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改革开放30年来，我国农村金融经历了多次的重大改革，目前逐步形成了由农业银行、农村信用社、农业发展银行、邮政储蓄银行、村镇银行、小额贷款公司等组成的农村金融体系。但农村资金大量外流、农户和农村中小企业贷款难的状况并没有得到根本改善。进一步深化农村金融改革，增加农村金融供给，改善农村金融服务，仍然是农村改革发展中的一项重要工作。
一、农村金融改革发展的现状和问题
（一）农业银行姓“农”，心不在“农”
上个世纪80年代中期以前，农业银行全部贷款的98%以上集中于农村。80年代中期至90年代初，为解决农产品“卖难”和扶持乡镇企业，农业银行每年将60%的信贷资金用于农副产品收购和乡镇企业发展。1993年和1996年，农业银行分别进行了政策性业务分离和与农村信用社脱钩的改革，成为国有商业银行，其贷款结构也不断调整，贷款范围逐渐扩大，涉农贷款比重逐步下降。农行全国机构数由2001年的44418家减少到2005年的28234家，其中主要在农村地区办理业务、提供服务的储蓄所由2001年的10837家锐减到2003年的5462家。据农业银行统计，到2007年末，全部涉农贷款余额1.2万亿，占其贷款余额总量的36%，但其中真正用于农业的贷款只占10%左右。目前农业银行业务经营范围与其它国有商业银行已基本上没有差别。
（二）改革后的农村信用社是农村金融的主力军，但改革仍不彻底
2003年以来，按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体思路，开展了深化农村信用社改革试点工作，主要目标是通过深化管理体制和产权制度改革，把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构。总体来看，农村信用社改革试点工作取得了阶段性成果，明显改善了资产质量，扩大了资产规模，提高了抗风险能力，巩固了其农村金融主力军的地位。2005年末，农村信用社投放农村的贷款总量首次突破2万亿元，用于支持农业的贷款总量首次突破1万亿，约占全国农业贷款发放总量的80%。至2007年末，全国共开业农村合作银行113家，农村商业银行17家，1803家农村信用社实施了以县（市）为单位的统一法人改造。但目前的农村信用社改革仍不彻底，改革试点更多地偏重于形式和数量的调整以及管理权利的重新分配，法人治理结构仍不完善，大部分农村信用社仍未摆脱“官办”和行政色彩。同时，农村信用社为“三农”服务的市场定位与其商业化经营的原则也存在矛盾。
（三）农业发展银行的政策性较强，支农职能有待进一步加强
建立于1994年的农业发展银行，其最初的职能定位，是以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。后经过一系列的业务调整，农业发展银行的信贷资金主要用于国有企业的粮棉油收购贷款。2003年，粮油贷款余额、棉花贷款余额分别占农业发展银行总贷款余额的83%和16%。随着粮棉油收购市场的逐步放开，近两年来，农业发展银行的业务不断拓展，增加了商业性贷款业务，开展了针对农村基础设施建设和农业产业化龙头企业、农业科技企业、农业小企业的信贷业务。总体上看，我国农业政策性金融发展依然滞后，一些带有公益性的良种繁育、种子购销等经济活动，不能得到政策性信贷的支持，也很难得到商业性贷款，急需农业发展银行进一步拓展支农贷款业务。
（四）民间金融在农村发挥着重要作用，农村多种所有制的新型金融机构崭露头角
