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[摘 要]继2003年国家实施东北振兴战略以来，东北地区一直处于良好战略机遇发展时期。如何从新的角度构建东北老工业基地振兴发展的政策支持体系，利用好政策这一外生动力，在此基础上激发内生动力，成为东北老工业基地振兴发展的关键所在。东北地区的全面振兴和发展，应把握好战略机遇，着力解决投融资不合理、产业结构调整失衡、域外资源开发不健全、反向梯度倾斜缺失等机制问题；抢抓发展机遇，在“十三五”时期应创新东北振兴的投资融资导向机制、构建新的产业园区、提高域外资源开发力度、促进产能转换机制重建、构建反向梯度倾斜机制及央企国企改革机制，以此破解东北地区经济增长的难题，以政策创新推动体制机制创新，实现东北老工业基地的有效振兴与长足发展。
[关键词]老工业基地振兴；内生动力；产业结构调整；政策支持体系
[中图分类号]F812.0 [文献标志码]A [文章编号]1000-8284（2017）04-0121-05
伴随着区域的工业化进程，东北地区曾经有过长期辉煌的历史。 20世纪上半叶，东北地区经济不仅领先全国，且工业规模超过日本位居亚洲第一；新中国成立以后到1978年，东北地区经济也一直位居全国大区前列，远高于当时长三角、珠三角和京津冀地区在全国的分量。但是改革开放以来，东北经济在全国的比重不断下滑，近年来东北经济更是下行压力大、衰退趋势显现，老工业基地振兴面临重大挑战。1978年东北地区经济总量相当于三个广东，而到2015年（5.8万亿元）则变为不及广东的80%，且僅占全国的8.6%，2016年这一比重还将下降到8%左右。面对东北经济趋于衰退的不利态势，党中央、国务院高度重视并出台了一系列政策，再次吹响了新一轮东北振兴的号角。2014-2016年，随着《关于近期支持东北振兴若干重大举措的意见》《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》《推进东北地区等老工业基地振兴三年滚动实施方案》等政策的出台，国家发改委又批准了哈尔滨城市新区建设，哈尔滨综合保税区和辽宁自由贸易区建设[1]，面对如此重大的政策红利，在“十三五”时期，如何从新的角度来构建东北老工业基地振兴发展的政策支持体系，利用好政策这一外生动力，并在此基础上激发内生动力，进一步发挥比较优势，扬长避短、扬长克短、扬长补短，成为东北老工业基地振兴发展的关键所在。
一、 政策支持体系的内涵
东北老工业基地振兴的政策支持体系是指针对东北老工业基地振兴发展的不同政策单元之间和同一政策内部不同要素之间的关联性及其与东北老工业基地振兴发展社会环境相互作用而形成的一系列政策支持体系的统一体。东北老工业基地振兴发展的政策支持体系具有整体性、相关性、层次性、有序开放性四大特点。东北老工业基地振兴发展的政策支持体系是一个有机的整体，政策支持体系内部以及系统与环境之间具有相互依存的性质。从纵向结构来看，政策支持体系分为高层级政策支持、低层级政策支持等若干等级；从横向结构看，东北老工业基地振兴发展的政策支持体系内部分为不同类别之间相互配合、补充、协调的子系统，这一系列支持体系的结构和运动按照一定秩序有规则地进行，以实现东北老工业基地的振兴发展。
东北老工业基地振兴发展的政策支持体系由总政策支持体系、基本政策支持体系、具体政策支持体系组成。2016年11月16日，国务院印发的《关于深入推进实施新一轮东北振兴战略加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》，是东北老工业基地振兴发展的政策支持主体为实现东北老工业基地振兴发展任务而规定指导全局的总原则，其构成要素主要包括总目标、总任务和总路线[2]。对东北老工业基地振兴发展进行了概括性、综合性、长期性、全局性的阐述，是东北老工业基地振兴发展的一种战略性政策支持。2017年1月，国家发改委东北老工业基地振兴司发布的《国家发展改革委关于加强分类引导培育资源型城市转型发展新动能的指导意见》，这是东北老工业基地振兴发展政策主体用以指导资源型城市转型发展方面工作的指导原则、基本方针。它是东北老工业基地振兴发展政策在资源型城市转型发展方面的具体化，具有区域性、阶段性等特征。此外，“十三五”时期，东北地区各省、市、县不同层次的政策支持主体，围绕国家以及各部委有关东北老工业基地振兴发展的政策支持体系建设方案，针对东北老工业基地振兴发展的相关政策支持也分别制定了相应的准则、具体措施、界限性规定，对基本政策支持做了具体化分解工作，这一系列具体政策支持有可操作性、具体性、变动快、时效短等特点。其分别从政治政策支持、经济政策支持、文化政策支持、社会政策支持、对外政策支持等不同视角对东北老工业基地振兴发展政策支持体系进行了系统化、专业化的补充和阐述。
