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摘要：“土地财政”是在既有体制制度安排等约束条件下，我国探索工业化和城市化发展道路过程中，地方和中央就财税权力分配问题在相互博弈过程中做出的理性选择，具有一定的历史阶段性和必然性。认清“土地财政”选择的历史根源及其历史必然性和阶段性，有利于我们破解当前“土地财政”困局，更有利于探索“土地财政”未来的转型升级之路。
关键词：土地財政；分税制改革；原始资本积累；理性选择
改革开放以后，相比外界尤其欧美国家高度发达的工业化和城市化发展水平而言，中国的工业化和城市化还仍旧徘徊在起步阶段。探索新的发展道路成为文革结束后中央面临的重大战略选择问题，为此，改革开放之初，深圳、厦门等地被中央特批为经济特区，在资金和技术匮乏的现实条件下，中央只能给予特区有进行先行先试的特别政策授权。于是这些享有政策特权，在地理位置和文化背景上与港台相近的特区城市，模仿香港发展方式，把土地作为招商引资的重要筹码，为城市基础设施建设和工商业发展等领域进行融资。“从此开创了一条以土地为信用基础，积累城市化原始资本的独特发展道路，这就是后来广受诟病的‘土地财政’”（赵燕菁，2014）。
那么，地方政府为什么非要选择“土地财政”这一筹资和城市化发展模式呢？为什么中央政府会默许甚至认同这一发展融资模式呢？应该说选择“土地财政”作为中国启动城市化和工业化发展进程的原始资本积累方式，是中央和地方在现阶段政治经济制度等约束条件下相互博弈过程中的理性选择，具有一定的历史必然性。
一、 分税制改革与地方财政收支缺口压力
1994年中央推行的分税制改革实质上是为了扭转改革开放之后逐步形成的财政大包干财税制度所造成的“两个比重”下降问题的不利局面，而采取的相对集权的分税制财政体制，目的在于增强中央的宏观经济调控和政府治理能力。中央和地方政府关系中的一个核心问题就是中央和地方在财权和事权的权能划分问题。分税制改革中，中央将全国各类税种划分为中央税、地方税和共享税三大类，把这其中收入规模最大的增值税定为共享税，中央分成比例为75%，地方为25%，这样中央财政收入在财政总收入中的比重也即“第二比重”大幅提高。中央还采取一系列政策举措，力保财政收入占GDP 的比重要随经济发展而不断提高即保证“第一比重”不断提高，因为“第一比重”的占比，直接关系到“第二比重”的占比大小。通过分税制改革，财权集中上移中央，而事权则仍旧留置在地方政府手中，长此以往，则中央和地方在“财权”与“事权”倒置现象凸显，地方财政收支不平衡问题日益严重，地方政府的财政收支缺口压力也逐步增大。
分税制改革至今已有二十年的历史，当初中央政府出于宏观经济调控和扭转中央与地方财力失衡局面的需要，通过分税制改革集中财权，使中央取得了财力财权的绝对优势地位。然而1994年的分税制改革，却极大地减小了地方政府的税收分成比例，使地方政府的财政收支缺口逐年扩大。随着工业化和城市化的加快发展，地方政府必须提供支撑工商业和城市快速发展所必须配套的公共服务和公共基础设施，地方政府的财政支出势必会逐年快速增加，而预算内的财政收入却增长缓慢，这一快一慢的财政收支变化趋势导致地方财政收支之间的财政赤字逐年扩大。如图1所示，地方财政收支由分税制改革之前的基本平衡，甚至略有盈余，到分税制改革之后的地方财政支出大幅度超出财政收入，形成了越来越大的财政缺口。从图1看地方财政缺口的绝对数量和所占比重都呈逐年扩大之势。
