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[摘要]作为政府面对信息化时代经济社会发生深刻转变的战略调整与应对举措，“互联网+政务”通过重构、优化政府职责体系和组织体系，推进了政府治理体系现代化进程。浙江政务服务网作为浙江实施“互联网+政务”的主要载体，在规范政府行为，优化政务服务供给，提升政府整体绩效等方面取得了显著成效，但由于其发展尚处于起步阶段，仍面临着一系列困难和问题。为此，需要加强统筹协调，明确目标功能；加快资源整合，完善服务内容；突出亮点内容，加大宣传应用；推进电子政务应用立法，实现无纸化办公。
[关键词]互联网+政务；政府治理现代化；浙江政务服务网
进入21世纪以来，随着云计算、大数据、移动互联网、物联网等新技术的飞速发展和广泛应用，信息化浪潮正在越来越深刻地影响着经济发展的进程，从根本上改变着人类生产、生活和思维方式，并为深化政府体制改革、提升政府治理能力提供了前所未有的机遇。在这种背景下，各国政府纷纷加强电子政务建设，利用各种信息技术打造更为透明、更加高效、更具回应性的现代政府。在我国，新一届中央领导集体施政以来，开启了以简政放权、放管结合、优化服务为核心内容的行政体制改革，而互联网等信息技术在其中有着广阔的应用和发展空间。李克强总理在研究部署行政体制改革时就多次指出要运用“互联网思维”破解政府管理中的痼疾，转变政府职能。
浙江在政府体制改革方面有着优良的传统。在迄今为止七届“中国地方政府创新奖”评选中，浙江共有18个项目获奖，占获奖总数的14.6%，名列全国各省（市、区）榜首。在本轮简政放权改革过程中，除了编制、公布“四张清单”（政府权力清单、责任清单、企业投资负面清单、财政专项资金管理清单）以外，浙江还创新性地提出建设“一张网”——浙江政务服务网，并通过“互联网+政务”方式加快法治政府和服务型政府建设，进一步推进政府治理的现代化。截至2016年7月，浙江政务服务网已有270多万注册用户，日均浏览量超过200万，累计受理办件数1700余万件，被中国社科院等研究机构评选为中国政府网站“最佳政务平台实践奖”，并在国家行政学院省级政府网上政务服务能力评估中位列第一。下面本文将以浙江政务服务网为例，考察分析“互联网+政务”在推进政府治理现代化方面的机理与成效、存在的问题与瓶颈，以及今后的完善方向。
一、“互联网+政务”推进政府治理现代化的内在机理与浙江实践
（一）“互联网+政务”推进政府治理现代化的内在机理
任何组织的治理体系构建，都涉及治理主体与治理方式两个核心问题。就政府治理体系而言，政府的职责体系划定政府行政权力与市场、社会自主权利的边界，明确政府在市场监管和社会管理中该管什么、不该管什么，以及政府履职过程中所应该承担的责任，解决了政府“做什么事”“如何做事”的問题，从而回应了政府治理体系中治理方式这一问题。政府的职责必须要由具体的政府机构来承载，政府机构的设置便是解决政府体系中“谁来治理”的问题，而作为典型的科层制组织，政府机构具有纵向和横向两个层面，形成了一个纵横交错的政府组织体系，从而构成政府治理体系中的治理主体。因此，通过对政府职责体系和组织体系的重构和优化以实现人力、物力、财力、信息和机构等各种治理资源的合理配置，便成为了推进政府治理现代化的两大“引擎”。而作为政府面对信息化时代经济社会发生深刻转变的战略调整与应对举措“互联网+政务”正是通过重构、优化政府的职责体系和组织体系，形成适应新时代新要求的体制机制和组织架构，从而推动政府治理体系迈向现代化的进程。
具体而言，在政府职责体系优化方面，首先，“互联网+政务”通过公开政府的每项行政权力与责任，在很大程度上解决了政府与公众之间的信息不对称性问题，推动了权力行使的公开化、透明化，从而使社会公众能够几乎零距离、全方位地监督政府的行政行为，迫使政府官员既不能乱作为，也不可不作为。如此一来，“互联网+政务”便成为倒逼政府依法依规履行职责，打造法治政府的强大力量。其次，“互联网+政务”为政府更加高效履行职责，加快服务型政府建设提供了数据依据和技术支持。在“互联网+政务”的条件下，政务信息的传播速度呈几何级数加快，为政府科学、快速制定公共政策提供了有力支撑，同时大量传统的政府文书被电子证照、电子文件、电子档案等取代，使得政府机构的某些层次和部门以及行政流程的某些环节显得多余，从而促使政府进行组织结构和行政流程的创新。
从政府组织体系的角度来看，从科层式治理经过竞争性治理和网络化治理迈向整体性治理，代表着政府治理模式的新趋向。按照整体性治理的理念，政府应该整合所有部门、人员及其他各种资源，以单一界面为公众提供优质的公共服务。为此，政府必须消除横向部门之间、纵向层级之间的“缝隙”，优化并整合政府各部门、各层级的治理功能。而“互联网+政务”的一大显著特点便在于通过电子政务系统实现政府各部门、各层级之间的信息实时互通，并在此基础上全面、深度地整合政府的工作职能，实现各部门、各层级之间的“化学融合”，从而推动整体性政府构建。《2014年联合国电子政务调查报告》也明确指出，目前发达国家电子政务系统建设的主要着眼点在于构建整体性政府和解决协同治理问题，并将其作为处理需要政府进行综合应对的各种复杂挑战的关键。