东北老工业基地的振兴发展在吸收借鉴国内外先进经验的基础上，应进一步推进简政放权，试点市场准入负面清单制度，完善政府守信践诺机制；推动驻东北地区的央企开展国有资本投资运营公司，支持部分央企开展混合所有制改革；重点培育有利于民营经济发展的市场环境、政策环境、金融环境、法治环境、创新环境等，增强民企发展信心。提高绿色制造、智能制造、服务型制造、精益制造能力；扩大优质特色农产品销售市场，打造东北地区农产品和地理标志品牌；加快推进吉林省煤业集团、黑龙江龙煤集团、阜新矿业集团等煤炭企业深化改革，有序退出过剩产能。大力发展“互联网+”新产业，支持打造互联网双创平台，引导知名互联网企业深度参与电子商务发展；推进建设长春、哈尔滨等城市双创平台，加快沈阳浑南区双创示范基地建设；推进老工业基地振兴三年滚动实施方案的公路、铁路、机场、农业、水利、能源等基础设施项目建设；加快既有铁路扩能改造和高速铁路网建设，参照中西部地区执行支线机场建设补助标准。创新完善大连金普新区、哈尔滨新区、长春新区管理体制机制，加快东北沿边重点开发开放试验区和边境经济合作区建设；加快推进东北三省地方政府债务置换，引导银行业金融机构加大对东北地区信贷支持力度；强化东北振兴的主体责任，振奋精神、转变观念、扎实苦干，创造性开展工作。 二、东北老工业基地振兴发展政策支持中存在的问题
随着2003年国家关于东北老工业基地振兴系列发展战略的实施，东北振兴政策逐步完善，并取得了较大的成效。但近年来，特别是“新东北现象”出现以来，关于以往东北老工业基地振兴政策存在的问题也日渐显现，域外资源开发机制不健全、投融资机制不合理、反向梯度倾斜机制缺失、产业结构调整机制失衡等问题和矛盾仍然较为突出，在很大程度上制约着东北振兴发展的步伐。
（一）投融资机制不合理
在投融资体制机制建设方面，国家决定近三年对东北地区投资1.6万亿元，支持东北地区上137个重大项目，显然是对东北地区的重大支持。但这笔资金重点投向的是基础设施、重大产业项目，而根据以往的教训，如果投融资机制不创新，依然沿用封闭运行、国有国营的老办法，国家投资将会扩大国有经济的强势结构，固化东北重型产业结构，强化东北投资拉动结构，无法同步拉动更多消费、就业，无法形成创新活力，容易产生“路径依赖”，甚至形成“资源魔咒”。 造成大国企、大央企只考虑当前不考虑长远，采取垄断式经营、继续掠夺式开采，一旦出现价格波动、资源衰减，就会导致企业效益下降，甚至出现地方经济总量下滑，产生税收窟窿，形成城市经济 “塌陷”。比如近两年大庆石油量价齐跌，造成大庆GDP损失1 000亿元以上，减少了东北地区一个中等城市的GDP，就造成黑龙江省工业增加值缩水10个百分点。
（二）域外资源开发机制不健全
在域外资源开发方面，国家安排1 000亿元左右专项资金用于“一带一路”建设，支持东北地区特别是黑龙江省，在已有经验基础和相当规模合作基础上，以成建制组织东北地区特别是黑龙江省石油、林业、钢铁、煤炭、农垦等行业，在俄远东地区开发百亿立方米可采森林、数以千万亩闲置耕地、十万亿立方米天然气、百亿吨石油、煤炭，以东北地区的富余劳动力和富余产能“走出去”。以蒙古、俄罗斯等域外资源为龙头，带动外资参与投资经营，不仅可以弥补东北地区以往过度开发域内资源的历史欠账，也可支撑东北振兴发展大局。在此方面，黑龙江省租赁开发了俄罗斯远东地区600多万亩耕地，获数百万亩林地采伐权，并在境外建设若干中俄合作产业园区。仅就俄罗斯远东地区而言，就有600多万平方公里土地，却只有600多万人口，每平方公里约1人；而东北地区三省有1.2亿人口，土地不足80万平方公里，每平方公里约150人。也就是说，俄罗斯远东地区面积是东北地区三省面积的7.5倍，人口却只有东北地区三省人口的1/20。俄远东地区拥有近180亿吨石油、200亿吨煤炭、25万亿立方米天然气资源储量和200亿立方米木材蓄积量、4 000多万亩耕地，按人均计算相当于东北地区战略资源的10～100倍。其中俄罗斯远东地区天然气、石油储量分别超过我国5万亿吨、8亿吨，闲置耕地多达2 000万亩以上，超过我国10倍以上，森林蓄积量相当于东北地区蓄积量的3倍。这些数据表明，东北地区应成为我国对俄罗斯远东地区资源合作的主力军，而现有中俄合作开发规模不及合作开发综合潜能的1/10。
（三）产业结构调整机制失衡
东北地区国企、央企比重大，辽宁省国有经济占比超过30%，黑龙江省接近50%，吉林省超过40%，都高出全国平均水平。2015年黑龙江省规模以上企业4 154家，国有企业资产比重超过60%。国有经济比重过大，经济运行内生动力不足。不仅如此，在东北地区的国企中，由于国家“一五时期”把东北作为建设重点，至今央企所占比重也远远高于全国平均水平。截至2015年，东北地区的央企及其子企业共有3 000多户，资产4.5万亿元，职工174.8万人，在经济发展中起着举足轻重的作用。目前，辽宁省央企占规模以上工业资产总额的47%，吉林省央企占规模以上工业比重90%，黑龙江省央企占规模以上工业比重60%。东北地区的国企中，央企是绝对主力军，且实施资源垄断，对地方经济发展有不可估量的重要作用[3]。
