论文部分内容阅读
内容提要 安理会通过的第1373号决议和第1540号决议，具有典型的“造法”特征，即普遍拘束力、一般针对性、无明确的期限限定。不过，无论从法律角度，还是从政治角度，“决议造法”都面临着“合法性不足”的严重质疑。由此导致两份决议虽趋于“硬规范”，但却表现出“软约束”的逆向特征：缺乏自我强制执行能力，“差别执行”与对“消极履约”的容忍，以及对全球、区域和次区域层面各种不同“规范网络”的依赖。作为应急性的选择，“决议造法”是安理会权势扩张的新表现，但合法性问题始终是其拓展局限。
关键词 “决议造法” 第1373号决议 第1540号决议
一、“决议造法”及其合法性困扰
根据联合国宪章第七条，2001年9月28日安理会通过了题为“恐怖主义行为对国际和平与安全造成的威胁”的第1373号决议，2004年4月28日安理会又通过了题为“防止核生化武器扩散”的第1540号决议。为督促执行这两项决议，安理会又分别成立了“反恐委员会”和“1540委员会”，负责对执行情况进行审查，并协助提供援助。第1624（2005）号决议还进一步重申并补充了第1373号决议，1540号决议的要求及其委员会的作用则在之后的第1673（2006）号、1810（2008）号、1977（2011）号决议以及几项安理会主席声明中得到了强化。
安理会每年都会基于宪章第七条通过数十项决议，这些决议或是针对特定国家，比如针对朝鲜核试验的第1718（2006）号、1874（2009）号和1928（2010）号决议；或是针对特定个人或组织，比如1997年制裁“争取安哥拉彻底独立全国联盟”的第1127号决议，2003年冻结萨达姆集团“资金、金融资产或其他经济资源”的第1483号决议，以及针对阿富汗“塔利班组织”的第1267（1999）号、1333（2000）号和1390（2002）号决议，针对利比亚卡扎菲集团的第1970（2011）号和1973（2011）号决议等。
和上述这类决议不同，第1373号和1540号决议具有明显的“造法”即决议“法律化”的特征。其一，两项决议都具有普遍拘束力，决议针对的不再是特定对象，而是联合国内的“所有国家”（all states），并将它们置于两项决议的执行部分所分别列出的一系列义务之下，要求它们“应”（shall）依照其条款“为或不为”。其二，第1373号决议意在全球范围内通过有效的集体行动打击各种类型的恐怖主义行为，而第1540号决议则试图填补现有机制漏洞，以防止“核生化武器及其运载工具和相关材料”流向非国家行为体或个人的任何可能，两项决议都有着一般针对性。其三，两项决议对成员国的拘束力都没有明确的期限限定，除非另外通过决议规定或废止，否则都将持续有效。由于具有这样三项特征，安理会所通过的这两份决议构成了一种典型的“造法”行为，简单说即“决议造法”。安理会由此开创了先例，自我赋权成了新的国际“造法机构”，临时充当起全球“立法者”角色。
不过，安理会是否具有这样的权限？作为一个“代表性不足、对自己的行为无须负责且不会受到任何司法审查的政治机构，能否代表整个国际社会来创制具有深远意义的法律义务呢？”对这一问题的回答很难是肯定的。不管从法律角度，还是从政治角度，“决议造法”都面临着“合法性不足”的严重质疑。
安理会负有“维持国际和平及安全之主要责任”，《联合国宪章》第七章为此赋予其广泛而强有力的权力，包括第三十九条“断定任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为之是否存在”，第四十一条“决定所应采武力以外之办法，以实施其决议，并得促请联合国会员国执行此项办法”，及“采取必要之空海陆军行动”的第四十二条。从传统的国家间冲突到将“恐怖主义”与“大规模杀伤性武器的扩散”及“两者间的结合”界定为“和平之威胁”，安理会对三十九条赋予给它的这项权力所做的延展性解释，并未引起太大争议。不过，主要依据第四十一条的第1373号和1540号决议，则明显突破了其权限。
安理会的“维持国际和平及安全之主要责任”源自《联合国宪章》第五章第二十四条第一款，“为保证联合国行动迅速有效起见，各会员国将维持国际和平及安全之主要责任，授予安全理事会”，并同意“安全理事会于履行此项责任下之职务时，即系代表各会员国”。由此可以看出，安理会所拥有的只是会员国的“授予”性权力。以简单的代理原理，这一权力很显然无法支持安理会未经其被代理人即会员国同意即为其立法并要求后者遵循。在“维持国际和平及安全”过程中，第1373号和1540号决议也完全无视《宪章》第十一条（一）和第二十六条赋予大会的相关权力。
“共同同意”原则是国际法作为法律体系的根据，“是国家在任何特定时间内对包含国际法作为整体的规则总体的明示或默示同意”。第1373号和1540号决议则直接跳过了“国家同意”这一传统造法程序，并对各成员国施加了广泛而深入的义务。前者要求会员国将资助恐怖主义行为定罪，冻结同涉嫌恐怖主义行为的人员有关的任何资金，禁止为恐怖分子提供庇护、资助或支持等。后者则决定“按照本国程序，通过和实施适当、有效的法律”，并“建立国内管制，以防止核生化武器及其运载工具的扩散”。与单纯集中于“反恐”的第1373号决议相比，第1540号决议对会员国施加的义务尤其全面深刻。该决议涵盖所有和大规模杀伤性武器相关的敏感物质、技术，要求各国在敏感材料衡算、安保、实物保护、边境管制和执法、出口及转口等各领域建立适当管制。
