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核心提示：在中国，数亿农民工像候鸟一样，在城市与农村之间常年奔波。他们背井离乡，在城里挥洒着青春和汗水。当城市变得越来越繁华，而他们，在看到了不同于家乡的现代化生活后，既难以在此落户，又无法完全摆脱农民身份。于是，他们有了一个特别的名字——农民工。
这些年，关于农民工的各种讨论从来没有消停，人们从农民工的身上看到了种种不公正待遇，甚至由此诱发了一系列社会不稳定因素，这一切，多归因于早已过时的户籍制度。
随着新型城镇化的加快推进，伴随而来的各项改革也到了箭在弦上而不得不发的时候。户籍制这一纸诞生于计划经济的制度，在历经市场经济的冲击后，已经沦为阻碍经济发展的“过时之物”。然而，30多年来，户籍改革呼声不断，具体实践却遥遥无期。到底难在哪里？究竟是谁的城镇化？户籍改革的主体人群是谁？农民变市民，到底还有多长的路要走？
“打工有时感觉像坐牢一样”
在张霞的记忆中，进城打工，有时感觉“像坐牢一样”！
那一年，她的孩子病了，看病欠下很多外债。在农村，要想还完欠债几乎是不可能的。后来，张霞一狠心，丢下一岁多的孩子，跟着亲友进城打工了。
“刚去时，厂里还没开工，每天一大早起来搞训练。顶着大太阳，站了21天，腿肿得老粗。”在农村闲散惯了，这种军事化训练，对张霞来说是种折磨。可是，更苦的还在后面。
开工后，工厂近乎苛刻的管理制度，曾一度让张霞难以忍受。
“太吃亏了！”张霞抱怨道，上厕所不能超过6分钟，还要通行证。她所在的生产线有30个人，30个人只有1张通行证，附近的两个厕所总共5个位置，每次都得排队。
“有一次，我们那个厂流行一种传染病，是痢疾，工厂连续两个月不让开门，要出厂门，得请假啊，组长签字，科长签字，要4个人签字才放行。晚上下班要出去，也要这么多人签字才可以。”
因为不能随便外出，打工近四年来，张霞很少出去。有一次，老公来探望，她没有请到假，两个人隔着厂门，近在咫尺，却难以相见。
“那个门啊，有个小缝儿，他站在外面往里望，我站在里面往外望。实在不行，就隔着院墙说话，他在院墙外面，我在院墙里面，还要扯开了嗓子大声说话，不然都听不到。”
为了多挣钱，张霞每天加班，几乎没有娱乐活动。几年来，她只去过一次溜冰场。“那些男的有打篮球的，我们有些女工买了羽毛球，可没得心思玩，一天干十几个小时，下了班就想睡觉，哪还有精力去玩。”
张霞说，厂里包吃住，一开始，每个月只有300多块钱的工资，三年后，涨到了900块。还完欠债后，她就返回了家乡。
张霞老家原本在四川山区，因生存条件差，一家人迁居湖南益阳县沅江镇，虽然仍然是农村，但当地是平原，交通方便，土地肥沃。除了经营十多亩田地之外，农闲时，张霞的丈夫还打一些零工。
对张霞来说，进城打工，可以赚到在家乡赚不到的钱，但她从未奢望过留在城里，也并不后悔当年中断打工而返乡。事隔十多年，张霞还清楚地记得，那年丈夫像“探监”一样去看望自己，每天十几个小时的生产线劳作，以及对孩子撕心裂肺般的思念。
不合时宜的户籍制度
在中国，像张霞一样，被迫丢下孩子、离乡离土进城讨生活的农民工不计其数。他们的户口在农村，却常年在城市务工，并最终将打工所得用于在农村的家的建设，这是国内农民工进城打工的缩影，也是人户分离的典型。
2012年1月，国家统计局发布数据称，2011年全国人户分离的人口为2.71亿。（人户分离人口指的是居住地和户口登记地所在乡镇街道不一致、且离开户口登记地半年以上的人口。）在2.71亿人户分离人口中，流动人口为2.3亿。（流动人口指人户分离人口中不包括市辖区内人户分离的人口。）
数量庞大的流动人口中，除其他类型的进城务工人员外，绝大多数是农民工。大部分农民工是在缺乏就业保障、福利和法律保护的非正规经济中就业，他们从事的多是城镇居民所不愿做的最重、最脏和报酬最低的工作。
国家统计局的另一组数据显示，2009年，全国农民工总量为2.3亿人，外出农民工数量为1.5亿人。外出农民工中从事制造业、服务业、建筑业的比重分别为39.1%、25.5%和17.3%。
去年，《支点》杂志社联合武汉大学扶贫调研组，在贵州省安顺市紫云县调研时发现，由于缺乏制度性的社会保护，很多农民工经历着频繁的工作变动和职业流动。他们身处繁华都市，为城市建设付出了青春和劳动，却不能享受平等的待遇。因为户籍的规定，他们缴纳的社保、养老基金经常落空，不能转化为保险和养老方面的福利。