（四）反向梯度倾斜机制缺失
东北地区特别是黑龙江省还面临着由于气候寒冷、产业结构不合理和经济发展滞后、城镇人均可支配收入水平过低（2015年黑龙江和吉林两省城镇人均可支配收入分别排名全国第30和27位）等问题，导致东北地区三省年均外流人口约200万人，且多为高职称、高学历、高技能的“三高人才”。东北地区人才大量外流现象严重，将会持续加大经济下行压力，步入恶性循环怪圈。
三、构建东北老工业基地振兴发展的新政策支持体系
在“十三五”时期， 应进一步贯彻落实好“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，结合国家新一轮的东北振兴规划，在六个方面创新东北振兴发展的政策安排，构建新的政策支持体系，促进东北老工业基地在“十三五”时期走出困境、实现崛起。
（一）构建新的投资融资导向机制
“十三五”时期，国家对东北振兴的支持，一定要创新构建投融资导向机制。根据东北地区振兴发展面临困难的大小，国家拿出3 000亿元左右产业创新导向资金和再就业杠杆资金，由东北地区三省分别根据省情实际支持发展劳动密集型产业、高新技术型产业和改造提升老字号、深度开发原字号、扶持壮大新字号产业，形成投资奖励、贷款贴息的“投1引10”递增功效，进而实现政府导向、企业运营、市场运作、体制多元的功效。如国家支持实施这种投融资导向机制，投资 3 000亿元可带动3万亿元，产生比1.6亿直接投资作用更大，确保东北地区尽快形成民营、国有、外资和一、二、三产业良性循环发展新格局。
（二）构建新的产业园区构建机制
区域合作是东北振兴的重要路径，目前东北地区振兴发展面临着对外东北亚区域的韩、日、朝、蒙、俄合作的诸多不确定因素，这使得“十三五”时期寻求东北各省的区域合作显得更加重要。加强“哈-长城市群”暨哈、沈、长、大三省四市经济带合作，推进绥芬河-满洲里跨省区经济带合作，构建东北东部经济带、沿黑龙江乌苏里江与图们江沿边铁路区域合作机制，创新“南联北合”的产业园区合作机制。“十三五”时期，应借鉴广东省2014年实施的“深汕特殊合作区建设联合园区创新模式”（汕头出土地100多平方公里，深圳出干部、出资金、出项目、出体制、出机制，深圳分得70%的GDP，汕头分得30%的GDP；财政收入50%留在联合园区，另50%深圳、汕头对半分配），目前已有上百个企业入驻，达成3 000亿元投资意向，促使汕头这个欠发达地区立即产生了强大的经济活力，正在崛起形成一个互利互惠的产业新城。东北三省可以争取国家支持借鉴“深汕联合园区合作模式”，划出几个100平方公里的联合产业园区，分别与江苏、山东、广东等GDP总量分别已达6万～7万亿元的发达地区结成合作对子，采取东北三省出土地，东部沿海三省出干部、出项目、出资金、出机制的办法，采取分财政收入、分GDP的方式联合建设产业园区，这样既可解決产业需要梯度转移的“出口”以及发达地区土地资源紧缺问题，也可解决东北地区缺资金、缺干部、缺机制、缺项目的“短板”，更有利于实现“南联北开”，强化区域合作，实现“一带一路”与“欧亚联盟”的对接，共同开辟欧美市场，应对全国经济下行压力，加快实现东北地区振兴发展，堪称将是事半功倍、互利双赢之举。在开辟俄罗斯市场方面，租赁俄罗斯数千万亩耕地，再造域外“绿色有机食品基地”；租赁上千万公顷林地，再造域外“森工木材产品基地”；收购俄罗斯参股数亿吨级油气矿产资源，再造域外“能源矿产基地”；吸引转化俄罗斯智力与科技成果，再造域外“科技成果产业化基地”。以此打破中俄战略合作“政热经冷”长期存在的困局，形成与日韩等国争夺俄罗斯市场的强大竞争力。 （三）构建新的产能转换重建机制
东北地区的重化型产业结构要向发展轻型结构转，老字号产业结构向新字号产业结构转，原字号产业结构向加工型产业结构转，资源密集型产业结构向资本人力密集型产业结构转，低附加值产业结构向高附加值产业结构转[4]。特别是如何兼顾东北地区钢铁、煤炭、林业等几大产业去产能与安置富余职工再就业问题相结合，“十三五”时期，要在创新产能转换重建机制上寻求突破：一应把钢铁、煤炭、林业等行业去产能与发展非钢、非煤、非林产业相结合。发展有机农业、特色种植。二应把发展补长原字号产业的深度加工短板与煤炭、石油、钢铁、林业等行业去产能相结合。实施“以电补煤”“以化补油”等，既可扬长补短，也可自力更生。三应把发展第三产业的生态旅游等短板与钢铁、煤炭、林业等行业去产能相结合。最佳途径是国家对钢铁、煤炭、林业等行业去产能，由输血为主转变到增强造血功能上来。