对安理会的权势扩张，印度代表在对第1540号决议草案进行辩论时即直指，“安理会近年来越来越倾向于包揽代表国际社会进行立法的新的、更广泛的权力”。阿尔及利亚代表则称，“安全理事会在承担这方面的责任时，正在以异乎寻常的方式行事，因为《宪章》显然并未赋予安理会代表国际社会制定法律的任务，而只是赋予它维持国际和平与安全的主要责任。”巴基斯坦代表也认为，安理会“把这些国家的政府和主权立法机构并没有自愿接受的义务强加给它们”。三位代表的发言深切地表达了中小国家或非安理会成员国对安理会权势扩张的不安和不满。这种不安和不满即使在决议通过之后仍然在一些地区和组织当中得到回应，比如2004年的不结盟运动部长级会议即直截了当地批评：“对安理会利用其权限去规定会员国的立法行动以执行其决定的实践提出了警告。”㈢太平洋小岛国家则指出，安理会的新决议代表的只是大约8%的联合国成员国，决议并不是基于同意、共识或共同体原则，而是“少数统治”的典型例证。 正如Szasz所说，安理会成员国在通过第1373号决议时，“多数可能没有意识到……他们所做的是开创性的”。这项决议表决用时不到5分钟，整个过程只有主席程序性的主持发言和15个会员国的举手表决，没有任何一个国家提出质疑或保留，出台极为高效迅捷。
第1540号决议就没有这么好的运气了。布什总统在2003年9月24日联合国大会的演讲中正式要求安理会通过一份反扩散决议，2003年10月“五常”开始就这一议题进行磋商。5个月后，安理会四国（中国要求继续磋商）才就一份草案达成一致。2004年4月8日，安理会15个成员国第一次非正式集会，就该草案进行讨论。22日，安理会举行公开辩论，另有35个国家要求参与辩论，从国家参与上看，可以说具有了广泛的代表性。当天会议从上午9时50分开始，中午休息2小时，至下午4时50分才结束。在讨论基础上，草案又经过第三次修改，才在6天后的安理会表决中获得通过。尽管当时担任非常任理事国的巴基斯坦投了赞成票，不过仍然在表决后的发言中提出不少质疑。
第1540号决议草案辩论的国家提出的主要问题包括：其一，决议中援引的“第七章”问题。多数中小国家担心，第七章所包含的第四十一条和第四十二条的强制性条款会成为未来大国入侵的工具，即一旦没有遵守或不愿遵守决议，就可能受到“包括使用武力在内的胁迫性行动”。对此，草案提案国（除此前就已达成一致的美俄英法“四常”外，草案后来还获得三个非常任理事国菲律宾、罗马尼亚和西班牙的支持）反复强调，“该决议并非侵入性的”，“决议草案并没有明确或暗示在不遵守的情况下为使用强迫措施开空白支票，包括使用武力”，“因为它在如何内部解释其执行情况问题上给予各国回旋余地”，“根据第七章通过这项决议有两个原因：明确地使该决议在法律上具有约束力，以及发出一个强有力的政治信息”。
其二，“决议造法”与国内立法管辖权的关系。印度等国代表在辩论中声称“将不接受外部规定的不符合其宪法的条款和程序”。各提案国则向安理会保证，制订该决议的目的是填补国际法中的一个漏洞，并不谋求制订具体的立法，“各国能够将该决议所赋予的义务根据自己的意愿变成国内法”。为消解争端，决议最终还通过更为灵活的方式表述为“各国应按照本国程序，通过和实施适当、有效的法律”。
其三，决议与现存多边机制的关系问题。在安理会的辩论中，一些国家批评决议草案集中于“防扩散”，刻意边缘化核大国的“裁军”义务；一些国家则担心草案会损害现有的多边机制，比如印、巴等国家即担心草案内含的“普遍约束”条款可能会迫使自己遵守没有加入的多边条约，如《核不扩散条约》（NPT）的义务。对此，草案提案国声称，“决议草案没有排除有关这一议题的多边协定，决议草案无损于现有的条约制度，不影响和平用途的材料、设备和技术方面的国际合作。”最终通过的决议文本“申明支持旨在消除或防止核生化武器扩散的各项多边条约”。
二、权力的限度：“造法决议”的“软约束”
从安理会对第1540号决议的辩论中可以明显发现，该决议缺乏自我强制执行能力，即一旦出现违约或不遵约现象，该决议无法像普通“硬法”那样诉诸强制行为，它只能回过头来依赖安理会这一最终机构追加授权。由于安理会的政治性特征，尤其是安理会“决议造法”的合法根基不足，导致这项决议的“硬规范”色彩被政治性让步大大冲淡：决议在约束的普遍性方面没有减弱，但却被拔去了至关重要的“牙齿”，使得约束的强制性能力大大弱化。第1540号决议如此，引发争议相对较少的第1373号决议也是这样。这点不仅体现在决议援引的“第七章”内含的强制执行手段在法律操作方面的失效，还体现在由两份决议产生的委员会的职权上。
反恐委员会和1540委员会都是基于安理会授权产生的，由安全理事会十五个现任成员组成。两者的主要职责是负责监督审查各自决议的执行状况，不过，委员会并无调查或起诉权力，更非所谓的“制裁委员会”。对不遵约国家，它们主要通过诱导、劝服、协助、公布材料等柔性方式促进联合国会员国遵约。在增强落后国家的遵约能力上，两委员会也只发挥信息交换和匹配角色，负责为援助提供方和请求方之间牵线搭桥，本身并无财力直接提供援助。
