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建立巨灾保险制度,需要做两方面的基础工作,一是立法和制度的保障,二是对巨灾风险基础数据的评价
汶川大地震后,社会各界对建立巨灾保险制度的必要性形成了前所未有的共识,几乎所有与减灾防灾、震后重建相关的部委都在研究巨灾保险制度。然而,如何在中国这样一个幅员辽阔、自然灾害频发的国家建立相关制度,至今未形成可供进一步讨论的方案。
“各相关部委都在总结国际模式和提出政策建议,但更多的是初级水平的重复建设,缺乏可操作的方案。”一位参与巨灾险设计的专家说。他透露,甚至应由哪个部委来牵头推进这项复杂制度的制定和落实,至今都未有定论。
所谓巨灾保险,是对严重自然灾害可能造成的财产损失进行保险的一种机制。由于巨灾造成的损失巨大,有可能超出商业保险和再保险机构的承受限度,因此可能需要政府在政策、财政上予以支持。成功的巨灾保险制度应在财务上可以持续,尽量帮助政府分担巨灾风险,为政府锁定灾后重建的成本。
杯水车薪
“巨灾保险是一项系统工程,涉及社会管理的方方面面。中央政府的意志和推动尤为重要,确立牵头机构、通过立法确立相关制度,才可能将建立巨灾保险体系的相关工作有计划、有质量地引向成功。”世界银行东亚太平洋首席金融专家王君在9月举行的“巨灾风险管理与保险”国际研讨会上说。
当此次研讨会于9月25日在四川成都举行时,汶川大地震已经过去了四个多月。四川省省长蒋巨峰其时透露,汶川大地震共造成8451亿元的直接经济损失,但从保险业获赔的金额预期只有18.06亿元。而中国保监会公布的最新数据仍然停留在8月20日,截至那时,保险业已赔付的保险金为6.1亿元,从9月4日开始,保监会通告各保险公司,停止地震灾害保险理赔数据的报送工作。
今年以来,中国发生了雨雪冰冻和汶川大地震等罕见灾害,据保监会主席助理、新闻发言人袁力透露,预计保险行业为此做出的赔付约为100亿元。
对中国保险业而言,这已是创纪录的赔付;但相对于这些灾害造成的经济损失而言,无异于杯水车薪。汶川大地震的直接经济损失已经超过了2007年保险行业7035亿元的全部保费收入,占到了2007年中国财政收入总额的近六分之一。
“由于缺乏完善的巨灾风险管理长效机制,中国政府应对自然灾害的压力越来越大,目前由政府主导的巨灾风险管理模式,已越来越不能适应经济社会发展和人民群众风险保障的需要。”中国保监会副主席周延礼在上述研讨会发言时坦承。
王君也认为,指望通过当年财政预算对突发巨灾造成的全部损失进行补偿,既不现实,也不应该。因为如果动用长期发展需要的资金用于灾害重建,必然会对长远的经济发展造成不利影响。
“完全依赖财政,还会造成比较严重的道德风险。例如,如何判断地方政府对灾害损失的计量是合理的?”国务院发展研究中心一位研究人员说。
在这种情况下,中国各相关政府部门在建立巨灾保险制度问题上达成了空前的共识。
各国巨灾保险制度的建立,均发生在令人刻骨铭心的灾难之后。日本1964年发生新泻大地震,1966年出台《地震保险法》,并建立日本地震再保险株式会社;美国加州1994年发生大地震,1995年出台《住宅地震基本险保单范本》,1996年成立加州地震局;土耳其1999年发生大地震,2000年建立土耳其巨灾保险共同体。
谁来牵头
面对汶川地震造成的巨大损失,及其与保险、财政、社会捐助能提供的资金之间的巨大缺口,巨灾保险被认为是未来防范此类风险的一个制度性的解决方案。但究竟在中国应该如何建立相应制度,则说法不一。
全国人大财经委员会主要从法律层面推动巨灾保险制度的建立。今年,针对《保险法》修订草案,全国人大财经委员会向全国人大常委会再度提交的一份意见认为,修订案应增加巨灾保险有关内容,以便据此制定实施办法,推动巨灾保险的发展。正在修订的《防震减灾法》也称,要体现汶川大地震中反映出的问题。
