条件。未来应该有效地通过改革把农村资产的活力释放出来。比如说过去土地的流转是在村内流转，农民没有办法实现土地和房屋的资产增值。但是未来如果能在县域，或者在更大范围内流转，或者与城市的资本相结合，那么农村的土地和房屋的真实市场价值就会实现。甚至这些土地和房屋可以作为资产抵押，作为农民进入城市的资本。对农民来讲，对农村改革来讲，对推进城镇化进程来讲，这是最大的利好所在。
《财经》：农村人口和资源能够被激活，对于农业和农村的意义是什么呢？
李铁：农业要想取得很好的效益，需要实现适度规模经营。实际上中国制定的农村发展政策也已经提出了推进农业的适度规模经营。农业经营的规模化需要更多地把土地向种田能手集中。但是不能仅仅从耕地的流转来探讨这个问题。比如说，土地承包经营权虽然可以转让，但受让者并不拥有土地所有权。而且使用权的期限虽然已经延长，但是经营者因为没有本地居民的户籍，没有宅基地和地上房屋。种种限制之下，致使经营者缺乏长期的预期，也就不可能持续地把资本投入对土地的长期经营，也不会将更多的现代化要素投入到农业经营中。最终的结果是农业产出效率无法提高。这是导致中国农业发展速度仍然滞后于发达国家的重要原因之一。
回到现实中，可以说中国农村的发展遇到了一个坎，就是不站在城乡融合的角度去解决农村发展的问题，不解决农村的要素和资源按照市场化的方式与城镇发展融合的问题，继续停留在傳统的以保护为名，实际上大大地约束农村发展的制度环境下，或者仅仅只是站在农村的角度去解决农村的问题，这条路径已经走到了尽头。
换句话讲，通过市场化的方式激发农村的活力，释放农村闲置资源参与到城乡经济发展和建设中，就是对农民利益最大的保护。因为唯有打通农村资源参与城镇建设和开发，发展各类产业经营的通道，才能最大限度地遏制城市继续低价征用农村的土地，继续压低农村的要素价格，使得农村集体经济组织和农民在参与城乡融合发展过程中，通过市场化进程获取最大收益。
城镇化红利有待释放
《财经》：现在我们来谈城乡融合的另一方——城市，你认为城市现在遇到的问题是什么？
李铁：城市当前也遇到严峻挑战。从2017年到2018年，从宏观经济的指标来看，下滑的势头比较明显。首先是地方债问题愈来愈突出，虽然账面上看是18万亿元，但是局部地区更为严重。三四线城市房地产销售数量下滑，实体经济销售普遍出现了停滞和下滑的迹象。比如，我们引以为自豪的汽车产业，在2018年到2019年初，经历了28年来首次严重的销售危机，今年一季度，国内乘用车总销量同比下降10.5%，汽车行业哀鸿遍野。去年以来从旅游消费、中小企业的经营状况等等，我们都可以看到经济增长已经严重放缓。
另一方面，国际贸易和国际环境也变得越来越不利，为遏制中国的崛起，国际上对中国的打压，特别是美国对中国的打压，手段越来越恶劣。虽然中美贸易谈判仍在持续中，但可以预计未来的谈判结果，极有可能会影响中国进出口贸易增长。
至少从2018年开始，中国的进出口贸易出现了下滑，可以预见这一趋势对中国经济的影响是非常严重的。同时，由于国内劳动力成本、土地成本、环境成本的上升，引发一些企业向海外转移，这会影响整个中国经济增长和人均收入水平，以及就业水平的增长。另外，由于城镇化速度放缓，城市基础设施投入也相应放缓，地方债务大幅度增加，也在一定程度上影响整个经济增长速度。 《财经》：你提到各种成本都在上升，那么其中最重要的成本是什么？
李铁：是土地成本，土地成本在所有的中小城市和大城市都在上升。土地成本上升导致一个结果，原来房地产主导的发展模式难以为继。
《财经》：土地成本上升的原因是什么？
李铁：结构性的土地供给不足是原因之一，另外的原因是地方政府对房地产发展的极度渴望。因为推动房地产发展，城市政府可以从出让土地中获得巨大利益。由于城市政府强烈的利益动机，通过鼓励房地产过度发展，人为推高了土地成本。现在中国的特大城市，土地一亩价格要几千万元，中小城市也要几百万元。
传统征地模式导致各个城市通过高价出让土地，发展房地产，来换取城市基础设施建设资金以及对招商引资的补偿。这种发展模式，因为房地产的结构性波动和供给严重过剩，变得不可持续。
在当下，原有的政府征地模式和土地指标分配制度，甚至涉及到的现行的土地管理制度已经遇到了严峻挑战，由于过高的土地成本，直接影响到地方的债务无法偿还，这意味着未来无法再延续过去以土地谋发展的传统路径。