（二）“互联网+政务”推进政府治理现代化的浙江实践
浙江政务服务网是浙江实施“互联网+政务”的主要载体，也是以互联网思维和现代信息技术推动政府自身改革的重要抓手和创新举措。该网站2015年6月25日正式上线运行，目前已基本形成集行政审批、政务公开、便民服务、效能监察、数据开放、互动交流等功能于一体的网上政府的雏形，对转变传统行政管理方式，推进政府治理现代化具有深远的影响。一其基本做法与主要成效集中体现为以下几个方面：
1.打造权力运行制度笼子，规范政府行为
依托浙江政务服务网，浙江积极构建统一、规范的行政权力网上运行体系，把行政权力关进“互联网+政务”的制度笼子里，有效规范了政府行为。一是建设全省统一的权力事项管理系统。在公布省市县三级政府“四张清单”的基础上，浙江对各级政府权力事项、主要职责的基本信息进行梳理并录入政务服务网相应数据库，按规范目录逐项编号，并在此基础上于政务服务网阳光政务板块集中公开。任何人登录政务服务网后都可以查看包括权力类别、实施主体、实施依据、行使层级等详细信息，从而确保了政府部门严格依清单履行职责。二是建设全省统一的权力运行系统。根据“权力事项同库管理，政务办件分库运行”的思路，浙江统筹推进行政许可、行政给付、行政裁决、行政处罚等运行系统建设。同时，通过个性化定制与延伸，实现相关的专业化应用。目前，非涉密行政许可事项、行政给付、行政裁决、行政确认等权力事项已基本实现网上运行，行政处罚事项上网运行也正加速实施。权力的网上运行促使政府业务严格按流程办理，大大压缩了自由裁量权的随意“发挥”空间。三是建设全省统一的电子监察系统。依托浙江政务服务网，浙江构建了全省统一的电子监察系统，对所有审批办件的受理、承办、核准、批准、办结、公示进行全程监督，可实时查看每一笔审批业务的办理环节、办理意见，对于超出时限要求、办理流程不规范等情况，系统还会向责任单位和人员发出红、黄牌警告，促使办理人员“有权不可任性”。 2.倒逼行政流程再造，优化政务服务供给
借助于政务服务网创造的有利条件，浙江各级政府大力推进行政流程特别是行政审批流程的再造与优化，开展政务服务的“供给侧改革”。一是推进跨部门网上并联审批，促进审批业务协同和信息共享。如杭州市富阳区基于政务服务网所实施的网上施工图并联审批，由综合进件窗口一次性收取住建、规划、消防、人防、气象五个部门的审批材料，经电子化后扫描入网，启动五部门并联审批，并在部门间建立批文资料信息共享数据库，从而使部门收取材料从原来的50余件次减少为24件次，群众从原来跑5个窗口减少至1个，审批时间从原来串联的50余个工作日减少为6个工作日，取得了显著成效。二是开展网上网下跨层级联动审批。如温州市依托乡镇、街道及社区服务中心，将终审权无法下放审批事项受理和出让环节下移至基层，通过政务服务网实现上下联动办理，在民政、社保等部门形成了“就近申报、网上流转、上级审批、就近反馈”的新型审批模式。通过政务服务网，各种政务服务在网上汇聚并统一提供，大大方便了群众办事。浙江政务服务网上线以来，服务项目逐步增加，服务功能逐渐强化，目前已汇聚政府及相关社会机构的2.4万项服务资源。针对如纳税缴费、违章处理等事项，通过政务服务网已能实现全程在线办理，公众只需点击鼠标即可完成办理。针对行驶证补换、驾驶证补换、房屋权属证明、纳税证明、港澳通行证再次签注等事项，通过政务服务网已能做到“网上申报、信任在先、办结核验”（即可以在线申报，在完成所有流程后只需去现场窗口一次性核验身份和相关纸质材料），从而避免了办事群众不必要的来回奔波，而其中部分项目甚至已在探索试行“网上申请、在线服务、快递送达”，从而完全免去了办事群众登门跑腿。
3.促进数据资源互通共享，提升政府整体绩效
首先，在政务服务网建设过程中，浙江按照省、市两级架构打造了全省统一、安全可靠的电子政务云平台（见图1）。其中，省级政务云主要为省级单位服务，也可为有需要的地方提供云计算服务；市级政务云为本地（含县、市区）单位提供云计算服务；县级政府原则上不再建设政务云平台。在此基础上，推进各部门在云平台集中部署，促进了信息化基础设施集约建设和共享利用。目前，省级政务云平台已部署49个省级单位的127个应用系统，资源利用规模已达800余套。其次，推进政务信息资源的共享开放。浙江专门制定了政务服务网信息资源共享管理办法，建立了省、市、县三级贯通的政務信息资源共享交换体系。同时，建设全省统一的电子证照库，目前省级和9个设区市的电子证照数据库已基本建成，为各级政府部门信息共享与协同办事提供了便利条件。最后，在信息资源共建共享的基础上，浙江打造政务服务网综合监测与协同工作平台，目前正逐步完善经济运行监测系统、地理空间数据管理系统、财政专项资金管理以及社会综合治理、行政综合执法等网上平台。基于网上信息共享与在线大数据分析，推动部门间形成“技术标准一体化，业务联动一体化”的工作机制，实现了综合监测、决策咨询、综合管理、综合执法、统一服务，提升了政府整体运行绩效。浙江省政协就此开展了一次问卷调查，该调查由浙江省政协于2015年2月-3月组织实施，共发放问卷6450份，回收得到有效问卷5524份，受访者分布于浙江11个地级市的47个县（市、区）、176个乡镇（街道）。调查显示，分别有69.1%、67.0%的受访者表示“四张清单一张网”改革之后，“不同部门重复审核材料”“不同部门相互推诿扯皮”的问题得到好转，这在一定程度上反映出“互联网+政务”在构建整体性政府、优化政府组织体系方面的切实成效。