譬如，国家确定拿出1 000亿元专项奖补资金支持地方企业去产能是明智之举，但前不久国家下达关停小煤矿分流转岗，每个职工补贴仅有2万元左右（需要地方配套安排大头，而地方又难以负担）。这笔资金既远不足以支付分流安置每个职工的开支（1999年大庆油田分流职工7万多人，人均补偿10万元尚发生群体性事件），也远不足以支撑创造人均转岗再就业的开支（以黑龙江省的条件而言，人均转岗开支至少需要8～10万元）。因此建议国家在安排东北地区煤炭、钢铁、林业等行业去产能资金时，应按人均10万元左右安排为宜（其中国家补贴应占大头，地方财政应占小头，因为东北地区财政收入严重不足无力支撑）。这样以龙煤集团为例，其富裕的10万人可得到转型转岗资金100亿元，且这笔资金不宜发给个人，而应采取政府导向、市场运作、企业招标的办法。煤炭行业富余职工既可以向第二、第三产业转，也可向第一产业有国内总需求、东北地区有总供给优势的有机农业转。例如，在黑龙江省每投资1亿元支持企业发展有机农业，加上企业1∶1配套投资1亿元，至少可形成3 000亩左右的经营规模，采取一、二、三产融合发展的模式，既可安排转岗职工1 000人以上，也可实现一般无公害粮食生产去产能，还可增加国内高端市场有机农业产品供给不足补短板这样的一箭三雕目标。
（四）构建新的域外资源开发机制
“十三五”时期，东北振兴不仅需要深度开发域内资源，而且亟须实施“走出去”战略，开发利用域外资源。国家应在“十三五”时期继续给予东北地区更多财力政策的支持，由各省行为变为三省共同行为，由地方级别发展战略提升到国家级别战略，并创新构建东北地区振兴发展的域外资源开发合作机制，将是“十三五”时期东北地区振兴发展主动对接“一带一路”战略的突破之举，也是中俄“欧亚联盟”对接的可行路径。
（五）构建新的反向梯度倾斜机制
“十三五”时期，扭转东北地区人才外流严重、经济增幅下滑的状况，亟须国家创新东北地区振兴发展的反向梯度倾斜配套政策机制。一是在金融、财政、税收上实施反梯度倾斜。国家财政转移支付向东北地区倾斜，国家金融政策上实施存款不出省、提高贷存比的倾斜，国家税收上应对东北地区实施类似西部的减免税倾斜，当务之急是加快批准黑龙江、吉林两省建设自由贸易区。二是在重大基本建设投资比重上向东北地区尤其是经济最困难的黑龙江省反梯度倾斜。比如铁路建设、公路建设、机场建设、口岸建设、道桥建设和产业园区建设，比照国家对西部地区的相关政策，由国家承担，现有公路建设的1 000多亿元的历史欠账也由国家给予豁免。三是在遏制人才外流方面实施反梯度倾斜。比照国外通行惯例，对寒冷边远地区实施高寒边远补贴，做到边远高寒地区人员工资水平高于内地平均水平30%～50%；比照国家对西部西藏、青海等高原地区给予差额补贴办法，对东北地区实施按高寒纬度和温度补贴，突出解决工资津贴覆盖面过小、类别过低、标准过低的三大问题，使东北地区也能享受到寒冷补贴，且与每年增加的开支大体持平，与西藏、青海的工资水平接近持平，形成真正起到遏制东北地区人才外流严重的力度。四是在国家重大产业项目布局上向东北地区倾斜。例如，大飞机、大军工、大炼化、大数据、大燃气轮机、石油战略储备等重大项目等由过多地在沿海布局，转为向东北地区布局。
（六）构建新的央企国企体制机制
“十三五”时期，应着力实现东北地区央企国企体制机制的创新发展。一是应着力解决央企国企产权结构单一的问题，譬如黑龙江的产油大省、加工小省（产油含进口与加工之比为4∶1），辽宁的炼油大省、乙烯小省（60∶1）。二是应解决国企、央企历史包袱沉重问题，国家出资解决东北地区社会办企业每年支付数以百亿元的补助经费。包括解决黑龙江省公路建设贷款1 000多亿元，每年仅还利息的缺口即达数十亿元。三是应解决国企、央企资产负债率过高的问题，大庆油田、黑龙江省龙煤集团曾是央企和地企的首富，2015年以来相继累计发生亏损超百亿元，导致企业资产负债率过高，造成企业上缴财政税收减少2/3。四是解决国企、央企组织结构不合理问题，关键是应因企施策、分类推进国企、央企的公司制、股份制改革，发展混合所有制经济，以股权多元化激活打破国企、央企相对沉闷的体制机制。
四、结论
东北地区的全面振兴与发展是一项伟大而艰巨的任务，应抓紧推进已纳入东北各省“十三五”规划和东北振兴实施方案的项目建设，激发社会投资活力，扭转经济下行态势，在政策、资金方面向促进就业和保障养老金支付倾斜，有序推进重点企业退出过剩产能，支持资源枯竭产业转型，进一步发展混合所有制经济，推动国企改革，支持央企开展混合所有制，增强东北地区经济发展活力。大力发展“互联网+”新业态，重塑东北装备竞争力，加快发展现代农業，建立对口合作机制，开创东北地区创新发展新局面。
[参 考 文 献]
[1] 衣保中.中国东北区域经济[M].长春：吉林大学出版社，2000.