与减灾防灾相关的各个政府部门,均从不同角度发起对巨灾保险制度的研究。然而,“从表面上看,中国确实有一套巨灾风险的管理体系,但尚未形成一个综合、有效、互相呼应、互相补充、互相协调的巨灾风险管理的框架。”王君说,“在这样的条件下,要单独推进巨灾保险,会面临很多的问题,巨灾保险制度建立起来后,也会处于非常大的压力下。”
“巨灾保险制度涉及的部门比较多,工作量很大,跨部委的协调机制还没有建立起来,需要一个综合部门出面牵头协调,这个事情会推进得更快一些。”一位政府官员说。
但关于谁来牵头的问题,至今未有明确的说法。
财政部本应有动力和义务来牵头此项改革。但囿于“国家出纳”的角色,由财政部牵头被认为意味着明确财政出资,这恰恰是财政部门所“忌讳”的地方。因此,财政部虽然也对巨灾展开了专项研究,却并无牵头建立该项制度之意。
国家发改委目前主导震后重建和融资,巨灾保险作为事后融资安排,也进入了发改委的视野。但发改委并无专门部门和职责来牵头巨灾保险制度的研究和落实。据《财经》记者获知,发改委最终决定,年底前向国务院写出报告,以政策建议和模式选择的方式提出意见,而不承担牵头单位之责。
国家减灾委员会2005年由原国际减灾委员会更名而来,本身规格相当高,由一位副总理牵头,委员来自几十个部委。国家减灾委作为接受各界捐助和援助的一个平台,发挥了相当大的作用,却一直不是一个实体机构,具体工作实际由民政部承担;要由其承担起巨灾保险制度研究和落实的诸多具体职责,亦有许多困难。
保监会被认为是和巨灾保险关联性最强的机构。但巨灾保险制度本身带有一定政策性色彩,未来有可能被设计成强制性险种,由于此前推出的强制性险种“交强险”(机动车交通事故责任强制保险)曾饱受争议,对于类似产品,监管部门亦不无顾虑。
日本、美国、土耳其的经验显示,为巨灾保险所创立的相关法律应该具有可操作性。中国保监会副主席周延礼、四川省省长蒋巨峰都在研讨会上呼吁,应该“以法律法规的形式明确政府部门、保险行业、企业和个人在巨灾风险管理体系中的地位和职责”。
据《财经》记者了解,汶川大地震后,国家地震局向国务院递交了一份报告并获得批示,批示中提到,由保监会作为巨灾保险制度研究的牵头机构。
一位了解巨灾保险制度筹备情况的专家介绍,从近几个月的进展来看,保监会已经在较为系统地进行知识和人员的准备,并且在与国际组织和一些国家的巨灾保险基金进行合作,从而有望在中国巨灾保险制度研究与设计过程中,较为有效地发挥牵头与协调的功能。
很多有识之士认为,尽早确定巨灾保险制度研究与设计的牵头单位,并且明确未来一至两年的时间表,当能有效防止“九龙治水”的混乱局面。
绕不开的数据
建立巨灾保险制度,有很多基础工作亟待完成。“第一是立法和制度的保障;第二是对巨灾风险基础数据的评价。”世界银行专家说。
中国幅员辽阔,气候复杂多样且灾害频发。很多专家表示,地震发生频率低但造成的经济损失大,而且中国很多城市分布在地震带上,综合这些因素,中国的巨灾保险可以从地震巨灾险开始。
民房又成为巨灾保险制度的首要考虑。最近十几年来,中国基本完成了房改;房屋私有化后,如何应对自然灾害造成的房屋坍塌和损害,却并无保障机制。这是汶川大地震后最突出的问题。
据不完全统计,汶川大地震严重损坏房屋593.25万间、倒塌房屋546.19万间,超过500万人无家可归。
无论是对于中国的商业保险机构,还是巨灾保险机制来说,如何承保建筑物的地震风险,在理论和实践上都有待探索。
中国历史上也曾对巨灾险有过研究,但均未真正建立起相关制度。
1996年,中国人民银行保险司牵头启动了对地震巨灾保险的研究。参照日本的地震巨灾保险安排,课题组尝试设计了中国民房的地震巨灾保险制度,并建议把地震保险附加在家庭财产险上。同时成立一个基金,由财政支付启动费用,对这一险种进行必要的补贴;但如何补贴,以何为依据,则并无说法。最终,这一建议未付诸实施。
