论文部分内容阅读
党的十七大明确提出：“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本”。温家宝总理在省部级干部树立和落实科学发展观专题研究班结业仪式上强调，要提高认识统一思想，牢固树立和认真落实科学发展观。这充分说明，树立和落实科学发展观，已经成为党和政府的重要思想路线、工作方针和发展战略。抓好安全生产工作，保护人民群众的生命财产安全，代表了最广大人民的根本利益，体现了以人为本作为科学发展观的核心和本质。控制和减少伤亡事故的发生，保护好广大劳动者的职业安全与健康，体现了社会与人全面发展的战略思想。随着社会的不断进步和经济的高速发展，人们对生活质量要求的提高，人的生命价值更加受到重视，社会对安全生产的关注程度越来越高。为此，构建以人为本的安全生产管理体系显得尤为重要。
一、目前以人为本的安全生产管理体系存在的主要不足
随着经济的快速发展，特别是《安全生产法》等一系列安全生产管理领域法律法规的出台，我们国家的安全生产管理体系已经初步建立，这些管理体系从总体上看，与经济发展水平是相适应的，但与以人为本的要求比还存在较大差距。主要体现在：一是安全生产基础薄弱。我们国家目前仍然存在大量的生产技术工艺落后、设备陈旧，安全投入较少、历史欠帐较多的企业，加上企业的一把手安全生产意识淡薄，以致安全生产管理水平相对不高，安全生产基础管理相对薄弱。二是企业业主普遍存在重利益轻安全的思想。改革开放以来，我国各种所有制经济共存，特别是个体、私营企业主受利益驱动，片面追究利益的最大化，对安全生产重视程度不够，没有认真履行安全生产职责，安全生产资金投入不足，安全生产的各项措施不落实。三是从业人员的安全意识不强。从业人员安全生产意识淡薄，安全生产操作技能不强，违章操作、特种作业人员无证上岗的现象普遍存在。四是安全生产监管队伍薄弱。据有关数字显示，全国有80%的中小企业集中在县一级行政区域内。从古田县的实际情况看，由安全生产监督管理部门直接管理的非煤矿山近100多家，危险化学品生产企业（主要是氧气）有4家，危险化学品经营和使用单位共有（主要是石油化工，油漆、化肥农药等）共217家，而该县目前安监局行政人员5名，执法大队成立给予编制人员8名，公务用车仅一部，监管技术装备几乎为零。监管队伍显得极为薄弱。因此，作为县一级的安全生产监督管理机构还不完善，虽然均成立了机构，但因人员不足，或是人员的专业知识限制等因素的影响，加上安全监管装备的不足，以及安全生产监督管理领域的法律法规不适应性或是操作性不强，都不同程度制约了县一级的安全生产工作，以致造成安全生产监督管理不到位。
由于存在上述安全生产管理体系的不足，致使我们国家的一些生产领域事故频繁发生，事故发生率居高不下，严重威胁着从业人员的生命财产安全。
二、影响构建以人为本安全生产管理体系的主要原因
造成安全生产工作与以人为本的要求存在较大差距的原因是多方面的，既有客观因素，也有主观因素，既有经济影响，也有政策影响，但从安全生产管理的角度看，主要有如下原因：
1、安全意识不强，安全生产组织程度不高。一些地方党委、政府把抓经济建设、促经济发展放在首位，这本身是无可非议的，但有些地方片面强调经济速度，忽视安全生产工作，特别是近年来，随着各地招商引资力度的加大，工业园区建设的增多，各项优惠政策的出台，一些企业先开工、后办手续，依法应该执行“三同时”的，而没有到位，以致国家要求严格规范的时候，事后“补课”，造成了安全管理的很多漏洞。还有个别地方还禁止一切单位去企业检查或少检查，造成很多无法弥补的安全隐患，致使本该同步建设的安全生产措施落实不到位。一些企业法人只顾经济效益，不顾或不重视安全生产，总是以侥幸的心理对待安全，造成企业的安全生产责任制不落实。一些从业人员只知多干活、多赚钱，不尊章守法，安全生产意识淡薄，安全防范意识不强不注重自身的防护等等，造成安全生产事故时有发生。
