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摘 要 随着城市化进程的不断加快，社区建设紧跟其后，城市社区的管理问题日益突出。在当前在城市社区管理中，管理主体观念陈旧、体制不顺、社区成员参与度不高，社区规模、设施、资金投入不适应形势发展需要、社区服务体系不健全等现象依然存在，本文在分析其产生的原因后，提出政府要进一步转变管理职能，培育和扶持社区管理中社会主体、市场主体的力量，增加对社区工作的支持和投入，更新观念与培养新型社区干部等建议。
关键词 城市社区 现状 对策
中图分类号：C916 文献标识码：A
社区是伴随着工业文明的发展、城市化的进程而出现的一种崭新的社会组织形式，社区的建设与发展也日益兴旺。中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区体制的意见》明确指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。”
社区作为最基本的社会生活单位，可以使居民的需要在社区的层次上获得更大的满足，社区将成为人们生活的重要组成部分，成为中国社会结构的重要环节。在我国现阶段，随着城市各项改革的不断深入，社区管理面临许多新问题，由于政府积极推进的改革转变职能，“小政府”、大社会格局正日渐形成，更多的政府职能回归社区，越来越多的社会事务下沉到基层部门，这些都在考验着社区管理的承受能力。本文试从现阶段城市社区管理中存在的问题、主要原因、解决办法等三方面阐述自己的观点。
一、目前我国城市社区管理中存在的问题
（一）管理主体观念陈旧，体制不顺，工作定位不明，职责不清，责、权、利不统一。
虽然经过一段时期的探索和实践，传统管理体制对社区的影响和制约还在相当程度上存在，新的城市管理体制还未真正成型，基层组织建制散、权利小，权、责、利不相一致。街道、居委会和区政府的各个组织部门之间职能重复、矛盾交叉，城市基层社区的街道、居委会没有执法的职能，但要管理城市的基本生活秩序，各个执行部门有权执法却又没有力量直接把法律落实到基层，结果条块之间经常出现推诿扯皮现象。有些政府职能部门把本属于自己职责范围的工作延伸下派到社区，没有严格执行“权随责走、费随事转”，也没有下放相应的权利，提供必要的工作条件，有的职能部门“工作进社区”不是服务进社区，而是任务进社区，社区居委会行政化倾向明显，服务管理职能弱化，自治作用发挥得不好，居民的认同感和归属感较弱。
（二）社区成员参与管理的程度不高。
首先是单位、居民思想观念转变不到位。长期以来的单位管干部职工、居委会管闲散居民的做法带来思想上的束缚，部分单位和个人有困难时，就把社区当娘家，主动向社区求助，而社区工作需要其参与、配合时，却又以单位人自居，认为与已无关。其次是职能部门协调指导不到位。一方面，仅把本职工作交到社区，但经费、人员、指导不到社区，对社区的工作情况偏重检查评比，导致社区干部把主要精力放在了应付检查、评比活动上。另一方面，社区向职能部门反映居民群众的难点和热点问题，往往得不到回复，部分职能部门和驻区单位对社区开展的一些工作不支持、不配合。例如居委会的选举，许多地方采取的是居民代表选举，在确定代表的时候随意性大，选举流于形式，使社区居民往往失去对选举的参与热情。
（三）现有社区的规模、设施、资金投入难以适应形势发展的需要。
一方面，随着企业改制、农村劳动力转移，企业大量下岗失业人员、离退休人员、进城务工经商人员进入社区，实行归口管理，企业剥离的社会职能和政府转移出来的职能大部分需要由社区来承接，社区担负的就业培训、劳务输出、就业岗位开发以及离退休人员管理等工作量大大增加。二是建设资金不足。一个社区服务的对象少则上千人，多则上万人，社区要运转，服务要配套、功能要完善，离不开相应的资金支撑，但建设资金不足的现状直接导致社区运转困难。社区建设专项资金落实不到位，又无“费随事转”工作经费。资金不足已成为社区建设不平衡的主要因素，严重制约了社区建设的发展。
（四）社区服务体系不健全。