随着大批农村青壮年进城打工，土地大多被自行流转。伴随出现的是大量留守儿童和空巢老人，在农村，隔代抚养的现象非常普遍。如果子女随迁，不仅上学多交钱，还要回原籍高考；医疗方面，农村是合作医疗，在城市看病不能报销；低保、养老等社会保障，购房、购车等权利，都得不到保障。
对此，有专家不无担忧地说，这一系列问题，将引发社会矛盾的加剧。无论是留守儿童，还是流动儿童，在没有健全、健康的教育环境下，何以成长为具有健全人格与心理的人？而这样一个庞大的群体，生活在充满制度性歧视的城市里，又如何保证不成为社会的火药桶？
众多专家和媒体多次指出，以上种种问题均源于不合时宜的户籍制度。
谈起户籍制度，著名经济学者、《经济观察报》研究院院长新望回顾道：“1958年我国搞‘大跃进’运动，当时有大批农民进城。到了1960年左右，发现城镇人口这么多，大批人口又开始回迁。这期间，通过当初‘剪刀差’的政策，城乡差距越来越大，城市户口和农村户口的差距也就体现出来了。
到了八九十年代，随着经济的快速发展，诞生了一些超级大都市，这些城市的经济水平与二三线城市拉开差距，这时，大都市的户籍开始固化，开始升值。随之拉大的还有城乡居民收入差距。城镇户籍尤其是一线城市的户籍，价值越来越大。” 北京理工大学经济学院教授胡星斗表示，现有的户籍制度与市场经济、公民社会相矛盾，严重阻碍社会发展。户籍制度本质上是管控型社会的产物，把农民固定在土地上，把城市居民固定在各自的城市。但市场经济却要求人口流动，人力资源要通过市场来配置，而公民社会更要求人与人之间平等。要真正做到“市场配置资源”，实现各种资源要素的合理聚合与自由流动，户籍改革势在必行。
市长的难题
除了农民工，其他外来务工人员，因为户口问题，大多经历过一段曲折、辛酸的故事。这些有关“愤怒的户口”的故事，屡次见诸报端，户籍改革成为近年来的热点话题。
实际上，我国的户籍改革早在30多年前就开始了。从1980年公安部推行“农转非”政策，1993年6月草拟出户籍制度改革总体方案，到2001年推进小城镇户籍管理制度改革，再到2011年国务院《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》文件出台，历经30余年，户籍制度改革的呼声从未间断，但真正落实却仍旧遥遥无期。
2012年四五月间，由国家发改委主管城镇化工作的副主任徐宪平带队，国家城镇化专题调研组完成了对浙江、广东、江西和贵州等8个有代表性省份的调研。此调研组的成员包括国土资源部、农业部、公安部和交通运输部等众多中央部委参加，从设置规格上不难看出，决策层对此次调研颇为重视。
中国提高城镇化质量，其中涉及2.11亿农民工和7000万城镇间流动人口，总计约2.8亿人。如果逐步推进农民工“市民化”，通过户籍制度改革，把流动型消费转化为定居型消费，可带动住房消费，进而带动工业制成品消费和其他基础设施消费，可释放的消费潜力巨大。
通过城镇化来拉动内需，要推动城镇化，就必须进行户籍制度、土地制度等诸多改革，这是中央近年来决心大力实施的规划。然而有趣的是，国家城镇化专题调研组在全国不同城市调研发现，“户改几乎遭遇所有市长的反对”。
从2001年户改文件下发，到2011年国务院文件《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》出台，皆提出地级市以下市区全部放开户籍制度，却始终难以落实，原因就在于地方政府强烈反对。
中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田称，地方政府反对的原因，是户籍制度改革将带来巨大的财政压力，如上海等大城市有超过千万的流动人口，解决这些人的户籍问题，当地政府需要多提供千万人口的教育、就业等社会保障支出，资源明显不够。而长三角、珠三角地区，外来人口比本地人口还多，当地政府肯定反对户籍制度改革。
现如今，城市拥堵、适龄儿童入学难、医院人满为患等现象，已经成为普遍存在的“城市病”。因此，地方政府反对的背后，还暴露出城市公共服务、公共资源难以调配等诸多矛盾，这些问题让户籍改革变得更加敏感。
国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任邱爱军认为，户籍制度改革之所以敏感，在于其目前直接与教育、社保、医疗等诸多福利挂钩。在现行财税体制下，地方政府预算收入由上级支付，按其户籍人口核定。因此，地方政府如果要扩大城镇福利制度覆盖的范围，只会重点考虑本地户籍农业人口。
如果真的如邱爱军所言，随之而来的问题是：到底是谁的城镇化？户籍改革的主体是谁？
先行先试
对地方政府而言，先把本地户籍农业人口变成市民，的确可以减轻压力。然而，城镇化和户籍改革的主体到底是谁？
