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为深入贯彻党的十八大精神和习近平总书记在河北省阜平县考察扶贫开发工作时的重要指示，根据国务院扶贫办开展扶贫到户机制调研工作安排和省扶贫移民办关于印发《江西省扶贫到户机制调研方案》的通知要求，萍乡市扶贫和移民办成立专门调研组于4月中旬就扶贫到户机制情况，多次深入连片特困地区莲花县荷塘乡万里村，围绕专项扶贫到户、行业扶贫到户、党员干部帮扶到户、扶贫到户投入保障机制、扶贫到户运行机制等方面，采取进村入户，与村民座谈，现场填写调查表等形式，对全村经济社会发展状况及2个村民小组共34户扶贫对象户进行了深入细致的调查。
一、样本村基本情况
万里村属省定贫困村，位于莲花县荷塘乡东南部，东与南岭乡交界，南跟井下村相连，西与严塘村相接，北与珊溪村相邻。全村共有6个村民小组，10个自然村，427户农户，总人口1425人，其中劳动力853人。党员47人，其中，男性39人，女性8人，年龄在50—59岁15人，60-69岁15人，70岁以上17人，年龄相对偏大。全村耕地面积1492亩，其中水田1344亩，旱土148亩，人均水田0.94亩；山林面积6843亩，大多是荒山。全村扶贫对象166户419人，贫困发生率为29.4%，其中，扶贫户141户375人，扶贫低保户25户44人；享受农村低保户34户56人。2012年，该村农民人均年纯收入1980元，收入主要来源靠务农和打工。村两委班子5人，支部书记、村主任月工资补贴1200元。村集体经济收入项目3个，年收入8万余元。村内有卫生室一所，幼儿园一所，农家书屋2家。2012年，该村享受国家扶贫特惠资金情况，整村推进资金10万元，“两项制度”有效衔接试点资金4.3万元，互助资金15万元，雨露计划补助2名中高级技工0.6万元，合计29.9万元。
二、样本村三、四村民小组扶贫户基本情况
调查的34户扶贫户，总人口113人，平均家庭人口3.32人；总劳动力38人，平均家庭劳动力1.12人，外出打工的劳动力19人，占总劳动力的50名；水田84.5亩，人均水田面积0.75亩；户均月电费21.6元；住房以南方传统的二代砖木结构为主，其中23户为危房户，生活设施简陋，属典型的贫困户。致贫原因主要是因病和缺少劳动力。扶贫户的现金收入基本上都是靠国家的惠农政策补贴，如粮食综合直补资金88元/亩，补助总金额8439.2元；享受农村养老保险政策补助52人，总金额34320元；享受农村低保7户10人，补助总金额13032元；“两项制度”有效衔接试点补助资金5100元。外出打工人员除少数几个人可以在逢年过节时带点现金回家，大多数是本人在外地打工，又在外地消费掉了。扶贫户的经济来源单一，主要靠传统的农业，尽管有林地，但基本上都是稀疏林、灌木林，几乎没有经济效益。34户扶贫户农民人均年纯收入为1630.2元，其中现金收入人均为1372.2元（主要是粮食综合直补、养老保险补贴、农村低保和“两项制度”有效衔接试点补助总资金为60891.2元，34户扶贫户人均补助现金收入538.9元，占现金总收入的39.3%。
三、扶贫到户工作存在的主要问题
新阶段以来，萍乡市的扶贫到户工作虽然取得了一定的成效，在加强农村基础设施和公益事业建设方面，为贫困户提供就业、就医、就学帮助，解决衣食住行困难等方面做了大量的工作，但由于目前扶贫到户工作覆盖面不广，资金投入不足等问题，绝大多数扶贫户并没有从根本上解决脱贫致富的难题。
（一）扶贫移民搬迁指标少，资金投入不够。从2004年开始实施深山移民搬迁以来，包括以工代赈移民、生态移民、避灾移民在内的所有移民，截止2012年底，萍乡市才搬迁了2万余人，根据目前掌握情况，萍乡市仍有3万余人居住在深山库区，地质灾害隐患点等自然环境恶劣地区的群众需要移民搬迁，按照国家移民建房补助标准3500-4000元/人，平均按每5人一户算补助资金才2万左右，而目前建一栋一层90平米新房，总投资至少也要6万元。
（二）到户贴息贷款难。由于现在所有金融机构都是商业运作模式，它们的放贷原则是“放得下，收得回、有效益”，采取抵押或担保等形式发放贷款。贫困户由于没有抵押物或担保人，所以很难到金融机构贷到款。到户贷款贴息政策初衷虽然是为解决贫困户缺少小额发展“种、养、加”项目启动资金而实施的一项政策，但在市场经济条件下，贫困户贷款很难实现，并且，萍乡市广大贫困地区一村一品组织化程度低，从而也制约了贫困户发展种、养的积极性、主动性。并且该政策只有重点县才能享受。