《财经》：这意味着房地产的发展到头了吗？
李铁：很多经济学家都说中国的房地产存在泡沫。但我认为，中国房地产的问题实质是结构性波动，并不是泡沫。中国的情况与发生过房地产泡沫的日本和美国不一样，它们的城市化率已经超过80%以后，通过房地产来带动经济发展的那条路已经走到头了，开始把增长寄托于外需。
我反复强调中国房地产没出现泡沫的依据在于，我们的城镇化红利还没有完全释放。巨量的农业转移人口进入城市后，他们没有条件、没有能力，甚至没有资格去买房。我们现在城镇化率看似已经接近60%了，但其中有数以亿计的农业转移人口因为无法享受与城市居民同等的公共服务，缺乏在城市落户生根的预期，因而不愿意在城市买房，即使买房也要回到家乡去买。
这样看来，现有的2.2亿农业转移人口和7000万城镇间流动人口，他们的消费潜力没有得到充分的释放，这些消费潜力会带动服务业的就业需求。而且，如果按照城镇化率每年增长1个百分点计算的话，每年还会有1000多万的人口进入城市，这意味着到2035年，还有将近2亿人会进入城市。这样算起来，未来还有5亿人口的消费潜力可以释放。
《财经》：但房地产的发展目前确实已经遇到了瓶颈，怎么理解这种现象？
李铁：很多人都说中国要发展实体经济，但就像我一直所说的，发展实体经济是和住房连在一起的。如果没有住房，人们会考虑购买其他工业制成品吗？所以从城镇化拉动内需潜力的角度，就是要释放5亿人口的消费潜力。要想实现这一点，就需要大幅度的政策调整。就是要实现劳动力要素和土地要素在城乡间的流通。这种流通并不是单向的，不再是按照传统的低价征用或者只管进城就业、不管公共服务的方式，而是要允许农村集体经济组织的土地和农业转移人口，平等地参与城市的市场竞争，平等地享受城市的各項公共服务，分享城镇化的成果。因此可以说，中国经济增长还有一副好牌可打，这就是通过促进城乡融合发展，推进城镇化。
城乡如何融合？
《财经》：如何理解城乡融合发展？
李铁：在我看来，城乡融合的一个关键词就是激活。现在农村发展已经遇到了坎，城市发展遇到了更大的坎，影响了整个国民经济发展。这次出台《意见》最重要的作用就是要破解中国经济发展遇到的坎。
简单说，城乡融合发展的实质就是通过市场来配置资源和要素，打通城乡之间的壁垒，从而实现降低发展成本，激发经济活力，进而推动经济增长。《意见》是中央政府为实现上述目标进行的一项重大战略部署。
《财经》：打通城乡壁垒如何实现？
李铁：把城市原来征收土地，一次性收取土地出让金的模式，通过改革，逐步转变为集体建设用地入市，城市资本与集体经济组织长期合作的模式。这样可以把城乡融合开发的短期利益变成长期利益，大大降低产业发展成本。
再有，征地模式改变，可以在都市圈内更好地发挥小城镇和小城市的活力，通过降低土地和住房成本，配合公共服务均等化的举措，可以进一步压低农业转移人口和外来人口在就业地落户的定居成本，从而容纳更多的进城人口。这会使城镇化进程稳定、顺利地推进。
从宏观上看，整个中国经济增长面临着最重要的转型。一直以来，推动中国发展的增长动力源和消费动力源是中等收入以上群体。最近我们调查发现，中国不同收入群体呈现出一个马鞍型结构：高收入人群固化，中等收入人群收入增长速度下降，人口规模停留在3亿左右，中低收入人口仍然在总人口中占大头，而这些中低收入人口绝大多数是农村人口。
未来必须要促进农业转移人口落户城市，使他们在就业过程中提高自己的收入水平，进一步扩大中等收入人群规模。减少中低收入人口总量，使中等收入人群成为人口的主体部分，形成橄榄型人口结构，才能使社会保持稳定的良性的互动和发展，避免中等收入陷阱。
可以这么说，增加城市人口，释放活力，降低成本，最大的空间来自于城乡融合。降低体制成本，是激活城乡要素流通的最重要的制度性选择。一直以来横亘在城乡之间的土地管理制度和户籍管理制度，已经成为中国经济发展的最大障碍。只有把户籍制度改革和土地管理制度改革进一步深入推进，那么才能实现促进中国经济增长、降成本、激活力的目标。
从这次发布的《意见》来看，这个思路已经形成，从城乡两头去打通这个体制障碍，可以实现城市资本下乡，带动乡村振兴带动农村产业发展。另一方面农民带资进城，把他们长期的消费和投资预期转向城市，然后激活城市的消费，带动整个中国经济的增长。