[2] 孙国平.振兴东北老工业基地区域经济战略与对策研究[D].吉林大学，2004.
[3] 贾康.从“新供给”研究的视角看供给侧改革[N].光明日报，2016-01-06.
[4] 李佐军.结构性改革：改什么怎么改[N].经济日报，2015-11-23.
〔责任编辑：徐雪野〕
[关键词]老工业基地振兴；内生动力；产业结构调整；政策支持体系
[中图分类号]F812.0 [文献标志码]A [文章编号]1000-8284（2017）04-0121-05
伴随着区域的工业化进程，东北地区曾经有过长期辉煌的历史。 20世纪上半叶，东北地区经济不仅领先全国，且工业规模超过日本位居亚洲第一；新中国成立以后到1978年，东北地区经济也一直位居全国大区前列，远高于当时长三角、珠三角和京津冀地区在全国的分量。但是改革开放以来，东北经济在全国的比重不断下滑，近年来东北经济更是下行压力大、衰退趋势显现，老工业基地振兴面临重大挑战。1978年东北地区经济总量相当于三个广东，而到2015年（5.8万亿元）则变为不及广东的80%，且僅占全国的8.6%，2016年这一比重还将下降到8%左右。面对东北经济趋于衰退的不利态势，党中央、国务院高度重视并出台了一系列政策，再次吹响了新一轮东北振兴的号角。2014-2016年，随着《关于近期支持东北振兴若干重大举措的意见》《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》《推进东北地区等老工业基地振兴三年滚动实施方案》等政策的出台，国家发改委又批准了哈尔滨城市新区建设，哈尔滨综合保税区和辽宁自由贸易区建设[1]，面对如此重大的政策红利，在“十三五”时期，如何从新的角度来构建东北老工业基地振兴发展的政策支持体系，利用好政策这一外生动力，并在此基础上激发内生动力，进一步发挥比较优势，扬长避短、扬长克短、扬长补短，成为东北老工业基地振兴发展的关键所在。
一、 政策支持体系的内涵
东北老工业基地振兴的政策支持体系是指针对东北老工业基地振兴发展的不同政策单元之间和同一政策内部不同要素之间的关联性及其与东北老工业基地振兴发展社会环境相互作用而形成的一系列政策支持体系的统一体。东北老工业基地振兴发展的政策支持体系具有整体性、相关性、层次性、有序开放性四大特点。东北老工业基地振兴发展的政策支持体系是一个有机的整体，政策支持体系内部以及系统与环境之间具有相互依存的性质。从纵向结构来看，政策支持体系分为高层级政策支持、低层级政策支持等若干等级；从横向结构看，东北老工业基地振兴发展的政策支持体系内部分为不同类别之间相互配合、补充、协调的子系统，这一系列支持体系的结构和运动按照一定秩序有规则地进行，以实现东北老工业基地的振兴发展。
东北老工业基地振兴发展的政策支持体系由总政策支持体系、基本政策支持体系、具体政策支持体系组成。2016年11月16日，国务院印发的《关于深入推进实施新一轮东北振兴战略加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》，是东北老工业基地振兴发展的政策支持主体为实现东北老工业基地振兴发展任务而规定指导全局的总原则，其构成要素主要包括总目标、总任务和总路线[2]。对东北老工业基地振兴发展进行了概括性、综合性、长期性、全局性的阐述，是东北老工业基地振兴发展的一种战略性政策支持。2017年1月，国家发改委东北老工业基地振兴司发布的《国家发展改革委关于加强分类引导培育资源型城市转型发展新动能的指导意见》，这是东北老工业基地振兴发展政策主体用以指导资源型城市转型发展方面工作的指导原则、基本方针。它是东北老工业基地振兴发展政策在资源型城市转型发展方面的具体化，具有区域性、阶段性等特征。此外，“十三五”时期，东北地区各省、市、县不同层次的政策支持主体，围绕国家以及各部委有关东北老工业基地振兴发展的政策支持体系建设方案，针对东北老工业基地振兴发展的相关政策支持也分别制定了相应的准则、具体措施、界限性规定，对基本政策支持做了具体化分解工作，这一系列具体政策支持有可操作性、具体性、变动快、时效短等特点。其分别从政治政策支持、经济政策支持、文化政策支持、社会政策支持、对外政策支持等不同视角对东北老工业基地振兴发展政策支持体系进行了系统化、专业化的补充和阐述。