（三）项目贷款贴息面窄量小。萍乡市共有国家、省、市、县农业龙头企业150家，从2006年一2012年实施项目贷款贴息以来，只有25家企业享受过贷款贴息，贴息资金253万元，贷款规模8433.34万元，平均每年只有3.5家企业享受得到该政策。2012年，中央下达萍乡市项目贴息资金34万元，贷款规模1100万元左右，很难从根本上扶强做大扶贫龙头企业，从而影响了“企业+基地+农户”发展模式的普遍推广，大多数贫困户要想通过扶贫龙头企业的带动致富，也就成了一句空话。
（四）“雨露计划”资金量小，扶贫政策宣传不够。从调查的34户贫困户情况看，他们对国家的有关扶贫政策措施不十分了解，甚至有人连他们村是“十二五”贫困村都不知道。34户贫困户中共有劳动力38人，外出务工19人，只有1人参加过雨露计划培训，由于缺乏专业技能，加上文化水平低，月工资1500～2000元左右，基本上没有钱存只能自理。
（五）“互助资金”难互助。“互助资金”是一种村级互助组织，其目的是分期分批使贫困户逐个致富，最后走共同富裕之路。目前该项政策也只有重点县才能享受，就国家贫困县莲花县而言，也是杯水车薪，莲花县共有157个行政村，从2009-2012年开展了“互助资金”试点工作的村才19个（其中2009年5个，2010年9个，2012年5个），而且每个试点村国家扶持资金只有15万元，按照2000-5000元标准放借，一个村也只能放借30-75户，就万里村而言，共有扶贫户166户，要全部享受该政策也要3-5年时间。 （六）社会“大扶贫”格局有待完善。“大扶贫”包括专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫三位一体的扶贫格局。从目前情况看，专项扶贫作为国家扶贫开发工作的一项重要政策，已深入民心，但单靠专项扶贫很难从根本上解决贫困地区落后状况，只有充分挖掘行业部门和社会各界主动参与扶贫开发工作内在潜力，按照《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》要求，切实履行各自职责，形成政府主导，自力更生，全社会共同参与扶贫开发的“大扶贫”格局，萍乡市广大贫困地区群众才能彻底走上脱贫致富之路。
（七）思想观念落后，缺乏自主脱贫的积极性、主动性。调查走访发现，大多数农户对村里工作不闻不问，更不能积极、主动参与扶贫开发工作。通过入户了解，大多数农户对自己没有什么打算，得过且过。
四、扶贫到户政策难到户的原因
在被调查的34户扶贫户中，凡是普惠政策是可以享受到了，但特惠政策就很难享受到。如：享受“两项制度”有效衔接试点资金扶助一户，占11.8%；享受低保政策7户10人，分别占总户数和总人数的20.6%和8.8%；享受“互助资金”试点扶助没有一户；劳动力38人，享受“雨露计划”免费培训1人，占2.6%；住危房户有23户，享受农村危房改造政策一户，占4.4%；享受到户贴息贷款没有一户。从以上情况看，扶贫到户率太低，笔者认为其主要原因有以下几方面：
（一）扶贫资金投入不足。整村推进扶贫开发工作实施以来，尽管萍乡市广大贫困地区基础设施和公益事业建设得到了明显改善，但是城乡差距仍然很大，特别是贫困地区在享受公共服务方面没有得到彻底改变。缺医少药，因灾因病致贫、脱贫后返贫现象时有发生。这主要还是国家投入扶贫资金力度不够，一个贫困村一年资金量10-16万元左右，大项目基本上都搞不成，而急需解决的项目又多，相比一个村要开展整村推进实施项目，至少要300—400万元左右才能完成，所以更别说拿出部分资金发展产业。
（二）入户项目扶持少，补助标准低。在当前的扶贫开发工作中，属于贫困户直接受益的项目虽然有扶贫移民搬迁、雨露计划、互助资金、“两项制度”有效衔接、到户贴息等，但是受益面十分窄，补助标准偏低。其它的都是间接受益，如通村公路、产业基地建设等项目都只是涵盖辐射带动贫困户。尤其是通村公路建设，交通补助资金严重不足，缺口很大。扶贫资金就用来“补缺”（山区硬化通村公路每公里需20-25万元，而交通补助10万元/公里），贫困村硬化一条通村公路不背债务就已很不错了，而贫困户只能间接受益，从而也削弱了扶贫资金的扶贫到户功能。
（三）社会帮扶机制欠缺，帮扶能力弱。莲花县属国定贫困县，一方面在整村推进过程中，虽然强化了“一对一”结对帮扶工作机制，取得了一定效果，但党员干部收入低，能力有限，只能凭良心为老百姓办点实事，要自己拿出大量资金来帮助贫困户发展产业，增加收入很难办到；另一方面，各党政机关、企事业单位虽然都开展了驻村帮扶，但都是地方财政预算单位，也很难拿出大额资金来帮扶，只能各自发挥部门的优势，积极向上争取有关项目倾斜用于重点村。
