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建立巨灾保险制度，需要做两方面的基础工作，一是立法和制度的保障，二是对巨灾风险基础数据的评价
汶川大地震后，社会各界对建立巨灾保险制度的必要性形成了前所未有的共识，几乎所有与减灾防灾、震后重建相关的部委都在研究巨灾保险制度。然而，如何在中国这样一个幅员辽阔、自然灾害频发的国家建立相关制度，至今未形成可供进一步讨论的方案。
“各相关部委都在总结国际模式和提出政策建议，但更多的是初级水平的重复建设，缺乏可操作的方案。”一位参与巨灾险设计的专家说。他透露，甚至应由哪个部委来牵头推进这项复杂制度的制定和落实，至今都未有定论。
所谓巨灾保险，是对严重自然灾害可能造成的财产损失进行保险的一种机制。由于巨灾造成的损失巨大，有可能超出商业保险和再保险机构的承受限度，因此可能需要政府在政策、财政上予以支持。成功的巨灾保险制度应在财务上可以持续，尽量帮助政府分担巨灾风险，为政府锁定灾后重建的成本。
杯水车薪
“巨灾保险是一项系统工程，涉及社会管理的方方面面。中央政府的意志和推动尤为重要，确立牵头机构、通过立法确立相关制度，才可能将建立巨灾保险体系的相关工作有计划、有质量地引向成功。”世界银行东亚太平洋首席金融专家王君在9月举行的“巨灾风险管理与保险”国际研讨会上说。
当此次研讨会于9月25日在四川成都举行时，汶川大地震已经过去了四个多月。四川省省长蒋巨峰其时透露，汶川大地震共造成8451亿元的直接经济损失，但从保险业获赔的金额预期只有18.06亿元。而中国保监会公布的最新数据仍然停留在8月20日，截至那时，保险业已赔付的保险金为6.1亿元，从9月4日开始，保监会通告各保险公司，停止地震灾害保险理赔数据的报送工作。
今年以来，中国发生了雨雪冰冻和汶川大地震等罕见灾害，据保监会主席助理、新闻发言人袁力透露，预计保险行业为此做出的赔付约为100亿元。
对中国保险业而言，这已是创纪录的赔付；但相对于这些灾害造成的经济损失而言，无异于杯水车薪。汶川大地震的直接经济损失已经超过了2007年保险行业7035亿元的全部保费收入，占到了2007年中国财政收入总额的近六分之一。
“由于缺乏完善的巨灾风险管理长效机制，中国政府应对自然灾害的压力越来越大，目前由政府主导的巨灾风险管理模式，已越来越不能适应经济社会发展和人民群众风险保障的需要。”中国保监会副主席周延礼在上述研讨会发言时坦承。
王君也认为，指望通过当年财政预算对突发巨灾造成的全部损失进行补偿，既不现实，也不应该。因为如果动用长期发展需要的资金用于灾害重建，必然会对长远的经济发展造成不利影响。
“完全依赖财政，还会造成比较严重的道德风险。例如，如何判断地方政府对灾害损失的计量是合理的？”国务院发展研究中心一位研究人员说。
在这种情况下，中国各相关政府部门在建立巨灾保险制度问题上达成了空前的共识。
各国巨灾保险制度的建立，均发生在令人刻骨铭心的灾难之后。日本1964年发生新泻大地震，1966年出台《地震保险法》，并建立日本地震再保险株式会社；美国加州1994年发生大地震，1995年出台《住宅地震基本险保单范本》，1996年成立加州地震局；土耳其1999年发生大地震，2000年建立土耳其巨灾保险共同体。
谁来牵头
面对汶川地震造成的巨大损失，及其与保险、财政、社会捐助能提供的资金之间的巨大缺口，巨灾保险被认为是未来防范此类风险的一个制度性的解决方案。但究竟在中国应该如何建立相应制度，则说法不一。
全国人大财经委员会主要从法律层面推动巨灾保险制度的建立。今年，针对《保险法》修订草案，全国人大财经委员会向全国人大常委会再度提交的一份意见认为，修订案应增加巨灾保险有关内容，以便据此制定实施办法，推动巨灾保险的发展。正在修订的《防震减灾法》也称，要体现汶川大地震中反映出的问题。
