论文部分内容阅读
党代表相对于活跃在社会各阶层的人大代表，可能只是在每五年一届的党代会上才会进入人们的视线。除此之外，很难听到他们的声音。目前，这一局面将出现根本转变。7月16日，中共中央印发了《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际情况，认真贯彻执行。在经过20多年的试点后，党代表任期制终于在全国层面“破题”。
按照条例，党代表应邀可列席同级党的委员会全体会议并发表意见，这意味着党代表在五年一届的党代会闭会后，在5年任期内仍可继续行使职权。
这项被许多人士认为将大大推进党内民主的政策，引起了各方的高度关注。而关于这项政策是如何一点点“破土而出”，它又该怎样落实到具体操作中去，它究竟能否进一步引导党内民主“更上一层楼”，都是值得期待与研究的命题。
党代会常任制：党内民主的良好范本
中国共产党对于党代表任期制的探索由来已久。确切地说，最初提出的试点内容是党代表常任制。1956年，邓小平在中共八大上作关于修改党的章程的报告中，正式提出不仅要实行党代会年会制，而且党员代表也要实行常任制。这是中共主张实行党代会常任制最早、最权威的历史根据。1988年至1989年，中组部先后选择了浙江省台州市椒江区等12个市县，进行党代会常任制的试点。而党代表任期制就是在常任制试点中发现的，这是个新生事物，对于试点常任制的地区来说并不陌生，但对于其它地区来说，还需要进一步探索。
椒江区是1988年开始的首轮党代会常任制试点中成效最为显著、影响最大的。2003年，这一试点在台州全市范围内推开，并在实践中逐步建构起以党代会代表任期制、党代会年会制和党委会负责制为基本内容的党代会常任制体系。全市围绕党代表作用的发挥问题，积极探索，建立起了以明确党代表任期、界定党代表职责、保障党代表权益、规范党代表活动和加强党代表队伍建设为主要内容的“党代表任期制”制度体系。
陈招领是台州市椒江区景元社区、建设社区的党支部书记，椒江区第六次、第七次党代会代表，台州市第三次党代会代表。根据台州市党代表联席制度的规定，每名党代表在任期内需要联系5名以上党员。陈招领总共联系了10名党员，为群众解决了许多难事。陈招领说，台州市目前正在实践的党代会年会制和党代表任期制充分尊重和保障了党代表的权利，使党代表在任期内能知情、能反映、能监督。在党代会召开前10天，安排学习和讨论，广泛征求党代表对市委、区委草案报告的意见和建议；会议期间实行大会发言制度，党代表能够畅所欲言；党代会设常任制办公室，专门负责落实党代表提出的意见和建议，并在下一次会议期间通报落实情况。
党代表常任制经过20多年的试点，积累了大量的经验，为活跃党内民主提供了良好的范本。在此基础上，2002年开启了第二轮常任制试点，其中代表性的地方是四川雅安市的荥经县和雨城区。“这两个地方的试验，还是各有不同。”中央党校教授王贵秀表示。据他介绍，浙江台州椒江区是在党章规定的范围内，重点在发挥党代表作用方面进行探索和实践。当地设置了专门机构——党代表联络办公室，配备专门人员，负责常任制工作。相对于台州的试验，四川雅安的试验走得更远。当地结合常委分工负责制开展了区委委员结构制试点，设立了党的建设和基层政权建设、经济事务、社会公共事务和法制建设4个专门委员会，并且设立了代表监督委员会、代表工作委员会和决策咨询委员会3个党代会内设机构，由党代会选举产生。此次中组部公布的条例，明显依照了浙江台州椒江区的试点，比如第四章第19条中明确提出：党的各级委员会应当建立党代表大会代表联络工作机构，负责代表联络服务工作。“台州暂时规避了党委与党代表之间决策权归属这一比较麻烦的问题。”王贵秀表示。党委下面设立代表联络工作机构，党代表更多扮演建言献策的角色。