二、浙江“互联网+政务”建设
面临的困难和问题
浙江政务服务网上线以来，取得了显著的成效，然而其发展尚处于起步阶段，仍面临着一系列“成长中的烦恼”，这些困难和问题主要表现为以下几个方面：
（一）服务内容不够完整统一
一是一些垂直管理的行政单位和部门没有纳入政务服务网。如出入境检验检疫、海关、国税、烟草、盐业等10多个部门行政审批事项还没有上网运行，对办事人全流程在网上办理申请事项带来缺失影响。二是权力库列出的许多行政权力事项还没有提供在线办理功能，有待进一步统一、细化和完善。如在行政审批网上板块，部分市级平台尚未将编委办的事业单位法人办事功能上线。另外像地方公积金中心等企业法人办事项目较多的单位，相当比例的市、县级政务服务平台仍未上线。三是网上透明运行和实施项目存在缺省。当前，最突出的问题是占政府行政权力事项绝大多数且与企业、公民生产生活密切相关的行政处罚事项仍未完全在浙江政务服务网上线运行。
（二）网上办事便捷性尚未完全显现
从目前情况来看，部分事项网上办理既费时又费力，办事人更加愿意直接去窗口办理。许多办事人对政务服务网还不太熟悉，对在网上直接申请办事感到不习惯，也不放心。全省政务服务网建设刚刚起步，有些行政单位和相关审批事项还没有上线，有些网上菜单点击进去后发现还不能使用，有些办事人根据习惯对网上办事并不放心。另外，企业和个人在网上办事过程中，由于一些栏目事项设置比较复杂，有些办事人可能并不清楚，需要咨询相关审批人和审批单位，但目前浙江政务服务网“网上咨询”栏目功能设置还不健全，有时甚至会碰到“办事出错却不知错在哪里”的困惑。
（三）系统整合与资源共享难度较大
一是“信息孤岛”现象普遍存在。由于各行政机构以及各部门管理条块太多，导致各条专线、专网与政务服务网的对接还存在较大的困难和障碍，部分专网涉及与中央部委的沟通协调工作，还有些则涉及个人隐私和国家涉密工作等。这种局面造成不少部门的核心业务系统在纵向专网运行，难以实时互通，并衍生出了“二次输入”的问题，即部门业务主要在自建纵向专网中办理，同时专门雇人把办理数据录入政务服务网，以维持政务服务网的办件数量。二是政务服务网建设存在上下不一致、不同步的情况。同一事项下各个地方网上内容设置不尽相同，例如公积金办事内容的缺失和不一致。目前推进速度较快的地区已经将代办点延伸至乡镇（街道）、村（社区），而有些地区则推进缓慢。三是政务服务网的功能定位尚未完全清晰。很多地方存在等一等、看一看的情况，推进和执行力度因此而打了折扣。还有一些地方拥有自建的政务信息化系统，统一对接和纳入政务服务网管理存在一定的滞后性和适应期。 （四）配套支撑体系尚需健全
一是电子印章和电子档案的推广使用问题。目前很多网上办事内容最后都要求办事人提供纸质申请，作为真伪鉴别和档案保存，但实际上如果网上辦事都需要到窗口提供纸质文件，那么“一张网”运行、无纸化办公就将成为空谈。二是大容量数据库的开发和兼容，以及数据共享问题。由于各部门的数据比较独立，导致使用效率不高、行政运行成本高企，老百姓办事烦、办事难。比如证照库、电子档案库等数据库以及各条专线、专网的网络接人和兼容问题必须解决，调研中个人和企业反映较多的也是多次重复提供证件、证明等问题比较烦琐。三是诚信体系的建设问题。政府部门要求办事人提供纸质证件、证明，主要是目前的社会诚信体系缺失造成的。目前政府内部的诚信系统也相对比较封闭和分割，政务服务网还不能畅通调取和利用这些信息资源。四是省级层面的综合协调管理机构的缺失和日常维护保障问题。尽管浙江政务服务网是归口省政府办公厅管理，但省级层面的管理部门目前更多的只是解决技术层面的问题，对于具体工作的统筹协调和指导性则还不够。这对今后各个地方平台的持续推进、运行管理和日常维护相当不利。
三、深化“互联网+政务”建设的方向与路径
浙江政务服务网的建设运行是一项复杂的系统工程，在完善过程中必须紧扣存在的问题与短板，以互联网思维推进政务服务网拓展功能、强化整合、优化应用，从而真正建成基于互联网政务的智慧政府，提升政府治理能力与治理绩效。
（一）加强统筹协调，明确目标功能
当前，全球电子政务建设越来越注重强化电子政务的统筹规划，美、澳、英、日、韩等先进国家均十分重视电子政务战略规划的制定，定期会发布相关战略，明确推进电子政务建设的阶段性重点与长远目标。借鉴国际经验，浙江政务服务网的下一步发展首先需要加强顶层设计，加快一体化建设。一方面要加快基本内容建设标准和技术标准的统一，推进省级政务服务网和地方平台一体化建设，而对于便民服务项目则可鼓励地方发挥特色，允许地方平台差异化、个性化建设和运行；另一方面，要充分挖掘“线下”实体政务服务大厅的服务能力，在目前“线上”办事能力和便捷化程度有限的情况下，切实提高实体政务服务大厅的服务水平，替网上办事分流分担，为政务服务网功能完善和使用便捷化争取时间，同时应着眼未来，积极推进实体政务服务大厅和政务服务网的用户数据整合，形成线上线下互认的统一身份认证体系，从而尽早实现实体政务服务大厅和政务服务网的互联互通、无缝切换。