与减灾防灾相关的各个政府部门，均从不同角度发起对巨灾保险制度的研究。然而，“从表面上看，中国确实有一套巨灾风险的管理体系，但尚未形成一个综合、有效、互相呼应、互相补充、互相协调的巨灾风险管理的框架。”王君说，“在这样的条件下，要单独推进巨灾保险，会面临很多的问题，巨灾保险制度建立起来后，也会处于非常大的压力下。”
“巨灾保险制度涉及的部门比较多，工作量很大，跨部委的协调机制还没有建立起来，需要一个综合部门出面牵头协调，这个事情会推进得更快一些。”一位政府官员说。
但关于谁来牵头的问题，至今未有明确的说法。
财政部本应有动力和义务来牵头此项改革。但囿于“国家出纳”的角色，由财政部牵头被认为意味着明确财政出资，这恰恰是财政部门所“忌讳”的地方。因此，财政部虽然也对巨灾展开了专项研究，却并无牵头建立该项制度之意。
国家发改委目前主导震后重建和融资，巨灾保险作为事后融资安排，也进入了发改委的视野。但发改委并无专门部门和职责来牵头巨灾保险制度的研究和落实。据《财经》记者获知，发改委最终决定，年底前向国务院写出报告，以政策建议和模式选择的方式提出意见，而不承担牵头单位之责。
国家减灾委员会2005年由原国际减灾委员会更名而来，本身规格相当高，由一位副总理牵头，委员来自几十个部委。国家减灾委作为接受各界捐助和援助的一个平台，发挥了相当大的作用，却一直不是一个实体机构，具体工作实际由民政部承担；要由其承担起巨灾保险制度研究和落实的诸多具体职责，亦有许多困难。
保监会被认为是和巨灾保险关联性最强的机构。但巨灾保险制度本身带有一定政策性色彩，未来有可能被设计成强制性险种，由于此前推出的强制性险种“交强险”（机动车交通事故责任强制保险）曾饱受争议，对于类似产品，监管部门亦不无顾虑。
日本、美国、土耳其的经验显示，为巨灾保险所创立的相关法律应该具有可操作性。中国保监会副主席周延礼、四川省省长蒋巨峰都在研讨会上呼吁，应该“以法律法规的形式明确政府部门、保险行业、企业和个人在巨灾风险管理体系中的地位和职责”。
据《财经》记者了解，汶川大地震后，国家地震局向国务院递交了一份报告并获得批示，批示中提到，由保监会作为巨灾保险制度研究的牵头机构。
一位了解巨灾保险制度筹备情况的专家介绍，从近几个月的进展来看，保监会已经在较为系统地进行知识和人员的准备，并且在与国际组织和一些国家的巨灾保险基金进行合作，从而有望在中国巨灾保险制度研究与设计过程中，较为有效地发挥牵头与协调的功能。
很多有识之士认为，尽早确定巨灾保险制度研究与设计的牵头单位，并且明确未来一至两年的时间表，当能有效防止“九龙治水”的混乱局面。
绕不开的数据
建立巨灾保险制度，有很多基础工作亟待完成。“第一是立法和制度的保障；第二是对巨灾风险基础数据的评价。”世界银行专家说。
中国幅员辽阔，气候复杂多样且灾害频发。很多专家表示，地震发生频率低但造成的经济损失大，而且中国很多城市分布在地震带上，综合这些因素，中国的巨灾保险可以从地震巨灾险开始。
民房又成为巨灾保险制度的首要考虑。最近十几年来，中国基本完成了房改；房屋私有化后，如何应对自然灾害造成的房屋坍塌和损害，却并无保障机制。这是汶川大地震后最突出的问题。
据不完全统计，汶川大地震严重损坏房屋593.25万间、倒塌房屋546.19万间，超过500万人无家可归。
无论是对于中国的商业保险机构，还是巨灾保险机制来说，如何承保建筑物的地震风险，在理论和实践上都有待探索。
中国历史上也曾对巨灾险有过研究，但均未真正建立起相关制度。
1996年，中国人民银行保险司牵头启动了对地震巨灾保险的研究。参照日本的地震巨灾保险安排，课题组尝试设计了中国民房的地震巨灾保险制度，并建议把地震保险附加在家庭财产险上。同时成立一个基金，由财政支付启动费用，对这一险种进行必要的补贴；但如何补贴，以何为依据，则并无说法。最终，这一建议未付诸实施。