近20年来，以党代表大会常任制为主要探索方向的党内民主建设，在一些地方如火如荼地开展起来，迸发了无限的活力和旺盛的生命力，给全党推行党代表任期制提供了样本。基层的探索表明，党代表大会常任制首要解决的问题就是代表任期制。从四川、湖北、江苏、浙江等地方实践的成效来看，无论是在每年一次的党代表大会上，还是在日常的履职行为中，党代表都作为重要的执政资源、民主资源和决策资源被充分加以运用。
党代表任期制：
对党组织和党的干部拥有监督权
党内民主是党的生命线，而党的各级代表大会是实现党内民主的重要平台。在这个平台上，各级党代表又是最重要的活动要素，也是党内民主最直接的参与者。党代表实行任期制，拓展了党代表会议以外的履职空间，也让党内民主在党代表大会制度的框架内有了具体的实现形式。任期制既明确了党代表履行职责的时间属性，也明确了党代表体现选区党员意志的选举属性，让党代表具备了经常性参政议政的主体地位。
激活了党代表资源，就激活了党内民主。党代表是广大党员选举出来的，党代表的党内政治参与空间越大，履职途径越多，作用体现越直接，党内民主建设参与的主体就越大，党内民主的氛围就越浓，党员的主体地位在选举价值上就越突出。所以说，党代表任期制是事关党内民主发展全局的大事情。
2004年～2005年，台州市路桥区结合党委换届，在浙江省首次实行了区（县）级党代会代表直接选举。新桥镇是路桥区第一个党代会代表直选乡镇。路桥区第三次党代会代表潘友明即是当时该镇的4名候选人之一。为了筹备这次直选，新桥镇党委做了很多准备工作。候选人通过个人自荐，村居、乡镇或企业推荐等途径产生。所有候选人情况都在选举前以书面形式发给每位党员。选举时每名候选人竞选演说的时间不超过3分钟。时任新桥镇党委副书记的潘友明坦言，选举当天走上竞选台，面对台下数百名党员时，已从政多年的他心里仍然十分紧张。潘友明慷慨陈词，提出了一系列创新之举，赢得了党员的热烈掌声，最终高票当选。
成为一名党代表后，潘友明尽心尽力兑现竞选承诺，多次召开选区党员联席会议，听取基层党员的意见和建议，以此作为履职重点。他还利用村干部论坛理顺村两委关系，扎实推进绿化、文化和平安进村。目前，当地党代表直选工作已从新桥镇扩大到整个路桥区。潘友明说：“直选提升了党代表素质。以前当党代表往往是政治荣誉，现在当党代表后，要对党代会负责，要对选区党员负责，解决党员实际问题，及时反映党员呼声。”
实践证明，试行党代会常任制和实行党代表任期制的地区，一个显著的变化，就是基层民主建设的氛围日趋浓厚，民主建设的制度资源日趋涌流，党群干群关系日趋和谐。突出表现在，党员差额直选党代表，党代表辞职有规范，党代表联系选区有保证，党代表建言献策有渠道，党代表监督党委委员有力度，党代表的身份能够亮出来。
国家行政学院教授汪玉凯表示，党代表任期制一方面是中央在制度层面对地方试点给予的充分肯定，另外一方面可解决长期存在的党代表、人大代表、政协委员“两代一委”职能失衡问题。“人大和政协系统都有相对完善的履职途径，比如各种调研、提案议案等等，但党代表以往这一块基本是个空白。”
在汪玉凯看来，《条例》出台的主要背景在于以往党代表除参加五年一届的党代会，其他职责和权利大都难以实现，包括决策权、监督权、建议权、知情权等等。而实行任期制则给了党代表对党组织和党的领导干部进行监督的权利，也让党代表们有一个固定的途径反映基层党员的心声。
党代表任期制、党代会常任制、党内重大决策票决制，是推进党内民主进程的三大“抓手”，党代表任期制的“破冰”已为其他两项制度打下基础，公众可以期待其三大制度的渐进、全面推开。
领导干部权力来自于广大党员