东北老工业基地的振兴发展在吸收借鉴国内外先进经验的基础上，应进一步推进简政放权，试点市场准入负面清单制度，完善政府守信践诺机制；推动驻东北地区的央企开展国有资本投资运营公司，支持部分央企开展混合所有制改革；重点培育有利于民营经济发展的市场环境、政策环境、金融环境、法治环境、创新环境等，增强民企发展信心。提高绿色制造、智能制造、服务型制造、精益制造能力；扩大优质特色农产品销售市场，打造东北地区农产品和地理标志品牌；加快推进吉林省煤业集团、黑龙江龙煤集团、阜新矿业集团等煤炭企业深化改革，有序退出过剩产能。大力发展“互联网+”新产业，支持打造互联网双创平台，引导知名互联网企业深度参与电子商务发展；推进建设长春、哈尔滨等城市双创平台，加快沈阳浑南区双创示范基地建设；推进老工业基地振兴三年滚动实施方案的公路、铁路、机场、农业、水利、能源等基础设施项目建设；加快既有铁路扩能改造和高速铁路网建设，参照中西部地区执行支线机场建设补助标准。创新完善大连金普新区、哈尔滨新区、长春新区管理体制机制，加快东北沿边重点开发开放试验区和边境经济合作区建设；加快推进东北三省地方政府债务置换，引导银行业金融机构加大对东北地区信贷支持力度；强化东北振兴的主体责任，振奋精神、转变观念、扎实苦干，创造性开展工作。 二、东北老工业基地振兴发展政策支持中存在的问题
随着2003年国家关于东北老工业基地振兴系列发展战略的实施，东北振兴政策逐步完善，并取得了较大的成效。但近年来，特别是“新东北现象”出现以来，关于以往东北老工业基地振兴政策存在的问题也日渐显现，域外资源开发机制不健全、投融资机制不合理、反向梯度倾斜机制缺失、产业结构调整机制失衡等问题和矛盾仍然较为突出，在很大程度上制约着东北振兴发展的步伐。
（一）投融资机制不合理
在投融资体制机制建设方面，国家决定近三年对东北地区投资1.6万亿元，支持东北地区上137个重大项目，显然是对东北地区的重大支持。但这笔资金重点投向的是基础设施、重大产业项目，而根据以往的教训，如果投融资机制不创新，依然沿用封闭运行、国有国营的老办法，国家投资将会扩大国有经济的强势结构，固化东北重型产业结构，强化东北投资拉动结构，无法同步拉动更多消费、就业，无法形成创新活力，容易产生“路径依赖”，甚至形成“资源魔咒”。 造成大国企、大央企只考虑当前不考虑长远，采取垄断式经营、继续掠夺式开采，一旦出现价格波动、资源衰减，就会导致企业效益下降，甚至出现地方经济总量下滑，产生税收窟窿，形成城市经济 “塌陷”。比如近两年大庆石油量价齐跌，造成大庆GDP损失1 000亿元以上，减少了东北地区一个中等城市的GDP，就造成黑龙江省工业增加值缩水10个百分点。
（二）域外资源开发机制不健全
在域外资源开发方面，国家安排1 000亿元左右专项资金用于“一带一路”建设，支持东北地区特别是黑龙江省，在已有经验基础和相当规模合作基础上，以成建制组织东北地区特别是黑龙江省石油、林业、钢铁、煤炭、农垦等行业，在俄远东地区开发百亿立方米可采森林、数以千万亩闲置耕地、十万亿立方米天然气、百亿吨石油、煤炭，以东北地区的富余劳动力和富余产能“走出去”。以蒙古、俄罗斯等域外资源为龙头，带动外资参与投资经营，不仅可以弥补东北地区以往过度开发域内资源的历史欠账，也可支撑东北振兴发展大局。在此方面，黑龙江省租赁开发了俄罗斯远东地区600多万亩耕地，获数百万亩林地采伐权，并在境外建设若干中俄合作产业园区。仅就俄罗斯远东地区而言，就有600多万平方公里土地，却只有600多万人口，每平方公里约1人；而东北地区三省有1.2亿人口，土地不足80万平方公里，每平方公里约150人。也就是说，俄罗斯远东地区面积是东北地区三省面积的7.5倍，人口却只有东北地区三省人口的1/20。俄远东地区拥有近180亿吨石油、200亿吨煤炭、25万亿立方米天然气资源储量和200亿立方米木材蓄积量、4 000多万亩耕地，按人均计算相当于东北地区战略资源的10～100倍。其中俄罗斯远东地区天然气、石油储量分别超过我国5万亿吨、8亿吨，闲置耕地多达2 000万亩以上，超过我国10倍以上，森林蓄积量相当于东北地区蓄积量的3倍。这些数据表明，东北地区应成为我国对俄罗斯远东地区资源合作的主力军，而现有中俄合作开发规模不及合作开发综合潜能的1/10。
（三）产业结构调整机制失衡
东北地区国企、央企比重大，辽宁省国有经济占比超过30%，黑龙江省接近50%，吉林省超过40%，都高出全国平均水平。2015年黑龙江省规模以上企业4 154家，国有企业资产比重超过60%。国有经济比重过大，经济运行内生动力不足。不仅如此，在东北地区的国企中，由于国家“一五时期”把东北作为建设重点，至今央企所占比重也远远高于全国平均水平。截至2015年，东北地区的央企及其子企业共有3 000多户，资产4.5万亿元，职工174.8万人，在经济发展中起着举足轻重的作用。目前，辽宁省央企占规模以上工业资产总额的47%，吉林省央企占规模以上工业比重90%，黑龙江省央企占规模以上工业比重60%。东北地区的国企中，央企是绝对主力军，且实施资源垄断，对地方经济发展有不可估量的重要作用[3]。
（四）反向梯度倾斜机制缺失