（四）统筹涉农资金难度大。扶贫资金包括财政扶贫资金、老区建设资金和以工代赈资金三大部分，都可以按要求投入到重点村和贫困户，其他行业的专项资金，从中央到地方都是各有各的投向渠道和规定，很难统筹安排使用。
五、扶贫到户对策及建议
扶贫到户是完善与农村扶贫制度相衔接的各项农村社会保障制度和惠农政策的庞大社会系统工程，也是一项复杂的社会经济活动。同时还是新时期扶贫开发工作的一个重要途径和模式，对帮助贫困农户稳定提高收入水平，进而实现脱贫致富将起到十分重要的推动作用。如何进一步提高扶贫到户工作举措，增强扶贫到户扶持效果，是各级扶贫部门应该积极探索的一个新课题，现结合萍乡市实际，就如何抓好扶贫到户建议采取如下对策。
（一）进一步完善专项扶贫到户政策和机制
扶贫移民搬迁到户政策，要有确保做到“搬得出、稳得住、富得起”的机制
1、合理整合各类到户扶持资金，确保移民搬迁户搬得出。现阶段农户建房投入，一层120平方米砖混结构平顶房或两层240平方米砖混结构平顶房分别需要投入6-8万元或12-15万元。目前深山移民补助标准是人均4000元，生态移民补助标准是人均5000元，危房改造补助标准是户均1.1-1.5万元，都不能较为有效地缓解贫困户建房资金短缺问题。只有将各项扶持政策有效地叠加捆绑，集中使用，提高国家补助投入标准，才能调动他们的建房积极性，使贫困户建得起新房，从而确保真正搬得出。
2、捆绑使用项目资金，确保移民搬迁户稳得住。按照“渠道不乱、用途不变、各负其责、各计其功”的原则，扶贫、水利、交通、建设、土地、电力、林业、新农村建设、财政、民政、公安等各相关部门要切实加大对移民搬迁户新居住地的各项配套基础设施投入力度，一是改善好新居住地的社区生活环境；二是解决好移民户就医、上学的问题；三是解决好移民户的耕地和落户问题。真正实现搬迁后贫困户生产生活条件有明显变化，确保移民搬迁后农户能够稳得住。
3、充分利用劳力资源，确保移民搬迁户富得起。移民搬迁户搬迁后在搬得出、稳得住的基础上，各级政府首要考虑的就是如何使搬迁户富得起来的问题。即解决移民户增收难问题。一是加大免费培训力度，使移民户家中至少有一名以上劳力参加技能培训；二是优先安排移民户劳力就近进厂务工（进工业园区）；三是发放生产启动资金，实行创业增收；四是充分利用移民户现有资源（土地、山林等资源）增收。通过盘活各种社会资源来增加移民户收入，确保移民后富得起来。
——小额扶贫贷款和生产互助资金到户政策和机制的完善
1、小额扶贫贷款到户政策。首先增加贴息资金总量。以莲花县为例，现有年贴息资金40多万元，难以满足需求，可考虑到提高到100万元以上。其次提高贴息利率，参照金融机构贷款利率，小额到户贴息利率应提高到持平水平，以享受扶贫贴息的农户不再承担利息为宜。三是尽早下达资金计划。一年之计在于春，建议将下半年下达计划改为每年一季度下达。四是进一步完善管理办法。进一步明确扶贫移民、财政部门各自职责，避免职责交叉，金融机构建立贫困户“零门槛”贷款机制，对扶贫移民部门建档立卡的贫困户，凭相关证明，可无担保申请发展生产的小额贷款。 2、生产互助资金到户政策。适当放宽借款周期和担保等方面条件，同意各试点县在确保资金安全的前提下，适当延长借款周期；对社员不愿为其提供担保而自愿提供抵押的社员，要允许为其借款。对经营管理有序、互助资金使用效果明显、产业发展有规模、贫困农户增收幅度大的扶贫互助合作社，可增加互助资金的扶持额度。同时，建议安排部分扶贫到户小额贷款贴息资金对社员的借款占用费进行贴息扶持。
3、建议将深山移民扶贫、小额扶贫贷款、互助资金、扶贫到户资金等专项扶贫政策在重点县试点后，要及时推广到非重点县，以便将扶贫的特惠政策覆盖到所有的贫困地区。
——产业扶贫到户政策和机制的优化
对贫困户的支持首先是资金问题，所以建议在每年下达的财政扶贫资金中，一是安排一定比例的资金用于扶持贫困户发展“种、养、加”等产业。二是在整村推进的过程中，切实保证安排一定比例资金用于重点村产业建设。三是通过信贷扶贫扶持贫困户发展种、养等项目。特别要加强改进小额到户贴息贷款工作，加大小额到户贴息资金总量，改进项目管理办法，简化工作程序，以尽可能地满足贫困户发展的资金需求、服务需求。四是建立帮扶机制。引导开展定点帮扶的单位、企业在定点帮扶村选择具备发展能力的贫困户进行帮扶，重点发展种、养项目。五是大力发展农民专业合作社和家庭农场，并出台扶持政策和激励机制。六是大力扶持龙头企业发展。通过设立专项发展资金、强化产业扶贫的基础地位、广泛开展产业协作等途径，为龙头企业搭建发展壮大平台，促使龙头企业不断发展壮大。首先要加大龙头企业扶贫贴息贷款支持力度。其次要细化扶贫龙头企业的扶贫责任。对认定的扶贫龙头企业，要积极吸纳贫困户从业，对相关联产业的从业贫困户进行资金、技术、市场、信息帮扶，实行利益分享。申报扶持项目过程中，要明确申报上述内容的规划和效益评估。再是要建立完善激励机制。对已得到过扶持的扶贫龙头企业履行扶贫责任进行后续考评，履行扶贫责任好的企业，继续加大力度予以扶持，责任履行不到位的，限期进行整改，或取消扶持资格。七是鼓励企业到贫困地区投资兴业。通过产业基地覆盖、龙头企业辐射、连片开发促进、科技扶贫推动、互助资金扶持、合作机制带动，扶贫贷款贴息等多种产业化扶贫模式，确保贫困户稳定增收、脱贫致富。
