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摘要：农户小额信贷担保基金的设立和运作，发挥了连接“银、农”的桥梁和纽带作用，促进了农民增收，农业增效。当前，农户小额信贷担保基金尚处于萌芽阶段，如何在低风险运营的前提下，扩大和完善农户小额信贷担保基金，具有非常重要的意义。本文以慈溪市农户小额信贷担保公司为例，分析了农户小额信贷担保基金运作中的存在问题，提出了相应的对策措施。
关键词：农户；小额信贷；担保基金；问题
农业、农村、农民即“三农”问题，始终是中国的根本问题，也是各级政府十分关注的热点问题。“三农”问题的核心是农民收入问题，而农民的增收与农村市场经济的发展密不可分。就当前来说，融资困难一直是制约农村经济发展的主要障碍之一。笔者通过农户小额信贷担保基金运作情况调查，结合慈溪市农户小额信贷担保公司实证分析，就当前农户小额信贷担保基金运作中存在的问题，探索完善农户小额信贷担保基金的相应对策。
作为新型农业金融组织形式的慈溪市农户小额信贷担保公司，成立于2002年6月，该公司实行独立核算，封闭式运作，企业化管理。公司注册资本从成立时的300万元逐步增加到目前的2000万元，全部由政府投入，是专门为农户小额信贷提供担保而设立的专项基金。担保贷款业务由各基层农村合作银行独家经营，并按公司资本金1：10的比例发放贷款；贷款利率统一按基准利率结算；担保对象为本市具有一定规模的种植、养殖、农产品购销大户及小型农业企业等。该公司成立以来，已提供小额信贷担保累计达4000余户次，担保金额达6亿元，发生代偿12笔、计178万元，对社会效益的年贡献力量在5000万元以上，为解决农户融资困难、活跃农业生产要素、促进农村经济发展，发挥了积极的作用。
一、农业小额信贷担保基金运作中的问题
农户小额信贷担保基金借助信贷担保模式，促进了“三农”经济发展。但是，由于受政策环境及自身功能不足等多种因素的影响，农户小额信贷发展缓慢，主要存在以下三方面问题：
1.业务规模偏小。一是政府投入步伐欠大。如农户小额信贷担保公司注册300万元成立以来，担保基金虽然逐年增加，但总量仍然偏少，至今担保基金规模还只有2000万元。二是缺少必要的管理人员。如农户小额信贷担保公司只有一名专职人员，担保业务由农业主管部门有关科室成员兼办，基层联络员由各镇（街道）农办工作人员兼办，缺乏足够的管理力量。三是业务操作低调。基层联络员普遍反映，农户小额信贷担保基金运作中存在“多一项工作、多一份包袱”现象，既想宣传又怕宣传，万一扩大后风险加大，责任加重，失误增多，而不做或少做则可避免风险、保障安全，因此业务操作上常常实行低调处理。
2.管理不够规范。一是操作程序不够规范。如农户小额信贷担保公司虽然曾出台操作办法，但由于各基层农村合作银行和镇（街道）农办工作人员变动时交接不到位，以致经常出现申报内容和程序参差不齐的情况；又如镇（街道）农办与基层农村合作银行之间的联系与沟通不够密切，易造成双方观点不一，影响办事效率。二是风险防范不够有力。一方面农户小额信贷担保公司反担保措施单一，主要以被担保人提供的房产等固定资产作为反担保方式来防御担保风险。但真正发生了坏账，农村房产等反担保物又很难兑现。另一方面风险基金的提取没有建立合理规范的机制，而公司章程明确规定“免费为农户提供担保”的条款，目前公司风险基提取仅靠资本金存款的利息收入，如一旦出现几笔呆账、坏账，公司资金就难以平衡。
3.环境有待优化。一是农户小额信贷担保基金的合作伙伴相对较少。目前农户小额信贷担保公司的合作伙伴仅农村合作银行一家，其他商业银行由于农户小额信贷成本高、利润低、风险大，考虑到自身经营效益的最优化，基本没有涉足农户小额信贷业务，政策性银行受政策限制又不能涉及这一领域，农户小额信贷担保公司与银行合作的范围相对较窄。二是农村合作银行增加农户小额信贷的空间不大。农村合作银行承担着较多的社会责任，导致信贷资金不足，时常接近银监会规定存贷比不能超过80%的要求。三是社会资金不敢涉足。由于农户小额信贷担保是最具有风险性的行业，且投资回报率较低，致使投资者都把眼光抛向工商企业。
二、完善农户小额信贷担保基金的对策建议
为完善农户小额信贷担保基金，进一步加大金融对“三农”的支持力度，鉴于农户小额信贷担保基金运行实际及存在问题，建议做好加、减、乘、除四篇文章。