2、安全生产职责不明确，安全生产责任体系不完善。一些地方只顾抓经济建设，未建立一套行之有效的安全生产责任制，未将安全生产责任一层一级明确下去，未形成一级抓一级、一级对一级负责的安全生产责任体系。即使有的地方制定了所谓“横向到边，纵向到底”的安全生产责任体系，但没有具体的责任制落实措施，也仅仅停留在纸上、口上、会上，没有很好的具体的抓责任制落实的措施。有些地方主要领导、分管领导的安全职责不明确，分管安全的领导与分管其他行业的领导在安全职责上划分不清，遇有安全生产领域的问题，互相推诿扯皮，或把安全事项逐级上交，没有根据职责履行好责任。
3、宣传、教育、培训不到位，未形成良好的全社会安全生产氛围。一些地方平时不注重安全生产宣传和培训工作，安全生产法律法规宣传教育不及时，“安全生产月”等群众性活动走过场，只布置不行动，只计划不开展。一些企业，没有按照安全生产法的有关要求，对职工进行“三级”教育，依法应该经专门培训取得特种作业操作资格证书的人员无证上岗。
4、安全生产设施配备不全，安全生产防范条件较差。一些地方政府特别是乡镇一级政府，由于受财力限制，对公共安全生产设施投入不够，该配备的没有配备，该完善的没有完善；一些企业、个体经营户，只顾生产、不顾安全，该配备的安全生产设施不配备，该配备的劳动防护用品不配备，对确保安全生产所必需的资金投入不足或没有投入等，以致安全生产防范条件差，防范能力不足。
5、安全监管体系不齐全，事故隐患整改不到位。目前我国的安全生产监管机构只设立到县一级政府，乡镇一级政府承担着大量的本级政府的安全监管职责，由于没有相应的法律法规规定，基本上未建立安全生产监管机构，未有专门的安全监管人员，即使有安全管理部门，也是挂靠在某一个部门，安全监管执法权限没有，工作难以开展。对于县一级政府，虽建立了安全生产监管机构，但还存在机构不规范、人员配备不到位或配备不足、监管设备落后、执法人员安全生产专业知识不够等问题，因此安全生产监管执法力量簿弱。一些地方和企业，虽然搞了一些安全检查，但只是走过场，检查不深、不严、不细。日常的安全生产检查未开展。该查出的隐患发现不了，即使查出隐患，由于一查了之，督促整改不到位，防范措施不落实，致使隐患还是隐患，从而导致事故不断发生。
6、安全生产法律体系不健全。我国目前虽然已经初步建立了以《安全生产法》为核心的安全生产法律体系，安全生产已经初步实现了有法可依、有章可循。但是，由于配套法规不健全，《安全生产法》规定的许多制度在实践中缺乏可操作性，对安全生产行为的规制作用有限。另外，我国目前的安全生产立法呈现不平衡状态，主要表现在监督性法律规范少于管理性规范，管制性措施少于服务性措施，程序性规范少于实体性规范，从而导致立法局限于具体行政部门的权力视野和管理手段，缺乏统一性、协调性和可操作性。另外，重治标而轻治本，重事后补救而轻事前预防的立法倾向，也导致了执法的被动和低效。
三、 构建以人为本的安全生产管理体系的措施
1、要牢固树立安全第一的意识，转变对安全生产的根本性认识。要冲破原来“生产必须安全，管生产必须管安全”等狭隘陈旧的思想观念，把安全生产上升到基本国策和发展战略的高度，充分认识到安全生产工作是全面建设小康社会、统筹经济社会全面发展的重要内容，是实施可持续发展战略的组成部分，是政府履行社会管理和市场监管职能的基本任务，是企业生存发展的基本要求。必须摆正安全生产与经济发展的关系，充分认识安全生产在新的社会发展时期的地位和作用，坚决克服重生产轻安全、重发展轻安全的思想，不要带血的发展，不要带血的财政。作为政府或是职能部门，一定要把安全生产摆到与经济建设、社会发展同等重要的议事日程，认真研究，集中精力切实抓紧抓好。同时要强化各级特别是领导的人权保障意识，牢固树立“以人为本、安全第一”的思想，从自己做起、从具体做起、从现在做起，放弃侥性心理，有序地开展安全生产工作，切实保障人民生命和财产安全。