——雨露计划到户政策和机制的改革
贫困群众作为扶贫移民工作的实施主体，扶贫移民工作成效好坏更大程度上取决于贫困群众本身。提高贫困人口自我发展能力，是贫困地区脱贫致富的根本出路。通过实施雨露计划，提高广大贫困地区群众就业技能，为贫困群众增收创造了有利条件。一是对有转移愿望的贫困户青壮年劳动力免费提供职业技能培训；二是对农村贫困户“两后生”接受职业技能培训，主要支持贫困学生的生活费用、交通费用以及办证、就业、创业方面他们无力承担的费用，可采取补贴生活费、交通费、办证补贴以及就业、创业贷款贴息补贴。三是对在家务农贫困户劳动力参加农村实用技术培训全免费。四是改革现行培训补贴机制，要采取更加灵活，便于操作的到户补贴方式，由贫困农户自由选择培训机构和培训科目，贫困农户凭毕业证书或结业证享受培训补贴。将培训经费补贴给培训基地改为直接补贴到培训对象手中。
——国家新近出台的扶贫到户的特惠政策和运行机制的建立
扶贫到户的特惠政策在国家确定的连片特困地区实施后，随着财力的增加，要逐步推广到其他贫困地区，使广大贫困群众能够得到党的阳光普照。同时，建议国家对贫困户多出台一些特惠政策，如就医方面：大病救助在现有基础上，针对贫困户给予全免。到户贴息由当地政府统一担保贷款，增强贫困农户自我创业发展能力。就学方面：对就读贫困户高中学生给予全免费，并适当补助生活费、交通费等等。
为确保国家特惠政策扶贫到户，必须建立高效运行的保障机制，建议国家在尽快进行扶贫立法的基础上，规范各级的扶贫机构，明确其“三定方案”，以便依法行政；同时，建议建立上下统一的贫困监测系统和信息平台，并延伸到村一级，可以由大学生村官或操作能力强的其他村干部担任信息员，确保数据的真实有效，使特惠政策真正落实到贫困户手中。
（二）规范行业扶贫到户政策和机制的保障
目前，扶贫移民工作已经进入到了开发式扶贫和救助式扶贫两轮驱动的新阶段，由过去依靠扶贫政策推动的专项扶贫计划向扶贫专项计划扶贫、惠农政策扶贫、社会各界扶贫等多种力量、多种举措有机结合、互为支撑的“大扶贫”的新格局。扶贫移民部门要自觉顺应这种发展的大势和要求，勇于协调，善于协调、勤于协调，进一步推动各行业主管部门积极参与扶贫，履行部门职能，进一步明确行业扶贫到户工作思路。一是基础设施和公益事业到户政策。水、电、路等基础设施和社会公益事业项目的职能部门，在安排当年的建设项目时，必须优先考虑安排到贫困村，凡是贫困村其他农户能够受益的，要把扶贫移民部门认定的贫困户作为重点安排，并免除贫困户自筹配套资金，使他们能够共享基本公共服务均等化的成果。二是教育、医疗等资助到户政策。制订和完善教育资助制度，确保贫困人口受教育权利，对于经扶贫移民部门认定并登记在册的贫困户子女上学，除免除学费以外，还应该对其生活给予及时补贴，以确保贫困学生能够顺利完成学业；在实行新农合的基础上，可完善大病救助制度，经扶贫移民部门认定的建档立卡的贫困户，不仅要提高报销的比例，还应给予必要的救助，尽量减轻贫困家庭的经济负担，使贫困人口最大限度地享受农村医疗制度改革的成果。三是基本社会保障到户政策。经扶贫移民部门认定登记在册的贫困户，民政部门要纳入低保范畴，实行应保尽保；扶贫移民部门应建立扶贫救助专项基金，对临时性贫困户实行应急救济，帮助他们解决眼前困难。对于扶贫移民部门认定并登记在册的贫困户参加新农合、新农保的，贫困户应缴纳部分经费，卫生、社保部门应该实行减免或由财政全额补贴。
（三）落实党员干部帮扶到户措施和激励机制
一是进一步落实责任。把定点帮扶贫困村工作纳入扶贫责任制考评内容，按照“定帮扶责任、定脱贫时间进度、定帮扶目标任务”的三定原则，将帮扶工作落实到帮扶责任单位，坚持做到帮扶内容不打折、帮扶时间不断线、帮扶力度不减弱。二是继续抓好党员干部结对帮扶贫困户工作。依据扶贫标准，建立符合实际，切实可行的扶贫对象识别机制，搞好建档立卡，实行动态管理。并对贫困户分类指导，因户施策，逐户落实结对帮扶措施，逐步增加直接到户项目资金规模，扶贫资金在安排基础设施建设项目时要确保扶贫对象优先受益，建立产业扶贫项目带动贫困农户脱贫致富的利益联接机制。三是进一步加强督查管理。建立帮扶工作台帐，实行“一户一表、一事一记、半年初查、年终考评”进行量化考核。四是建立激励机制。对结对帮扶做得好，并富有成效的党员干部，各地要有相关激励政策，比如在评先、评优、职务晋升、职称评定、年终考核时给予优先考虑，并适当予以奖励。