这个问题我们暂且搁置，先来看一下国内一些城市的户籍改革情况。
在众多城市中，成都被称作是“最彻底的户籍改革”。
2010年10月20日，成都市委、市政府联合发出《中共成都市委、成都市人民政府关于深化户籍制度改革、深入推进城乡一体化的意见（试行）》，宣布实行户籍制度改革，改革最大的突破是放宽了到成都市落户的户口政策，放宽条件包括：成都行政区域内的农村户口在城市租房一年以上，可在实际居住地办理常住户口；成都市外人员购买90平方米以上的二手房，或暂住满3年拥有合法固定住所且与用人单位签订劳动合同也可办理成都常住户口；大学生只要落实工作单位即可在成都市办理常住户口。
成都市政府一位官员认为，成都实际上距离打破户籍制度的迁移障碍只有一步之遥，在全国特大城市中，成都的户籍制度改革可以说走在最前面。
2010年8月2日，北京市政府公布《首都中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》，首次明确提出：为适应京津冀一体化发展要求，北京将逐步推行京津冀地区互认的高层次人才户籍自由流动制度。
从2002年，上海市出台《引进人才实行<上海市居住证>制度暂行规定》，到2012年12月，上海公布随迁子女义务教育后升学考试方案。上海的户籍改革走过了十年历程。
2010年6月，广东省政府出台了《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见》，在全省范围内实行农民工积分制入户城镇政策，曾一度引起热议。深圳和广州是该省人口最多的两个城市，也都相继出台了放宽落户资格的规定。比如，在广州，只要在当地企业投资500万元人民币（合78.4万美元），就可获得20分，在广州拥有房产者，也可得20分。
自今年7月起，申请深圳户口者如拥有发明专利，可获得额外加分。18-35岁之间的人也可获得更多积分，所以处于这个年龄段的打工者具有相对优势。此外，攻读大学学位或者拥有广东农村户口的人也可获得更多积分。
统计数据显示，截至2011年12月，广东全省城市化水平达到66.2%，居全国前列，珠三角地区城市化率超80%，达到中等发达国家水平。不可否认，北上广深等一线城市出台的户改政策，在一定程度上推动了城镇化进程。
与此同时，这些政策也饱受诟病，一些言论指出，这些大城市给出的户籍优惠政策，几乎都是针对具有特殊技能、高学历等优秀人才或到本地来投资的财富人群。对学历不高、没有特殊技能的广大农民工来说，要想在城市落户，仍然不太现实。 谁的城镇化？
为城市引进人才出台一些优惠政策，这本无可厚非，然而，当我们把重心回归到城镇化时，一个重要的问题不可忽视：谁的城镇化？伴随城镇化进行的户籍改革，主体人群是谁？
随着城镇化的推进和城市基础设施的建设，一些城郊接合处的农民，其土地变得炙手可热，“这些农民依靠不断升值的土地，日子比城市居民还滋润。”城镇化的主体是城郊结合处的农民吗？
如上文所述，很多一线城市为吸引高学历和具有特殊技能的人才，推出种种优惠措施。还有的规定，外来投资人员投资金额达到一定标准，纳税额达到一定标准，均可在本地落户。这类人群是社会的精英，城镇化和户籍改革的主体是他们吗？
2013年1月15日，中共中央政治局常委、国务院副总理李克强，在国家粮食局科学研究院考察调研的座谈会指出，统筹“新四化”发展，需要平衡多方面关系。推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。要走集约、节能、生态的新路子，着力提高内在承载力，不能人为“造城”，要实现产业发展和城镇建设融合，让农民工逐步融入城镇。要为农业现代化创造条件、提供市场，实现新型城镇化和农业现代化相辅相成。
李克强所说的“人的城镇化”，具体指哪些人？
国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组的一份研究报告认为，我国城镇化的主体是流动就业的农民工，农民工流入经济发达地区，加速了农民工城镇化步伐，并在理论上明确指出，城镇化是农村人口向城镇逐步转移的过程（发改委城市与小城镇改革发展中心课题组，2010）。
如今，这些流动就业的农民工，在城镇化进程中，在此起彼伏的户籍改革声中，到底处于怎样的状态？
湖北省社会科学院副院长秦尊文告诉本刊记者，早在2003年，湖北省社会科学院、公安厅、住房和城乡建设厅、民政厅等部门曾联合进行户籍调研。调研发现，在七八十年代，城市社会保障高，很多人都想转为城市户口。现如今，除了一线大城市外，二三线城市及地级市、县级市的社会保障含金量不高了。