纵观各国的地震巨灾保险可以发现,这些制度设计上各不相同。保什么?怎么保?如何赔付?谁为巨灾保险兜底?在这些具体的保险安排上,有多种多样的组合方式,但每个选择都需要有数据支持。
王君表示,一个有效并可持续的巨灾保险体系,至少应该遵循以下几个原则:广泛覆盖并且负担得起,保费拟定与偿付安排都在精算的基础之上,能够对减灾防灾产生正向激励,财务上可以持续,不对政府财政构成不必要的风险。湖北保监局副局长姚庆海,就提出“广覆盖,小保额,量力而行,循序渐进,非营利”等政策性家庭财产地震保险的原则。
“全国统一保费还是差异化定价,家庭自愿购买还是政府强制,财政到底要在什么层面什么情况下给予支持,这些决策都需要建立在坚实的数据之上,含糊不得。”一位国际再保险公司的人士对《财经》记者说。
“巨灾保险制度离不开政府的支持,但这并不意味着政府一定要出任最后出资人。”上述人士说,“在德国,一些巨灾保险完全是商业运作,政府只是提供税收优惠,帮助巨灾保险完成资金积累,但日本政府就对巨灾保险提供后备保证金和政府再保险的政策支持。”
中国自古以来不乏对地震的记录,而且国家地震局多年来也积累了系统观测数据,但要将这些数据转化为商业决策的依据,还缺乏一个关键环节,即对建筑物价值和抗震能力等数据进行采集和分析。
国际领先的保险机构是以经纬度坐标定位保险标的物,但在中国,往往在灾情发生之后,保险公司调出来的还是一个省的整体数据。
姚庆海曾在5月的一次巨灾保险论坛上透露,中国保险标准委员会正在制定中国巨灾保险的数据采集标准,第一套采集标准主要覆盖地震、洪水和台风,将包括巨灾损失和巨灾保单条款等相关数据。
根据国际经验,从巨灾发生到巨灾保险制度的建立只需两年时间。这期间,遗忘、仓促均可能导致建立巨灾保险制度的失败。事实上,当上述研讨会在成都举行时,汶川大地震已不再是舆论关注的中心。
“人性是善忘的,因此要把记忆灌注于制度之中。”一位参与巨灾保险制度建立工作的人士对《财经》记者说。■
汶川大地震后,社会各界对建立巨灾保险制度的必要性形成了前所未有的共识,几乎所有与减灾防灾、震后重建相关的部委都在研究巨灾保险制度。然而,如何在中国这样一个幅员辽阔、自然灾害频发的国家建立相关制度,至今未形成可供进一步讨论的方案。
“各相关部委都在总结国际模式和提出政策建议,但更多的是初级水平的重复建设,缺乏可操作的方案。”一位参与巨灾险设计的专家说。他透露,甚至应由哪个部委来牵头推进这项复杂制度的制定和落实,至今都未有定论。
所谓巨灾保险,是对严重自然灾害可能造成的财产损失进行保险的一种机制。由于巨灾造成的损失巨大,有可能超出商业保险和再保险机构的承受限度,因此可能需要政府在政策、财政上予以支持。成功的巨灾保险制度应在财务上可以持续,尽量帮助政府分担巨灾风险,为政府锁定灾后重建的成本。
杯水车薪
“巨灾保险是一项系统工程,涉及社会管理的方方面面。中央政府的意志和推动尤为重要,确立牵头机构、通过立法确立相关制度,才可能将建立巨灾保险体系的相关工作有计划、有质量地引向成功。”世界银行东亚太平洋首席金融专家王君在9月举行的“巨灾风险管理与保险”国际研讨会上说。
当此次研讨会于9月25日在四川成都举行时,汶川大地震已经过去了四个多月。四川省省长蒋巨峰其时透露,汶川大地震共造成8451亿元的直接经济损失,但从保险业获赔的金额预期只有18.06亿元。而中国保监会公布的最新数据仍然停留在8月20日,截至那时,保险业已赔付的保险金为6.1亿元,从9月4日开始,保监会通告各保险公司,停止地震灾害保险理赔数据的报送工作。
今年以来,中国发生了雨雪冰冻和汶川大地震等罕见灾害,据保监会主席助理、新闻发言人袁力透露,预计保险行业为此做出的赔付约为100亿元。