由分税制改革所引致的逐年增大的地方财政缺口压力，必然会迫使地方政府寻求新的财政收入来源，以弥补这一财政缺口。地方政府为了筹措财源，不得不选择手中所掌握的大量土地资源作为谋求地方发展和弥补财政收支缺口的资金来源。地方政府为了摆脱巨大财政压力，通过收取土地出让金、土地抵押贷款等方式，可以在短时间内筹集大量财政资金，还可以有效避开财政预算制度的预算硬约束。因此说，日益增大的地方财政缺口这一巨大外在压力迫使地方政府选择“土地财政”作为解决财政紧张，谋求地方经济发展的重要手段。
二、 已有土地管理制度为“土地财政”提供运行机制保障
土地公有制在我国的实现形式有两种：一是城市土地（简称“市地”）归国家所有；二是农村土地（简称“农地”）归农村集体所有。城市土地实行国有化，用于城市基础设施建设，如图2-②所示由政府通过“招”、“拍”、“挂”等形式，把土地使用权出让给市场主体来经营开发；而农村土地则实行集体所有，用于农业生产和建设，如图2-①所示农村土地在没有通过国家征收方式转变为城市土地之前，如图2-③所示是不允许进入土地市场进行交易的。这样就形成了，政府尤其是地方政府对土地一级市场的垄断地位。
“土地财政”就是运用市场运作机制，将这笔潜在巨大财富，显化为地方政府可以自由支配的用于当地经济社会发展的巨大原始资本。地方政府通过“土地财政”这一预算外的财政收入模式，既可以缓解财政缺口的巨大压力，又可以土地为融资平台，方便、灵活、快捷地为地方工业化和城市化发展募集大量资金。“塞翁失马，焉知非福”，昔日被视为效率低下的土地公有制，在今天却成为地方政府施行“土地财政”这一高效的投融资经济发展模式的体制机制保障，成为开启有中国特色的工业化和城市化发展道路的制度基础。地方政府正是因为有了对土地交易市场的垄断地位，才使得“土地财政”成为当前历史发展阶段发展模式的必然选择。
三、 此前“以GDP为纲”的官员考核机制诱使地方政府选择“土地财政”
面对财政收支缺口的巨大压力，地方政府手中又握有土地一级交易市场垄断地位这一独特权力资源，再加上改革开放以来，我国长期所奉行的“唯GDP论英雄”的官员绩效考核机制，地方政府无疑会理性地选择“土地财政”这个一举多得的发展模式。历来官员的晋升总要借助一套考核评价机制，改革开放之后，为了激发地方政府发展经济，改善人民生活水平的积极性，官员政绩考核标准由以前的“政治挂帅”变为了“经济挂帅”（周黎安，2007）。在各地展开的GDP竞争锦标赛中，土地这一经济发展要素，无疑则成了迅速提升作为地方经济发展水平和官员政绩大小的重要衡量指标GDP数值的首选竞争项目。 政府一方面通过低价出让工业用地给招商引资企业，筑巢引凤，依靠企业完成为地方创造就业和财政收入等多项发展目标；另一方面又高价出让商品房建设用地，利用土地出让所得大搞城市基础设施建设，美化和优化城市软硬发展环境，进一步吸引投资，为争取在GDP竞争胜出，甚至不惜大搞“政绩工程”。“地方政府对‘土地财政’的依赖与周雪光教授的”逆向软预算约束“理论的描述非常相似，都是地方政府为了突破现有的预算限制而通过权力在其管辖范围内攫取资源来完成政府政策目标的行为”（周雪光，2005）。所以说，地方政府选择“土地财政”是其在“标尺竞争”中的一种理性选择，以GDP为主要衡量指标的官员升迁考核机制又进一步激励了地方政府对“土地财政”发展策略的路径依赖行为。
四、 “瓦格纳法则”与“土地财政”的历史选择