[作者简介]
谢有林、曾祥科，萍乡市扶贫和移民办公室。
责任编辑：刘忠林
一、样本村基本情况
万里村属省定贫困村，位于莲花县荷塘乡东南部，东与南岭乡交界，南跟井下村相连，西与严塘村相接，北与珊溪村相邻。全村共有6个村民小组，10个自然村，427户农户，总人口1425人，其中劳动力853人。党员47人，其中，男性39人，女性8人，年龄在50—59岁15人，60-69岁15人，70岁以上17人，年龄相对偏大。全村耕地面积1492亩，其中水田1344亩，旱土148亩，人均水田0.94亩；山林面积6843亩，大多是荒山。全村扶贫对象166户419人，贫困发生率为29.4%，其中，扶贫户141户375人，扶贫低保户25户44人；享受农村低保户34户56人。2012年，该村农民人均年纯收入1980元，收入主要来源靠务农和打工。村两委班子5人，支部书记、村主任月工资补贴1200元。村集体经济收入项目3个，年收入8万余元。村内有卫生室一所，幼儿园一所，农家书屋2家。2012年，该村享受国家扶贫特惠资金情况，整村推进资金10万元，“两项制度”有效衔接试点资金4.3万元，互助资金15万元，雨露计划补助2名中高级技工0.6万元，合计29.9万元。
二、样本村三、四村民小组扶贫户基本情况
调查的34户扶贫户，总人口113人，平均家庭人口3.32人；总劳动力38人，平均家庭劳动力1.12人，外出打工的劳动力19人，占总劳动力的50名；水田84.5亩，人均水田面积0.75亩；户均月电费21.6元；住房以南方传统的二代砖木结构为主，其中23户为危房户，生活设施简陋，属典型的贫困户。致贫原因主要是因病和缺少劳动力。扶贫户的现金收入基本上都是靠国家的惠农政策补贴，如粮食综合直补资金88元/亩，补助总金额8439.2元；享受农村养老保险政策补助52人，总金额34320元；享受农村低保7户10人，补助总金额13032元；“两项制度”有效衔接试点补助资金5100元。外出打工人员除少数几个人可以在逢年过节时带点现金回家，大多数是本人在外地打工，又在外地消费掉了。扶贫户的经济来源单一，主要靠传统的农业，尽管有林地，但基本上都是稀疏林、灌木林，几乎没有经济效益。34户扶贫户农民人均年纯收入为1630.2元，其中现金收入人均为1372.2元（主要是粮食综合直补、养老保险补贴、农村低保和“两项制度”有效衔接试点补助总资金为60891.2元，34户扶贫户人均补助现金收入538.9元，占现金总收入的39.3%。
三、扶贫到户工作存在的主要问题
新阶段以来，萍乡市的扶贫到户工作虽然取得了一定的成效，在加强农村基础设施和公益事业建设方面，为贫困户提供就业、就医、就学帮助，解决衣食住行困难等方面做了大量的工作，但由于目前扶贫到户工作覆盖面不广，资金投入不足等问题，绝大多数扶贫户并没有从根本上解决脱贫致富的难题。
（一）扶贫移民搬迁指标少，资金投入不够。从2004年开始实施深山移民搬迁以来，包括以工代赈移民、生态移民、避灾移民在内的所有移民，截止2012年底，萍乡市才搬迁了2万余人，根据目前掌握情况，萍乡市仍有3万余人居住在深山库区，地质灾害隐患点等自然环境恶劣地区的群众需要移民搬迁，按照国家移民建房补助标准3500-4000元/人，平均按每5人一户算补助资金才2万左右，而目前建一栋一层90平米新房，总投资至少也要6万元。
（二）到户贴息贷款难。由于现在所有金融机构都是商业运作模式，它们的放贷原则是“放得下，收得回、有效益”，采取抵押或担保等形式发放贷款。贫困户由于没有抵押物或担保人，所以很难到金融机构贷到款。到户贷款贴息政策初衷虽然是为解决贫困户缺少小额发展“种、养、加”项目启动资金而实施的一项政策，但在市场经济条件下，贫困户贷款很难实现，并且，萍乡市广大贫困地区一村一品组织化程度低，从而也制约了贫困户发展种、养的积极性、主动性。并且该政策只有重点县才能享受。
（三）项目贷款贴息面窄量小。萍乡市共有国家、省、市、县农业龙头企业150家，从2006年一2012年实施项目贷款贴息以来，只有25家企业享受过贷款贴息，贴息资金253万元，贷款规模8433.34万元，平均每年只有3.5家企业享受得到该政策。2012年，中央下达萍乡市项目贴息资金34万元，贷款规模1100万元左右，很难从根本上扶强做大扶贫龙头企业，从而影响了“企业+基地+农户”发展模式的普遍推广，大多数贫困户要想通过扶贫龙头企业的带动致富，也就成了一句空话。