2、要建立健全安全生产的宣传、教育和培训机制，切实提高全民的安全生产意识。各级政府及其职能部门要充分发挥各种新闻媒体的作用，采取群众喜闻乐见的形式，通过“安全生产月”、“安全生产万里行”和安全生产主题咨询等群众性活动，大张旗鼓地宣传党和国家关于安全生产的方针、政策，通报安全生产的法律、法规，宣传安全生产知识，宣传事故典型案例，大力弘扬安全文化，推广以人为本的企业理念，引导全社会形成“关爱生命、关注安全”的浓厚舆论氛围。依法应取得相应安全资格上岗的岗位，职能部门要督促企业做好培训工作，依法由企业自行负责培训工人的工作，有关职能部门也应督促企业自行抓好落实，只有这样，才能不断提高安全管理人员、从业人员的安全素质和安全操作技能水平。在安全培训中，要适应市场经济发展的变化，更新培训理念，由原来的行政计划方式向需求方式转变。要建立并完善能适应今后社会经济形势发展需要的培训体系，从根本上实现由“要我培训”到“我要培训”的转变。
3、要建立科学的安全生产责任体系，确保责任到位。安全生产作为保护人民生命财产安全的重要公共产品与社会服务，必须接受人民群众的监督评价。把安全生产纳入各级各部门领导干部政绩考核的重要内容，树立科学的政绩观。为官一任，就必须确保一方平安。要建立科学合理的安全生产指标控制体系，从安全管理内容、管理方式和管理手段上方面进行改进，通过抓基层建设来确保安全目标的实现，把基层建设作为落实安全责任的基础，通过健全安全管理的规章制度，把安全生产的责任予以量化，并分解落实到各级各部门和生产经营单位，制订切实可行的保障措施，加强日常监督检查，确保工作落实到位。要实行严格的目标管理责任制，凡是工作不落实，伤亡事故多发完不成控制指标的，要实行行政问责，严重的要实行一票否决。
4、要不断完善安全生产监管体系，强化安全监管职能。各级政府要进一步建立和完善安全生产监管监察体系，特别是要建立健全乡镇政府一级的安全生产监管体系，设置独立的直属政府的安全生产行政监管机构，建立健全安全生产监管网络，强化职能，理顺关系，做到人员、机构、职能、经费四落实，为安全生产工作提供强有力的组织保障。各级政府和安全监管监察部门要实现工作方式方法的创新，从过多过滥的安全检查和文山会海中解脱出来，建立安全定期、不定期检查、巡查制度，加大安全生产的检查力度，加大安全事故隐患整改力度，制定事故应急救援预案，落实各项事故防范措施。同时要严格执行事故责任追究制，对于那些安全管理制度不落实，经常发生事故的单位，要严肃查处，绝不估息，对敷衍了事、监管不力的领导人员要追究其行政和法律责任。大兴求真务实之风，讲实话、出实招、干实事，实现工作重点向增加安全投入、加强市场准入、加大执法力度的根本性转变。
5、要抓好安全生产市场准入，从源头把好安全生产条件关。针对部分行业和领域因生产力水平低、安全条件达不到基本要求而事故多发的实际，应着力于把好市场的准入关。凡在环保、安全、能耗、技术、质量等方面不符合标准的项目，尚未建设的不准开工，在建的要进行清理，已建的要限期改造。加强安全生产市场准入，既是调整产业结构、控制重复建设、淘汰落后生产力的重要举措，更是加强安全生产源头管理的有效手段。要认真落实《安全生产许可证条例》，把好安全生产准入关，认真落实安全评价与三同时制度，坚决纠正为片面追求经济发展实行的先上车、后买票的错误做法，从源头上减少事故的发生。