德国著名经济学家阿道夫·瓦格纳（Adolf Wagner）在对19世纪的一些欧洲国家以及日本、美国等国较长时段的公共支出增长情况考察之后，发现随着国民人均收入提高，政府的财政支出的相对规模也会相应提高，并且财政支出增长幅度要比国民收入的增长幅度要大。这一规律性思想，是瓦格纳1882年提出的，被后来的经济学家称为“公共支出不断增长法则”，或者称为“政府活动扩张法则”，因是瓦格纳最早提出这一思想，所以又称“瓦格纳法则”。导致政府各项公共支出较快增长的主要因素有两个：即政治因素和经济因素。所谓政治因素是指各级政府为促进和保证经济社会快速健康发展，必须提供一个稳定的市场环境、健全的法治环境以及规范高效的政府服务体系等相关体制制度保障。用于保证这些法律法规体系、市场运行机制以及政府服务体系正常运转的人力、财力和物力等多方面的政府性财政支出都可归结为政治因素方面。经济因素是指中央以及地方政府按照现代型政府职能定位，必须承担的涉及全国性以及地区性的公共基础设施建设、大型水利水电工程等涉及民生和经济社会发展诸多方面的建设投入，由于这些工程和项目属于典型的公共物品，必須由政府拿出财政资金来承建，这需要庞大的财政资金。另外随着人均GDP的提高，人们生活水平和条件的大幅改进，人们对诸如交通、医疗、教育、卫生甚至娱乐享受等公共设施和公共资源的需求也日益增加，需要增加政府部门不断加大资金投入来保障公共资源的供需平衡。更为重要的是，有些学者研究发现，由于医疗、卫生、教育等属于“马斯洛需要层次理论”中的发展性产品需要，消费者对这些公共产品的需求具有收入弹性大的特点，即随着可支配收入水平的提高，用于这些公共产品项目的财政支出增长将会有高于GDP增长的趋势。“瓦格纳法则”被多数国家的发展实践所证实，随着我国经济社会发展步伐的加快，人均收入的逐步提高，居民对公共服务和公共基础设施的需求势必会不断增加，那么政府公共支出不断增长将是一种必然趋势。
改革开放，尤其是1998年城镇住房制度改革以后，我国城市化发展进程逐步加快，由此，与城市规模快速扩展相配套的各种城市基础设施建设和城市公共服务体系的建设也必须同步进行。建城盖屋也好，城市交通、教育、医疗卫生等配套公共服务设施建设也好，这些建设项目都需要政府投入大量的人力、物力和财力。地方政府如何能够短时间内拿出大量的资金来应对快速城市化和工业化所必须的配套建设资金呢？依靠正常的融资渠道难以实现这一目标，比如借助企业上缴利润等税收收入形式，收入规模和收入增幅相对固定，不可能抽调出大量资金用于城市公共建设；我国证券市场这一投融资平台，还处于初步发展完善阶段，一时间还不具备那么大的信用实力，来为城市发展融得巨额发展资金。地方政府只有依靠土地这一坚实可靠而又无比强大的信用资本，预支40年（商业用房的产权所有年限）或70年（普通住房的产权所有年限）后的土地收益，为现阶段地方政府服务于经济社会快速发展的大量财政支出提供了巨额资金来源。因此，说我国城市化和工业化发展进程中的“瓦格纳法则”这一财政支出铁律与地方政府选择“土地财政”这一发展模式也有内在的必然联系。
五、 “土地财政”历史发展阶段的不可逾越性
国外“土地财政”的历史实践，证明“土地财政”是一个国家工业化和城市化发展过程中一个不可逾越的历史发展阶段。“土地财政”并非中国的专利。近代英国依靠羊吃人的“圈地运动”方式推进的工业化和城市化进程，从某种程度上来说，走的也是依靠“土地财政”和“人口红利”的双重驱动而实现跨越式发展的原始积累模式。“从建国至1862年的近百年间，美国联邦政府依靠的也是‘土地财政’。美国从建国伊始，直到1862年《宅地法》规定土地免费转让给新移民，前后持续近百年的发展历程很大程度上依赖于土地出让收入。1862年以后，联邦政府的“土地财政”才逐渐被地方政府的财产税所代替”（赵燕菁，2014）。