其次要出台全省清晰统一的政务服务网建设目标和专项规划。全省“一张网”的建设目标、功能和近中远期规划要更加清晰、明确。同时，应在省“十三五”规划之下编制相应的政务服务网和智慧政府建设专项规划。再次应设立政务服务网综合主管部门及电子政务首席信息官，在统一协调下开展全省政务服务网的研究、规划、建设及管理，提高各级政务平台建设运行的长期性、针对性和指导性，进一步实现“建设集聚、服务集聚、数据集中、管理集成”。适时建立各级政府的专门数据信息中心，研究政务大数据的收集、公开、处理和利用，为政府的咨询决策提供依据，也为政务大数据社会化利用提供平台，积极打造数字政府和智慧政府。
（二）加快资源整合，完善服务内容
在电子政务集约化发展的影响下，通过网络互通与平台整合，促进基础设施、共性应用的集约化发展已成为国际潮流。例如，英国在2010年推出的信息通信技术发展战略中，构建公共基础设施部分的核心内容便是整合和建设公共部门网络平台项目，为公共部门集中提供无缝的数据和语音传输，以降低运行成本和复杂性。结合国际经验与浙江政务服务网建设面临的瓶颈，可考虑采取以下措施：
一是要强化电子政务信息资源共享，推动基础设施集约化建设。要加快全省网上服务“七统一”（统一导航、统一认证、统一申报、统一查询、统一互动、统一支付和统一评价）的进程，建设全省统一的人口、法人、信用、地理信息等基础数据库，同时通过对原有的门户、业务、数据和基础设施等资源进行再整合和再优化，推动政务数据共享。二是要完善服务网内容，提升服务能力。应加快省级单位和中央部委垂直管理单位和部门的专线、专网纳入“一张网”的进程，相关应用经分类后，分别向统一的政务内网或外网迁移，从而让专网专线尽快与政务服务网实现对接。同时，要解决好权力库与网上办事项目的不匹配问题，补全尚不能网上办理的权力事项，加快行政处罚类事项的网上办理进度，并重点完善“阳光政务”“行政审批”“便民服务”等板块的服务功能。三是要促进服务延伸，实现五级联动。在深化“四张清单”改革的基础上，强化信息化与政务服务的深度融合，建立乡镇（街道）统一的信息收集分办系统，对浙江政务服务网及政务咨询投诉举报平台等渠道收集的信息，实行统一归集、分流，促进政务服务网向乡镇（街道）、村（社区）延伸并与省市县三级联网，形成全省统一、五级联动的网上政务服务平台。
（三）突出亮点内容，加大宣传应用
以用户需求为中心，让公众访问政府网站时享受“一站式”服务是电子政务发展先进国家的普遍做法。新加坡被公认为是全球电子化公共服务的发展程度和精细化水平最为领先的国家，其政府网站将每一个公民从出生到死亡整个生命周期需要跟政府打交道的事情全部归纳出来，然后细分为不同阶段，在每一个阶段里都为公民提供一体化的服务“链条”，服务事项涉及文化、教育、家庭、住房、交通与出游等一系列主题，只要年满15周岁的公民便可拥有“电子公民账户”，随时通过网站获取服务。新加坡的成功经验为浙江政务服务网的日后“成长”提供了可资借鉴的思路，具体可从以下几个方面提升其服务功能：
一是要突出特色服务，提高网络黏性。在“阳光政务”“行政审批”和“便民服务”等板块中，优先选择一批群众最为关心和迫切需要、社会关注度高、使用频率高、又适宜“线上”服务的特色项目加快建设。重点完善网上申报、查询、缴费等服务栏目的导航，对办事指南等相关页面按照场景化、人性化的要求进行改造，优化用户体验，从而提高政务服务网对企业和群众的黏性，让“一张网”接地气。二是要整合服务资源，引导公众参与。政务服务网建设应与12345、81890等地方政府服务热线及微博、微信公众服务号等互联互通或捆绑，提高政务服务网的使用频率。通过“政民互动”，实现外部监督和建言献策，推进网上办事的方便与完善。通过各种主流新闻媒体或户外广告等，推介浙江政务服务网。三是要加大宣传培训应用力度，以学促用，扩大使用受益面。可通过在各部门办事窗口粘贴海报、视频剪辑、漫画宣传册的方式，集中展示“一张网”与群众关系最为密切、关注度最高、使用最为频繁的特色服务和网上操作方法，吸引公众和办事群众关注和熟悉政务服务网。要加大对政府部门领导及窗口服务人员培训力度，使他们熟练掌握内部业务操作流程，以学促用，扩大使用面和受益面。
（四）推进电子政务应用立法，实现无纸化办公
考虑到现实的迫切需要，首先应就电子政务应用等方面，尽快制定出台地方性法规或省政府规范性文件，例如《电子政务建设和应用管理条例》《电子证照管理条例》。在此基础上，加大电子档案、电子印章的建设和普及力度，并通过政务服务网的信用信息平台使企业、个人及社会组织都拥有电子信用档案，实现信用信息共享共用，加快社会信用体系完善。同时，要加快电子印章防伪、加密及识别技术的研究，推动电子印章在电子政务领域的应用，实现行政审批全程信息化和无纸化，真正落实为民服务“最后一公里”。
四、结语