“现在的问题是，农民想进入的城市进不去，比如北京、上海等一线大城市，户籍开放很有限，农民工要想转户很难。而一些地级市、县级市等，虽然户籍门槛低，但农民不愿意去。这些城市的居民享受的公共服务都不到位，更何况农民。”
值得期待的是，2012年5月，国务院通过了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》。提出在“十二五”期间，要逐步将基本公共服务领域各项法律法规和政策与户口性质相脱离，保障符合条件的外来人口与本地居民平等享有基本公共服务。这样的目标让亿万人期待，同时也说明目前的户籍制度变革正在以公共服务的改革为突破口。
改革思路
为推动户籍改革顺利进行，针对改革中的几大难题，各路专家积极建言献策。
户籍改革涉及面广，改革成本不可小觑。胡星斗教授说，如果真要给农业转移人口安置工作，解决低保、小孩上学、廉租房、经济适用房等问题，恐怕人均几十万元的成本打不住。“改革最核心的内容，其实不是制度设计的调整，而是利益的调整。改革越往后推越不利，风险也越大。因此，中央的改革决心很重要。”
近几个月来，中央新一届领导人多次公开力推城镇化及户籍改革，决心很大，但具体落实还需要逐步推进。郑风田教授说，一步到位取消户籍制度不现实，那就逐渐淡化户籍制度，先淡化与之配套的政策。比如在北京，办理护照、签证已经不用回原籍，可在居住地办理。再者，高考与户籍也应慢慢脱钩，比如以后孩子在大城市上学，只要你在这个城市工作一定年限，即可就近入学，如果从小在大城市上学，可在这里参加高考等。
有调查显示，目前与户籍挂钩的个人权利有20多项，胡星斗教授主张建立国民信息系统，代替户籍制度管理人口，相当于建立一种人口登记制度，然后再分步走，分年限让外来人口取得本市的各种待遇，比如3年、5年、10年分别是一种待遇，将这些待遇与户籍剥离开来，而与劳动、就业等信息联系起来。
然而，一旦公共福利与户籍剥离，大量外来人口涌入城市怎么办？胡星斗教授称，市场是一个调节的过程，如果人太多，工作不好找，房价太高，他们自然又会离开。福利待遇是分年限给的，并不是一步到位，户籍制度改革不会引发迁徙潮。此外，中国已经实现了某种程度的自由迁徙，“想来的多数都已经来了，并不是你不给福利保障他们就不来。”
如前所述，许多地方政府之所以反对户改，大多是源于巨大的财政压力。对此，胡星斗教授表示，中央应该对外来人口多的城市进行财政补贴或者财政转移支付，使得这些城市有改革的积极性。郑风田教授的观点是，对于外来人口多的城市，可以给外来人口解决户籍等相关福利，让外来人口拥有住房，而他们在原籍的土地由国家有偿收回。同时，中央根据收回土地的指标，给解决农民户籍城市一定的建设用地指标。也就是说，将户籍制度改革与土地制度改革联动起来。
要保留进城农民返乡的权利
华中科技大学中国乡村治理研究中心通过大量调研发现，如今，大批农民进城打工后，他们的土地大多流转给了亲戚或村里的种田能手。流转费用非常低廉，他们的要求有两个，一是田地不能荒芜，二是返乡时能随时收回土地。对大多数农民而言，虽然无法从土地上获得满意收入，但他们并不想因此而放弃土地。
如今，农民进城是越来越容易了，进城的农民在体验了城里高度文明的现代化生活后，很多人不愿意再返乡，而目前一些政策设计也越来越倾向于让农民进城。
该乡村治理研究中心主任贺雪峰告诉本刊记者，农民在年轻时进城，比较容易获得相对好的工作机会和收入条件。到了年老，再在城市生活下去就颇为不易；有些懂技术、运气好的农民可以在城市获得体面的生存机会，而大部分农民进城，很难获得在城市成家立业的就业与收入条件。
“一旦进城农民发现在城市无法维持基本生活，而希望返乡时，我们的制度安排就应该让他们可以返回农村。”贺雪峰称，返乡的权利应是农民的基本人权。城乡二元结构的化解，不是取消城乡，而是保留进城农民返乡的权利。九亿农民的返乡权利，构成了中国社会稳定的基础。
春节前后，全国各省市先后召开地方“两会”期间，国内很多城市都对城镇化和户籍改革等做了深刻讨论，并相继出台了很多措施。其中，湖北省政府工作报告中指出，要有序推进农业转移人口市民化。因地制宜，分步推进，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工，逐步转为城镇居民。力争全年转移农民工60万人以上。充分尊重农民在进城和留乡问题上的自主选择权，切实保护农民承包地、宅基地等合法权益。目前，湖北省城镇化率已达到53.5%，未来5年，城镇化率将提高至58%。