纵观各国的地震巨灾保险可以发现，这些制度设计上各不相同。保什么？怎么保？如何赔付？谁为巨灾保险兜底？在这些具体的保险安排上，有多种多样的组合方式，但每个选择都需要有数据支持。
王君表示，一个有效并可持续的巨灾保险体系，至少应该遵循以下几个原则：广泛覆盖并且负担得起，保费拟定与偿付安排都在精算的基础之上，能够对减灾防灾产生正向激励，财务上可以持续，不对政府财政构成不必要的风险。湖北保监局副局长姚庆海，就提出“广覆盖，小保额，量力而行，循序渐进，非营利”等政策性家庭财产地震保险的原则。
“全国统一保费还是差异化定价，家庭自愿购买还是政府强制，财政到底要在什么层面什么情况下给予支持，这些决策都需要建立在坚实的数据之上，含糊不得。”一位国际再保险公司的人士对《财经》记者说。
“巨灾保险制度离不开政府的支持，但这并不意味着政府一定要出任最后出资人。”上述人士说，“在德国，一些巨灾保险完全是商业运作，政府只是提供税收优惠，帮助巨灾保险完成资金积累，但日本政府就对巨灾保险提供后备保证金和政府再保险的政策支持。”
中国自古以来不乏对地震的记录，而且国家地震局多年来也积累了系统观测数据，但要将这些数据转化为商业决策的依据，还缺乏一个关键环节，即对建筑物价值和抗震能力等数据进行采集和分析。
国际领先的保险机构是以经纬度坐标定位保险标的物，但在中国，往往在灾情发生之后，保险公司调出来的还是一个省的整体数据。
姚庆海曾在5月的一次巨灾保险论坛上透露，中国保险标准委员会正在制定中国巨灾保险的数据采集标准，第一套采集标准主要覆盖地震、洪水和台风，将包括巨灾损失和巨灾保单条款等相关数据。
根据国际经验，从巨灾发生到巨灾保险制度的建立只需两年时间。这期间，遗忘、仓促均可能导致建立巨灾保险制度的失败。事实上，当上述研讨会在成都举行时，汶川大地震已不再是舆论关注的中心。
“人性是善忘的，因此要把记忆灌注于制度之中。”一位参与巨灾保险制度建立工作的人士对《财经》记者说。■
汶川大地震后，社会各界对建立巨灾保险制度的必要性形成了前所未有的共识，几乎所有与减灾防灾、震后重建相关的部委都在研究巨灾保险制度。然而，如何在中国这样一个幅员辽阔、自然灾害频发的国家建立相关制度，至今未形成可供进一步讨论的方案。
“各相关部委都在总结国际模式和提出政策建议，但更多的是初级水平的重复建设，缺乏可操作的方案。”一位参与巨灾险设计的专家说。他透露，甚至应由哪个部委来牵头推进这项复杂制度的制定和落实，至今都未有定论。
所谓巨灾保险，是对严重自然灾害可能造成的财产损失进行保险的一种机制。由于巨灾造成的损失巨大，有可能超出商业保险和再保险机构的承受限度，因此可能需要政府在政策、财政上予以支持。成功的巨灾保险制度应在财务上可以持续，尽量帮助政府分担巨灾风险，为政府锁定灾后重建的成本。
杯水车薪
“巨灾保险是一项系统工程，涉及社会管理的方方面面。中央政府的意志和推动尤为重要，确立牵头机构、通过立法确立相关制度，才可能将建立巨灾保险体系的相关工作有计划、有质量地引向成功。”世界银行东亚太平洋首席金融专家王君在9月举行的“巨灾风险管理与保险”国际研讨会上说。
当此次研讨会于9月25日在四川成都举行时，汶川大地震已经过去了四个多月。四川省省长蒋巨峰其时透露，汶川大地震共造成8451亿元的直接经济损失，但从保险业获赔的金额预期只有18.06亿元。而中国保监会公布的最新数据仍然停留在8月20日，截至那时，保险业已赔付的保险金为6.1亿元，从9月4日开始，保监会通告各保险公司，停止地震灾害保险理赔数据的报送工作。
今年以来，中国发生了雨雪冰冻和汶川大地震等罕见灾害，据保监会主席助理、新闻发言人袁力透露，预计保险行业为此做出的赔付约为100亿元。