社区服务是社区工作的轴心，是化解矛盾促进社会和谐的重要途径，也是社区的基本功能。但社区服务体系的建立起步晚、进展慢，难以满足不断增长的社会需求。大多数社区服务只是停留在较浅层面，内容单一，大多从事的是盖章办证，以及面向弱势群体的社会救助和福利性服务。社区工作量大，人员配备紧缺，平时忙于日常管理，主动为居民提供服务不够，加之目前社会力量兴办社区服务又没有相关政策优惠，积极性不高，志愿者队伍难以形成。“人手紧，服务跟不上”的现象在很多社区普遍存在。
二、形成以上问题的原因
（一）政府主导型社区管理模式是传统的政府办社会的模式，不仅让政府负担不断加重，管理职能越位，也降低了工作效率。
尽管这些年来我国的改革开放和经济建设取得了迅猛发展，城市功能大大增强，但一些部门领导干部，思想上仍然沿用传统的管理方式，创新能力不足。许多事情习惯于老套套，老办法，有些权力习惯于自己揽着，不敢大胆放权，怕放下去下边管不好，管不了。现实中社区组织的小社会是大政府直接管理的，社区组织基本不具备一个相对独立实体进行活动的能力，在被动状态下，它很难关心自我改造、自我发展；政府干涉各项社区组织的事务，如他们的成员须经过政府认可，造成了政府管了许多管不好的事，造成了政府机构庞大、人际关系复杂等。
（二）社区管理相关方面的法律制度尚不完善。
我国现行的有关社区管理的法律法规还有许多立法上的空白，如社区居委会的法人资格问题，由于社区居委会的法人资格模糊不清，当遇到某些企业或团体侵害自己利益时，就不能用法律维护自身的利益，进而导致某些工作缺乏法律依据和政策支持，致使居委会和工作经常处于两难的境地。1982年，宪法中首次明确指出居委会作为基层群众自治组织，办理本居住地区的公共事务、公益事业、调解民间纠纷、协助社会治安，并向政府反映民众的意见、要求和提出意见等。但除了这种政治性较强的社区组织之外，几乎还未形成其它成熟的社会组织，社区组织类型单一，力量薄弱。 （三）当前我国居民在观念上依然习惯于将自己归属于单位或者其他熟人群体，而不是社区。
社区仅仅被看作一个居住地，而非社会关系网络的中心，当前社区建设和管理工作模式固化了社区群众参与的被动地位。“政府主导、社会支持、群众参与”的方式仍以政府统领一切社会资源作为行动原则，没有真正跳出原有号召、动员相结合的旧模式，许多参与是被动的，因此很难保证有些活动的持久开展和创建。区居民对社区事务不太关心，社区举办的各种活动参与率也较低，邻里之间“鸡犬之声相闻，老死不相往来。”毫无疑问，这样必将造成社区中的关系网络难以构筑和扩展。
（四）对社区建设理解认识存在误区。
社区建设在我国起步较晚，社区建设理论与实践的研究相对滞后，很多人对社区建设相关理论准备不足、认识不够，在实际工作中也未能做充分的调查研究，不少基层干部对社区建设的理解、认识和活动的开展等方面存在误解。我国现阶段社区建设工作还比较薄弱的现实，决定了社区建设的长期性，只能是分步实施，循序渐进，特别是在初始阶段，应慎重选择符合自身实际情况和发展定位建设方案，急于求成，求大，求全都不利于社区长远发展。
三、关于加强城市社区管理的建议
（一）政府要进一步转变管理职能，转变传统单一的行政模式。
事实上，只有有限的政府才可能是有效的政府，因为政府的人员和财力有限，当它试图无所不管的时候，它往往什么也管不好。基层政府对社区事务插手的太多，只会压缩社会发展的空间，这不仅不利于民众自我管理，而且容易使人民群众形成“坐、等、靠、要”等懒惰心理，造成政府面临的工作更加庞大而复杂，往往费力而不讨好，因此，在今后的政治体制改革中，一方面，要变管制型政府为服务型政府，使政府更好地提供必需的公共产品，另一方面，要变全能政府为有限政府，让国家权力的触角从民间做一定程度的收缩，还权于民，真正实现基层自治。
（二）加大培育和扶持社区管理中社会主体、市场主体的力量，充分挖掘其潜力，发挥其作用。
根据市民生活需要，对社区内公共资源进行优化整合，鼓励驻社区单位、社会组织和服务机构开发、开放市民需要的体育、娱乐、文化等活动设施。制定优惠政策鼓励各类民间组织创办各类社区服务企业，鼓励行业人员和下岗职工开办社区服务项目，以市场化方式推动社区服务。同时，政府应当对民间社团组织采取灵活的准入政策。对不具备登记条件的社区服务性、公益性、互助性社会组织，要主动帮助办理备案手续，并在组织运作、活动场地等方面为其提供帮助。其次，可以建立社会公益组织孵化器之类的组织，帮助社区成立社会组织。这方面，上海和北京等地做了有益的尝试，目的就是为了培育出更多能够参与社区管理和社区公共服务的民间组织。另外，要建立起一种社区之间民间组织的横向联合机制和平台，使不同社区的同类民间组织能够实现横向沟通和联系，以建立更大区域内的社团关系网络。