与反恐委员会相比，1540委员会权限更低。原因在于：其一、1540委员会采用定期授权方式，任期短暂，有明确时间限定，第1540（2004）号、1673（2006）号和1810（2008）号决议分别授权其两年工作期限，第1977（2011）号决议首次将其任期延长至10年。其二、反恐委员会原由10名专家协助，后来第1535（2004）号决议设立了反恐怖主义委员会执行局，此后规模又不断膨胀，到现在拥有约40名工作人员；而1540委员会目前只有8名专家提供协助，又缺乏前者那样专门的执行机构，大大影响了其活动能力，这是导致迄今1540号决议履约水平远低于1373号决议的重要原因之一。
“软约束”的第二个表现是两项决议的“差别执行”及对“消极履约”的容忍。作为会员国义务之一，第1540号决议要求各国在决议通过后的六个月内（即2004年10月28日）向该委员会提交第一份报告，说明为执行决议所采取或准备采取的步骤。最终只有57个国家和作为整体的欧盟及时呈递。至2005年年底，完成首份报告国家只及会员国总数的一半，而剩余国家在此后几年履约积极性也一直不高（见以下图表）。尽管1540委员会及安理会通过第1673（2006）号、1810（2008）号和1977（2011）号决议不断敦促会员国及时、充分履约，但截至目前（2011年7月），仍有25国未提交首份报告。递交国家报告只是履约的第一步，执行决议的更重要步骤体现在国家修订相关法律及建立国内管制上，在这些方面，现有的履约水平更低。1540委员会专家组2009年编写的最近一份执行状况报告显示，在化学武器和生物武器材料管制方面，当时还未采取任何措施的国家都在100个以上。在立法方面，许多国家即使出台了法律，也多是依赖于它们过去对核生化武器及其运载工具扩散风险的个案做出反应时所作的立法，这种立法通常不是为了响应决议本身，或者是为了应对看起来并不相干的一些威胁（例如，反恐、污染、疾病和其他危害）。 与之相比，1373号决议的执行情况要好一些。不过，对其“差别执行”仍然非常突出。比如反恐委员会2009年12月就1373号决议执行情况提交给安理会的第二份报告指出，西欧、北美发达经济体中，大多数国家都已建立起全面的反恐怖主义立法框架，在打击资助恐怖主义行为、执法、边境管制、国际合作等方面都处于深入执行第1373（2001）号决议的阶段。而在西非和中部非洲，与欧美大相径庭，“大多数国家尚未采取符合国际要求、包括人权标准的立法措施和切合实际的反恐措施。”
有多种原因造成“差别执行”的存在。正如1540号决议所认识到的，各国在经济发展、技术手段、法律基础和政府的管理能力等方面差别甚大。例如，鉴于会员国的法律和宪法制度非常多样化，第1540号决议执行部分第2段就具有这样的含义：每个国家都将依据自己的宪法框架解决决议义务与国内法律规定之间可能存在的冲突。“决议的总体目标需要国家层面的有效执行，以期在国际层面取得成功的结果。”但与此同时，1540号委员会也体认到，“国际层面的弱点将会削弱国家的努力。”
从好的方面来讲，国家出于效能、利益和规范的考虑，具有总体的遵约倾向。不遵约的出现，“并非是源于有意违背，而是能力局限和规则模糊的结果。”如非洲多数国家尤其是撒哈拉以南地区国家即缺乏能力去满足1540号决议所要求的国内立法和管制措施。
不过，另一方面，遵约不高或不遵约也可能是激励机制的不足造成的，即缺乏足够的奖惩去诱导执行，从而导致“消极遵约”的出现。比如有些国家认为执行决议会和他们国内的优先目标相冲突，有些认为建立过于严格的出口管控会导致外贸受损，有些国家则认为恐怖主义活动和扩散与己无关，等等。1540委员会在其2006年的审查报告中即认为，由于多数国家属于《不扩散核武器条约》、《化学武器公约》以及《生物和毒素武器公约》的缔约国，“它们都应有能力在短期内报告在其国家立法中为履行这些协定义务而采取的措施”。
研究表明，协作或混合动机情景要比协调更容易引发违约，因而监测和制裁是促进履约的两种必备核心机制。反恐委员会及其执行局、1540委员会的全面审查手段就是典型的监测，它们能以此来增强遵约透明度，披露违约现象。不过正如前文所述，两项决议及相应委员会最大的特点，就是缺乏制裁和强制执行能力。
两个委员会试图通过引入“规范网络”亦即积极发挥全球、区域和次区域层面各种不同的倡议网络，来扩散“反恐”和“不扩散”规范，以此来促进履约，化解自身制裁能力不足的缺陷，这是两项决议“软约束”的第三个表现。1540委员会自成立以来，通过频繁的外联活动扩大自身影响力。该委员会联合各研究机构、联合国裁军事务部或其他机构及会员国，在非洲、吉尔吉斯斯坦、罗马尼亚、印尼、阿根廷等地主办一系列讲习班和专题研讨会。反恐委员会及其执行局由于人员配备齐全、掌控资源更多，这类活动更是丰富。和“反恐”与“不扩散”相关的非政府组织、国家间多边组织或机构，如北约政治委员会、联合国裁军大会，也在规范扩散方面发挥着巨大作用。