“五年举一回手”的党代表制度，给党内民主监督带来了严重阻碍。党内民主不仅仅体现在五年一次的党内领导人的选举，更体现在选举结束后，党代表能在党的领导人任期内不断地监督与问责，使其遵循法律和党章及广大党员的意志，能认真听取普通党员的意见与建议。而党代表仅仅五年举一次手就完事，既无法体现联系广大党员群众，向党的组织反映下情，向普通党员传达党的精神的作用；更无法发挥监督党的领导人在法律和党章范围内行事，甚至依法罢免违法乱纪者的作用。党内仅仅靠同级纪检和上级部门的监督，而党代表和普通党员“从下而上”监督渠道的缺失，是近些年来一些党的领导干部屡屡违法乱纪、一些地方县委书记“一手遮天”的重要原因。
此次中央推出党代表任期制，就是在“从下而上”这个党内民主监督存在的障碍上进行破题，使党的领导人更加清晰权力来自于广大党员，而不能仅仅唯上，党的领导人要接受来自普通党员的代表———党代表的监督。这些举措更有利于党代表对于同级党委和党的领导人进行民主监督，更有利于党代表参与到当地党的政策的制定上来，在保障党员干部的“知情权、参与权、决策权、监督权”上迈进了一大步。
党代会是党内的最高权力机关。但在具体操作环节，权力往往过度集中，党代会不如党委会，党委会不如常委会，常委会的权力，又往往集中于一把手。近几年反映出来的问题是，地方党委为追求经济发展，把政治资源过分集中，导致许多地方党政不分，党委独大，基层党组织的体制弊端日益显现出来。归根结底，主要就是基层权力机构运作比较封闭，党委、人大、政协，相关的群众团体，按照自己的组织体系在体制内自循环，精力和力量都很分散。党委虽然起着组织作用，但往往是居高临下的。思想交锋不多，了解到的社会真实信息既不对称也不全面。所以，党代表任期制的推出，为各级党委“回归”本位提供了一个良好的开端。
至于党代表任期制的效果，关键是不能流于形式。中央党校教授王贵秀指出，党代表任期制要真正发挥其作用，还是应当适时推出党代会常任制，同时设置类似人大常委会这样的党代表常任机构，以保证党代表们不至于“五年一会”，“比如浙江台州的党代会就是每年召开一次，一定需要组织机构实现常任，代表们履职才能有所依托。”
按照条例，党代表应邀可列席同级党的委员会全体会议并发表意见，这意味着党代表在五年一届的党代会闭会后，在5年任期内仍可继续行使职权。
这项被许多人士认为将大大推进党内民主的政策，引起了各方的高度关注。而关于这项政策是如何一点点“破土而出”，它又该怎样落实到具体操作中去，它究竟能否进一步引导党内民主“更上一层楼”，都是值得期待与研究的命题。
党代会常任制：党内民主的良好范本
中国共产党对于党代表任期制的探索由来已久。确切地说，最初提出的试点内容是党代表常任制。1956年，邓小平在中共八大上作关于修改党的章程的报告中，正式提出不仅要实行党代会年会制，而且党员代表也要实行常任制。这是中共主张实行党代会常任制最早、最权威的历史根据。1988年至1989年，中组部先后选择了浙江省台州市椒江区等12个市县，进行党代会常任制的试点。而党代表任期制就是在常任制试点中发现的，这是个新生事物，对于试点常任制的地区来说并不陌生，但对于其它地区来说，还需要进一步探索。
椒江区是1988年开始的首轮党代会常任制试点中成效最为显著、影响最大的。2003年，这一试点在台州全市范围内推开，并在实践中逐步建构起以党代会代表任期制、党代会年会制和党委会负责制为基本内容的党代会常任制体系。全市围绕党代表作用的发挥问题，积极探索，建立起了以明确党代表任期、界定党代表职责、保障党代表权益、规范党代表活动和加强党代表队伍建设为主要内容的“党代表任期制”制度体系。