我国真正的城市化进程开始于改革开放，而城市化的快速发展时期更是只有不到二十年的时间。正是1998年的城镇住房市场化改革以及1998年和2004年对《中华人民共和国土地管理法》中关于土地获取和出让相关规定的两次修改，最终确定了“国有土地有偿使用”、“政府有权通过征收手段变农地为国有土地”和“任何单位申请使用的建设用地必须是国有土地”等法律规定，赋予了政府对土地一级市场的专营地位。“土地财政”这时候才真正出现，城市化的快速发展也从这时开始发力，而且“土地财政”规模的扩大与城市化水平的逐步提高具有很强的正相关性。我国的工业化和城市化发展过程中也将像欧美等发达国家的城市化发展初期阶段一样，会在较长的时期内依赖于“土地财政”的有力推动作用。尽管“土地财政”目前饱受人们非议，但一时间我们还很难找到“土地财政”的替代方式，所以说“土地财政”还将在今后的一段历史时期内存在，这一客观存在具有一定的历史阶段性和必然性，是无法逾越的一个历史发展阶段。
按照科斯的交易成本理论，在不考虑交易成本的情况下，每一种制度选择和发展策略都是等价的，都可以达到资源的有效配置和经济效益的最大化。然而现实是，交易成本是客观存在的，不同的产权制度安排对经济发展的影响是显著不同的。又根据制度经济学的发展路径依赖理论，已有的制度安排具有自我强化的路径依赖倾向，以后的制度安排和发展战略选择不可避免地要受到已有制度安排的影响。也可以说，土地财政是在既有体制制度安排以及阶段性发展要求等约束条件下，地方政府和中央政府在多重发展目标引领下相互博弈过程中的一种理性选择，也是任何一个国家在城市化和工业化发展进程中无法逾越的一个历史发展阶段，“土地财政”是一种历史的必然选择。
“土地财政”在我国城市化启动阶段中的历史性和阶段性贡献不可磨灭，甚至在没有找到有效的替代方式之前的一段历史时期内，“土地财政”仍将发挥重要作用。论证“土地财政”选择的历史必然性及其历史贡献，并不代表我们能漠视“土地财政”目前所引发和积累的各种风险和社会矛盾。目前“土地财政”的负面效应和不可持续性正在逐步显现，这需要我们“未雨绸缪”，尽早从财税体制改革、加强财政收支预算约束作用、适时分步骤分阶段地开征房地产税、依法规范土地行政管理等多方面着手，合力破解当前“土地财政”困局，探索诸如开征“房产税”等方式的“税收财政”代替“土地财政”的转型升级之路。
参考文献：
1. 赵燕菁.土地财政：历史、逻辑与抉择.城市发展研究，2014，（1）.
2.周飞舟.分税制十年：制度及其影响.中国社会科学，2006，（6）.
3.张晏，龚六堂.分税制改革、财政分权与中国经济增长.经济学（季刊），2005，（1）.
4.陈国富，卿志琼.财政幻觉下的中国土地财政——一个法经济学视角.南开学报（哲学社会科学版），2009，（1）.
5.周雪光.“逆向软约束”：一个政府行为的组织分析.中国社会科学，2005，（2）.
6.郭贯成，汪勋杰.地方政府土地财政的动机、能力、约束与效应：一个分析框架.当代财经，2013，（11）.
7.刘志彪.以城市化推动产业转型升级——兼论“土地财政”在转型时期的历史作用.学术月刊，2010，（10）.
8.周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究.经济研究，2007，（7）.