东盟、欧洲安全和合作组织、美洲国家组织、非盟等地区性组织在规范扩散方面的作用更是难以低估。实际上，1540号决议的某些要求在区域或次区域层面上本来就有良好的规范基础，比如东南亚无核区委员会和执行委员会的职能就是监督无核《曼谷条约》的执行状况，而该条约4、5、6三条款同样是要求执行严格的核安全和保护措施。区域或次区域组织由于规模小，较易促成集体行动。更重要的是，这类与本区域实际状况和规范文化相契合的规范网络，更能透过深度社会化，导致稳固的自我执行机制产生。
在促进国家履约方面，技术传授和能力培养也值得一提。反恐执行局制订了一份内容详尽的《执行安全理事会第1373（2001）号决议的技术指南》，指南逐一阐述第1373（2001）号决议各段，并标出委员会2006年核准的执行情况初步评估表中的相关栏目，以便于帮助对各国的执行情况进行统一的分析。1540委员会则为会员国制定了援助请求模板和将1540号决议要求细化为382个子项目的1540矩阵。与这种“一刀切”的模式不同，各种双边、源自诸如国际原子能机构之类的国际组织及像斯德哥尔摩和平研究所这样的非政府组织的援助更注重受援国自身的实际情况，针对性更强。
三、“决议造法”的前景及其完善
“决议造法”即决议趋向“硬规范”，是安理会近些年权势扩张的一种新型表现。从冷战“两极对峙”的束缚中解脱出来之后，安理会的自主性即明显提高。此后，它利用《联合国宪章》第五章赋予的“维持国际和平及安全之主要责任”，通过将“国际和平及安全”进行泛化解释的方式，使其活动范围逐渐从国家间渗透到一国之内，进而覆盖了“非国际行为体”，管控领域也从传统国家间冲突扩展到包括诸如一国之内的族群冲突、人道主义危机、“国家失败”后的治理、非国家行为的恐怖主义等各方面。与这种追求“广泛性”的权势扩展不同，“决议造法”则是安理会试图将其决议法律化，使其具有更多“权威性”、辐射更具“深入性”的一种努力，以此进一步提升安理会在国际社会中的地位和作用。
然而，由于安理会自身的特性，致使这种努力难以完全成功。第1373号决议和1540号决议具有了“硬法”或“硬规范”的面目，在执行中却又不得不诉诸于“软约束”，以使决议能够在高度政治化的国际社会中被接受，继续生存。一言以蔽之，两项决议所具有的“硬规范”、“软约束”的矛盾特性是在法律和政治两端拉锯下的复杂产物，从中反映了安理会的真实身影。
当然，决议被通过除了代表安理会自身的权势拓展外，还有一些重要因素必须提及。
第1373号决议和1540号决议都是由美国发起倡议的，反映出霸权国在安理会中强大的规范扩散和议题设置能力。两份决议的不同命运，一定程度上也是因其能力变化所致。第1373号决议表决时距离举世震惊的“9·11”恐怖袭击事件只有17天，权势正盛的美国这时有较强能力将自己的威胁认知和政策偏好上升到全球层次。与此同时，法国等国也不希望美国采取单边行动使联合国这一机制边缘化。由此使得第1373号决议在安理会顺利通过，“反恐”旋即成为亟须应对的全球性议题。与此不同的是，第1540号决议则是在美国发动备受争议的伊拉克战争一年之后，此时的美国深陷合法性危机，全球领导能力已经大幅下降。 不过，由于安理会大国平衡这一权力设置特点，两份决议并非只是霸权国甚至大国意志的简单产物。实际上，正如上文所述，很多中小国家在决议草案讨论过程中发挥了相当积极、有效的作用，它们出于对强权政治的恐惧和平衡，竭力主张对决议草案“去强制化”。而提案国为促使决议通过，势必要更多考虑到这些国家的利益。
两份决议被放行的更重要原因在于：威胁的“国际社会化”以及应对这种威胁的极端迫切性。第1373号决议的出台是出于对跨国恐怖主义活动威胁急剧上升的反应，在“9·11”恐怖袭击之前，恐怖主义即在全球范围内肆虐，成为“全球性公害”。“9·11”以骇人听闻的震惊画面，更让国际社会感觉到“基地”等恐怖组织的严重危害及这种威胁的血腥恐怖。1540号决议被通过则是由于大规模杀伤性武器与恐怖组织相结合的可能性大幅增加，尤其是2003年以巴基斯坦核科学家卡迪尔·汗（A.Q.Khan）为主要成员、辐射三大洲的“核交易黑市”的曝光，显示出“非国家扩散”风险已迫在眉睫。而现存体系着眼于防止国家间“扩散”，对这种新型威胁无能为力，这一制度性漏洞亟待弥补。在国际社会无法快捷地通过集体谈判达成具有公约性质的集体行动前，由安理会“决议造法”就成了应急性的选择。
当前，国际社会正面临越来越多的“全球性问题”，很多传统或非传统安全问题带来的挑战亟须做出应对，在这种背景下，第1373号和1540号决议所开创的这条“决议造法”道路，就似乎为安理会提供了施展手脚的广阔空间。
不过，由于代表性不足、时间仓促，导致“决议造法”还存在两个难以回避的重大缺陷：一个是对被排除在“造法”进程之外的国际或非国家行为体利益的不对称损害，一个是“恶法”的出现，两者都会严重损伤安理会自身的权威。比如，第1373号决议通过之后，由于对“恐怖主义”并无准确界定，决议就成为不少国家乘机抹黑、打压反对派别的最好工具。
安理会很显然已经认识到这一问题，在“造法”过程中试图引入更多的“审议民主”以凝聚共识。更具侵入性的1540号决议的产生过程，一定程度上即代表了“决议造法”的渐次开放路径：大国倡议——安理会“五常”闭门磋商——安理会全体会议非正式讨论——安理会全体会议公开辩论（相关利益国可申请与会讨论）——安理会全体会议正式表决，即在安理会框架内，通过不断扩大磋商范围，吸收相关利益者的建议，从而不断充实其合法性基础。当然，这种磋商范围依然十分狭小，如何吸收更多国际组织、地区组织和利益团体的参与，保持“造法”过程的透明，将是解决目前“决议造法”困境的必然选择。