可以预见，从中央到地方，城镇化及户籍改革、土地制度改革等，成为未来几年的重点工作。农民变市民，还有多长的路要走，关键取决于地方政府的改革力度和具体落实。
这些年，关于农民工的各种讨论从来没有消停，人们从农民工的身上看到了种种不公正待遇，甚至由此诱发了一系列社会不稳定因素，这一切，多归因于早已过时的户籍制度。
随着新型城镇化的加快推进，伴随而来的各项改革也到了箭在弦上而不得不发的时候。户籍制这一纸诞生于计划经济的制度，在历经市场经济的冲击后，已经沦为阻碍经济发展的“过时之物”。然而，30多年来，户籍改革呼声不断，具体实践却遥遥无期。到底难在哪里？究竟是谁的城镇化？户籍改革的主体人群是谁？农民变市民，到底还有多长的路要走？
“打工有时感觉像坐牢一样”
在张霞的记忆中，进城打工，有时感觉“像坐牢一样”！
那一年，她的孩子病了，看病欠下很多外债。在农村，要想还完欠债几乎是不可能的。后来，张霞一狠心，丢下一岁多的孩子，跟着亲友进城打工了。
“刚去时，厂里还没开工，每天一大早起来搞训练。顶着大太阳，站了21天，腿肿得老粗。”在农村闲散惯了，这种军事化训练，对张霞来说是种折磨。可是，更苦的还在后面。
开工后，工厂近乎苛刻的管理制度，曾一度让张霞难以忍受。
“太吃亏了！”张霞抱怨道，上厕所不能超过6分钟，还要通行证。她所在的生产线有30个人，30个人只有1张通行证，附近的两个厕所总共5个位置，每次都得排队。
“有一次，我们那个厂流行一种传染病，是痢疾，工厂连续两个月不让开门，要出厂门，得请假啊，组长签字，科长签字，要4个人签字才放行。晚上下班要出去，也要这么多人签字才可以。”
因为不能随便外出，打工近四年来，张霞很少出去。有一次，老公来探望，她没有请到假，两个人隔着厂门，近在咫尺，却难以相见。
“那个门啊，有个小缝儿，他站在外面往里望，我站在里面往外望。实在不行，就隔着院墙说话，他在院墙外面，我在院墙里面，还要扯开了嗓子大声说话，不然都听不到。”
为了多挣钱，张霞每天加班，几乎没有娱乐活动。几年来，她只去过一次溜冰场。“那些男的有打篮球的，我们有些女工买了羽毛球，可没得心思玩，一天干十几个小时，下了班就想睡觉，哪还有精力去玩。”
张霞说，厂里包吃住，一开始，每个月只有300多块钱的工资，三年后，涨到了900块。还完欠债后，她就返回了家乡。
张霞老家原本在四川山区，因生存条件差，一家人迁居湖南益阳县沅江镇，虽然仍然是农村，但当地是平原，交通方便，土地肥沃。除了经营十多亩田地之外，农闲时，张霞的丈夫还打一些零工。
对张霞来说，进城打工，可以赚到在家乡赚不到的钱，但她从未奢望过留在城里，也并不后悔当年中断打工而返乡。事隔十多年，张霞还清楚地记得，那年丈夫像“探监”一样去看望自己，每天十几个小时的生产线劳作，以及对孩子撕心裂肺般的思念。
不合时宜的户籍制度
在中国，像张霞一样，被迫丢下孩子、离乡离土进城讨生活的农民工不计其数。他们的户口在农村，却常年在城市务工，并最终将打工所得用于在农村的家的建设，这是国内农民工进城打工的缩影，也是人户分离的典型。
2012年1月，国家统计局发布数据称，2011年全国人户分离的人口为2.71亿。（人户分离人口指的是居住地和户口登记地所在乡镇街道不一致、且离开户口登记地半年以上的人口。）在2.71亿人户分离人口中，流动人口为2.3亿。（流动人口指人户分离人口中不包括市辖区内人户分离的人口。）
数量庞大的流动人口中，除其他类型的进城务工人员外，绝大多数是农民工。大部分农民工是在缺乏就业保障、福利和法律保护的非正规经济中就业，他们从事的多是城镇居民所不愿做的最重、最脏和报酬最低的工作。
国家统计局的另一组数据显示，2009年，全国农民工总量为2.3亿人，外出农民工数量为1.5亿人。外出农民工中从事制造业、服务业、建筑业的比重分别为39.1%、25.5%和17.3%。
去年，《支点》杂志社联合武汉大学扶贫调研组，在贵州省安顺市紫云县调研时发现，由于缺乏制度性的社会保护，很多农民工经历着频繁的工作变动和职业流动。他们身处繁华都市，为城市建设付出了青春和劳动，却不能享受平等的待遇。因为户籍的规定，他们缴纳的社保、养老基金经常落空，不能转化为保险和养老方面的福利。
随着大批农村青壮年进城打工，土地大多被自行流转。伴随出现的是大量留守儿童和空巢老人，在农村，隔代抚养的现象非常普遍。如果子女随迁，不仅上学多交钱，还要回原籍高考；医疗方面，农村是合作医疗，在城市看病不能报销；低保、养老等社会保障，购房、购车等权利，都得不到保障。