（四）“雨露计划”资金量小，扶贫政策宣传不够。从调查的34户贫困户情况看，他们对国家的有关扶贫政策措施不十分了解，甚至有人连他们村是“十二五”贫困村都不知道。34户贫困户中共有劳动力38人，外出务工19人，只有1人参加过雨露计划培训，由于缺乏专业技能，加上文化水平低，月工资1500～2000元左右，基本上没有钱存只能自理。
（五）“互助资金”难互助。“互助资金”是一种村级互助组织，其目的是分期分批使贫困户逐个致富，最后走共同富裕之路。目前该项政策也只有重点县才能享受，就国家贫困县莲花县而言，也是杯水车薪，莲花县共有157个行政村，从2009-2012年开展了“互助资金”试点工作的村才19个（其中2009年5个，2010年9个，2012年5个），而且每个试点村国家扶持资金只有15万元，按照2000-5000元标准放借，一个村也只能放借30-75户，就万里村而言，共有扶贫户166户，要全部享受该政策也要3-5年时间。 （六）社会“大扶贫”格局有待完善。“大扶贫”包括专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫三位一体的扶贫格局。从目前情况看，专项扶贫作为国家扶贫开发工作的一项重要政策，已深入民心，但单靠专项扶贫很难从根本上解决贫困地区落后状况，只有充分挖掘行业部门和社会各界主动参与扶贫开发工作内在潜力，按照《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》要求，切实履行各自职责，形成政府主导，自力更生，全社会共同参与扶贫开发的“大扶贫”格局，萍乡市广大贫困地区群众才能彻底走上脱贫致富之路。
（七）思想观念落后，缺乏自主脱贫的积极性、主动性。调查走访发现，大多数农户对村里工作不闻不问，更不能积极、主动参与扶贫开发工作。通过入户了解，大多数农户对自己没有什么打算，得过且过。
四、扶贫到户政策难到户的原因
在被调查的34户扶贫户中，凡是普惠政策是可以享受到了，但特惠政策就很难享受到。如：享受“两项制度”有效衔接试点资金扶助一户，占11.8%；享受低保政策7户10人，分别占总户数和总人数的20.6%和8.8%；享受“互助资金”试点扶助没有一户；劳动力38人，享受“雨露计划”免费培训1人，占2.6%；住危房户有23户，享受农村危房改造政策一户，占4.4%；享受到户贴息贷款没有一户。从以上情况看，扶贫到户率太低，笔者认为其主要原因有以下几方面：
（一）扶贫资金投入不足。整村推进扶贫开发工作实施以来，尽管萍乡市广大贫困地区基础设施和公益事业建设得到了明显改善，但是城乡差距仍然很大，特别是贫困地区在享受公共服务方面没有得到彻底改变。缺医少药，因灾因病致贫、脱贫后返贫现象时有发生。这主要还是国家投入扶贫资金力度不够，一个贫困村一年资金量10-16万元左右，大项目基本上都搞不成，而急需解决的项目又多，相比一个村要开展整村推进实施项目，至少要300—400万元左右才能完成，所以更别说拿出部分资金发展产业。
（二）入户项目扶持少，补助标准低。在当前的扶贫开发工作中，属于贫困户直接受益的项目虽然有扶贫移民搬迁、雨露计划、互助资金、“两项制度”有效衔接、到户贴息等，但是受益面十分窄，补助标准偏低。其它的都是间接受益，如通村公路、产业基地建设等项目都只是涵盖辐射带动贫困户。尤其是通村公路建设，交通补助资金严重不足，缺口很大。扶贫资金就用来“补缺”（山区硬化通村公路每公里需20-25万元，而交通补助10万元/公里），贫困村硬化一条通村公路不背债务就已很不错了，而贫困户只能间接受益，从而也削弱了扶贫资金的扶贫到户功能。
（三）社会帮扶机制欠缺，帮扶能力弱。莲花县属国定贫困县，一方面在整村推进过程中，虽然强化了“一对一”结对帮扶工作机制，取得了一定效果，但党员干部收入低，能力有限，只能凭良心为老百姓办点实事，要自己拿出大量资金来帮助贫困户发展产业，增加收入很难办到；另一方面，各党政机关、企事业单位虽然都开展了驻村帮扶，但都是地方财政预算单位，也很难拿出大额资金来帮扶，只能各自发挥部门的优势，积极向上争取有关项目倾斜用于重点村。
（四）统筹涉农资金难度大。扶贫资金包括财政扶贫资金、老区建设资金和以工代赈资金三大部分，都可以按要求投入到重点村和贫困户，其他行业的专项资金，从中央到地方都是各有各的投向渠道和规定，很难统筹安排使用。
五、扶贫到户对策及建议