东北地区特别是黑龙江省还面临着由于气候寒冷、产业结构不合理和经济发展滞后、城镇人均可支配收入水平过低（2015年黑龙江和吉林两省城镇人均可支配收入分别排名全国第30和27位）等问题，导致东北地区三省年均外流人口约200万人，且多为高职称、高学历、高技能的“三高人才”。东北地区人才大量外流现象严重，将会持续加大经济下行压力，步入恶性循环怪圈。
三、构建东北老工业基地振兴发展的新政策支持体系
在“十三五”时期， 应进一步贯彻落实好“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，结合国家新一轮的东北振兴规划，在六个方面创新东北振兴发展的政策安排，构建新的政策支持体系，促进东北老工业基地在“十三五”时期走出困境、实现崛起。
（一）构建新的投资融资导向机制
“十三五”时期，国家对东北振兴的支持，一定要创新构建投融资导向机制。根据东北地区振兴发展面临困难的大小，国家拿出3 000亿元左右产业创新导向资金和再就业杠杆资金，由东北地区三省分别根据省情实际支持发展劳动密集型产业、高新技术型产业和改造提升老字号、深度开发原字号、扶持壮大新字号产业，形成投资奖励、贷款贴息的“投1引10”递增功效，进而实现政府导向、企业运营、市场运作、体制多元的功效。如国家支持实施这种投融资导向机制，投资 3 000亿元可带动3万亿元，产生比1.6亿直接投资作用更大，确保东北地区尽快形成民营、国有、外资和一、二、三产业良性循环发展新格局。
（二）构建新的产业园区构建机制
区域合作是东北振兴的重要路径，目前东北地区振兴发展面临着对外东北亚区域的韩、日、朝、蒙、俄合作的诸多不确定因素，这使得“十三五”时期寻求东北各省的区域合作显得更加重要。加强“哈-长城市群”暨哈、沈、长、大三省四市经济带合作，推进绥芬河-满洲里跨省区经济带合作，构建东北东部经济带、沿黑龙江乌苏里江与图们江沿边铁路区域合作机制，创新“南联北合”的产业园区合作机制。“十三五”时期，应借鉴广东省2014年实施的“深汕特殊合作区建设联合园区创新模式”（汕头出土地100多平方公里，深圳出干部、出资金、出项目、出体制、出机制，深圳分得70%的GDP，汕头分得30%的GDP；财政收入50%留在联合园区，另50%深圳、汕头对半分配），目前已有上百个企业入驻，达成3 000亿元投资意向，促使汕头这个欠发达地区立即产生了强大的经济活力，正在崛起形成一个互利互惠的产业新城。东北三省可以争取国家支持借鉴“深汕联合园区合作模式”，划出几个100平方公里的联合产业园区，分别与江苏、山东、广东等GDP总量分别已达6万～7万亿元的发达地区结成合作对子，采取东北三省出土地，东部沿海三省出干部、出项目、出资金、出机制的办法，采取分财政收入、分GDP的方式联合建设产业园区，这样既可解決产业需要梯度转移的“出口”以及发达地区土地资源紧缺问题，也可解决东北地区缺资金、缺干部、缺机制、缺项目的“短板”，更有利于实现“南联北开”，强化区域合作，实现“一带一路”与“欧亚联盟”的对接，共同开辟欧美市场，应对全国经济下行压力，加快实现东北地区振兴发展，堪称将是事半功倍、互利双赢之举。在开辟俄罗斯市场方面，租赁俄罗斯数千万亩耕地，再造域外“绿色有机食品基地”；租赁上千万公顷林地，再造域外“森工木材产品基地”；收购俄罗斯参股数亿吨级油气矿产资源，再造域外“能源矿产基地”；吸引转化俄罗斯智力与科技成果，再造域外“科技成果产业化基地”。以此打破中俄战略合作“政热经冷”长期存在的困局，形成与日韩等国争夺俄罗斯市场的强大竞争力。 （三）构建新的产能转换重建机制
东北地区的重化型产业结构要向发展轻型结构转，老字号产业结构向新字号产业结构转，原字号产业结构向加工型产业结构转，资源密集型产业结构向资本人力密集型产业结构转，低附加值产业结构向高附加值产业结构转[4]。特别是如何兼顾东北地区钢铁、煤炭、林业等几大产业去产能与安置富余职工再就业问题相结合，“十三五”时期，要在创新产能转换重建机制上寻求突破：一应把钢铁、煤炭、林业等行业去产能与发展非钢、非煤、非林产业相结合。发展有机农业、特色种植。二应把发展补长原字号产业的深度加工短板与煤炭、石油、钢铁、林业等行业去产能相结合。实施“以电补煤”“以化补油”等，既可扬长补短，也可自力更生。三应把发展第三产业的生态旅游等短板与钢铁、煤炭、林业等行业去产能相结合。最佳途径是国家对钢铁、煤炭、林业等行业去产能，由输血为主转变到增强造血功能上来。譬如，国家确定拿出1 000亿元专项奖补资金支持地方企业去产能是明智之举，但前不久国家下达关停小煤矿分流转岗，每个职工补贴仅有2万元左右（需要地方配套安排大头，而地方又难以负担）。这笔资金既远不足以支付分流安置每个职工的开支（1999年大庆油田分流职工7万多人，人均补偿10万元尚发生群体性事件），也远不足以支撑创造人均转岗再就业的开支（以黑龙江省的条件而言，人均转岗开支至少需要8～10万元）。