对此，有专家不无担忧地说，这一系列问题，将引发社会矛盾的加剧。无论是留守儿童，还是流动儿童，在没有健全、健康的教育环境下，何以成长为具有健全人格与心理的人？而这样一个庞大的群体，生活在充满制度性歧视的城市里，又如何保证不成为社会的火药桶？
众多专家和媒体多次指出，以上种种问题均源于不合时宜的户籍制度。
谈起户籍制度，著名经济学者、《经济观察报》研究院院长新望回顾道：“1958年我国搞‘大跃进’运动，当时有大批农民进城。到了1960年左右，发现城镇人口这么多，大批人口又开始回迁。这期间，通过当初‘剪刀差’的政策，城乡差距越来越大，城市户口和农村户口的差距也就体现出来了。
到了八九十年代，随着经济的快速发展，诞生了一些超级大都市，这些城市的经济水平与二三线城市拉开差距，这时，大都市的户籍开始固化，开始升值。随之拉大的还有城乡居民收入差距。城镇户籍尤其是一线城市的户籍，价值越来越大。” 北京理工大学经济学院教授胡星斗表示，现有的户籍制度与市场经济、公民社会相矛盾，严重阻碍社会发展。户籍制度本质上是管控型社会的产物，把农民固定在土地上，把城市居民固定在各自的城市。但市场经济却要求人口流动，人力资源要通过市场来配置，而公民社会更要求人与人之间平等。要真正做到“市场配置资源”，实现各种资源要素的合理聚合与自由流动，户籍改革势在必行。
市长的难题
除了农民工，其他外来务工人员，因为户口问题，大多经历过一段曲折、辛酸的故事。这些有关“愤怒的户口”的故事，屡次见诸报端，户籍改革成为近年来的热点话题。
实际上，我国的户籍改革早在30多年前就开始了。从1980年公安部推行“农转非”政策，1993年6月草拟出户籍制度改革总体方案，到2001年推进小城镇户籍管理制度改革，再到2011年国务院《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》文件出台，历经30余年，户籍制度改革的呼声从未间断，但真正落实却仍旧遥遥无期。
2012年四五月间，由国家发改委主管城镇化工作的副主任徐宪平带队，国家城镇化专题调研组完成了对浙江、广东、江西和贵州等8个有代表性省份的调研。此调研组的成员包括国土资源部、农业部、公安部和交通运输部等众多中央部委参加，从设置规格上不难看出，决策层对此次调研颇为重视。
中国提高城镇化质量，其中涉及2.11亿农民工和7000万城镇间流动人口，总计约2.8亿人。如果逐步推进农民工“市民化”，通过户籍制度改革，把流动型消费转化为定居型消费，可带动住房消费，进而带动工业制成品消费和其他基础设施消费，可释放的消费潜力巨大。
通过城镇化来拉动内需，要推动城镇化，就必须进行户籍制度、土地制度等诸多改革，这是中央近年来决心大力实施的规划。然而有趣的是，国家城镇化专题调研组在全国不同城市调研发现，“户改几乎遭遇所有市长的反对”。
从2001年户改文件下发，到2011年国务院文件《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》出台，皆提出地级市以下市区全部放开户籍制度，却始终难以落实，原因就在于地方政府强烈反对。
中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田称，地方政府反对的原因，是户籍制度改革将带来巨大的财政压力，如上海等大城市有超过千万的流动人口，解决这些人的户籍问题，当地政府需要多提供千万人口的教育、就业等社会保障支出，资源明显不够。而长三角、珠三角地区，外来人口比本地人口还多，当地政府肯定反对户籍制度改革。
现如今，城市拥堵、适龄儿童入学难、医院人满为患等现象，已经成为普遍存在的“城市病”。因此，地方政府反对的背后，还暴露出城市公共服务、公共资源难以调配等诸多矛盾，这些问题让户籍改革变得更加敏感。
国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任邱爱军认为，户籍制度改革之所以敏感，在于其目前直接与教育、社保、医疗等诸多福利挂钩。在现行财税体制下，地方政府预算收入由上级支付，按其户籍人口核定。因此，地方政府如果要扩大城镇福利制度覆盖的范围，只会重点考虑本地户籍农业人口。
如果真的如邱爱军所言，随之而来的问题是：到底是谁的城镇化？户籍改革的主体是谁？
先行先试
对地方政府而言，先把本地户籍农业人口变成市民，的确可以减轻压力。然而，城镇化和户籍改革的主体到底是谁？
这个问题我们暂且搁置，先来看一下国内一些城市的户籍改革情况。
在众多城市中，成都被称作是“最彻底的户籍改革”。