“对于政府来讲，变革与其说是一种特例，不如说是一种惯例。”在新的历史条件下，“互联网+政务”便是推进政府改革，加快转变政府职能，深化法治政府和服务型政府建设的重要手段。本文以全国首个基于云计算平台的省级政务网站——浙江政务服务网为例，系统阐述了“互联网+政务”推进政府治理现代化的内在机理与实践进展，剖析了浙江“互联网+政务”建设所面临的困难和问题，并在此基础上提出应从加强统筹协调，明确目标功能，加快资源整合，完善服务内容，突出亮点内容，加大宣传应用，推进电子政务应用立法，实现无纸化办公等方面进一步深化“互联网+政务”建设。
[关键词]互联网+政务；政府治理现代化；浙江政务服务网
进入21世纪以来，随着云计算、大数据、移动互联网、物联网等新技术的飞速发展和广泛应用，信息化浪潮正在越来越深刻地影响着经济发展的进程，从根本上改变着人类生产、生活和思维方式，并为深化政府体制改革、提升政府治理能力提供了前所未有的机遇。在这种背景下，各国政府纷纷加强电子政务建设，利用各种信息技术打造更为透明、更加高效、更具回应性的现代政府。在我国，新一届中央领导集体施政以来，开启了以简政放权、放管结合、优化服务为核心内容的行政体制改革，而互联网等信息技术在其中有着广阔的应用和发展空间。李克强总理在研究部署行政体制改革时就多次指出要运用“互联网思维”破解政府管理中的痼疾，转变政府职能。
浙江在政府体制改革方面有着优良的传统。在迄今为止七届“中国地方政府创新奖”评选中，浙江共有18个项目获奖，占获奖总数的14.6%，名列全国各省（市、区）榜首。在本轮简政放权改革过程中，除了编制、公布“四张清单”（政府权力清单、责任清单、企业投资负面清单、财政专项资金管理清单）以外，浙江还创新性地提出建设“一张网”——浙江政务服务网，并通过“互联网+政务”方式加快法治政府和服务型政府建设，进一步推进政府治理的现代化。截至2016年7月，浙江政务服务网已有270多万注册用户，日均浏览量超过200万，累计受理办件数1700余万件，被中国社科院等研究机构评选为中国政府网站“最佳政务平台实践奖”，并在国家行政学院省级政府网上政务服务能力评估中位列第一。下面本文将以浙江政务服务网为例，考察分析“互联网+政务”在推进政府治理现代化方面的机理与成效、存在的问题与瓶颈，以及今后的完善方向。
一、“互联网+政务”推进政府治理现代化的内在机理与浙江实践
（一）“互联网+政务”推进政府治理现代化的内在机理
任何组织的治理体系构建，都涉及治理主体与治理方式两个核心问题。就政府治理体系而言，政府的职责体系划定政府行政权力与市场、社会自主权利的边界，明确政府在市场监管和社会管理中该管什么、不该管什么，以及政府履职过程中所应该承担的责任，解决了政府“做什么事”“如何做事”的問题，从而回应了政府治理体系中治理方式这一问题。政府的职责必须要由具体的政府机构来承载，政府机构的设置便是解决政府体系中“谁来治理”的问题，而作为典型的科层制组织，政府机构具有纵向和横向两个层面，形成了一个纵横交错的政府组织体系，从而构成政府治理体系中的治理主体。因此，通过对政府职责体系和组织体系的重构和优化以实现人力、物力、财力、信息和机构等各种治理资源的合理配置，便成为了推进政府治理现代化的两大“引擎”。而作为政府面对信息化时代经济社会发生深刻转变的战略调整与应对举措“互联网+政务”正是通过重构、优化政府的职责体系和组织体系，形成适应新时代新要求的体制机制和组织架构，从而推动政府治理体系迈向现代化的进程。
具体而言，在政府职责体系优化方面，首先，“互联网+政务”通过公开政府的每项行政权力与责任，在很大程度上解决了政府与公众之间的信息不对称性问题，推动了权力行使的公开化、透明化，从而使社会公众能够几乎零距离、全方位地监督政府的行政行为，迫使政府官员既不能乱作为，也不可不作为。如此一来，“互联网+政务”便成为倒逼政府依法依规履行职责，打造法治政府的强大力量。其次，“互联网+政务”为政府更加高效履行职责，加快服务型政府建设提供了数据依据和技术支持。在“互联网+政务”的条件下，政务信息的传播速度呈几何级数加快，为政府科学、快速制定公共政策提供了有力支撑，同时大量传统的政府文书被电子证照、电子文件、电子档案等取代，使得政府机构的某些层次和部门以及行政流程的某些环节显得多余，从而促使政府进行组织结构和行政流程的创新。
从政府组织体系的角度来看，从科层式治理经过竞争性治理和网络化治理迈向整体性治理，代表着政府治理模式的新趋向。按照整体性治理的理念，政府应该整合所有部门、人员及其他各种资源，以单一界面为公众提供优质的公共服务。为此，政府必须消除横向部门之间、纵向层级之间的“缝隙”，优化并整合政府各部门、各层级的治理功能。而“互联网+政务”的一大显著特点便在于通过电子政务系统实现政府各部门、各层级之间的信息实时互通，并在此基础上全面、深度地整合政府的工作职能，实现各部门、各层级之间的“化学融合”，从而推动整体性政府构建。《2014年联合国电子政务调查报告》也明确指出，目前发达国家电子政务系统建设的主要着眼点在于构建整体性政府和解决协同治理问题，并将其作为处理需要政府进行综合应对的各种复杂挑战的关键。
（二）“互联网+政务”推进政府治理现代化的浙江实践
浙江政务服务网是浙江实施“互联网+政务”的主要载体，也是以互联网思维和现代信息技术推动政府自身改革的重要抓手和创新举措。该网站2015年6月25日正式上线运行，目前已基本形成集行政审批、政务公开、便民服务、效能监察、数据开放、互动交流等功能于一体的网上政府的雏形，对转变传统行政管理方式，推进政府治理现代化具有深远的影响。一其基本做法与主要成效集中体现为以下几个方面：