从这方面来看，《意见》对未来中国经济发展的影响，意义是极其深远的，有望打破几十年来一直难以逾越的体制障碍，也指出了实现从小康社会奔向现代化社会的重要路径。
《财经》：《意见》涵盖农村和城市，牵涉范围如此之广，涉及人群如此之大，政策落地的前景如何？ 李铁：主要是解决几个担忧。
第一个担忧就是政策是否得到落实。作为中共中央颁发的文件，权威性显而易见。剩下的就是要有关部门具体贯彻落实这个文件，具体地制定促进城乡要素流通的政策方案。
第二个担忧涉及到利益结构的调整。《意见》提到户籍管理制度改革，除了北京、上海等个别超大城市之外，其他各大城市包括广、深等超大城市都可以放开或者放宽落户管理限制。2020年要实现1亿的农业转移人口市民化，重点是农业转移人口落户，而不是行政划转。重点是人口流入地区放开和放宽落户标准。这个目标是有明确要求的，也需要各级地方政府贯彻落实。《意见》也明确，要因地制宜，根据各地方发展实际情况来制定具体的方案。
第三个担忧是集体土地入市后，会不会导致集体经济组织大肆建房地产，大办企业，出现新一轮“村村点火，处处冒烟”，农民改盖房子而不种庄稼？对于这点，《意见》是有明确限制的，比如说在推进集体建设用地入市的过程中，要严格守住土地所有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线。另外，未来的政府角色会发生转变，征地模式下，政府既是运动员又是裁判员，但一旦集体建设用地进入市场，政府就不再是运动员，而是已经变成裁判员，监管的力度也可以加强。近几年国家在加强规划管理、严格实行环境保护、促进生态文明建设等方面，加大了执法力度，已经取得了明显的效果，有目共睹。政府角色的转换，强化各类监管力度，在一定程度上也杜绝了各种担忧的隐患。
还有一个担忧是，大量农村人口进入城市后，会不会出现贫困、就业及社会问题。农村人口进入城市后，会拉动内需，还会带动工业和服务业发展，这是不争的事实。经济增长也会带来更多就业机会。从历史上看，中国的城镇化是以就业为导向的城镇化，农民进城首选是就业，而不是无目的流民式的城镇化，这和国外一些国家是有本质区别的。
同时，新的政策不是鼓励农民盲目进入城市，而更多是解决那些已经在城市定居，或者长期生活在城镇的农业转移人口无法享受城市公共服务的问题。
新时期的改革方法论
《财经》：中国的城乡格局几十年来一直如此，为什么选择现在这个时机来推进变革？
李铁：我前面提到过，中国当前面临着双重约束。
一个约束来自于内部，传统的发展模式遇到了严峻的挑战，包括地方债务增加，城市发展的传统模式难以为继，房地产在三四线城市遇到了严重的波动，金融风险继续加大，环境问题日益突出等等。
另一个约束来自于外部，包括中美贸易战，全球格局的根本性转变。假设外部环境没有那么大的压力，中国还可以通过开放和对外贸易来缓解国内压力。比如，继续和美国、欧洲保持顺差，继续向非洲和“一带一路”沿线国家开展投资等。但现在外部世界已经出现一堵高墙，试图去阻止甚至限制中国的发展。
内外双重压力作用，就需要找到新的增长动力。假如在15年到20年内，我们充分利用城乡融合来推进城镇化，通过内需缓解外部压力，刺激经济增长，就会有充足的实力来越过当前发展中遇到的坎儿，之后通过外部性继续促进经济增长。从这个意义上来说，当下这个时机是过去所不具备的。
《财经》：改革是逼出来的？
李铁：在任何一个时期，推动改革的目的都是要解决发展中的矛盾和体制约束。其根本动力大多来源于一种倒逼机制，迫使我们在关键时刻做出某种选择。通过城乡要素市场的流通来激发经济活力，降低发展成本，在当下这个时点，是非常重要的改革选择，目标是要解决经济发展的短板和瓶颈问题。
《财经》：除了指明了中国未来经济发展的路径，《意见》有什么更多值得解读的地方？
李铁：《意见》背后的意义至少有两点，第一打消了各方面的疑虑，中国还会不会继续改革开放？答案是会的。十八大和十八届三中全会以来，中央已经提出了很多的改革思路。很多人抱有疑问，近几年来中央没有再提出新的重大改革举措，是不是意味着改革到此就停滞了。但这次《意见》的颁布，我们可以看出，改革并没有结束，还是在路上，也能看出中央政府每一次的战略部署是非常清晰的，对于改革的态度是非常明确的。