对中国保险业而言，这已是创纪录的赔付；但相对于这些灾害造成的经济损失而言，无异于杯水车薪。汶川大地震的直接经济损失已经超过了2007年保险行业7035亿元的全部保费收入，占到了2007年中国财政收入总额的近六分之一。
“由于缺乏完善的巨灾风险管理长效机制，中国政府应对自然灾害的压力越来越大，目前由政府主导的巨灾风险管理模式，已越来越不能适应经济社会发展和人民群众风险保障的需要。”中国保监会副主席周延礼在上述研讨会发言时坦承。
王君也认为，指望通过当年财政预算对突发巨灾造成的全部损失进行补偿，既不现实，也不应该。因为如果动用长期发展需要的资金用于灾害重建，必然会对长远的经济发展造成不利影响。
“完全依赖财政，还会造成比较严重的道德风险。例如，如何判断地方政府对灾害损失的计量是合理的？”国务院发展研究中心一位研究人员说。
在这种情况下，中国各相关政府部门在建立巨灾保险制度问题上达成了空前的共识。
各国巨灾保险制度的建立，均发生在令人刻骨铭心的灾难之后。日本1964年发生新泻大地震，1966年出台《地震保险法》，并建立日本地震再保险株式会社；美国加州1994年发生大地震，1995年出台《住宅地震基本险保单范本》，1996年成立加州地震局；土耳其1999年发生大地震，2000年建立土耳其巨灾保险共同体。
谁来牵头
面对汶川地震造成的巨大损失，及其与保险、财政、社会捐助能提供的资金之间的巨大缺口，巨灾保险被认为是未来防范此类风险的一个制度性的解决方案。但究竟在中国应该如何建立相应制度，则说法不一。
全国人大财经委员会主要从法律层面推动巨灾保险制度的建立。今年，针对《保险法》修订草案，全国人大财经委员会向全国人大常委会再度提交的一份意见认为，修订案应增加巨灾保险有关内容，以便据此制定实施办法，推动巨灾保险的发展。正在修订的《防震减灾法》也称，要体现汶川大地震中反映出的问题。
与减灾防灾相关的各个政府部门，均从不同角度发起对巨灾保险制度的研究。然而，“从表面上看，中国确实有一套巨灾风险的管理体系，但尚未形成一个综合、有效、互相呼应、互相补充、互相协调的巨灾风险管理的框架。”王君说，“在这样的条件下，要单独推进巨灾保险，会面临很多的问题，巨灾保险制度建立起来后，也会处于非常大的压力下。”
“巨灾保险制度涉及的部门比较多，工作量很大，跨部委的协调机制还没有建立起来，需要一个综合部门出面牵头协调，这个事情会推进得更快一些。”一位政府官员说。
但关于谁来牵头的问题，至今未有明确的说法。
财政部本应有动力和义务来牵头此项改革。但囿于“国家出纳”的角色，由财政部牵头被认为意味着明确财政出资，这恰恰是财政部门所“忌讳”的地方。因此，财政部虽然也对巨灾展开了专项研究，却并无牵头建立该项制度之意。
国家发改委目前主导震后重建和融资，巨灾保险作为事后融资安排，也进入了发改委的视野。但发改委并无专门部门和职责来牵头巨灾保险制度的研究和落实。据《财经》记者获知，发改委最终决定，年底前向国务院写出报告，以政策建议和模式选择的方式提出意见，而不承担牵头单位之责。
国家减灾委员会2005年由原国际减灾委员会更名而来，本身规格相当高，由一位副总理牵头，委员来自几十个部委。国家减灾委作为接受各界捐助和援助的一个平台，发挥了相当大的作用，却一直不是一个实体机构，具体工作实际由民政部承担；要由其承担起巨灾保险制度研究和落实的诸多具体职责，亦有许多困难。
保监会被认为是和巨灾保险关联性最强的机构。但巨灾保险制度本身带有一定政策性色彩，未来有可能被设计成强制性险种，由于此前推出的强制性险种“交强险”（机动车交通事故责任强制保险）曾饱受争议，对于类似产品，监管部门亦不无顾虑。
日本、美国、土耳其的经验显示，为巨灾保险所创立的相关法律应该具有可操作性。中国保监会副主席周延礼、四川省省长蒋巨峰都在研讨会上呼吁，应该“以法律法规的形式明确政府部门、保险行业、企业和个人在巨灾风险管理体系中的地位和职责”。