基金项目：河南省高等学校青年骨干教师资助项目（项目号：2013GGJS-165）；2012年南开大学基本科研业务费专项资金一般资助项目（项目号：NKZXB1218）。
作者简介：陈建伟（1979-），男，汉族，河南省开封市人，南开大学经济学院博士生，研究方向为财政史及当前财税体制改革问题。
收稿日期：2015-02-18。
关键词：土地財政；分税制改革；原始资本积累；理性选择
改革开放以后，相比外界尤其欧美国家高度发达的工业化和城市化发展水平而言，中国的工业化和城市化还仍旧徘徊在起步阶段。探索新的发展道路成为文革结束后中央面临的重大战略选择问题，为此，改革开放之初，深圳、厦门等地被中央特批为经济特区，在资金和技术匮乏的现实条件下，中央只能给予特区有进行先行先试的特别政策授权。于是这些享有政策特权，在地理位置和文化背景上与港台相近的特区城市，模仿香港发展方式，把土地作为招商引资的重要筹码，为城市基础设施建设和工商业发展等领域进行融资。“从此开创了一条以土地为信用基础，积累城市化原始资本的独特发展道路，这就是后来广受诟病的‘土地财政’”（赵燕菁，2014）。
那么，地方政府为什么非要选择“土地财政”这一筹资和城市化发展模式呢？为什么中央政府会默许甚至认同这一发展融资模式呢？应该说选择“土地财政”作为中国启动城市化和工业化发展进程的原始资本积累方式，是中央和地方在现阶段政治经济制度等约束条件下相互博弈过程中的理性选择，具有一定的历史必然性。
一、 分税制改革与地方财政收支缺口压力
1994年中央推行的分税制改革实质上是为了扭转改革开放之后逐步形成的财政大包干财税制度所造成的“两个比重”下降问题的不利局面，而采取的相对集权的分税制财政体制，目的在于增强中央的宏观经济调控和政府治理能力。中央和地方政府关系中的一个核心问题就是中央和地方在财权和事权的权能划分问题。分税制改革中，中央将全国各类税种划分为中央税、地方税和共享税三大类，把这其中收入规模最大的增值税定为共享税，中央分成比例为75%，地方为25%，这样中央财政收入在财政总收入中的比重也即“第二比重”大幅提高。中央还采取一系列政策举措，力保财政收入占GDP 的比重要随经济发展而不断提高即保证“第一比重”不断提高，因为“第一比重”的占比，直接关系到“第二比重”的占比大小。通过分税制改革，财权集中上移中央，而事权则仍旧留置在地方政府手中，长此以往，则中央和地方在“财权”与“事权”倒置现象凸显，地方财政收支不平衡问题日益严重，地方政府的财政收支缺口压力也逐步增大。
分税制改革至今已有二十年的历史，当初中央政府出于宏观经济调控和扭转中央与地方财力失衡局面的需要，通过分税制改革集中财权，使中央取得了财力财权的绝对优势地位。然而1994年的分税制改革，却极大地减小了地方政府的税收分成比例，使地方政府的财政收支缺口逐年扩大。随着工业化和城市化的加快发展，地方政府必须提供支撑工商业和城市快速发展所必须配套的公共服务和公共基础设施，地方政府的财政支出势必会逐年快速增加，而预算内的财政收入却增长缓慢，这一快一慢的财政收支变化趋势导致地方财政收支之间的财政赤字逐年扩大。如图1所示，地方财政收支由分税制改革之前的基本平衡，甚至略有盈余，到分税制改革之后的地方财政支出大幅度超出财政收入，形成了越来越大的财政缺口。从图1看地方财政缺口的绝对数量和所占比重都呈逐年扩大之势。