关键词 “决议造法” 第1373号决议 第1540号决议
一、“决议造法”及其合法性困扰
根据联合国宪章第七条，2001年9月28日安理会通过了题为“恐怖主义行为对国际和平与安全造成的威胁”的第1373号决议，2004年4月28日安理会又通过了题为“防止核生化武器扩散”的第1540号决议。为督促执行这两项决议，安理会又分别成立了“反恐委员会”和“1540委员会”，负责对执行情况进行审查，并协助提供援助。第1624（2005）号决议还进一步重申并补充了第1373号决议，1540号决议的要求及其委员会的作用则在之后的第1673（2006）号、1810（2008）号、1977（2011）号决议以及几项安理会主席声明中得到了强化。
安理会每年都会基于宪章第七条通过数十项决议，这些决议或是针对特定国家，比如针对朝鲜核试验的第1718（2006）号、1874（2009）号和1928（2010）号决议；或是针对特定个人或组织，比如1997年制裁“争取安哥拉彻底独立全国联盟”的第1127号决议，2003年冻结萨达姆集团“资金、金融资产或其他经济资源”的第1483号决议，以及针对阿富汗“塔利班组织”的第1267（1999）号、1333（2000）号和1390（2002）号决议，针对利比亚卡扎菲集团的第1970（2011）号和1973（2011）号决议等。
和上述这类决议不同，第1373号和1540号决议具有明显的“造法”即决议“法律化”的特征。其一，两项决议都具有普遍拘束力，决议针对的不再是特定对象，而是联合国内的“所有国家”（all states），并将它们置于两项决议的执行部分所分别列出的一系列义务之下，要求它们“应”（shall）依照其条款“为或不为”。其二，第1373号决议意在全球范围内通过有效的集体行动打击各种类型的恐怖主义行为，而第1540号决议则试图填补现有机制漏洞，以防止“核生化武器及其运载工具和相关材料”流向非国家行为体或个人的任何可能，两项决议都有着一般针对性。其三，两项决议对成员国的拘束力都没有明确的期限限定，除非另外通过决议规定或废止，否则都将持续有效。由于具有这样三项特征，安理会所通过的这两份决议构成了一种典型的“造法”行为，简单说即“决议造法”。安理会由此开创了先例，自我赋权成了新的国际“造法机构”，临时充当起全球“立法者”角色。
不过，安理会是否具有这样的权限？作为一个“代表性不足、对自己的行为无须负责且不会受到任何司法审查的政治机构，能否代表整个国际社会来创制具有深远意义的法律义务呢？”对这一问题的回答很难是肯定的。不管从法律角度，还是从政治角度，“决议造法”都面临着“合法性不足”的严重质疑。
安理会负有“维持国际和平及安全之主要责任”，《联合国宪章》第七章为此赋予其广泛而强有力的权力，包括第三十九条“断定任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为之是否存在”，第四十一条“决定所应采武力以外之办法，以实施其决议，并得促请联合国会员国执行此项办法”，及“采取必要之空海陆军行动”的第四十二条。从传统的国家间冲突到将“恐怖主义”与“大规模杀伤性武器的扩散”及“两者间的结合”界定为“和平之威胁”，安理会对三十九条赋予给它的这项权力所做的延展性解释，并未引起太大争议。不过，主要依据第四十一条的第1373号和1540号决议，则明显突破了其权限。
安理会的“维持国际和平及安全之主要责任”源自《联合国宪章》第五章第二十四条第一款，“为保证联合国行动迅速有效起见，各会员国将维持国际和平及安全之主要责任，授予安全理事会”，并同意“安全理事会于履行此项责任下之职务时，即系代表各会员国”。由此可以看出，安理会所拥有的只是会员国的“授予”性权力。以简单的代理原理，这一权力很显然无法支持安理会未经其被代理人即会员国同意即为其立法并要求后者遵循。在“维持国际和平及安全”过程中，第1373号和1540号决议也完全无视《宪章》第十一条（一）和第二十六条赋予大会的相关权力。
“共同同意”原则是国际法作为法律体系的根据，“是国家在任何特定时间内对包含国际法作为整体的规则总体的明示或默示同意”。第1373号和1540号决议则直接跳过了“国家同意”这一传统造法程序，并对各成员国施加了广泛而深入的义务。前者要求会员国将资助恐怖主义行为定罪，冻结同涉嫌恐怖主义行为的人员有关的任何资金，禁止为恐怖分子提供庇护、资助或支持等。后者则决定“按照本国程序，通过和实施适当、有效的法律”，并“建立国内管制，以防止核生化武器及其运载工具的扩散”。与单纯集中于“反恐”的第1373号决议相比，第1540号决议对会员国施加的义务尤其全面深刻。该决议涵盖所有和大规模杀伤性武器相关的敏感物质、技术，要求各国在敏感材料衡算、安保、实物保护、边境管制和执法、出口及转口等各领域建立适当管制。