调查表明，全国农户借贷中只有不到50% 来自银行、信用社等正规金融机构，通过民间金融途径获得的借贷占农户借贷规模的比重超过了50%。为满足不断增长的农村金融需求，2005年8月，中国人民银行决定在山西、陕西、贵州、四川、内蒙古等5省区开展“只贷不存”的商业性小额贷款公司试点。2006年12月，银监会出台了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，允许农村开办村镇银行、贷款公司、农村金融互助合作社等多种所有制的新型金融机构，首批试点在四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北6省（区）的农村地区进行。其中，村镇银行可经营吸收公众存款，发放短期、中期和长期贷款，办理国内结算、票据承兑与贴现等业务。2007年，放宽农村地区银行业金融机构市场准入试点的范围已扩大至全国。允许农村开办新型金融机构具有重大的理论和实践意义，是完善农村金融体系、增加农村金融服务的重大举措，但由于试点的时间还比较短，急需制定和完善配套措施，加强有关政策的协调和配合。
（五）农民对邮政储蓄银行寄予更多期望
2007年3月，经中国银监会批准，中国邮政储蓄银行正式挂牌成立，成为目前国内几大商业银行中营业网点最多的金融机构，而且2/3以上的网点分布在县及以下农村地区，成为我国覆盖城乡的最大金融网。中国邮政储蓄银行成立之前，邮政储蓄一直遵循“只存不贷”的发展模式，目前已成为既能吸收存款、又能发放贷款的商业银行，成为农村金融服务体系的重要组成部分。但目前邮政储蓄银行被允许开展的贷款种类十分有限，对增加农村金融实际供给的作用很小，改变这种状况还需要一个漫长的过程。
（六）农业保险蹒跚前行，期待国家更多的扶持
1982年中国人民保险公司开始试办农业保险，根据各地需要开办了不少险种。到1993年，全国农业保险保费收入达到8.29亿元，同年赔付率达到116%，政策性亏损主要通过其它险种的利润来“暗补”。随着人保公司向商业化转轨，农业保险结构开始调整，一些风险大、亏损多的业务急剧收缩，农业保险规模和保费收入也逐年下降。2004年全国农业险保费收入仅为3.77亿元，不到1993年的一半。为促进农业保险的发展，2004年国家在上海、吉林、黑龙江分别批设了安信农业保险公司、安华农业保险公司和阳光农业相互保险公司三家不同经营模式的专业性农业保险公司，开始开展多种形式的农业保险试点，取得了良好的效果。但我国农业保险仍处于起步阶段，国家财政税收政策支持不够，有关法律法规尚待完善，政府在政策性农业保险中的作用和定位、对农业保险的支持原则、对投保人利益的保护等均有待进一步明确，缺乏巨灾保险支持体系。
总体来看，农村金融服务还远远不能满足社会主义新农村建设的需求。一是农村金融主体缺乏的局面还没有改观，竞争性的金融市场尚未形成。县及县以下地区平均每万人拥有银行业机构数只有1.26个，农村地区仍有3302个乡镇没有银行业机构营业网点，全国只设有一家银行业机构网点的乡镇有8231个，经营动力不强，服务活力不足。二是农村贷款难问题仍十分突出。近年来，农业贷款额虽然有了较大幅度的增长，但全国人大农委调研组2006年的调研表明，仍有约40%的农户有贷款需求且符合贷款条件的农户得不到农业贷款。农民在金融借贷过程中缺少可供抵押、担保的财产，难以从正规金融机构获得贷款。农民的财产主要是土地和房产，但农民对这两种财产都没有完全的产权，不能用以抵押。三是农业保险发展滞后。财政对农业保险支持力度不强，商业性农业保险发展缓慢，政策性农业保险体系亟待完善，大多数农民保险意识薄弱，还没有将农业保险作为规避风险的工具。
二、推进农村金融体制改革的建议
（一）进一步加大政府对农村金融的支持力度
一是要加快通过专门立法明确县域内商业银行等金融机构为“三农”服务的义务。从法律上确保从农村地区吸收的储蓄应较大比例向农村地区发放贷款，增加农村资金供给。二是发挥财政在金融支农中的作用。建立国家对政策性金融的财政补偿机制，对开展政策性业务的金融机构提供贴息，降低经营成本和经营风险，引导社会资金流向农业和农村。三是借鉴国际上扶持合作金融组织的成功经验，对农村信用社、农村合作银行实行适当的减税政策。如可以考虑免征其农业专项小额贷款的营业税，积极发挥各类专业合作组织在农村金融特别是信贷业务中的作用。
（二）加强各类金融机构的分工合作