由分税制改革所引致的逐年增大的地方财政缺口压力，必然会迫使地方政府寻求新的财政收入来源，以弥补这一财政缺口。地方政府为了筹措财源，不得不选择手中所掌握的大量土地资源作为谋求地方发展和弥补财政收支缺口的资金来源。地方政府为了摆脱巨大财政压力，通过收取土地出让金、土地抵押贷款等方式，可以在短时间内筹集大量财政资金，还可以有效避开财政预算制度的预算硬约束。因此说，日益增大的地方财政缺口这一巨大外在压力迫使地方政府选择“土地财政”作为解决财政紧张，谋求地方经济发展的重要手段。
二、 已有土地管理制度为“土地财政”提供运行机制保障
土地公有制在我国的实现形式有两种：一是城市土地（简称“市地”）归国家所有；二是农村土地（简称“农地”）归农村集体所有。城市土地实行国有化，用于城市基础设施建设，如图2-②所示由政府通过“招”、“拍”、“挂”等形式，把土地使用权出让给市场主体来经营开发；而农村土地则实行集体所有，用于农业生产和建设，如图2-①所示农村土地在没有通过国家征收方式转变为城市土地之前，如图2-③所示是不允许进入土地市场进行交易的。这样就形成了，政府尤其是地方政府对土地一级市场的垄断地位。
“土地财政”就是运用市场运作机制，将这笔潜在巨大财富，显化为地方政府可以自由支配的用于当地经济社会发展的巨大原始资本。地方政府通过“土地财政”这一预算外的财政收入模式，既可以缓解财政缺口的巨大压力，又可以土地为融资平台，方便、灵活、快捷地为地方工业化和城市化发展募集大量资金。“塞翁失马，焉知非福”，昔日被视为效率低下的土地公有制，在今天却成为地方政府施行“土地财政”这一高效的投融资经济发展模式的体制机制保障，成为开启有中国特色的工业化和城市化发展道路的制度基础。地方政府正是因为有了对土地交易市场的垄断地位，才使得“土地财政”成为当前历史发展阶段发展模式的必然选择。
三、 此前“以GDP为纲”的官员考核机制诱使地方政府选择“土地财政”
面对财政收支缺口的巨大压力，地方政府手中又握有土地一级交易市场垄断地位这一独特权力资源，再加上改革开放以来，我国长期所奉行的“唯GDP论英雄”的官员绩效考核机制，地方政府无疑会理性地选择“土地财政”这个一举多得的发展模式。历来官员的晋升总要借助一套考核评价机制，改革开放之后，为了激发地方政府发展经济，改善人民生活水平的积极性，官员政绩考核标准由以前的“政治挂帅”变为了“经济挂帅”（周黎安，2007）。在各地展开的GDP竞争锦标赛中，土地这一经济发展要素，无疑则成了迅速提升作为地方经济发展水平和官员政绩大小的重要衡量指标GDP数值的首选竞争项目。 政府一方面通过低价出让工业用地给招商引资企业，筑巢引凤，依靠企业完成为地方创造就业和财政收入等多项发展目标；另一方面又高价出让商品房建设用地，利用土地出让所得大搞城市基础设施建设，美化和优化城市软硬发展环境，进一步吸引投资，为争取在GDP竞争胜出，甚至不惜大搞“政绩工程”。“地方政府对‘土地财政’的依赖与周雪光教授的”逆向软预算约束“理论的描述非常相似，都是地方政府为了突破现有的预算限制而通过权力在其管辖范围内攫取资源来完成政府政策目标的行为”（周雪光，2005）。所以说，地方政府选择“土地财政”是其在“标尺竞争”中的一种理性选择，以GDP为主要衡量指标的官员升迁考核机制又进一步激励了地方政府对“土地财政”发展策略的路径依赖行为。
四、 “瓦格纳法则”与“土地财政”的历史选择