6、要加快完善安全生产法律体系，全面实现安全生产法律化。针对目前安全生产领域的法律不健全实况，要重视开展2个方面的工作。一是加速立法调研，根据需要不断填补法律空白；二是要继续完善现有立法，增加可操作性。特别是要尽快出台安全生产监督检查方面的专门规定，改变安全生产监管规范分散于各单行法律、法规之中的现状；要进一步加强依法行政，提高安全生产执法机构的运作效能；要加快与《安全生产法》配套的具体制度的制定与修改，以适应安全生产监管实践的需要，主要包括安全生产责任追究制度、安全生产许可制度、事故报告制度、安全评价制度、安全生产国家标准、从业人员紧急避险制度、安全举报奖励制度、安全事故损害赔偿制度等；还要建立和完善安全生产服务体系。
一、目前以人为本的安全生产管理体系存在的主要不足
随着经济的快速发展，特别是《安全生产法》等一系列安全生产管理领域法律法规的出台，我们国家的安全生产管理体系已经初步建立，这些管理体系从总体上看，与经济发展水平是相适应的，但与以人为本的要求比还存在较大差距。主要体现在：一是安全生产基础薄弱。我们国家目前仍然存在大量的生产技术工艺落后、设备陈旧，安全投入较少、历史欠帐较多的企业，加上企业的一把手安全生产意识淡薄，以致安全生产管理水平相对不高，安全生产基础管理相对薄弱。二是企业业主普遍存在重利益轻安全的思想。改革开放以来，我国各种所有制经济共存，特别是个体、私营企业主受利益驱动，片面追究利益的最大化，对安全生产重视程度不够，没有认真履行安全生产职责，安全生产资金投入不足，安全生产的各项措施不落实。三是从业人员的安全意识不强。从业人员安全生产意识淡薄，安全生产操作技能不强，违章操作、特种作业人员无证上岗的现象普遍存在。四是安全生产监管队伍薄弱。据有关数字显示，全国有80%的中小企业集中在县一级行政区域内。从古田县的实际情况看，由安全生产监督管理部门直接管理的非煤矿山近100多家，危险化学品生产企业（主要是氧气）有4家，危险化学品经营和使用单位共有（主要是石油化工，油漆、化肥农药等）共217家，而该县目前安监局行政人员5名，执法大队成立给予编制人员8名，公务用车仅一部，监管技术装备几乎为零。监管队伍显得极为薄弱。因此，作为县一级的安全生产监督管理机构还不完善，虽然均成立了机构，但因人员不足，或是人员的专业知识限制等因素的影响，加上安全监管装备的不足，以及安全生产监督管理领域的法律法规不适应性或是操作性不强，都不同程度制约了县一级的安全生产工作，以致造成安全生产监督管理不到位。
由于存在上述安全生产管理体系的不足，致使我们国家的一些生产领域事故频繁发生，事故发生率居高不下，严重威胁着从业人员的生命财产安全。
二、影响构建以人为本安全生产管理体系的主要原因
造成安全生产工作与以人为本的要求存在较大差距的原因是多方面的，既有客观因素，也有主观因素，既有经济影响，也有政策影响，但从安全生产管理的角度看，主要有如下原因：
1、安全意识不强，安全生产组织程度不高。一些地方党委、政府把抓经济建设、促经济发展放在首位，这本身是无可非议的，但有些地方片面强调经济速度，忽视安全生产工作，特别是近年来，随着各地招商引资力度的加大，工业园区建设的增多，各项优惠政策的出台，一些企业先开工、后办手续，依法应该执行“三同时”的，而没有到位，以致国家要求严格规范的时候，事后“补课”，造成了安全管理的很多漏洞。还有个别地方还禁止一切单位去企业检查或少检查，造成很多无法弥补的安全隐患，致使本该同步建设的安全生产措施落实不到位。一些企业法人只顾经济效益，不顾或不重视安全生产，总是以侥幸的心理对待安全，造成企业的安全生产责任制不落实。一些从业人员只知多干活、多赚钱，不尊章守法，安全生产意识淡薄，安全防范意识不强不注重自身的防护等等，造成安全生产事故时有发生。
2、安全生产职责不明确，安全生产责任体系不完善。一些地方只顾抓经济建设，未建立一套行之有效的安全生产责任制，未将安全生产责任一层一级明确下去，未形成一级抓一级、一级对一级负责的安全生产责任体系。即使有的地方制定了所谓“横向到边，纵向到底”的安全生产责任体系，但没有具体的责任制落实措施，也仅仅停留在纸上、口上、会上，没有很好的具体的抓责任制落实的措施。有些地方主要领导、分管领导的安全职责不明确，分管安全的领导与分管其他行业的领导在安全职责上划分不清，遇有安全生产领域的问题，互相推诿扯皮，或把安全事项逐级上交，没有根据职责履行好责任。