据《财经》记者了解，汶川大地震后，国家地震局向国务院递交了一份报告并获得批示，批示中提到，由保监会作为巨灾保险制度研究的牵头机构。
一位了解巨灾保险制度筹备情况的专家介绍，从近几个月的进展来看，保监会已经在较为系统地进行知识和人员的准备，并且在与国际组织和一些国家的巨灾保险基金进行合作，从而有望在中国巨灾保险制度研究与设计过程中，较为有效地发挥牵头与协调的功能。
很多有识之士认为，尽早确定巨灾保险制度研究与设计的牵头单位，并且明确未来一至两年的时间表，当能有效防止“九龙治水”的混乱局面。
绕不开的数据
建立巨灾保险制度，有很多基础工作亟待完成。“第一是立法和制度的保障；第二是对巨灾风险基础数据的评价。”世界银行专家说。
中国幅员辽阔，气候复杂多样且灾害频发。很多专家表示，地震发生频率低但造成的经济损失大，而且中国很多城市分布在地震带上，综合这些因素，中国的巨灾保险可以从地震巨灾险开始。
民房又成为巨灾保险制度的首要考虑。最近十几年来，中国基本完成了房改；房屋私有化后，如何应对自然灾害造成的房屋坍塌和损害，却并无保障机制。这是汶川大地震后最突出的问题。
据不完全统计，汶川大地震严重损坏房屋593.25万间、倒塌房屋546.19万间，超过500万人无家可归。
无论是对于中国的商业保险机构，还是巨灾保险机制来说，如何承保建筑物的地震风险，在理论和实践上都有待探索。
中国历史上也曾对巨灾险有过研究，但均未真正建立起相关制度。
1996年，中国人民银行保险司牵头启动了对地震巨灾保险的研究。参照日本的地震巨灾保险安排，课题组尝试设计了中国民房的地震巨灾保险制度，并建议把地震保险附加在家庭财产险上。同时成立一个基金，由财政支付启动费用，对这一险种进行必要的补贴；但如何补贴，以何为依据，则并无说法。最终，这一建议未付诸实施。
纵观各国的地震巨灾保险可以发现，这些制度设计上各不相同。保什么？怎么保？如何赔付？谁为巨灾保险兜底？在这些具体的保险安排上，有多种多样的组合方式，但每个选择都需要有数据支持。
王君表示，一个有效并可持续的巨灾保险体系，至少应该遵循以下几个原则：广泛覆盖并且负担得起，保费拟定与偿付安排都在精算的基础之上，能够对减灾防灾产生正向激励，财务上可以持续，不对政府财政构成不必要的风险。湖北保监局副局长姚庆海，就提出“广覆盖，小保额，量力而行，循序渐进，非营利”等政策性家庭财产地震保险的原则。
“全国统一保费还是差异化定价，家庭自愿购买还是政府强制，财政到底要在什么层面什么情况下给予支持，这些决策都需要建立在坚实的数据之上，含糊不得。”一位国际再保险公司的人士对《财经》记者说。
“巨灾保险制度离不开政府的支持，但这并不意味着政府一定要出任最后出资人。”上述人士说，“在德国，一些巨灾保险完全是商业运作，政府只是提供税收优惠，帮助巨灾保险完成资金积累，但日本政府就对巨灾保险提供后备保证金和政府再保险的政策支持。”
中国自古以来不乏对地震的记录，而且国家地震局多年来也积累了系统观测数据，但要将这些数据转化为商业决策的依据，还缺乏一个关键环节，即对建筑物价值和抗震能力等数据进行采集和分析。
国际领先的保险机构是以经纬度坐标定位保险标的物，但在中国，往往在灾情发生之后，保险公司调出来的还是一个省的整体数据。
姚庆海曾在5月的一次巨灾保险论坛上透露，中国保险标准委员会正在制定中国巨灾保险的数据采集标准，第一套采集标准主要覆盖地震、洪水和台风，将包括巨灾损失和巨灾保单条款等相关数据。
根据国际经验，从巨灾发生到巨灾保险制度的建立只需两年时间。这期间，遗忘、仓促均可能导致建立巨灾保险制度的失败。事实上，当上述研讨会在成都举行时，汶川大地震已不再是舆论关注的中心。
“人性是善忘的，因此要把记忆灌注于制度之中。”一位参与巨灾保险制度建立工作的人士对《财经》记者说。■