因此建议国家在安排东北地区煤炭、钢铁、林业等行业去产能资金时，应按人均10万元左右安排为宜（其中国家补贴应占大头，地方财政应占小头，因为东北地区财政收入严重不足无力支撑）。这样以龙煤集团为例，其富裕的10万人可得到转型转岗资金100亿元，且这笔资金不宜发给个人，而应采取政府导向、市场运作、企业招标的办法。煤炭行业富余职工既可以向第二、第三产业转，也可向第一产业有国内总需求、东北地区有总供给优势的有机农业转。例如，在黑龙江省每投资1亿元支持企业发展有机农业，加上企业1∶1配套投资1亿元，至少可形成3 000亩左右的经营规模，采取一、二、三产融合发展的模式，既可安排转岗职工1 000人以上，也可实现一般无公害粮食生产去产能，还可增加国内高端市场有机农业产品供给不足补短板这样的一箭三雕目标。
（四）构建新的域外资源开发机制
“十三五”时期，东北振兴不仅需要深度开发域内资源，而且亟须实施“走出去”战略，开发利用域外资源。国家应在“十三五”时期继续给予东北地区更多财力政策的支持，由各省行为变为三省共同行为，由地方级别发展战略提升到国家级别战略，并创新构建东北地区振兴发展的域外资源开发合作机制，将是“十三五”时期东北地区振兴发展主动对接“一带一路”战略的突破之举，也是中俄“欧亚联盟”对接的可行路径。
（五）构建新的反向梯度倾斜机制
“十三五”时期，扭转东北地区人才外流严重、经济增幅下滑的状况，亟须国家创新东北地区振兴发展的反向梯度倾斜配套政策机制。一是在金融、财政、税收上实施反梯度倾斜。国家财政转移支付向东北地区倾斜，国家金融政策上实施存款不出省、提高贷存比的倾斜，国家税收上应对东北地区实施类似西部的减免税倾斜，当务之急是加快批准黑龙江、吉林两省建设自由贸易区。二是在重大基本建设投资比重上向东北地区尤其是经济最困难的黑龙江省反梯度倾斜。比如铁路建设、公路建设、机场建设、口岸建设、道桥建设和产业园区建设，比照国家对西部地区的相关政策，由国家承担，现有公路建设的1 000多亿元的历史欠账也由国家给予豁免。三是在遏制人才外流方面实施反梯度倾斜。比照国外通行惯例，对寒冷边远地区实施高寒边远补贴，做到边远高寒地区人员工资水平高于内地平均水平30%～50%；比照国家对西部西藏、青海等高原地区给予差额补贴办法，对东北地区实施按高寒纬度和温度补贴，突出解决工资津贴覆盖面过小、类别过低、标准过低的三大问题，使东北地区也能享受到寒冷补贴，且与每年增加的开支大体持平，与西藏、青海的工资水平接近持平，形成真正起到遏制东北地区人才外流严重的力度。四是在国家重大产业项目布局上向东北地区倾斜。例如，大飞机、大军工、大炼化、大数据、大燃气轮机、石油战略储备等重大项目等由过多地在沿海布局，转为向东北地区布局。
（六）构建新的央企国企体制机制
“十三五”时期，应着力实现东北地区央企国企体制机制的创新发展。一是应着力解决央企国企产权结构单一的问题，譬如黑龙江的产油大省、加工小省（产油含进口与加工之比为4∶1），辽宁的炼油大省、乙烯小省（60∶1）。二是应解决国企、央企历史包袱沉重问题，国家出资解决东北地区社会办企业每年支付数以百亿元的补助经费。包括解决黑龙江省公路建设贷款1 000多亿元，每年仅还利息的缺口即达数十亿元。三是应解决国企、央企资产负债率过高的问题，大庆油田、黑龙江省龙煤集团曾是央企和地企的首富，2015年以来相继累计发生亏损超百亿元，导致企业资产负债率过高，造成企业上缴财政税收减少2/3。四是解决国企、央企组织结构不合理问题，关键是应因企施策、分类推进国企、央企的公司制、股份制改革，发展混合所有制经济，以股权多元化激活打破国企、央企相对沉闷的体制机制。
四、结论
东北地区的全面振兴与发展是一项伟大而艰巨的任务，应抓紧推进已纳入东北各省“十三五”规划和东北振兴实施方案的项目建设，激发社会投资活力，扭转经济下行态势，在政策、资金方面向促进就业和保障养老金支付倾斜，有序推进重点企业退出过剩产能，支持资源枯竭产业转型，进一步发展混合所有制经济，推动国企改革，支持央企开展混合所有制，增强东北地区经济发展活力。大力发展“互联网+”新业态，重塑东北装备竞争力，加快发展现代农業，建立对口合作机制，开创东北地区创新发展新局面。
[参 考 文 献]
[1] 衣保中.中国东北区域经济[M].长春：吉林大学出版社，2000.
[2] 孙国平.振兴东北老工业基地区域经济战略与对策研究[D].吉林大学，2004.
[3] 贾康.从“新供给”研究的视角看供给侧改革[N].光明日报，2016-01-06.
[4] 李佐军.结构性改革：改什么怎么改[N].经济日报，2015-11-23.
〔责任编辑：徐雪野〕