一是巩固和发展农村信用社改革成果，进一步完善法人治理结构和运行机制，把农村信用社真正办成为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构，增加为农服务的能力。二是强化政策性金融的支农作用，进一步拓宽农业发展银行业务范围，充分发挥其为“三农”服务的政策性银行功能。三是对于新成立的邮政储蓄银行，加快健全机构风险内控机制，加大对从业人员的培训，积极拓展贷款业务，增加农村地区资金有效供给。四是农业银行等商业银行要创新金融产品和服务方式，在坚持商业化经营的前提下，进一步加大对农业产业化经营龙头企业、农村中小企业和小城镇发展的信贷支持力度。
（三）进一步开放农村金融市场，完善农村金融体系
发展多种所有制金融机构，引导更多的民间金融进入农村金融市场，通过有效竞争，完善农村金融服务。一是进一步搞好农村新型金融机构的试点工作。目前新型农村金融机构的主体部分是村镇银行，也是唯一允许吸收存款的机构，要在认真总结试点经验的基础上，探索规范村镇银行资金投放机制和制度，落实其为“三农”服务的市场定位。二是引导农民民间金融健康发展。从多数农村地区实际情况看，民间借贷关系在相当长的时期内有其存在的必然性。要加强监控，规范民间借贷，积极引导农民合作金融组织发展，既发挥民间借贷对农村金融体系的补充作用，又要加强风险防范。
（四）培育农村社会信用体系
一是探索建立以农村社区为基础的信用登记制度，提高农民的信用意识。二是逐步建立符合农村特点的信贷担保体系，解决农村贷款“担保难”问题。推广和完善农户小额信贷管理办法，完善农民的“联户担保制度”。三是针对农户和农村中小企业的实际情况，尽快研究多种担保办法，积极探索实行耕（林）地承包权、权益质押等多种担保形式。鼓励各类信用担保机构积极拓展符合农村特点的担保业务，支持农村互助合作组织参与农业担保业务。
（五）加快建立政策性农业保险制度
要认真总结各地开展政策性农业保险试点的经验和做法，加大国家财政投入力度，稳步扩大试点范围，科学确定补贴品种；支持发展主要粮食作物的政策性保险；建立健全生猪、奶牛等政策性保险制度；支持发展农产品出口信贷和信用保险；完善政策性农业保险经营机制和发展模式，建立健全农业再保险体系，逐步形成农业巨灾风险转移分担机制。
一、农村金融改革发展的现状和问题
（一）农业银行姓“农”，心不在“农”
上个世纪80年代中期以前，农业银行全部贷款的98%以上集中于农村。80年代中期至90年代初，为解决农产品“卖难”和扶持乡镇企业，农业银行每年将60%的信贷资金用于农副产品收购和乡镇企业发展。1993年和1996年，农业银行分别进行了政策性业务分离和与农村信用社脱钩的改革，成为国有商业银行，其贷款结构也不断调整，贷款范围逐渐扩大，涉农贷款比重逐步下降。农行全国机构数由2001年的44418家减少到2005年的28234家，其中主要在农村地区办理业务、提供服务的储蓄所由2001年的10837家锐减到2003年的5462家。据农业银行统计，到2007年末，全部涉农贷款余额1.2万亿，占其贷款余额总量的36%，但其中真正用于农业的贷款只占10%左右。目前农业银行业务经营范围与其它国有商业银行已基本上没有差别。
（二）改革后的农村信用社是农村金融的主力军，但改革仍不彻底
2003年以来，按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体思路，开展了深化农村信用社改革试点工作，主要目标是通过深化管理体制和产权制度改革，把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构。总体来看，农村信用社改革试点工作取得了阶段性成果，明显改善了资产质量，扩大了资产规模，提高了抗风险能力，巩固了其农村金融主力军的地位。2005年末，农村信用社投放农村的贷款总量首次突破2万亿元，用于支持农业的贷款总量首次突破1万亿，约占全国农业贷款发放总量的80%。至2007年末，全国共开业农村合作银行113家，农村商业银行17家，1803家农村信用社实施了以县（市）为单位的统一法人改造。但目前的农村信用社改革仍不彻底，改革试点更多地偏重于形式和数量的调整以及管理权利的重新分配，法人治理结构仍不完善，大部分农村信用社仍未摆脱“官办”和行政色彩。同时，农村信用社为“三农”服务的市场定位与其商业化经营的原则也存在矛盾。