对安理会的权势扩张，印度代表在对第1540号决议草案进行辩论时即直指，“安理会近年来越来越倾向于包揽代表国际社会进行立法的新的、更广泛的权力”。阿尔及利亚代表则称，“安全理事会在承担这方面的责任时，正在以异乎寻常的方式行事，因为《宪章》显然并未赋予安理会代表国际社会制定法律的任务，而只是赋予它维持国际和平与安全的主要责任。”巴基斯坦代表也认为，安理会“把这些国家的政府和主权立法机构并没有自愿接受的义务强加给它们”。三位代表的发言深切地表达了中小国家或非安理会成员国对安理会权势扩张的不安和不满。这种不安和不满即使在决议通过之后仍然在一些地区和组织当中得到回应，比如2004年的不结盟运动部长级会议即直截了当地批评：“对安理会利用其权限去规定会员国的立法行动以执行其决定的实践提出了警告。”㈢太平洋小岛国家则指出，安理会的新决议代表的只是大约8%的联合国成员国，决议并不是基于同意、共识或共同体原则，而是“少数统治”的典型例证。 正如Szasz所说，安理会成员国在通过第1373号决议时，“多数可能没有意识到……他们所做的是开创性的”。这项决议表决用时不到5分钟，整个过程只有主席程序性的主持发言和15个会员国的举手表决，没有任何一个国家提出质疑或保留，出台极为高效迅捷。
第1540号决议就没有这么好的运气了。布什总统在2003年9月24日联合国大会的演讲中正式要求安理会通过一份反扩散决议，2003年10月“五常”开始就这一议题进行磋商。5个月后，安理会四国（中国要求继续磋商）才就一份草案达成一致。2004年4月8日，安理会15个成员国第一次非正式集会，就该草案进行讨论。22日，安理会举行公开辩论，另有35个国家要求参与辩论，从国家参与上看，可以说具有了广泛的代表性。当天会议从上午9时50分开始，中午休息2小时，至下午4时50分才结束。在讨论基础上，草案又经过第三次修改，才在6天后的安理会表决中获得通过。尽管当时担任非常任理事国的巴基斯坦投了赞成票，不过仍然在表决后的发言中提出不少质疑。
第1540号决议草案辩论的国家提出的主要问题包括：其一，决议中援引的“第七章”问题。多数中小国家担心，第七章所包含的第四十一条和第四十二条的强制性条款会成为未来大国入侵的工具，即一旦没有遵守或不愿遵守决议，就可能受到“包括使用武力在内的胁迫性行动”。对此，草案提案国（除此前就已达成一致的美俄英法“四常”外，草案后来还获得三个非常任理事国菲律宾、罗马尼亚和西班牙的支持）反复强调，“该决议并非侵入性的”，“决议草案并没有明确或暗示在不遵守的情况下为使用强迫措施开空白支票，包括使用武力”，“因为它在如何内部解释其执行情况问题上给予各国回旋余地”，“根据第七章通过这项决议有两个原因：明确地使该决议在法律上具有约束力，以及发出一个强有力的政治信息”。
其二，“决议造法”与国内立法管辖权的关系。印度等国代表在辩论中声称“将不接受外部规定的不符合其宪法的条款和程序”。各提案国则向安理会保证，制订该决议的目的是填补国际法中的一个漏洞，并不谋求制订具体的立法，“各国能够将该决议所赋予的义务根据自己的意愿变成国内法”。为消解争端，决议最终还通过更为灵活的方式表述为“各国应按照本国程序，通过和实施适当、有效的法律”。
其三，决议与现存多边机制的关系问题。在安理会的辩论中，一些国家批评决议草案集中于“防扩散”，刻意边缘化核大国的“裁军”义务；一些国家则担心草案会损害现有的多边机制，比如印、巴等国家即担心草案内含的“普遍约束”条款可能会迫使自己遵守没有加入的多边条约，如《核不扩散条约》（NPT）的义务。对此，草案提案国声称，“决议草案没有排除有关这一议题的多边协定，决议草案无损于现有的条约制度，不影响和平用途的材料、设备和技术方面的国际合作。”最终通过的决议文本“申明支持旨在消除或防止核生化武器扩散的各项多边条约”。
二、权力的限度：“造法决议”的“软约束”
从安理会对第1540号决议的辩论中可以明显发现，该决议缺乏自我强制执行能力，即一旦出现违约或不遵约现象，该决议无法像普通“硬法”那样诉诸强制行为，它只能回过头来依赖安理会这一最终机构追加授权。由于安理会的政治性特征，尤其是安理会“决议造法”的合法根基不足，导致这项决议的“硬规范”色彩被政治性让步大大冲淡：决议在约束的普遍性方面没有减弱，但却被拔去了至关重要的“牙齿”，使得约束的强制性能力大大弱化。第1540号决议如此，引发争议相对较少的第1373号决议也是这样。这点不仅体现在决议援引的“第七章”内含的强制执行手段在法律操作方面的失效，还体现在由两份决议产生的委员会的职权上。
反恐委员会和1540委员会都是基于安理会授权产生的，由安全理事会十五个现任成员组成。两者的主要职责是负责监督审查各自决议的执行状况，不过，委员会并无调查或起诉权力，更非所谓的“制裁委员会”。对不遵约国家，它们主要通过诱导、劝服、协助、公布材料等柔性方式促进联合国会员国遵约。在增强落后国家的遵约能力上，两委员会也只发挥信息交换和匹配角色，负责为援助提供方和请求方之间牵线搭桥，本身并无财力直接提供援助。