2010年10月20日，成都市委、市政府联合发出《中共成都市委、成都市人民政府关于深化户籍制度改革、深入推进城乡一体化的意见（试行）》，宣布实行户籍制度改革，改革最大的突破是放宽了到成都市落户的户口政策，放宽条件包括：成都行政区域内的农村户口在城市租房一年以上，可在实际居住地办理常住户口；成都市外人员购买90平方米以上的二手房，或暂住满3年拥有合法固定住所且与用人单位签订劳动合同也可办理成都常住户口；大学生只要落实工作单位即可在成都市办理常住户口。
成都市政府一位官员认为，成都实际上距离打破户籍制度的迁移障碍只有一步之遥，在全国特大城市中，成都的户籍制度改革可以说走在最前面。
2010年8月2日，北京市政府公布《首都中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》，首次明确提出：为适应京津冀一体化发展要求，北京将逐步推行京津冀地区互认的高层次人才户籍自由流动制度。
从2002年，上海市出台《引进人才实行<上海市居住证>制度暂行规定》，到2012年12月，上海公布随迁子女义务教育后升学考试方案。上海的户籍改革走过了十年历程。
2010年6月，广东省政府出台了《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见》，在全省范围内实行农民工积分制入户城镇政策，曾一度引起热议。深圳和广州是该省人口最多的两个城市，也都相继出台了放宽落户资格的规定。比如，在广州，只要在当地企业投资500万元人民币（合78.4万美元），就可获得20分，在广州拥有房产者，也可得20分。
自今年7月起，申请深圳户口者如拥有发明专利，可获得额外加分。18-35岁之间的人也可获得更多积分，所以处于这个年龄段的打工者具有相对优势。此外，攻读大学学位或者拥有广东农村户口的人也可获得更多积分。
统计数据显示，截至2011年12月，广东全省城市化水平达到66.2%，居全国前列，珠三角地区城市化率超80%，达到中等发达国家水平。不可否认，北上广深等一线城市出台的户改政策，在一定程度上推动了城镇化进程。
与此同时，这些政策也饱受诟病，一些言论指出，这些大城市给出的户籍优惠政策，几乎都是针对具有特殊技能、高学历等优秀人才或到本地来投资的财富人群。对学历不高、没有特殊技能的广大农民工来说，要想在城市落户，仍然不太现实。 谁的城镇化？
为城市引进人才出台一些优惠政策，这本无可厚非，然而，当我们把重心回归到城镇化时，一个重要的问题不可忽视：谁的城镇化？伴随城镇化进行的户籍改革，主体人群是谁？
随着城镇化的推进和城市基础设施的建设，一些城郊接合处的农民，其土地变得炙手可热，“这些农民依靠不断升值的土地，日子比城市居民还滋润。”城镇化的主体是城郊结合处的农民吗？
如上文所述，很多一线城市为吸引高学历和具有特殊技能的人才，推出种种优惠措施。还有的规定，外来投资人员投资金额达到一定标准，纳税额达到一定标准，均可在本地落户。这类人群是社会的精英，城镇化和户籍改革的主体是他们吗？
2013年1月15日，中共中央政治局常委、国务院副总理李克强，在国家粮食局科学研究院考察调研的座谈会指出，统筹“新四化”发展，需要平衡多方面关系。推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。要走集约、节能、生态的新路子，着力提高内在承载力，不能人为“造城”，要实现产业发展和城镇建设融合，让农民工逐步融入城镇。要为农业现代化创造条件、提供市场，实现新型城镇化和农业现代化相辅相成。
李克强所说的“人的城镇化”，具体指哪些人？
国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组的一份研究报告认为，我国城镇化的主体是流动就业的农民工，农民工流入经济发达地区，加速了农民工城镇化步伐，并在理论上明确指出，城镇化是农村人口向城镇逐步转移的过程（发改委城市与小城镇改革发展中心课题组，2010）。
如今，这些流动就业的农民工，在城镇化进程中，在此起彼伏的户籍改革声中，到底处于怎样的状态？
湖北省社会科学院副院长秦尊文告诉本刊记者，早在2003年，湖北省社会科学院、公安厅、住房和城乡建设厅、民政厅等部门曾联合进行户籍调研。调研发现，在七八十年代，城市社会保障高，很多人都想转为城市户口。现如今，除了一线大城市外，二三线城市及地级市、县级市的社会保障含金量不高了。