（三）增加对社区工作的支持和投入。
多渠道解决社区工作经费问题，一方面，应该把政府资助制度化，不因为一些不确定的因素发生改变，并且不于任何条件挂钩。另一方面，社区管理经费来源也应该多样化，政府应该考虑赋予居委会接受社会捐助的资格，并对捐助居委会的个人、企业，给予税收等政策的优惠；国家和地方也可每年拿出一定数额的福利彩票公益金用于资助居委会开展社区福利性、公益性服务项目。同时，应该培育社区管理部门的“造血”功能，兴办一些经营项目，取得一定的经济效益，增强自身的经济实力。当然要始终把社会效益放在首位，将其收入主要用于发展社区福利性、公益性事业。
（四）更新观念与培养新型社区干部。
必须更新现有社区管理干部的观念，请专家和有丰富经验的领导讲课，加强培训工作，使管理干部学习社区管理理论，熟悉现代社区工作实践，扩大服务。另外，要着手培养新型社区级干部，将年富力强，有能力、有经验、有知识的干部放在基层，壮大基层的组织力量，也可以面向社会公开招聘基层干部，或民主选举、竞争上岗，在基层居委会锻炼，逐渐将这些人培养成为社区干部主干和后备力量，形成中国新一代社区管理干部群体，推动城市现代化建设。
总之，城市社区管理的创新需要在一个实践中不断探索的过程，从基层做起，通过政府与社区组织、社区居民、非营利组织的共同努力，走社区管理的自治之路，以民意为基础，以法制为保障，以自治为目标导向，实现社区社会资源配置最优化和公共利益最大化，这是我国城市社区发展的必然趋势和最终目标。□
（作者：南阳理工学院政治理论教学部专任教师，讲师，中共党员，硕士研究生，研究方向：公共管理与德育）
参考文献：
[1]韦娴等.昆明市官渡区城市社区“四群”工作的思考[J]环球市场信息导刊[J]，2012
[2]王青.城市社区管理中存在的问题及对策，[J] .管理学刊，2010.2
[3] 黄杰.单位制度与社区建设关系的再认识[J].社会纵横，2008.5
[4]刘月平.浅析城市社区管理体制中存在的问题和改革措施[J].新西部.2008 .12
[5]李武艳.公共选择与转型中的城市社区治理[D].南京：南京农业大学，2004
关键词 城市社区 现状 对策
中图分类号：C916 文献标识码：A
社区是伴随着工业文明的发展、城市化的进程而出现的一种崭新的社会组织形式，社区的建设与发展也日益兴旺。中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区体制的意见》明确指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。”
社区作为最基本的社会生活单位，可以使居民的需要在社区的层次上获得更大的满足，社区将成为人们生活的重要组成部分，成为中国社会结构的重要环节。在我国现阶段，随着城市各项改革的不断深入，社区管理面临许多新问题，由于政府积极推进的改革转变职能，“小政府”、大社会格局正日渐形成，更多的政府职能回归社区，越来越多的社会事务下沉到基层部门，这些都在考验着社区管理的承受能力。本文试从现阶段城市社区管理中存在的问题、主要原因、解决办法等三方面阐述自己的观点。
一、目前我国城市社区管理中存在的问题
（一）管理主体观念陈旧，体制不顺，工作定位不明，职责不清，责、权、利不统一。
虽然经过一段时期的探索和实践，传统管理体制对社区的影响和制约还在相当程度上存在，新的城市管理体制还未真正成型，基层组织建制散、权利小，权、责、利不相一致。街道、居委会和区政府的各个组织部门之间职能重复、矛盾交叉，城市基层社区的街道、居委会没有执法的职能，但要管理城市的基本生活秩序，各个执行部门有权执法却又没有力量直接把法律落实到基层，结果条块之间经常出现推诿扯皮现象。有些政府职能部门把本属于自己职责范围的工作延伸下派到社区，没有严格执行“权随责走、费随事转”，也没有下放相应的权利，提供必要的工作条件，有的职能部门“工作进社区”不是服务进社区，而是任务进社区，社区居委会行政化倾向明显，服务管理职能弱化，自治作用发挥得不好，居民的认同感和归属感较弱。