扶贫到户是完善与农村扶贫制度相衔接的各项农村社会保障制度和惠农政策的庞大社会系统工程，也是一项复杂的社会经济活动。同时还是新时期扶贫开发工作的一个重要途径和模式，对帮助贫困农户稳定提高收入水平，进而实现脱贫致富将起到十分重要的推动作用。如何进一步提高扶贫到户工作举措，增强扶贫到户扶持效果，是各级扶贫部门应该积极探索的一个新课题，现结合萍乡市实际，就如何抓好扶贫到户建议采取如下对策。
（一）进一步完善专项扶贫到户政策和机制
扶贫移民搬迁到户政策，要有确保做到“搬得出、稳得住、富得起”的机制
1、合理整合各类到户扶持资金，确保移民搬迁户搬得出。现阶段农户建房投入，一层120平方米砖混结构平顶房或两层240平方米砖混结构平顶房分别需要投入6-8万元或12-15万元。目前深山移民补助标准是人均4000元，生态移民补助标准是人均5000元，危房改造补助标准是户均1.1-1.5万元，都不能较为有效地缓解贫困户建房资金短缺问题。只有将各项扶持政策有效地叠加捆绑，集中使用，提高国家补助投入标准，才能调动他们的建房积极性，使贫困户建得起新房，从而确保真正搬得出。
2、捆绑使用项目资金，确保移民搬迁户稳得住。按照“渠道不乱、用途不变、各负其责、各计其功”的原则，扶贫、水利、交通、建设、土地、电力、林业、新农村建设、财政、民政、公安等各相关部门要切实加大对移民搬迁户新居住地的各项配套基础设施投入力度，一是改善好新居住地的社区生活环境；二是解决好移民户就医、上学的问题；三是解决好移民户的耕地和落户问题。真正实现搬迁后贫困户生产生活条件有明显变化，确保移民搬迁后农户能够稳得住。
3、充分利用劳力资源，确保移民搬迁户富得起。移民搬迁户搬迁后在搬得出、稳得住的基础上，各级政府首要考虑的就是如何使搬迁户富得起来的问题。即解决移民户增收难问题。一是加大免费培训力度，使移民户家中至少有一名以上劳力参加技能培训；二是优先安排移民户劳力就近进厂务工（进工业园区）；三是发放生产启动资金，实行创业增收；四是充分利用移民户现有资源（土地、山林等资源）增收。通过盘活各种社会资源来增加移民户收入，确保移民后富得起来。
——小额扶贫贷款和生产互助资金到户政策和机制的完善
1、小额扶贫贷款到户政策。首先增加贴息资金总量。以莲花县为例，现有年贴息资金40多万元，难以满足需求，可考虑到提高到100万元以上。其次提高贴息利率，参照金融机构贷款利率，小额到户贴息利率应提高到持平水平，以享受扶贫贴息的农户不再承担利息为宜。三是尽早下达资金计划。一年之计在于春，建议将下半年下达计划改为每年一季度下达。四是进一步完善管理办法。进一步明确扶贫移民、财政部门各自职责，避免职责交叉，金融机构建立贫困户“零门槛”贷款机制，对扶贫移民部门建档立卡的贫困户，凭相关证明，可无担保申请发展生产的小额贷款。 2、生产互助资金到户政策。适当放宽借款周期和担保等方面条件，同意各试点县在确保资金安全的前提下，适当延长借款周期；对社员不愿为其提供担保而自愿提供抵押的社员，要允许为其借款。对经营管理有序、互助资金使用效果明显、产业发展有规模、贫困农户增收幅度大的扶贫互助合作社，可增加互助资金的扶持额度。同时，建议安排部分扶贫到户小额贷款贴息资金对社员的借款占用费进行贴息扶持。
3、建议将深山移民扶贫、小额扶贫贷款、互助资金、扶贫到户资金等专项扶贫政策在重点县试点后，要及时推广到非重点县，以便将扶贫的特惠政策覆盖到所有的贫困地区。
——产业扶贫到户政策和机制的优化
对贫困户的支持首先是资金问题，所以建议在每年下达的财政扶贫资金中，一是安排一定比例的资金用于扶持贫困户发展“种、养、加”等产业。二是在整村推进的过程中，切实保证安排一定比例资金用于重点村产业建设。三是通过信贷扶贫扶持贫困户发展种、养等项目。特别要加强改进小额到户贴息贷款工作，加大小额到户贴息资金总量，改进项目管理办法，简化工作程序，以尽可能地满足贫困户发展的资金需求、服务需求。四是建立帮扶机制。引导开展定点帮扶的单位、企业在定点帮扶村选择具备发展能力的贫困户进行帮扶，重点发展种、养项目。五是大力发展农民专业合作社和家庭农场，并出台扶持政策和激励机制。六是大力扶持龙头企业发展。通过设立专项发展资金、强化产业扶贫的基础地位、广泛开展产业协作等途径，为龙头企业搭建发展壮大平台，促使龙头企业不断发展壮大。首先要加大龙头企业扶贫贴息贷款支持力度。其次要细化扶贫龙头企业的扶贫责任。对认定的扶贫龙头企业，要积极吸纳贫困户从业，对相关联产业的从业贫困户进行资金、技术、市场、信息帮扶，实行利益分享。申报扶持项目过程中，要明确申报上述内容的规划和效益评估。再是要建立完善激励机制。对已得到过扶持的扶贫龙头企业履行扶贫责任进行后续考评，履行扶贫责任好的企业，继续加大力度予以扶持，责任履行不到位的，限期进行整改，或取消扶持资格。七是鼓励企业到贫困地区投资兴业。通过产业基地覆盖、龙头企业辐射、连片开发促进、科技扶贫推动、互助资金扶持、合作机制带动，扶贫贷款贴息等多种产业化扶贫模式，确保贫困户稳定增收、脱贫致富。