1.打造权力运行制度笼子，规范政府行为
依托浙江政务服务网，浙江积极构建统一、规范的行政权力网上运行体系，把行政权力关进“互联网+政务”的制度笼子里，有效规范了政府行为。一是建设全省统一的权力事项管理系统。在公布省市县三级政府“四张清单”的基础上，浙江对各级政府权力事项、主要职责的基本信息进行梳理并录入政务服务网相应数据库，按规范目录逐项编号，并在此基础上于政务服务网阳光政务板块集中公开。任何人登录政务服务网后都可以查看包括权力类别、实施主体、实施依据、行使层级等详细信息，从而确保了政府部门严格依清单履行职责。二是建设全省统一的权力运行系统。根据“权力事项同库管理，政务办件分库运行”的思路，浙江统筹推进行政许可、行政给付、行政裁决、行政处罚等运行系统建设。同时，通过个性化定制与延伸，实现相关的专业化应用。目前，非涉密行政许可事项、行政给付、行政裁决、行政确认等权力事项已基本实现网上运行，行政处罚事项上网运行也正加速实施。权力的网上运行促使政府业务严格按流程办理，大大压缩了自由裁量权的随意“发挥”空间。三是建设全省统一的电子监察系统。依托浙江政务服务网，浙江构建了全省统一的电子监察系统，对所有审批办件的受理、承办、核准、批准、办结、公示进行全程监督，可实时查看每一笔审批业务的办理环节、办理意见，对于超出时限要求、办理流程不规范等情况，系统还会向责任单位和人员发出红、黄牌警告，促使办理人员“有权不可任性”。 2.倒逼行政流程再造，优化政务服务供给
借助于政务服务网创造的有利条件，浙江各级政府大力推进行政流程特别是行政审批流程的再造与优化，开展政务服务的“供给侧改革”。一是推进跨部门网上并联审批，促进审批业务协同和信息共享。如杭州市富阳区基于政务服务网所实施的网上施工图并联审批，由综合进件窗口一次性收取住建、规划、消防、人防、气象五个部门的审批材料，经电子化后扫描入网，启动五部门并联审批，并在部门间建立批文资料信息共享数据库，从而使部门收取材料从原来的50余件次减少为24件次，群众从原来跑5个窗口减少至1个，审批时间从原来串联的50余个工作日减少为6个工作日，取得了显著成效。二是开展网上网下跨层级联动审批。如温州市依托乡镇、街道及社区服务中心，将终审权无法下放审批事项受理和出让环节下移至基层，通过政务服务网实现上下联动办理，在民政、社保等部门形成了“就近申报、网上流转、上级审批、就近反馈”的新型审批模式。通过政务服务网，各种政务服务在网上汇聚并统一提供，大大方便了群众办事。浙江政务服务网上线以来，服务项目逐步增加，服务功能逐渐强化，目前已汇聚政府及相关社会机构的2.4万项服务资源。针对如纳税缴费、违章处理等事项，通过政务服务网已能实现全程在线办理，公众只需点击鼠标即可完成办理。针对行驶证补换、驾驶证补换、房屋权属证明、纳税证明、港澳通行证再次签注等事项，通过政务服务网已能做到“网上申报、信任在先、办结核验”（即可以在线申报，在完成所有流程后只需去现场窗口一次性核验身份和相关纸质材料），从而避免了办事群众不必要的来回奔波，而其中部分项目甚至已在探索试行“网上申请、在线服务、快递送达”，从而完全免去了办事群众登门跑腿。
3.促进数据资源互通共享，提升政府整体绩效
首先，在政务服务网建设过程中，浙江按照省、市两级架构打造了全省统一、安全可靠的电子政务云平台（见图1）。其中，省级政务云主要为省级单位服务，也可为有需要的地方提供云计算服务；市级政务云为本地（含县、市区）单位提供云计算服务；县级政府原则上不再建设政务云平台。在此基础上，推进各部门在云平台集中部署，促进了信息化基础设施集约建设和共享利用。目前，省级政务云平台已部署49个省级单位的127个应用系统，资源利用规模已达800余套。其次，推进政务信息资源的共享开放。浙江专门制定了政务服务网信息资源共享管理办法，建立了省、市、县三级贯通的政務信息资源共享交换体系。同时，建设全省统一的电子证照库，目前省级和9个设区市的电子证照数据库已基本建成，为各级政府部门信息共享与协同办事提供了便利条件。最后，在信息资源共建共享的基础上，浙江打造政务服务网综合监测与协同工作平台，目前正逐步完善经济运行监测系统、地理空间数据管理系统、财政专项资金管理以及社会综合治理、行政综合执法等网上平台。基于网上信息共享与在线大数据分析，推动部门间形成“技术标准一体化，业务联动一体化”的工作机制，实现了综合监测、决策咨询、综合管理、综合执法、统一服务，提升了政府整体运行绩效。浙江省政协就此开展了一次问卷调查，该调查由浙江省政协于2015年2月-3月组织实施，共发放问卷6450份，回收得到有效问卷5524份，受访者分布于浙江11个地级市的47个县（市、区）、176个乡镇（街道）。调查显示，分别有69.1%、67.0%的受访者表示“四张清单一张网”改革之后，“不同部门重复审核材料”“不同部门相互推诿扯皮”的问题得到好转，这在一定程度上反映出“互联网+政务”在构建整体性政府、优化政府组织体系方面的切实成效。
二、浙江“互联网+政务”建设