（三）农业发展银行的政策性较强，支农职能有待进一步加强
建立于1994年的农业发展银行，其最初的职能定位，是以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。后经过一系列的业务调整，农业发展银行的信贷资金主要用于国有企业的粮棉油收购贷款。2003年，粮油贷款余额、棉花贷款余额分别占农业发展银行总贷款余额的83%和16%。随着粮棉油收购市场的逐步放开，近两年来，农业发展银行的业务不断拓展，增加了商业性贷款业务，开展了针对农村基础设施建设和农业产业化龙头企业、农业科技企业、农业小企业的信贷业务。总体上看，我国农业政策性金融发展依然滞后，一些带有公益性的良种繁育、种子购销等经济活动，不能得到政策性信贷的支持，也很难得到商业性贷款，急需农业发展银行进一步拓展支农贷款业务。
（四）民间金融在农村发挥着重要作用，农村多种所有制的新型金融机构崭露头角
调查表明，全国农户借贷中只有不到50% 来自银行、信用社等正规金融机构，通过民间金融途径获得的借贷占农户借贷规模的比重超过了50%。为满足不断增长的农村金融需求，2005年8月，中国人民银行决定在山西、陕西、贵州、四川、内蒙古等5省区开展“只贷不存”的商业性小额贷款公司试点。2006年12月，银监会出台了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，允许农村开办村镇银行、贷款公司、农村金融互助合作社等多种所有制的新型金融机构，首批试点在四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北6省（区）的农村地区进行。其中，村镇银行可经营吸收公众存款，发放短期、中期和长期贷款，办理国内结算、票据承兑与贴现等业务。2007年，放宽农村地区银行业金融机构市场准入试点的范围已扩大至全国。允许农村开办新型金融机构具有重大的理论和实践意义，是完善农村金融体系、增加农村金融服务的重大举措，但由于试点的时间还比较短，急需制定和完善配套措施，加强有关政策的协调和配合。
（五）农民对邮政储蓄银行寄予更多期望
2007年3月，经中国银监会批准，中国邮政储蓄银行正式挂牌成立，成为目前国内几大商业银行中营业网点最多的金融机构，而且2/3以上的网点分布在县及以下农村地区，成为我国覆盖城乡的最大金融网。中国邮政储蓄银行成立之前，邮政储蓄一直遵循“只存不贷”的发展模式，目前已成为既能吸收存款、又能发放贷款的商业银行，成为农村金融服务体系的重要组成部分。但目前邮政储蓄银行被允许开展的贷款种类十分有限，对增加农村金融实际供给的作用很小，改变这种状况还需要一个漫长的过程。
（六）农业保险蹒跚前行，期待国家更多的扶持
1982年中国人民保险公司开始试办农业保险，根据各地需要开办了不少险种。到1993年，全国农业保险保费收入达到8.29亿元，同年赔付率达到116%，政策性亏损主要通过其它险种的利润来“暗补”。随着人保公司向商业化转轨，农业保险结构开始调整，一些风险大、亏损多的业务急剧收缩，农业保险规模和保费收入也逐年下降。2004年全国农业险保费收入仅为3.77亿元，不到1993年的一半。为促进农业保险的发展，2004年国家在上海、吉林、黑龙江分别批设了安信农业保险公司、安华农业保险公司和阳光农业相互保险公司三家不同经营模式的专业性农业保险公司，开始开展多种形式的农业保险试点，取得了良好的效果。但我国农业保险仍处于起步阶段，国家财政税收政策支持不够，有关法律法规尚待完善，政府在政策性农业保险中的作用和定位、对农业保险的支持原则、对投保人利益的保护等均有待进一步明确，缺乏巨灾保险支持体系。