（二）社区成员参与管理的程度不高。
首先是单位、居民思想观念转变不到位。长期以来的单位管干部职工、居委会管闲散居民的做法带来思想上的束缚，部分单位和个人有困难时，就把社区当娘家，主动向社区求助，而社区工作需要其参与、配合时，却又以单位人自居，认为与已无关。其次是职能部门协调指导不到位。一方面，仅把本职工作交到社区，但经费、人员、指导不到社区，对社区的工作情况偏重检查评比，导致社区干部把主要精力放在了应付检查、评比活动上。另一方面，社区向职能部门反映居民群众的难点和热点问题，往往得不到回复，部分职能部门和驻区单位对社区开展的一些工作不支持、不配合。例如居委会的选举，许多地方采取的是居民代表选举，在确定代表的时候随意性大，选举流于形式，使社区居民往往失去对选举的参与热情。
（三）现有社区的规模、设施、资金投入难以适应形势发展的需要。
一方面，随着企业改制、农村劳动力转移，企业大量下岗失业人员、离退休人员、进城务工经商人员进入社区，实行归口管理，企业剥离的社会职能和政府转移出来的职能大部分需要由社区来承接，社区担负的就业培训、劳务输出、就业岗位开发以及离退休人员管理等工作量大大增加。二是建设资金不足。一个社区服务的对象少则上千人，多则上万人，社区要运转，服务要配套、功能要完善，离不开相应的资金支撑，但建设资金不足的现状直接导致社区运转困难。社区建设专项资金落实不到位，又无“费随事转”工作经费。资金不足已成为社区建设不平衡的主要因素，严重制约了社区建设的发展。
（四）社区服务体系不健全。
社区服务是社区工作的轴心，是化解矛盾促进社会和谐的重要途径，也是社区的基本功能。但社区服务体系的建立起步晚、进展慢，难以满足不断增长的社会需求。大多数社区服务只是停留在较浅层面，内容单一，大多从事的是盖章办证，以及面向弱势群体的社会救助和福利性服务。社区工作量大，人员配备紧缺，平时忙于日常管理，主动为居民提供服务不够，加之目前社会力量兴办社区服务又没有相关政策优惠，积极性不高，志愿者队伍难以形成。“人手紧，服务跟不上”的现象在很多社区普遍存在。
二、形成以上问题的原因
（一）政府主导型社区管理模式是传统的政府办社会的模式，不仅让政府负担不断加重，管理职能越位，也降低了工作效率。
尽管这些年来我国的改革开放和经济建设取得了迅猛发展，城市功能大大增强，但一些部门领导干部，思想上仍然沿用传统的管理方式，创新能力不足。许多事情习惯于老套套，老办法，有些权力习惯于自己揽着，不敢大胆放权，怕放下去下边管不好，管不了。现实中社区组织的小社会是大政府直接管理的，社区组织基本不具备一个相对独立实体进行活动的能力，在被动状态下，它很难关心自我改造、自我发展；政府干涉各项社区组织的事务，如他们的成员须经过政府认可，造成了政府管了许多管不好的事，造成了政府机构庞大、人际关系复杂等。
（二）社区管理相关方面的法律制度尚不完善。
我国现行的有关社区管理的法律法规还有许多立法上的空白，如社区居委会的法人资格问题，由于社区居委会的法人资格模糊不清，当遇到某些企业或团体侵害自己利益时，就不能用法律维护自身的利益，进而导致某些工作缺乏法律依据和政策支持，致使居委会和工作经常处于两难的境地。1982年，宪法中首次明确指出居委会作为基层群众自治组织，办理本居住地区的公共事务、公益事业、调解民间纠纷、协助社会治安，并向政府反映民众的意见、要求和提出意见等。但除了这种政治性较强的社区组织之外，几乎还未形成其它成熟的社会组织，社区组织类型单一，力量薄弱。 （三）当前我国居民在观念上依然习惯于将自己归属于单位或者其他熟人群体，而不是社区。
社区仅仅被看作一个居住地，而非社会关系网络的中心，当前社区建设和管理工作模式固化了社区群众参与的被动地位。“政府主导、社会支持、群众参与”的方式仍以政府统领一切社会资源作为行动原则，没有真正跳出原有号召、动员相结合的旧模式，许多参与是被动的，因此很难保证有些活动的持久开展和创建。区居民对社区事务不太关心，社区举办的各种活动参与率也较低，邻里之间“鸡犬之声相闻，老死不相往来。”毫无疑问，这样必将造成社区中的关系网络难以构筑和扩展。
（四）对社区建设理解认识存在误区。