与反恐委员会相比，1540委员会权限更低。原因在于：其一、1540委员会采用定期授权方式，任期短暂，有明确时间限定，第1540（2004）号、1673（2006）号和1810（2008）号决议分别授权其两年工作期限，第1977（2011）号决议首次将其任期延长至10年。其二、反恐委员会原由10名专家协助，后来第1535（2004）号决议设立了反恐怖主义委员会执行局，此后规模又不断膨胀，到现在拥有约40名工作人员；而1540委员会目前只有8名专家提供协助，又缺乏前者那样专门的执行机构，大大影响了其活动能力，这是导致迄今1540号决议履约水平远低于1373号决议的重要原因之一。
“软约束”的第二个表现是两项决议的“差别执行”及对“消极履约”的容忍。作为会员国义务之一，第1540号决议要求各国在决议通过后的六个月内（即2004年10月28日）向该委员会提交第一份报告，说明为执行决议所采取或准备采取的步骤。最终只有57个国家和作为整体的欧盟及时呈递。至2005年年底，完成首份报告国家只及会员国总数的一半，而剩余国家在此后几年履约积极性也一直不高（见以下图表）。尽管1540委员会及安理会通过第1673（2006）号、1810（2008）号和1977（2011）号决议不断敦促会员国及时、充分履约，但截至目前（2011年7月），仍有25国未提交首份报告。递交国家报告只是履约的第一步，执行决议的更重要步骤体现在国家修订相关法律及建立国内管制上，在这些方面，现有的履约水平更低。1540委员会专家组2009年编写的最近一份执行状况报告显示，在化学武器和生物武器材料管制方面，当时还未采取任何措施的国家都在100个以上。在立法方面，许多国家即使出台了法律，也多是依赖于它们过去对核生化武器及其运载工具扩散风险的个案做出反应时所作的立法，这种立法通常不是为了响应决议本身，或者是为了应对看起来并不相干的一些威胁（例如，反恐、污染、疾病和其他危害）。 与之相比，1373号决议的执行情况要好一些。不过，对其“差别执行”仍然非常突出。比如反恐委员会2009年12月就1373号决议执行情况提交给安理会的第二份报告指出，西欧、北美发达经济体中，大多数国家都已建立起全面的反恐怖主义立法框架，在打击资助恐怖主义行为、执法、边境管制、国际合作等方面都处于深入执行第1373（2001）号决议的阶段。而在西非和中部非洲，与欧美大相径庭，“大多数国家尚未采取符合国际要求、包括人权标准的立法措施和切合实际的反恐措施。”
有多种原因造成“差别执行”的存在。正如1540号决议所认识到的，各国在经济发展、技术手段、法律基础和政府的管理能力等方面差别甚大。例如，鉴于会员国的法律和宪法制度非常多样化，第1540号决议执行部分第2段就具有这样的含义：每个国家都将依据自己的宪法框架解决决议义务与国内法律规定之间可能存在的冲突。“决议的总体目标需要国家层面的有效执行，以期在国际层面取得成功的结果。”但与此同时，1540号委员会也体认到，“国际层面的弱点将会削弱国家的努力。”
从好的方面来讲，国家出于效能、利益和规范的考虑，具有总体的遵约倾向。不遵约的出现，“并非是源于有意违背，而是能力局限和规则模糊的结果。”如非洲多数国家尤其是撒哈拉以南地区国家即缺乏能力去满足1540号决议所要求的国内立法和管制措施。
不过，另一方面，遵约不高或不遵约也可能是激励机制的不足造成的，即缺乏足够的奖惩去诱导执行，从而导致“消极遵约”的出现。比如有些国家认为执行决议会和他们国内的优先目标相冲突，有些认为建立过于严格的出口管控会导致外贸受损，有些国家则认为恐怖主义活动和扩散与己无关，等等。1540委员会在其2006年的审查报告中即认为，由于多数国家属于《不扩散核武器条约》、《化学武器公约》以及《生物和毒素武器公约》的缔约国，“它们都应有能力在短期内报告在其国家立法中为履行这些协定义务而采取的措施”。
研究表明，协作或混合动机情景要比协调更容易引发违约，因而监测和制裁是促进履约的两种必备核心机制。反恐委员会及其执行局、1540委员会的全面审查手段就是典型的监测，它们能以此来增强遵约透明度，披露违约现象。不过正如前文所述，两项决议及相应委员会最大的特点，就是缺乏制裁和强制执行能力。
两个委员会试图通过引入“规范网络”亦即积极发挥全球、区域和次区域层面各种不同的倡议网络，来扩散“反恐”和“不扩散”规范，以此来促进履约，化解自身制裁能力不足的缺陷，这是两项决议“软约束”的第三个表现。1540委员会自成立以来，通过频繁的外联活动扩大自身影响力。该委员会联合各研究机构、联合国裁军事务部或其他机构及会员国，在非洲、吉尔吉斯斯坦、罗马尼亚、印尼、阿根廷等地主办一系列讲习班和专题研讨会。反恐委员会及其执行局由于人员配备齐全、掌控资源更多，这类活动更是丰富。和“反恐”与“不扩散”相关的非政府组织、国家间多边组织或机构，如北约政治委员会、联合国裁军大会，也在规范扩散方面发挥着巨大作用。
东盟、欧洲安全和合作组织、美洲国家组织、非盟等地区性组织在规范扩散方面的作用更是难以低估。实际上，1540号决议的某些要求在区域或次区域层面上本来就有良好的规范基础，比如东南亚无核区委员会和执行委员会的职能就是监督无核《曼谷条约》的执行状况，而该条约4、5、6三条款同样是要求执行严格的核安全和保护措施。区域或次区域组织由于规模小，较易促成集体行动。更重要的是，这类与本区域实际状况和规范文化相契合的规范网络，更能透过深度社会化，导致稳固的自我执行机制产生。