德国著名经济学家阿道夫·瓦格纳（Adolf Wagner）在对19世纪的一些欧洲国家以及日本、美国等国较长时段的公共支出增长情况考察之后，发现随着国民人均收入提高，政府的财政支出的相对规模也会相应提高，并且财政支出增长幅度要比国民收入的增长幅度要大。这一规律性思想，是瓦格纳1882年提出的，被后来的经济学家称为“公共支出不断增长法则”，或者称为“政府活动扩张法则”，因是瓦格纳最早提出这一思想，所以又称“瓦格纳法则”。导致政府各项公共支出较快增长的主要因素有两个：即政治因素和经济因素。所谓政治因素是指各级政府为促进和保证经济社会快速健康发展，必须提供一个稳定的市场环境、健全的法治环境以及规范高效的政府服务体系等相关体制制度保障。用于保证这些法律法规体系、市场运行机制以及政府服务体系正常运转的人力、财力和物力等多方面的政府性财政支出都可归结为政治因素方面。经济因素是指中央以及地方政府按照现代型政府职能定位，必须承担的涉及全国性以及地区性的公共基础设施建设、大型水利水电工程等涉及民生和经济社会发展诸多方面的建设投入，由于这些工程和项目属于典型的公共物品，必須由政府拿出财政资金来承建，这需要庞大的财政资金。另外随着人均GDP的提高，人们生活水平和条件的大幅改进，人们对诸如交通、医疗、教育、卫生甚至娱乐享受等公共设施和公共资源的需求也日益增加，需要增加政府部门不断加大资金投入来保障公共资源的供需平衡。更为重要的是，有些学者研究发现，由于医疗、卫生、教育等属于“马斯洛需要层次理论”中的发展性产品需要，消费者对这些公共产品的需求具有收入弹性大的特点，即随着可支配收入水平的提高，用于这些公共产品项目的财政支出增长将会有高于GDP增长的趋势。“瓦格纳法则”被多数国家的发展实践所证实，随着我国经济社会发展步伐的加快，人均收入的逐步提高，居民对公共服务和公共基础设施的需求势必会不断增加，那么政府公共支出不断增长将是一种必然趋势。
改革开放，尤其是1998年城镇住房制度改革以后，我国城市化发展进程逐步加快，由此，与城市规模快速扩展相配套的各种城市基础设施建设和城市公共服务体系的建设也必须同步进行。建城盖屋也好，城市交通、教育、医疗卫生等配套公共服务设施建设也好，这些建设项目都需要政府投入大量的人力、物力和财力。地方政府如何能够短时间内拿出大量的资金来应对快速城市化和工业化所必须的配套建设资金呢？依靠正常的融资渠道难以实现这一目标，比如借助企业上缴利润等税收收入形式，收入规模和收入增幅相对固定，不可能抽调出大量资金用于城市公共建设；我国证券市场这一投融资平台，还处于初步发展完善阶段，一时间还不具备那么大的信用实力，来为城市发展融得巨额发展资金。地方政府只有依靠土地这一坚实可靠而又无比强大的信用资本，预支40年（商业用房的产权所有年限）或70年（普通住房的产权所有年限）后的土地收益，为现阶段地方政府服务于经济社会快速发展的大量财政支出提供了巨额资金来源。因此，说我国城市化和工业化发展进程中的“瓦格纳法则”这一财政支出铁律与地方政府选择“土地财政”这一发展模式也有内在的必然联系。
五、 “土地财政”历史发展阶段的不可逾越性
国外“土地财政”的历史实践，证明“土地财政”是一个国家工业化和城市化发展过程中一个不可逾越的历史发展阶段。“土地财政”并非中国的专利。近代英国依靠羊吃人的“圈地运动”方式推进的工业化和城市化进程，从某种程度上来说，走的也是依靠“土地财政”和“人口红利”的双重驱动而实现跨越式发展的原始积累模式。“从建国至1862年的近百年间，美国联邦政府依靠的也是‘土地财政’。美国从建国伊始，直到1862年《宅地法》规定土地免费转让给新移民，前后持续近百年的发展历程很大程度上依赖于土地出让收入。1862年以后，联邦政府的“土地财政”才逐渐被地方政府的财产税所代替”（赵燕菁，2014）。