对中国保险业而言,这已是创纪录的赔付;但相对于这些灾害造成的经济损失而言,无异于杯水车薪。汶川大地震的直接经济损失已经超过了2007年保险行业7035亿元的全部保费收入,占到了2007年中国财政收入总额的近六分之一。
“由于缺乏完善的巨灾风险管理长效机制,中国政府应对自然灾害的压力越来越大,目前由政府主导的巨灾风险管理模式,已越来越不能适应经济社会发展和人民群众风险保障的需要。”中国保监会副主席周延礼在上述研讨会发言时坦承。
王君也认为,指望通过当年财政预算对突发巨灾造成的全部损失进行补偿,既不现实,也不应该。因为如果动用长期发展需要的资金用于灾害重建,必然会对长远的经济发展造成不利影响。
“完全依赖财政,还会造成比较严重的道德风险。例如,如何判断地方政府对灾害损失的计量是合理的?”国务院发展研究中心一位研究人员说。
在这种情况下,中国各相关政府部门在建立巨灾保险制度问题上达成了空前的共识。
各国巨灾保险制度的建立,均发生在令人刻骨铭心的灾难之后。日本1964年发生新泻大地震,1966年出台《地震保险法》,并建立日本地震再保险株式会社;美国加州1994年发生大地震,1995年出台《住宅地震基本险保单范本》,1996年成立加州地震局;土耳其1999年发生大地震,2000年建立土耳其巨灾保险共同体。
谁来牵头
面对汶川地震造成的巨大损失,及其与保险、财政、社会捐助能提供的资金之间的巨大缺口,巨灾保险被认为是未来防范此类风险的一个制度性的解决方案。但究竟在中国应该如何建立相应制度,则说法不一。
全国人大财经委员会主要从法律层面推动巨灾保险制度的建立。今年,针对《保险法》修订草案,全国人大财经委员会向全国人大常委会再度提交的一份意见认为,修订案应增加巨灾保险有关内容,以便据此制定实施办法,推动巨灾保险的发展。正在修订的《防震减灾法》也称,要体现汶川大地震中反映出的问题。
与减灾防灾相关的各个政府部门,均从不同角度发起对巨灾保险制度的研究。然而,“从表面上看,中国确实有一套巨灾风险的管理体系,但尚未形成一个综合、有效、互相呼应、互相补充、互相协调的巨灾风险管理的框架。”王君说,“在这样的条件下,要单独推进巨灾保险,会面临很多的问题,巨灾保险制度建立起来后,也会处于非常大的压力下。”
“巨灾保险制度涉及的部门比较多,工作量很大,跨部委的协调机制还没有建立起来,需要一个综合部门出面牵头协调,这个事情会推进得更快一些。”一位政府官员说。
但关于谁来牵头的问题,至今未有明确的说法。
财政部本应有动力和义务来牵头此项改革。但囿于“国家出纳”的角色,由财政部牵头被认为意味着明确财政出资,这恰恰是财政部门所“忌讳”的地方。因此,财政部虽然也对巨灾展开了专项研究,却并无牵头建立该项制度之意。
国家发改委目前主导震后重建和融资,巨灾保险作为事后融资安排,也进入了发改委的视野。但发改委并无专门部门和职责来牵头巨灾保险制度的研究和落实。据《财经》记者获知,发改委最终决定,年底前向国务院写出报告,以政策建议和模式选择的方式提出意见,而不承担牵头单位之责。
国家减灾委员会2005年由原国际减灾委员会更名而来,本身规格相当高,由一位副总理牵头,委员来自几十个部委。国家减灾委作为接受各界捐助和援助的一个平台,发挥了相当大的作用,却一直不是一个实体机构,具体工作实际由民政部承担;要由其承担起巨灾保险制度研究和落实的诸多具体职责,亦有许多困难。
保监会被认为是和巨灾保险关联性最强的机构。但巨灾保险制度本身带有一定政策性色彩,未来有可能被设计成强制性险种,由于此前推出的强制性险种“交强险”(机动车交通事故责任强制保险)曾饱受争议,对于类似产品,监管部门亦不无顾虑。
日本、美国、土耳其的经验显示,为巨灾保险所创立的相关法律应该具有可操作性。中国保监会副主席周延礼、四川省省长蒋巨峰都在研讨会上呼吁,应该“以法律法规的形式明确政府部门、保险行业、企业和个人在巨灾风险管理体系中的地位和职责”。