“现在的问题是，农民想进入的城市进不去，比如北京、上海等一线大城市，户籍开放很有限，农民工要想转户很难。而一些地级市、县级市等，虽然户籍门槛低，但农民不愿意去。这些城市的居民享受的公共服务都不到位，更何况农民。”
值得期待的是，2012年5月，国务院通过了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》。提出在“十二五”期间，要逐步将基本公共服务领域各项法律法规和政策与户口性质相脱离，保障符合条件的外来人口与本地居民平等享有基本公共服务。这样的目标让亿万人期待，同时也说明目前的户籍制度变革正在以公共服务的改革为突破口。
改革思路
为推动户籍改革顺利进行，针对改革中的几大难题，各路专家积极建言献策。
户籍改革涉及面广，改革成本不可小觑。胡星斗教授说，如果真要给农业转移人口安置工作，解决低保、小孩上学、廉租房、经济适用房等问题，恐怕人均几十万元的成本打不住。“改革最核心的内容，其实不是制度设计的调整，而是利益的调整。改革越往后推越不利，风险也越大。因此，中央的改革决心很重要。”
近几个月来，中央新一届领导人多次公开力推城镇化及户籍改革，决心很大，但具体落实还需要逐步推进。郑风田教授说，一步到位取消户籍制度不现实，那就逐渐淡化户籍制度，先淡化与之配套的政策。比如在北京，办理护照、签证已经不用回原籍，可在居住地办理。再者，高考与户籍也应慢慢脱钩，比如以后孩子在大城市上学，只要你在这个城市工作一定年限，即可就近入学，如果从小在大城市上学，可在这里参加高考等。
有调查显示，目前与户籍挂钩的个人权利有20多项，胡星斗教授主张建立国民信息系统，代替户籍制度管理人口，相当于建立一种人口登记制度，然后再分步走，分年限让外来人口取得本市的各种待遇，比如3年、5年、10年分别是一种待遇，将这些待遇与户籍剥离开来，而与劳动、就业等信息联系起来。
然而，一旦公共福利与户籍剥离，大量外来人口涌入城市怎么办？胡星斗教授称，市场是一个调节的过程，如果人太多，工作不好找，房价太高，他们自然又会离开。福利待遇是分年限给的，并不是一步到位，户籍制度改革不会引发迁徙潮。此外，中国已经实现了某种程度的自由迁徙，“想来的多数都已经来了，并不是你不给福利保障他们就不来。”
如前所述，许多地方政府之所以反对户改，大多是源于巨大的财政压力。对此，胡星斗教授表示，中央应该对外来人口多的城市进行财政补贴或者财政转移支付，使得这些城市有改革的积极性。郑风田教授的观点是，对于外来人口多的城市，可以给外来人口解决户籍等相关福利，让外来人口拥有住房，而他们在原籍的土地由国家有偿收回。同时，中央根据收回土地的指标，给解决农民户籍城市一定的建设用地指标。也就是说，将户籍制度改革与土地制度改革联动起来。
要保留进城农民返乡的权利
华中科技大学中国乡村治理研究中心通过大量调研发现，如今，大批农民进城打工后，他们的土地大多流转给了亲戚或村里的种田能手。流转费用非常低廉，他们的要求有两个，一是田地不能荒芜，二是返乡时能随时收回土地。对大多数农民而言，虽然无法从土地上获得满意收入，但他们并不想因此而放弃土地。
如今，农民进城是越来越容易了，进城的农民在体验了城里高度文明的现代化生活后，很多人不愿意再返乡，而目前一些政策设计也越来越倾向于让农民进城。
该乡村治理研究中心主任贺雪峰告诉本刊记者，农民在年轻时进城，比较容易获得相对好的工作机会和收入条件。到了年老，再在城市生活下去就颇为不易；有些懂技术、运气好的农民可以在城市获得体面的生存机会，而大部分农民进城，很难获得在城市成家立业的就业与收入条件。
“一旦进城农民发现在城市无法维持基本生活，而希望返乡时，我们的制度安排就应该让他们可以返回农村。”贺雪峰称，返乡的权利应是农民的基本人权。城乡二元结构的化解，不是取消城乡，而是保留进城农民返乡的权利。九亿农民的返乡权利，构成了中国社会稳定的基础。
春节前后，全国各省市先后召开地方“两会”期间，国内很多城市都对城镇化和户籍改革等做了深刻讨论，并相继出台了很多措施。其中，湖北省政府工作报告中指出，要有序推进农业转移人口市民化。因地制宜，分步推进，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工，逐步转为城镇居民。力争全年转移农民工60万人以上。充分尊重农民在进城和留乡问题上的自主选择权，切实保护农民承包地、宅基地等合法权益。目前，湖北省城镇化率已达到53.5%，未来5年，城镇化率将提高至58%。
可以预见，从中央到地方，城镇化及户籍改革、土地制度改革等，成为未来几年的重点工作。农民变市民，还有多长的路要走，关键取决于地方政府的改革力度和具体落实。