我国真正的城市化进程开始于改革开放，而城市化的快速发展时期更是只有不到二十年的时间。正是1998年的城镇住房市场化改革以及1998年和2004年对《中华人民共和国土地管理法》中关于土地获取和出让相关规定的两次修改，最终确定了“国有土地有偿使用”、“政府有权通过征收手段变农地为国有土地”和“任何单位申请使用的建设用地必须是国有土地”等法律规定，赋予了政府对土地一级市场的专营地位。“土地财政”这时候才真正出现，城市化的快速发展也从这时开始发力，而且“土地财政”规模的扩大与城市化水平的逐步提高具有很强的正相关性。我国的工业化和城市化发展过程中也将像欧美等发达国家的城市化发展初期阶段一样，会在较长的时期内依赖于“土地财政”的有力推动作用。尽管“土地财政”目前饱受人们非议，但一时间我们还很难找到“土地财政”的替代方式，所以说“土地财政”还将在今后的一段历史时期内存在，这一客观存在具有一定的历史阶段性和必然性，是无法逾越的一个历史发展阶段。
按照科斯的交易成本理论，在不考虑交易成本的情况下，每一种制度选择和发展策略都是等价的，都可以达到资源的有效配置和经济效益的最大化。然而现实是，交易成本是客观存在的，不同的产权制度安排对经济发展的影响是显著不同的。又根据制度经济学的发展路径依赖理论，已有的制度安排具有自我强化的路径依赖倾向，以后的制度安排和发展战略选择不可避免地要受到已有制度安排的影响。也可以说，土地财政是在既有体制制度安排以及阶段性发展要求等约束条件下，地方政府和中央政府在多重发展目标引领下相互博弈过程中的一种理性选择，也是任何一个国家在城市化和工业化发展进程中无法逾越的一个历史发展阶段，“土地财政”是一种历史的必然选择。
“土地财政”在我国城市化启动阶段中的历史性和阶段性贡献不可磨灭，甚至在没有找到有效的替代方式之前的一段历史时期内，“土地财政”仍将发挥重要作用。论证“土地财政”选择的历史必然性及其历史贡献，并不代表我们能漠视“土地财政”目前所引发和积累的各种风险和社会矛盾。目前“土地财政”的负面效应和不可持续性正在逐步显现，这需要我们“未雨绸缪”，尽早从财税体制改革、加强财政收支预算约束作用、适时分步骤分阶段地开征房地产税、依法规范土地行政管理等多方面着手，合力破解当前“土地财政”困局，探索诸如开征“房产税”等方式的“税收财政”代替“土地财政”的转型升级之路。
参考文献：
1. 赵燕菁.土地财政：历史、逻辑与抉择.城市发展研究，2014，（1）.
2.周飞舟.分税制十年：制度及其影响.中国社会科学，2006，（6）.
3.张晏，龚六堂.分税制改革、财政分权与中国经济增长.经济学（季刊），2005，（1）.
4.陈国富，卿志琼.财政幻觉下的中国土地财政——一个法经济学视角.南开学报（哲学社会科学版），2009，（1）.
5.周雪光.“逆向软约束”：一个政府行为的组织分析.中国社会科学，2005，（2）.
6.郭贯成，汪勋杰.地方政府土地财政的动机、能力、约束与效应：一个分析框架.当代财经，2013，（11）.
7.刘志彪.以城市化推动产业转型升级——兼论“土地财政”在转型时期的历史作用.学术月刊，2010，（10）.
8.周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究.经济研究，2007，（7）.
基金项目：河南省高等学校青年骨干教师资助项目（项目号：2013GGJS-165）；2012年南开大学基本科研业务费专项资金一般资助项目（项目号：NKZXB1218）。
作者简介：陈建伟（1979-），男，汉族，河南省开封市人，南开大学经济学院博士生，研究方向为财政史及当前财税体制改革问题。
收稿日期：2015-02-18。