3、宣传、教育、培训不到位，未形成良好的全社会安全生产氛围。一些地方平时不注重安全生产宣传和培训工作，安全生产法律法规宣传教育不及时，“安全生产月”等群众性活动走过场，只布置不行动，只计划不开展。一些企业，没有按照安全生产法的有关要求，对职工进行“三级”教育，依法应该经专门培训取得特种作业操作资格证书的人员无证上岗。
4、安全生产设施配备不全，安全生产防范条件较差。一些地方政府特别是乡镇一级政府，由于受财力限制，对公共安全生产设施投入不够，该配备的没有配备，该完善的没有完善；一些企业、个体经营户，只顾生产、不顾安全，该配备的安全生产设施不配备，该配备的劳动防护用品不配备，对确保安全生产所必需的资金投入不足或没有投入等，以致安全生产防范条件差，防范能力不足。
5、安全监管体系不齐全，事故隐患整改不到位。目前我国的安全生产监管机构只设立到县一级政府，乡镇一级政府承担着大量的本级政府的安全监管职责，由于没有相应的法律法规规定，基本上未建立安全生产监管机构，未有专门的安全监管人员，即使有安全管理部门，也是挂靠在某一个部门，安全监管执法权限没有，工作难以开展。对于县一级政府，虽建立了安全生产监管机构，但还存在机构不规范、人员配备不到位或配备不足、监管设备落后、执法人员安全生产专业知识不够等问题，因此安全生产监管执法力量簿弱。一些地方和企业，虽然搞了一些安全检查，但只是走过场，检查不深、不严、不细。日常的安全生产检查未开展。该查出的隐患发现不了，即使查出隐患，由于一查了之，督促整改不到位，防范措施不落实，致使隐患还是隐患，从而导致事故不断发生。
6、安全生产法律体系不健全。我国目前虽然已经初步建立了以《安全生产法》为核心的安全生产法律体系，安全生产已经初步实现了有法可依、有章可循。但是，由于配套法规不健全，《安全生产法》规定的许多制度在实践中缺乏可操作性，对安全生产行为的规制作用有限。另外，我国目前的安全生产立法呈现不平衡状态，主要表现在监督性法律规范少于管理性规范，管制性措施少于服务性措施，程序性规范少于实体性规范，从而导致立法局限于具体行政部门的权力视野和管理手段，缺乏统一性、协调性和可操作性。另外，重治标而轻治本，重事后补救而轻事前预防的立法倾向，也导致了执法的被动和低效。
三、 构建以人为本的安全生产管理体系的措施
1、要牢固树立安全第一的意识，转变对安全生产的根本性认识。要冲破原来“生产必须安全，管生产必须管安全”等狭隘陈旧的思想观念，把安全生产上升到基本国策和发展战略的高度，充分认识到安全生产工作是全面建设小康社会、统筹经济社会全面发展的重要内容，是实施可持续发展战略的组成部分，是政府履行社会管理和市场监管职能的基本任务，是企业生存发展的基本要求。必须摆正安全生产与经济发展的关系，充分认识安全生产在新的社会发展时期的地位和作用，坚决克服重生产轻安全、重发展轻安全的思想，不要带血的发展，不要带血的财政。作为政府或是职能部门，一定要把安全生产摆到与经济建设、社会发展同等重要的议事日程，认真研究，集中精力切实抓紧抓好。同时要强化各级特别是领导的人权保障意识，牢固树立“以人为本、安全第一”的思想，从自己做起、从具体做起、从现在做起，放弃侥性心理，有序地开展安全生产工作，切实保障人民生命和财产安全。