社区建设在我国起步较晚，社区建设理论与实践的研究相对滞后，很多人对社区建设相关理论准备不足、认识不够，在实际工作中也未能做充分的调查研究，不少基层干部对社区建设的理解、认识和活动的开展等方面存在误解。我国现阶段社区建设工作还比较薄弱的现实，决定了社区建设的长期性，只能是分步实施，循序渐进，特别是在初始阶段，应慎重选择符合自身实际情况和发展定位建设方案，急于求成，求大，求全都不利于社区长远发展。
三、关于加强城市社区管理的建议
（一）政府要进一步转变管理职能，转变传统单一的行政模式。
事实上，只有有限的政府才可能是有效的政府，因为政府的人员和财力有限，当它试图无所不管的时候，它往往什么也管不好。基层政府对社区事务插手的太多，只会压缩社会发展的空间，这不仅不利于民众自我管理，而且容易使人民群众形成“坐、等、靠、要”等懒惰心理，造成政府面临的工作更加庞大而复杂，往往费力而不讨好，因此，在今后的政治体制改革中，一方面，要变管制型政府为服务型政府，使政府更好地提供必需的公共产品，另一方面，要变全能政府为有限政府，让国家权力的触角从民间做一定程度的收缩，还权于民，真正实现基层自治。
（二）加大培育和扶持社区管理中社会主体、市场主体的力量，充分挖掘其潜力，发挥其作用。
根据市民生活需要，对社区内公共资源进行优化整合，鼓励驻社区单位、社会组织和服务机构开发、开放市民需要的体育、娱乐、文化等活动设施。制定优惠政策鼓励各类民间组织创办各类社区服务企业，鼓励行业人员和下岗职工开办社区服务项目，以市场化方式推动社区服务。同时，政府应当对民间社团组织采取灵活的准入政策。对不具备登记条件的社区服务性、公益性、互助性社会组织，要主动帮助办理备案手续，并在组织运作、活动场地等方面为其提供帮助。其次，可以建立社会公益组织孵化器之类的组织，帮助社区成立社会组织。这方面，上海和北京等地做了有益的尝试，目的就是为了培育出更多能够参与社区管理和社区公共服务的民间组织。另外，要建立起一种社区之间民间组织的横向联合机制和平台，使不同社区的同类民间组织能够实现横向沟通和联系，以建立更大区域内的社团关系网络。
（三）增加对社区工作的支持和投入。
多渠道解决社区工作经费问题，一方面，应该把政府资助制度化，不因为一些不确定的因素发生改变，并且不于任何条件挂钩。另一方面，社区管理经费来源也应该多样化，政府应该考虑赋予居委会接受社会捐助的资格，并对捐助居委会的个人、企业，给予税收等政策的优惠；国家和地方也可每年拿出一定数额的福利彩票公益金用于资助居委会开展社区福利性、公益性服务项目。同时，应该培育社区管理部门的“造血”功能，兴办一些经营项目，取得一定的经济效益，增强自身的经济实力。当然要始终把社会效益放在首位，将其收入主要用于发展社区福利性、公益性事业。
（四）更新观念与培养新型社区干部。
必须更新现有社区管理干部的观念，请专家和有丰富经验的领导讲课，加强培训工作，使管理干部学习社区管理理论，熟悉现代社区工作实践，扩大服务。另外，要着手培养新型社区级干部，将年富力强，有能力、有经验、有知识的干部放在基层，壮大基层的组织力量，也可以面向社会公开招聘基层干部，或民主选举、竞争上岗，在基层居委会锻炼，逐渐将这些人培养成为社区干部主干和后备力量，形成中国新一代社区管理干部群体，推动城市现代化建设。
总之，城市社区管理的创新需要在一个实践中不断探索的过程，从基层做起，通过政府与社区组织、社区居民、非营利组织的共同努力，走社区管理的自治之路，以民意为基础，以法制为保障，以自治为目标导向，实现社区社会资源配置最优化和公共利益最大化，这是我国城市社区发展的必然趋势和最终目标。□
（作者：南阳理工学院政治理论教学部专任教师，讲师，中共党员，硕士研究生，研究方向：公共管理与德育）
参考文献：
[1]韦娴等.昆明市官渡区城市社区“四群”工作的思考[J]环球市场信息导刊[J]，2012
[2]王青.城市社区管理中存在的问题及对策，[J] .管理学刊，2010.2
[3] 黄杰.单位制度与社区建设关系的再认识[J].社会纵横，2008.5
[4]刘月平.浅析城市社区管理体制中存在的问题和改革措施[J].新西部.2008 .12
[5]李武艳.公共选择与转型中的城市社区治理[D].南京：南京农业大学，2004