据《财经》记者了解,汶川大地震后,国家地震局向国务院递交了一份报告并获得批示,批示中提到,由保监会作为巨灾保险制度研究的牵头机构。
一位了解巨灾保险制度筹备情况的专家介绍,从近几个月的进展来看,保监会已经在较为系统地进行知识和人员的准备,并且在与国际组织和一些国家的巨灾保险基金进行合作,从而有望在中国巨灾保险制度研究与设计过程中,较为有效地发挥牵头与协调的功能。
很多有识之士认为,尽早确定巨灾保险制度研究与设计的牵头单位,并且明确未来一至两年的时间表,当能有效防止“九龙治水”的混乱局面。
绕不开的数据
建立巨灾保险制度,有很多基础工作亟待完成。“第一是立法和制度的保障;第二是对巨灾风险基础数据的评价。”世界银行专家说。
中国幅员辽阔,气候复杂多样且灾害频发。很多专家表示,地震发生频率低但造成的经济损失大,而且中国很多城市分布在地震带上,综合这些因素,中国的巨灾保险可以从地震巨灾险开始。
民房又成为巨灾保险制度的首要考虑。最近十几年来,中国基本完成了房改;房屋私有化后,如何应对自然灾害造成的房屋坍塌和损害,却并无保障机制。这是汶川大地震后最突出的问题。
据不完全统计,汶川大地震严重损坏房屋593.25万间、倒塌房屋546.19万间,超过500万人无家可归。
无论是对于中国的商业保险机构,还是巨灾保险机制来说,如何承保建筑物的地震风险,在理论和实践上都有待探索。
中国历史上也曾对巨灾险有过研究,但均未真正建立起相关制度。
1996年,中国人民银行保险司牵头启动了对地震巨灾保险的研究。参照日本的地震巨灾保险安排,课题组尝试设计了中国民房的地震巨灾保险制度,并建议把地震保险附加在家庭财产险上。同时成立一个基金,由财政支付启动费用,对这一险种进行必要的补贴;但如何补贴,以何为依据,则并无说法。最终,这一建议未付诸实施。
纵观各国的地震巨灾保险可以发现,这些制度设计上各不相同。保什么?怎么保?如何赔付?谁为巨灾保险兜底?在这些具体的保险安排上,有多种多样的组合方式,但每个选择都需要有数据支持。
王君表示,一个有效并可持续的巨灾保险体系,至少应该遵循以下几个原则:广泛覆盖并且负担得起,保费拟定与偿付安排都在精算的基础之上,能够对减灾防灾产生正向激励,财务上可以持续,不对政府财政构成不必要的风险。湖北保监局副局长姚庆海,就提出“广覆盖,小保额,量力而行,循序渐进,非营利”等政策性家庭财产地震保险的原则。
“全国统一保费还是差异化定价,家庭自愿购买还是政府强制,财政到底要在什么层面什么情况下给予支持,这些决策都需要建立在坚实的数据之上,含糊不得。”一位国际再保险公司的人士对《财经》记者说。
“巨灾保险制度离不开政府的支持,但这并不意味着政府一定要出任最后出资人。”上述人士说,“在德国,一些巨灾保险完全是商业运作,政府只是提供税收优惠,帮助巨灾保险完成资金积累,但日本政府就对巨灾保险提供后备保证金和政府再保险的政策支持。”
中国自古以来不乏对地震的记录,而且国家地震局多年来也积累了系统观测数据,但要将这些数据转化为商业决策的依据,还缺乏一个关键环节,即对建筑物价值和抗震能力等数据进行采集和分析。
国际领先的保险机构是以经纬度坐标定位保险标的物,但在中国,往往在灾情发生之后,保险公司调出来的还是一个省的整体数据。
姚庆海曾在5月的一次巨灾保险论坛上透露,中国保险标准委员会正在制定中国巨灾保险的数据采集标准,第一套采集标准主要覆盖地震、洪水和台风,将包括巨灾损失和巨灾保单条款等相关数据。
根据国际经验,从巨灾发生到巨灾保险制度的建立只需两年时间。这期间,遗忘、仓促均可能导致建立巨灾保险制度的失败。事实上,当上述研讨会在成都举行时,汶川大地震已不再是舆论关注的中心。
“人性是善忘的,因此要把记忆灌注于制度之中。”一位参与巨灾保险制度建立工作的人士对《财经》记者说。■