在促进国家履约方面，技术传授和能力培养也值得一提。反恐执行局制订了一份内容详尽的《执行安全理事会第1373（2001）号决议的技术指南》，指南逐一阐述第1373（2001）号决议各段，并标出委员会2006年核准的执行情况初步评估表中的相关栏目，以便于帮助对各国的执行情况进行统一的分析。1540委员会则为会员国制定了援助请求模板和将1540号决议要求细化为382个子项目的1540矩阵。与这种“一刀切”的模式不同，各种双边、源自诸如国际原子能机构之类的国际组织及像斯德哥尔摩和平研究所这样的非政府组织的援助更注重受援国自身的实际情况，针对性更强。
三、“决议造法”的前景及其完善
“决议造法”即决议趋向“硬规范”，是安理会近些年权势扩张的一种新型表现。从冷战“两极对峙”的束缚中解脱出来之后，安理会的自主性即明显提高。此后，它利用《联合国宪章》第五章赋予的“维持国际和平及安全之主要责任”，通过将“国际和平及安全”进行泛化解释的方式，使其活动范围逐渐从国家间渗透到一国之内，进而覆盖了“非国际行为体”，管控领域也从传统国家间冲突扩展到包括诸如一国之内的族群冲突、人道主义危机、“国家失败”后的治理、非国家行为的恐怖主义等各方面。与这种追求“广泛性”的权势扩展不同，“决议造法”则是安理会试图将其决议法律化，使其具有更多“权威性”、辐射更具“深入性”的一种努力，以此进一步提升安理会在国际社会中的地位和作用。
然而，由于安理会自身的特性，致使这种努力难以完全成功。第1373号决议和1540号决议具有了“硬法”或“硬规范”的面目，在执行中却又不得不诉诸于“软约束”，以使决议能够在高度政治化的国际社会中被接受，继续生存。一言以蔽之，两项决议所具有的“硬规范”、“软约束”的矛盾特性是在法律和政治两端拉锯下的复杂产物，从中反映了安理会的真实身影。
当然，决议被通过除了代表安理会自身的权势拓展外，还有一些重要因素必须提及。
第1373号决议和1540号决议都是由美国发起倡议的，反映出霸权国在安理会中强大的规范扩散和议题设置能力。两份决议的不同命运，一定程度上也是因其能力变化所致。第1373号决议表决时距离举世震惊的“9·11”恐怖袭击事件只有17天，权势正盛的美国这时有较强能力将自己的威胁认知和政策偏好上升到全球层次。与此同时，法国等国也不希望美国采取单边行动使联合国这一机制边缘化。由此使得第1373号决议在安理会顺利通过，“反恐”旋即成为亟须应对的全球性议题。与此不同的是，第1540号决议则是在美国发动备受争议的伊拉克战争一年之后，此时的美国深陷合法性危机，全球领导能力已经大幅下降。 不过，由于安理会大国平衡这一权力设置特点，两份决议并非只是霸权国甚至大国意志的简单产物。实际上，正如上文所述，很多中小国家在决议草案讨论过程中发挥了相当积极、有效的作用，它们出于对强权政治的恐惧和平衡，竭力主张对决议草案“去强制化”。而提案国为促使决议通过，势必要更多考虑到这些国家的利益。
两份决议被放行的更重要原因在于：威胁的“国际社会化”以及应对这种威胁的极端迫切性。第1373号决议的出台是出于对跨国恐怖主义活动威胁急剧上升的反应，在“9·11”恐怖袭击之前，恐怖主义即在全球范围内肆虐，成为“全球性公害”。“9·11”以骇人听闻的震惊画面，更让国际社会感觉到“基地”等恐怖组织的严重危害及这种威胁的血腥恐怖。1540号决议被通过则是由于大规模杀伤性武器与恐怖组织相结合的可能性大幅增加，尤其是2003年以巴基斯坦核科学家卡迪尔·汗（A.Q.Khan）为主要成员、辐射三大洲的“核交易黑市”的曝光，显示出“非国家扩散”风险已迫在眉睫。而现存体系着眼于防止国家间“扩散”，对这种新型威胁无能为力，这一制度性漏洞亟待弥补。在国际社会无法快捷地通过集体谈判达成具有公约性质的集体行动前，由安理会“决议造法”就成了应急性的选择。
当前，国际社会正面临越来越多的“全球性问题”，很多传统或非传统安全问题带来的挑战亟须做出应对，在这种背景下，第1373号和1540号决议所开创的这条“决议造法”道路，就似乎为安理会提供了施展手脚的广阔空间。
不过，由于代表性不足、时间仓促，导致“决议造法”还存在两个难以回避的重大缺陷：一个是对被排除在“造法”进程之外的国际或非国家行为体利益的不对称损害，一个是“恶法”的出现，两者都会严重损伤安理会自身的权威。比如，第1373号决议通过之后，由于对“恐怖主义”并无准确界定，决议就成为不少国家乘机抹黑、打压反对派别的最好工具。
安理会很显然已经认识到这一问题，在“造法”过程中试图引入更多的“审议民主”以凝聚共识。更具侵入性的1540号决议的产生过程，一定程度上即代表了“决议造法”的渐次开放路径：大国倡议——安理会“五常”闭门磋商——安理会全体会议非正式讨论——安理会全体会议公开辩论（相关利益国可申请与会讨论）——安理会全体会议正式表决，即在安理会框架内，通过不断扩大磋商范围，吸收相关利益者的建议，从而不断充实其合法性基础。当然，这种磋商范围依然十分狭小，如何吸收更多国际组织、地区组织和利益团体的参与，保持“造法”过程的透明，将是解决目前“决议造法”困境的必然选择。