2、要建立健全安全生产的宣传、教育和培训机制，切实提高全民的安全生产意识。各级政府及其职能部门要充分发挥各种新闻媒体的作用，采取群众喜闻乐见的形式，通过“安全生产月”、“安全生产万里行”和安全生产主题咨询等群众性活动，大张旗鼓地宣传党和国家关于安全生产的方针、政策，通报安全生产的法律、法规，宣传安全生产知识，宣传事故典型案例，大力弘扬安全文化，推广以人为本的企业理念，引导全社会形成“关爱生命、关注安全”的浓厚舆论氛围。依法应取得相应安全资格上岗的岗位，职能部门要督促企业做好培训工作，依法由企业自行负责培训工人的工作，有关职能部门也应督促企业自行抓好落实，只有这样，才能不断提高安全管理人员、从业人员的安全素质和安全操作技能水平。在安全培训中，要适应市场经济发展的变化，更新培训理念，由原来的行政计划方式向需求方式转变。要建立并完善能适应今后社会经济形势发展需要的培训体系，从根本上实现由“要我培训”到“我要培训”的转变。
3、要建立科学的安全生产责任体系，确保责任到位。安全生产作为保护人民生命财产安全的重要公共产品与社会服务，必须接受人民群众的监督评价。把安全生产纳入各级各部门领导干部政绩考核的重要内容，树立科学的政绩观。为官一任，就必须确保一方平安。要建立科学合理的安全生产指标控制体系，从安全管理内容、管理方式和管理手段上方面进行改进，通过抓基层建设来确保安全目标的实现，把基层建设作为落实安全责任的基础，通过健全安全管理的规章制度，把安全生产的责任予以量化，并分解落实到各级各部门和生产经营单位，制订切实可行的保障措施，加强日常监督检查，确保工作落实到位。要实行严格的目标管理责任制，凡是工作不落实，伤亡事故多发完不成控制指标的，要实行行政问责，严重的要实行一票否决。
4、要不断完善安全生产监管体系，强化安全监管职能。各级政府要进一步建立和完善安全生产监管监察体系，特别是要建立健全乡镇政府一级的安全生产监管体系，设置独立的直属政府的安全生产行政监管机构，建立健全安全生产监管网络，强化职能，理顺关系，做到人员、机构、职能、经费四落实，为安全生产工作提供强有力的组织保障。各级政府和安全监管监察部门要实现工作方式方法的创新，从过多过滥的安全检查和文山会海中解脱出来，建立安全定期、不定期检查、巡查制度，加大安全生产的检查力度，加大安全事故隐患整改力度，制定事故应急救援预案，落实各项事故防范措施。同时要严格执行事故责任追究制，对于那些安全管理制度不落实，经常发生事故的单位，要严肃查处，绝不估息，对敷衍了事、监管不力的领导人员要追究其行政和法律责任。大兴求真务实之风，讲实话、出实招、干实事，实现工作重点向增加安全投入、加强市场准入、加大执法力度的根本性转变。
5、要抓好安全生产市场准入，从源头把好安全生产条件关。针对部分行业和领域因生产力水平低、安全条件达不到基本要求而事故多发的实际，应着力于把好市场的准入关。凡在环保、安全、能耗、技术、质量等方面不符合标准的项目，尚未建设的不准开工，在建的要进行清理，已建的要限期改造。加强安全生产市场准入，既是调整产业结构、控制重复建设、淘汰落后生产力的重要举措，更是加强安全生产源头管理的有效手段。要认真落实《安全生产许可证条例》，把好安全生产准入关，认真落实安全评价与三同时制度，坚决纠正为片面追求经济发展实行的先上车、后买票的错误做法，从源头上减少事故的发生。
6、要加快完善安全生产法律体系，全面实现安全生产法律化。针对目前安全生产领域的法律不健全实况，要重视开展2个方面的工作。一是加速立法调研，根据需要不断填补法律空白；二是要继续完善现有立法，增加可操作性。特别是要尽快出台安全生产监督检查方面的专门规定，改变安全生产监管规范分散于各单行法律、法规之中的现状；要进一步加强依法行政，提高安全生产执法机构的运作效能；要加快与《安全生产法》配套的具体制度的制定与修改，以适应安全生产监管实践的需要，主要包括安全生产责任追究制度、安全生产许可制度、事故报告制度、安全评价制度、安全生产国家标准、从业人员紧急避险制度、安全举报奖励制度、安全事故损害赔偿制度等；还要建立和完善安全生产服务体系。