面临的困难和问题
浙江政务服务网上线以来，取得了显著的成效，然而其发展尚处于起步阶段，仍面临着一系列“成长中的烦恼”，这些困难和问题主要表现为以下几个方面：
（一）服务内容不够完整统一
一是一些垂直管理的行政单位和部门没有纳入政务服务网。如出入境检验检疫、海关、国税、烟草、盐业等10多个部门行政审批事项还没有上网运行，对办事人全流程在网上办理申请事项带来缺失影响。二是权力库列出的许多行政权力事项还没有提供在线办理功能，有待进一步统一、细化和完善。如在行政审批网上板块，部分市级平台尚未将编委办的事业单位法人办事功能上线。另外像地方公积金中心等企业法人办事项目较多的单位，相当比例的市、县级政务服务平台仍未上线。三是网上透明运行和实施项目存在缺省。当前，最突出的问题是占政府行政权力事项绝大多数且与企业、公民生产生活密切相关的行政处罚事项仍未完全在浙江政务服务网上线运行。
（二）网上办事便捷性尚未完全显现
从目前情况来看，部分事项网上办理既费时又费力，办事人更加愿意直接去窗口办理。许多办事人对政务服务网还不太熟悉，对在网上直接申请办事感到不习惯，也不放心。全省政务服务网建设刚刚起步，有些行政单位和相关审批事项还没有上线，有些网上菜单点击进去后发现还不能使用，有些办事人根据习惯对网上办事并不放心。另外，企业和个人在网上办事过程中，由于一些栏目事项设置比较复杂，有些办事人可能并不清楚，需要咨询相关审批人和审批单位，但目前浙江政务服务网“网上咨询”栏目功能设置还不健全，有时甚至会碰到“办事出错却不知错在哪里”的困惑。
（三）系统整合与资源共享难度较大
一是“信息孤岛”现象普遍存在。由于各行政机构以及各部门管理条块太多，导致各条专线、专网与政务服务网的对接还存在较大的困难和障碍，部分专网涉及与中央部委的沟通协调工作，还有些则涉及个人隐私和国家涉密工作等。这种局面造成不少部门的核心业务系统在纵向专网运行，难以实时互通，并衍生出了“二次输入”的问题，即部门业务主要在自建纵向专网中办理，同时专门雇人把办理数据录入政务服务网，以维持政务服务网的办件数量。二是政务服务网建设存在上下不一致、不同步的情况。同一事项下各个地方网上内容设置不尽相同，例如公积金办事内容的缺失和不一致。目前推进速度较快的地区已经将代办点延伸至乡镇（街道）、村（社区），而有些地区则推进缓慢。三是政务服务网的功能定位尚未完全清晰。很多地方存在等一等、看一看的情况，推进和执行力度因此而打了折扣。还有一些地方拥有自建的政务信息化系统，统一对接和纳入政务服务网管理存在一定的滞后性和适应期。 （四）配套支撑体系尚需健全
一是电子印章和电子档案的推广使用问题。目前很多网上办事内容最后都要求办事人提供纸质申请，作为真伪鉴别和档案保存，但实际上如果网上辦事都需要到窗口提供纸质文件，那么“一张网”运行、无纸化办公就将成为空谈。二是大容量数据库的开发和兼容，以及数据共享问题。由于各部门的数据比较独立，导致使用效率不高、行政运行成本高企，老百姓办事烦、办事难。比如证照库、电子档案库等数据库以及各条专线、专网的网络接人和兼容问题必须解决，调研中个人和企业反映较多的也是多次重复提供证件、证明等问题比较烦琐。三是诚信体系的建设问题。政府部门要求办事人提供纸质证件、证明，主要是目前的社会诚信体系缺失造成的。目前政府内部的诚信系统也相对比较封闭和分割，政务服务网还不能畅通调取和利用这些信息资源。四是省级层面的综合协调管理机构的缺失和日常维护保障问题。尽管浙江政务服务网是归口省政府办公厅管理，但省级层面的管理部门目前更多的只是解决技术层面的问题，对于具体工作的统筹协调和指导性则还不够。这对今后各个地方平台的持续推进、运行管理和日常维护相当不利。
三、深化“互联网+政务”建设的方向与路径
浙江政务服务网的建设运行是一项复杂的系统工程，在完善过程中必须紧扣存在的问题与短板，以互联网思维推进政务服务网拓展功能、强化整合、优化应用，从而真正建成基于互联网政务的智慧政府，提升政府治理能力与治理绩效。
（一）加强统筹协调，明确目标功能
当前，全球电子政务建设越来越注重强化电子政务的统筹规划，美、澳、英、日、韩等先进国家均十分重视电子政务战略规划的制定，定期会发布相关战略，明确推进电子政务建设的阶段性重点与长远目标。借鉴国际经验，浙江政务服务网的下一步发展首先需要加强顶层设计，加快一体化建设。一方面要加快基本内容建设标准和技术标准的统一，推进省级政务服务网和地方平台一体化建设，而对于便民服务项目则可鼓励地方发挥特色，允许地方平台差异化、个性化建设和运行；另一方面，要充分挖掘“线下”实体政务服务大厅的服务能力，在目前“线上”办事能力和便捷化程度有限的情况下，切实提高实体政务服务大厅的服务水平，替网上办事分流分担，为政务服务网功能完善和使用便捷化争取时间，同时应着眼未来，积极推进实体政务服务大厅和政务服务网的用户数据整合，形成线上线下互认的统一身份认证体系，从而尽早实现实体政务服务大厅和政务服务网的互联互通、无缝切换。其次要出台全省清晰统一的政务服务网建设目标和专项规划。全省“一张网”的建设目标、功能和近中远期规划要更加清晰、明确。同时，应在省“十三五”规划之下编制相应的政务服务网和智慧政府建设专项规划。再次应设立政务服务网综合主管部门及电子政务首席信息官，在统一协调下开展全省政务服务网的研究、规划、建设及管理，提高各级政务平台建设运行的长期性、针对性和指导性，进一步实现“建设集聚、服务集聚、数据集中、管理集成”。适时建立各级政府的专门数据信息中心，研究政务大数据的收集、公开、处理和利用，为政府的咨询决策提供依据，也为政务大数据社会化利用提供平台，积极打造数字政府和智慧政府。