陈招领是台州市椒江区景元社区、建设社区的党支部书记，椒江区第六次、第七次党代会代表，台州市第三次党代会代表。根据台州市党代表联席制度的规定，每名党代表在任期内需要联系5名以上党员。陈招领总共联系了10名党员，为群众解决了许多难事。陈招领说，台州市目前正在实践的党代会年会制和党代表任期制充分尊重和保障了党代表的权利，使党代表在任期内能知情、能反映、能监督。在党代会召开前10天，安排学习和讨论，广泛征求党代表对市委、区委草案报告的意见和建议；会议期间实行大会发言制度，党代表能够畅所欲言；党代会设常任制办公室，专门负责落实党代表提出的意见和建议，并在下一次会议期间通报落实情况。
党代表常任制经过20多年的试点，积累了大量的经验，为活跃党内民主提供了良好的范本。在此基础上，2002年开启了第二轮常任制试点，其中代表性的地方是四川雅安市的荥经县和雨城区。“这两个地方的试验，还是各有不同。”中央党校教授王贵秀表示。据他介绍，浙江台州椒江区是在党章规定的范围内，重点在发挥党代表作用方面进行探索和实践。当地设置了专门机构——党代表联络办公室，配备专门人员，负责常任制工作。相对于台州的试验，四川雅安的试验走得更远。当地结合常委分工负责制开展了区委委员结构制试点，设立了党的建设和基层政权建设、经济事务、社会公共事务和法制建设4个专门委员会，并且设立了代表监督委员会、代表工作委员会和决策咨询委员会3个党代会内设机构，由党代会选举产生。此次中组部公布的条例，明显依照了浙江台州椒江区的试点，比如第四章第19条中明确提出：党的各级委员会应当建立党代表大会代表联络工作机构，负责代表联络服务工作。“台州暂时规避了党委与党代表之间决策权归属这一比较麻烦的问题。”王贵秀表示。党委下面设立代表联络工作机构，党代表更多扮演建言献策的角色。
近20年来，以党代表大会常任制为主要探索方向的党内民主建设，在一些地方如火如荼地开展起来，迸发了无限的活力和旺盛的生命力，给全党推行党代表任期制提供了样本。基层的探索表明，党代表大会常任制首要解决的问题就是代表任期制。从四川、湖北、江苏、浙江等地方实践的成效来看，无论是在每年一次的党代表大会上，还是在日常的履职行为中，党代表都作为重要的执政资源、民主资源和决策资源被充分加以运用。
党代表任期制：
对党组织和党的干部拥有监督权
党内民主是党的生命线，而党的各级代表大会是实现党内民主的重要平台。在这个平台上，各级党代表又是最重要的活动要素，也是党内民主最直接的参与者。党代表实行任期制，拓展了党代表会议以外的履职空间，也让党内民主在党代表大会制度的框架内有了具体的实现形式。任期制既明确了党代表履行职责的时间属性，也明确了党代表体现选区党员意志的选举属性，让党代表具备了经常性参政议政的主体地位。
激活了党代表资源，就激活了党内民主。党代表是广大党员选举出来的，党代表的党内政治参与空间越大，履职途径越多，作用体现越直接，党内民主建设参与的主体就越大，党内民主的氛围就越浓，党员的主体地位在选举价值上就越突出。所以说，党代表任期制是事关党内民主发展全局的大事情。
2004年～2005年，台州市路桥区结合党委换届，在浙江省首次实行了区（县）级党代会代表直接选举。新桥镇是路桥区第一个党代会代表直选乡镇。路桥区第三次党代会代表潘友明即是当时该镇的4名候选人之一。为了筹备这次直选，新桥镇党委做了很多准备工作。候选人通过个人自荐，村居、乡镇或企业推荐等途径产生。所有候选人情况都在选举前以书面形式发给每位党员。选举时每名候选人竞选演说的时间不超过3分钟。时任新桥镇党委副书记的潘友明坦言，选举当天走上竞选台，面对台下数百名党员时，已从政多年的他心里仍然十分紧张。潘友明慷慨陈词，提出了一系列创新之举，赢得了党员的热烈掌声，最终高票当选。