总体来看，农村金融服务还远远不能满足社会主义新农村建设的需求。一是农村金融主体缺乏的局面还没有改观，竞争性的金融市场尚未形成。县及县以下地区平均每万人拥有银行业机构数只有1.26个，农村地区仍有3302个乡镇没有银行业机构营业网点，全国只设有一家银行业机构网点的乡镇有8231个，经营动力不强，服务活力不足。二是农村贷款难问题仍十分突出。近年来，农业贷款额虽然有了较大幅度的增长，但全国人大农委调研组2006年的调研表明，仍有约40%的农户有贷款需求且符合贷款条件的农户得不到农业贷款。农民在金融借贷过程中缺少可供抵押、担保的财产，难以从正规金融机构获得贷款。农民的财产主要是土地和房产，但农民对这两种财产都没有完全的产权，不能用以抵押。三是农业保险发展滞后。财政对农业保险支持力度不强，商业性农业保险发展缓慢，政策性农业保险体系亟待完善，大多数农民保险意识薄弱，还没有将农业保险作为规避风险的工具。
二、推进农村金融体制改革的建议
（一）进一步加大政府对农村金融的支持力度
一是要加快通过专门立法明确县域内商业银行等金融机构为“三农”服务的义务。从法律上确保从农村地区吸收的储蓄应较大比例向农村地区发放贷款，增加农村资金供给。二是发挥财政在金融支农中的作用。建立国家对政策性金融的财政补偿机制，对开展政策性业务的金融机构提供贴息，降低经营成本和经营风险，引导社会资金流向农业和农村。三是借鉴国际上扶持合作金融组织的成功经验，对农村信用社、农村合作银行实行适当的减税政策。如可以考虑免征其农业专项小额贷款的营业税，积极发挥各类专业合作组织在农村金融特别是信贷业务中的作用。
（二）加强各类金融机构的分工合作
一是巩固和发展农村信用社改革成果，进一步完善法人治理结构和运行机制，把农村信用社真正办成为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构，增加为农服务的能力。二是强化政策性金融的支农作用，进一步拓宽农业发展银行业务范围，充分发挥其为“三农”服务的政策性银行功能。三是对于新成立的邮政储蓄银行，加快健全机构风险内控机制，加大对从业人员的培训，积极拓展贷款业务，增加农村地区资金有效供给。四是农业银行等商业银行要创新金融产品和服务方式，在坚持商业化经营的前提下，进一步加大对农业产业化经营龙头企业、农村中小企业和小城镇发展的信贷支持力度。
（三）进一步开放农村金融市场，完善农村金融体系
发展多种所有制金融机构，引导更多的民间金融进入农村金融市场，通过有效竞争，完善农村金融服务。一是进一步搞好农村新型金融机构的试点工作。目前新型农村金融机构的主体部分是村镇银行，也是唯一允许吸收存款的机构，要在认真总结试点经验的基础上，探索规范村镇银行资金投放机制和制度，落实其为“三农”服务的市场定位。二是引导农民民间金融健康发展。从多数农村地区实际情况看，民间借贷关系在相当长的时期内有其存在的必然性。要加强监控，规范民间借贷，积极引导农民合作金融组织发展，既发挥民间借贷对农村金融体系的补充作用，又要加强风险防范。
（四）培育农村社会信用体系
一是探索建立以农村社区为基础的信用登记制度，提高农民的信用意识。二是逐步建立符合农村特点的信贷担保体系，解决农村贷款“担保难”问题。推广和完善农户小额信贷管理办法，完善农民的“联户担保制度”。三是针对农户和农村中小企业的实际情况，尽快研究多种担保办法，积极探索实行耕（林）地承包权、权益质押等多种担保形式。鼓励各类信用担保机构积极拓展符合农村特点的担保业务，支持农村互助合作组织参与农业担保业务。
（五）加快建立政策性农业保险制度
要认真总结各地开展政策性农业保险试点的经验和做法，加大国家财政投入力度，稳步扩大试点范围，科学确定补贴品种；支持发展主要粮食作物的政策性保险；建立健全生猪、奶牛等政策性保险制度；支持发展农产品出口信贷和信用保险；完善政策性农业保险经营机制和发展模式，建立健全农业再保险体系，逐步形成农业巨灾风险转移分担机制。