（二）加快资源整合，完善服务内容
在电子政务集约化发展的影响下，通过网络互通与平台整合，促进基础设施、共性应用的集约化发展已成为国际潮流。例如，英国在2010年推出的信息通信技术发展战略中，构建公共基础设施部分的核心内容便是整合和建设公共部门网络平台项目，为公共部门集中提供无缝的数据和语音传输，以降低运行成本和复杂性。结合国际经验与浙江政务服务网建设面临的瓶颈，可考虑采取以下措施：
一是要强化电子政务信息资源共享，推动基础设施集约化建设。要加快全省网上服务“七统一”（统一导航、统一认证、统一申报、统一查询、统一互动、统一支付和统一评价）的进程，建设全省统一的人口、法人、信用、地理信息等基础数据库，同时通过对原有的门户、业务、数据和基础设施等资源进行再整合和再优化，推动政务数据共享。二是要完善服务网内容，提升服务能力。应加快省级单位和中央部委垂直管理单位和部门的专线、专网纳入“一张网”的进程，相关应用经分类后，分别向统一的政务内网或外网迁移，从而让专网专线尽快与政务服务网实现对接。同时，要解决好权力库与网上办事项目的不匹配问题，补全尚不能网上办理的权力事项，加快行政处罚类事项的网上办理进度，并重点完善“阳光政务”“行政审批”“便民服务”等板块的服务功能。三是要促进服务延伸，实现五级联动。在深化“四张清单”改革的基础上，强化信息化与政务服务的深度融合，建立乡镇（街道）统一的信息收集分办系统，对浙江政务服务网及政务咨询投诉举报平台等渠道收集的信息，实行统一归集、分流，促进政务服务网向乡镇（街道）、村（社区）延伸并与省市县三级联网，形成全省统一、五级联动的网上政务服务平台。
（三）突出亮点内容，加大宣传应用
以用户需求为中心，让公众访问政府网站时享受“一站式”服务是电子政务发展先进国家的普遍做法。新加坡被公认为是全球电子化公共服务的发展程度和精细化水平最为领先的国家，其政府网站将每一个公民从出生到死亡整个生命周期需要跟政府打交道的事情全部归纳出来，然后细分为不同阶段，在每一个阶段里都为公民提供一体化的服务“链条”，服务事项涉及文化、教育、家庭、住房、交通与出游等一系列主题，只要年满15周岁的公民便可拥有“电子公民账户”，随时通过网站获取服务。新加坡的成功经验为浙江政务服务网的日后“成长”提供了可资借鉴的思路，具体可从以下几个方面提升其服务功能：
一是要突出特色服务，提高网络黏性。在“阳光政务”“行政审批”和“便民服务”等板块中，优先选择一批群众最为关心和迫切需要、社会关注度高、使用频率高、又适宜“线上”服务的特色项目加快建设。重点完善网上申报、查询、缴费等服务栏目的导航，对办事指南等相关页面按照场景化、人性化的要求进行改造，优化用户体验，从而提高政务服务网对企业和群众的黏性，让“一张网”接地气。二是要整合服务资源，引导公众参与。政务服务网建设应与12345、81890等地方政府服务热线及微博、微信公众服务号等互联互通或捆绑，提高政务服务网的使用频率。通过“政民互动”，实现外部监督和建言献策，推进网上办事的方便与完善。通过各种主流新闻媒体或户外广告等，推介浙江政务服务网。三是要加大宣传培训应用力度，以学促用，扩大使用受益面。可通过在各部门办事窗口粘贴海报、视频剪辑、漫画宣传册的方式，集中展示“一张网”与群众关系最为密切、关注度最高、使用最为频繁的特色服务和网上操作方法，吸引公众和办事群众关注和熟悉政务服务网。要加大对政府部门领导及窗口服务人员培训力度，使他们熟练掌握内部业务操作流程，以学促用，扩大使用面和受益面。
（四）推进电子政务应用立法，实现无纸化办公
考虑到现实的迫切需要，首先应就电子政务应用等方面，尽快制定出台地方性法规或省政府规范性文件，例如《电子政务建设和应用管理条例》《电子证照管理条例》。在此基础上，加大电子档案、电子印章的建设和普及力度，并通过政务服务网的信用信息平台使企业、个人及社会组织都拥有电子信用档案，实现信用信息共享共用，加快社会信用体系完善。同时，要加快电子印章防伪、加密及识别技术的研究，推动电子印章在电子政务领域的应用，实现行政审批全程信息化和无纸化，真正落实为民服务“最后一公里”。
四、结语
“对于政府来讲，变革与其说是一种特例，不如说是一种惯例。”在新的历史条件下，“互联网+政务”便是推进政府改革，加快转变政府职能，深化法治政府和服务型政府建设的重要手段。本文以全国首个基于云计算平台的省级政务网站——浙江政务服务网为例，系统阐述了“互联网+政务”推进政府治理现代化的内在机理与实践进展，剖析了浙江“互联网+政务”建设所面临的困难和问题，并在此基础上提出应从加强统筹协调，明确目标功能，加快资源整合，完善服务内容，突出亮点内容，加大宣传应用，推进电子政务应用立法，实现无纸化办公等方面进一步深化“互联网+政务”建设。