成为一名党代表后，潘友明尽心尽力兑现竞选承诺，多次召开选区党员联席会议，听取基层党员的意见和建议，以此作为履职重点。他还利用村干部论坛理顺村两委关系，扎实推进绿化、文化和平安进村。目前，当地党代表直选工作已从新桥镇扩大到整个路桥区。潘友明说：“直选提升了党代表素质。以前当党代表往往是政治荣誉，现在当党代表后，要对党代会负责，要对选区党员负责，解决党员实际问题，及时反映党员呼声。”
实践证明，试行党代会常任制和实行党代表任期制的地区，一个显著的变化，就是基层民主建设的氛围日趋浓厚，民主建设的制度资源日趋涌流，党群干群关系日趋和谐。突出表现在，党员差额直选党代表，党代表辞职有规范，党代表联系选区有保证，党代表建言献策有渠道，党代表监督党委委员有力度，党代表的身份能够亮出来。
国家行政学院教授汪玉凯表示，党代表任期制一方面是中央在制度层面对地方试点给予的充分肯定，另外一方面可解决长期存在的党代表、人大代表、政协委员“两代一委”职能失衡问题。“人大和政协系统都有相对完善的履职途径，比如各种调研、提案议案等等，但党代表以往这一块基本是个空白。”
在汪玉凯看来，《条例》出台的主要背景在于以往党代表除参加五年一届的党代会，其他职责和权利大都难以实现，包括决策权、监督权、建议权、知情权等等。而实行任期制则给了党代表对党组织和党的领导干部进行监督的权利，也让党代表们有一个固定的途径反映基层党员的心声。
党代表任期制、党代会常任制、党内重大决策票决制，是推进党内民主进程的三大“抓手”，党代表任期制的“破冰”已为其他两项制度打下基础，公众可以期待其三大制度的渐进、全面推开。
领导干部权力来自于广大党员
“五年举一回手”的党代表制度，给党内民主监督带来了严重阻碍。党内民主不仅仅体现在五年一次的党内领导人的选举，更体现在选举结束后，党代表能在党的领导人任期内不断地监督与问责，使其遵循法律和党章及广大党员的意志，能认真听取普通党员的意见与建议。而党代表仅仅五年举一次手就完事，既无法体现联系广大党员群众，向党的组织反映下情，向普通党员传达党的精神的作用；更无法发挥监督党的领导人在法律和党章范围内行事，甚至依法罢免违法乱纪者的作用。党内仅仅靠同级纪检和上级部门的监督，而党代表和普通党员“从下而上”监督渠道的缺失，是近些年来一些党的领导干部屡屡违法乱纪、一些地方县委书记“一手遮天”的重要原因。
此次中央推出党代表任期制，就是在“从下而上”这个党内民主监督存在的障碍上进行破题，使党的领导人更加清晰权力来自于广大党员，而不能仅仅唯上，党的领导人要接受来自普通党员的代表———党代表的监督。这些举措更有利于党代表对于同级党委和党的领导人进行民主监督，更有利于党代表参与到当地党的政策的制定上来，在保障党员干部的“知情权、参与权、决策权、监督权”上迈进了一大步。
党代会是党内的最高权力机关。但在具体操作环节，权力往往过度集中，党代会不如党委会，党委会不如常委会，常委会的权力，又往往集中于一把手。近几年反映出来的问题是，地方党委为追求经济发展，把政治资源过分集中，导致许多地方党政不分，党委独大，基层党组织的体制弊端日益显现出来。归根结底，主要就是基层权力机构运作比较封闭，党委、人大、政协，相关的群众团体，按照自己的组织体系在体制内自循环，精力和力量都很分散。党委虽然起着组织作用，但往往是居高临下的。思想交锋不多，了解到的社会真实信息既不对称也不全面。所以，党代表任期制的推出，为各级党委“回归”本位提供了一个良好的开端。
至于党代表任期制的效果，关键是不能流于形式。中央党校教授王贵秀指出，党代表任期制要真正发挥其作用，还是应当适时推出党代会常任制，同时设置类似人大常委会这样的党代表常任机构，以保证党代表们不至于“五年一会”，“比如浙江台州的党代会就是每年召开一次，一定需要组织机构实现常任，代表们履职才能有所依托。”