第二是在当今的发展阶段，我們要改革什么？答案是要寻找经济发展中存在的薄弱环节和难点，有针对性地解决问题。目前的问题就是要从城乡融合的角度上来进行城乡两侧的市场化沟通，释放农民进城的活力，释放土地要素的活力和激发城乡闲置资源的潜力，降低体制成本和要素成本。
《财经》：中国改革有着自己的内在逻辑？
李铁：过去很多人谈改革，似乎是把改革当做一个目标。为了改革而改革，实际上就是完全按照发达国家的经验和模式来前进。但是很多想法、建议和思路是理想化的，在现实道路中走不通。因为我们不是在一张白纸上作画，而且还要面对世界上最庞大的人口。
那么改革到底是什么？它到底是手段，还是目标？我坚定地认为，改革是手段，目标是现代化和小康社会，是人民生活更美好，是中华民族的复兴。改革是为实现这些目标服务的。需要看到，中国的改革有它特殊的发展路径和发展模式，并不能完全照抄西方国家。
比如说，在一些已经实现了完全市场化的发展中国家，为什么没有取得像中国这么大的进步，很多国家停留在相对比较落后的发展阶段，甚至被国内的社会矛盾所困扰。拿印度来说，他们实行市场化很多年，他们也有充足的劳动力人口。中国在改革开放初期落后于印度，但经过40年的发展，现在已经远远超出印度。再看南美的国家、东南亚国家，有些经济曾经很发达，它们也都采取了西方的做法，但是事实上并没有获得成功。
《财经》：我们注意到，这次颁布的《意见》里专门提出正确处理改革和稳定的关系。
李铁：在改革过程中，一旦触动社会利益和矛盾，它带来的损失和代价是巨大的，甚至会影响改革措施有效推行。如果过于激进地推进改革，很多利益群体的反馈必定通过各种不同方式表现出来，这会造成巨大的社会动荡，是任何一个国家都不能承受的。在改革过程中，一定要考虑到整体的利益，而不是局部的利益，考虑更多人的利益，而不是少数人的利益，考虑到社会大众的利益，而不是考虑少数官僚、富人的利益。
这次《意见》既涉及到户籍制度改革，还涉及土地制度改革，都事关占中国人口总量一半以上的农民的利益，他们的绝大部分是中低收入人口，他们也是改革开放的受益者，对于他们来说，改革是雪中送炭。比如说，在一些城市，城镇户籍居民已经形成了一个稳定的利益群体。对他们来说，户籍管理制度改革的政策可能带来更多的是未来福利增长的速度会因为人口的增加而放缓。而对于农村转移人口来说，从进城就业到定居落户可能得到更多的是新增收益。所以，如何缓解这类社会矛盾，需要在推进改革过程中审慎处理。但是从长期看，新增的人口会增加城市的活力，会带来更多的就业机会，会为城市的增长释放潜力，也会使城镇的所有居民都得到更多的预期收益。道理讲通了，矛盾就会小很多。稳定的社会结构就不会发生变化。
从国际上看，中等收入陷阱和城市化过程中人口的贫困、疾病、公共卫生、社会问题都有关。一些发展中国家由于不能很好地处理稳定和发展间的关系，最后导致经济发展的失败，全国人民都因此而承受代价。所以强调发展与稳定的关系尤为重要，选择改革的时机也尤为重要。
《财经》：中国经历了过去几十年的改革，得出什么的经验？
李铁：有些人总是说中国没有改革，但如果中国没有改革，没有自己的优势，怎么就成了美国最大竞争对手了呢？未来中国仍然要推进改革，但也需要分清按哪种方式进行改革？
很多人认为西方发达国家的进步来自于内部组织变革，实际上并非完全如此，这些国家的发展很多来自于外部性。全球化和一战、二战之后，整个全球格局的改变，触动了市场全球化，通过外部需求的扩大带动西方国家内部的技术变革。如果一个国家极早地融入了全球化，极早地进入世界市场范畴，就会被激励通过学习、自我创新而带动增长。中国也是如此，中国在改革开放后进入全球化进程，通过政治制度的稳定，确保国内没有影响整个经济增长的负面因素。然后在改革的过程中，又以极低的要素价格来吸引资本流入，通过开放来刺激我们内部的技术变革和革新，实现整个中国经济增长。
实践经验证明，中国改革开放的整个过程是稳步有序的，虽然经过一些波澜，但是整个改革的大方向是既定的。我特别要强调，改革不是目标，而是解决中国经济发展中面临的一系列体制问题迫切需要采取的手段。