——雨露计划到户政策和机制的改革
贫困群众作为扶贫移民工作的实施主体，扶贫移民工作成效好坏更大程度上取决于贫困群众本身。提高贫困人口自我发展能力，是贫困地区脱贫致富的根本出路。通过实施雨露计划，提高广大贫困地区群众就业技能，为贫困群众增收创造了有利条件。一是对有转移愿望的贫困户青壮年劳动力免费提供职业技能培训；二是对农村贫困户“两后生”接受职业技能培训，主要支持贫困学生的生活费用、交通费用以及办证、就业、创业方面他们无力承担的费用，可采取补贴生活费、交通费、办证补贴以及就业、创业贷款贴息补贴。三是对在家务农贫困户劳动力参加农村实用技术培训全免费。四是改革现行培训补贴机制，要采取更加灵活，便于操作的到户补贴方式，由贫困农户自由选择培训机构和培训科目，贫困农户凭毕业证书或结业证享受培训补贴。将培训经费补贴给培训基地改为直接补贴到培训对象手中。
——国家新近出台的扶贫到户的特惠政策和运行机制的建立
扶贫到户的特惠政策在国家确定的连片特困地区实施后，随着财力的增加，要逐步推广到其他贫困地区，使广大贫困群众能够得到党的阳光普照。同时，建议国家对贫困户多出台一些特惠政策，如就医方面：大病救助在现有基础上，针对贫困户给予全免。到户贴息由当地政府统一担保贷款，增强贫困农户自我创业发展能力。就学方面：对就读贫困户高中学生给予全免费，并适当补助生活费、交通费等等。
为确保国家特惠政策扶贫到户，必须建立高效运行的保障机制，建议国家在尽快进行扶贫立法的基础上，规范各级的扶贫机构，明确其“三定方案”，以便依法行政；同时，建议建立上下统一的贫困监测系统和信息平台，并延伸到村一级，可以由大学生村官或操作能力强的其他村干部担任信息员，确保数据的真实有效，使特惠政策真正落实到贫困户手中。
（二）规范行业扶贫到户政策和机制的保障
目前，扶贫移民工作已经进入到了开发式扶贫和救助式扶贫两轮驱动的新阶段，由过去依靠扶贫政策推动的专项扶贫计划向扶贫专项计划扶贫、惠农政策扶贫、社会各界扶贫等多种力量、多种举措有机结合、互为支撑的“大扶贫”的新格局。扶贫移民部门要自觉顺应这种发展的大势和要求，勇于协调，善于协调、勤于协调，进一步推动各行业主管部门积极参与扶贫，履行部门职能，进一步明确行业扶贫到户工作思路。一是基础设施和公益事业到户政策。水、电、路等基础设施和社会公益事业项目的职能部门，在安排当年的建设项目时，必须优先考虑安排到贫困村，凡是贫困村其他农户能够受益的，要把扶贫移民部门认定的贫困户作为重点安排，并免除贫困户自筹配套资金，使他们能够共享基本公共服务均等化的成果。二是教育、医疗等资助到户政策。制订和完善教育资助制度，确保贫困人口受教育权利，对于经扶贫移民部门认定并登记在册的贫困户子女上学，除免除学费以外，还应该对其生活给予及时补贴，以确保贫困学生能够顺利完成学业；在实行新农合的基础上，可完善大病救助制度，经扶贫移民部门认定的建档立卡的贫困户，不仅要提高报销的比例，还应给予必要的救助，尽量减轻贫困家庭的经济负担，使贫困人口最大限度地享受农村医疗制度改革的成果。三是基本社会保障到户政策。经扶贫移民部门认定登记在册的贫困户，民政部门要纳入低保范畴，实行应保尽保；扶贫移民部门应建立扶贫救助专项基金，对临时性贫困户实行应急救济，帮助他们解决眼前困难。对于扶贫移民部门认定并登记在册的贫困户参加新农合、新农保的，贫困户应缴纳部分经费，卫生、社保部门应该实行减免或由财政全额补贴。
（三）落实党员干部帮扶到户措施和激励机制
一是进一步落实责任。把定点帮扶贫困村工作纳入扶贫责任制考评内容，按照“定帮扶责任、定脱贫时间进度、定帮扶目标任务”的三定原则，将帮扶工作落实到帮扶责任单位，坚持做到帮扶内容不打折、帮扶时间不断线、帮扶力度不减弱。二是继续抓好党员干部结对帮扶贫困户工作。依据扶贫标准，建立符合实际，切实可行的扶贫对象识别机制，搞好建档立卡，实行动态管理。并对贫困户分类指导，因户施策，逐户落实结对帮扶措施，逐步增加直接到户项目资金规模，扶贫资金在安排基础设施建设项目时要确保扶贫对象优先受益，建立产业扶贫项目带动贫困农户脱贫致富的利益联接机制。三是进一步加强督查管理。建立帮扶工作台帐，实行“一户一表、一事一记、半年初查、年终考评”进行量化考核。四是建立激励机制。对结对帮扶做得好，并富有成效的党员干部，各地要有相关激励政策，比如在评先、评优、职务晋升、职称评定、年终考核时给予优先考虑，并适当予以奖励。
[作者简介]
谢有林、曾祥科，萍乡市扶贫和移民办公室。
责任编辑：刘忠林