1.做好“加”法，加大农户小额信贷担保基金额度。随着农业产业结构的不断优化和农业领域的不断拓宽，以及担保贷款作用的逐渐显现，各地要求贷款担保的对象不断增加，呼声日益强烈，为此建议采取措施，增加农户小额信贷担保基金的规模。一是各金融机构要加大农户小额贷款力度。农村合作银行要在风险可控的前提下，尽可能对农户小额贷款担保放大比例，同时挖掘各种潜力，最大限度地支持“三农”，增加农户小额信贷余额。其它相关金融机构要根据各自的实际，积极发放农业贷款，促进农业发展。二是要建立财政资助农户小额贷款担保公司制度。财政部门应加速对农户小额信贷担保公司增资力度，使农户小额信贷担保公司资本金达到一定的规模。三是要探索尝试民营资金介入。扩大农户小额信贷担保基金，可以探索市场化运作的路子。如尝试吸纳社会资本注入农户小额信贷担保公司，将国有独资担保公司改造成股份制公司；又如尝试民间资本介入农户小额信贷担保行业，允许民间各种实体和个体合股兴办农户小额信贷担保公司。
2.“减”法，减少农户小额信贷担保基金风险。有效防范担保风险是农户小额信贷担保公司求生存、谋发展的根本。农户小额信贷担保工作应采取多种措施减少风险，使农户小额信贷担保行业稳健发展。一是可以尝试有偿收费。农户小额信贷担保公司应根据市场发展形势，根据《担保法》有关规定，参照中小企业担保机构的操作办法，对被担保的农户适当进行收费，这既有利于提高农民的还贷意识，又有利于农户小额信贷担保公司减少风险。二是强化反担保措施。改变以被担保人房产抵押这种单一的反担保形式，灵活采用第三者信用担保、固定资产、农业龙头企业等反担保形式，既能确保农户小额信贷担保基金安全，又能扩大农户小额信贷担保业务。三是鼓励农户诚信借贷。建立相关资料信息库，由农户小额信贷担保公司、镇（街道）农办、农村合作银行共同操作，完善贷款户信息档案，详细记录贷款户的经营、资产、诚信等相关资料；对贷款户进行信用等级评估，划分类别，明确支持重点；对优良贷款户给予一定的信贷优惠政策，如提高其授信额度，增强其发展后劲，促使其长期、稳定发展。 3.做好“乘”法，发挥扶助政策的乘数效应。完善农户小额信贷担保基金，政策措施的引导和扶持起着至关重要的作用。一是要制定扶持农村合作银行的政策。政府要制定加大对农村合作银行扶持力度、促进农村经济社会发展的若干意见，对农村合作银行的支农贷款要实行政策倾斜，对农村合作银行等金融机构发放农户小额贷款进行适当的补贴和奖励，同时引导镇（街道）级财政、税务、工商、农机、土管、社保等部门及村级经济组织的资金尽可能存入当地农村合作银行，倾向性用于农户小额贷款，增强农村合作银行支持“三农”的发展后劲。二是要出台鼓励民间资本投资农户小额信贷担保行业的政策。政府要完善相应的优惠措施，包括对中小企业担保公司实行风险补偿、给予开办费补助、税收上减免等政策，吸引民间资本新办农户小额信贷担保公司，鼓励已成立的中小企业担保公司开展农户小额信贷担保业务，让更多的农户小额信贷担保基金发挥其作用。三是要加大对农户小额信贷担保公司的扶持力度。政府要支持农户小额信贷担保公司逐步改善办公场所，充实既懂农业经济、又懂企业管理、既懂法律法规、又有金融知识的复合型人才，做到有人办事，有钱办事，有地方办事，相应的管理经费和专职人员报酬由政府承担或给予一定补助。建立风险补偿金制度，由政府对农户小额信贷担保公司实行每年一定比例的风险补偿，用于冲抵担保经营过程中发生的亏损、代为补偿支出、弥补担保呆账损失等。
4.做好“除”法，消除农户小额信贷担保基金管理上的漏洞。由于农户小额信贷担保基金是一项探索性工作，在管理上还存在许多不足，需要有关部门共同努力，互相配合，逐步解决管理上的各种问题和矛盾。一是建议人民银行出台农户小额信贷担保行业的规范性制度。根据农户小额信贷担保行业管理的现状，建议人民银行加强对担保行业的管理和监督，出台规范性的若干制度。如严格资金管理，按统一标准提取风险准备金；开展担保机构信誉等级评定，根据等级确定担保倍数；控制大额担保风险，明确单户责任担保额的最高限额，严禁变相向企业发放贷款等。二是建议农村合作银行加强对基层信贷员的管理和考核。农村合作银行要进一步改进农户小额贷款管理和信贷员业绩考评制度，特别要强化银行与农户小额信贷担保公司、各镇（街道）农办的沟通，对日常业务中发现的风险隐患，及时联系，共同采取补救措施，尽可能地保证资金安全，对失职行为要严肃处理。三是要加强对基层联络员的培训与考评。农业部门对基层联络员要定期或不定期地开展有关业务知识培训，提高基层联络员的业务水平和道德素质。进一步落实奖罚分明的考核办法，根据担保金额、坏账率、群众满意程度等指标进行考评，并根据考评结果进行奖惩，以鼓励先进，鞭策后进。四是要完善农户小额信贷担保公司内部管理。建立健全各项规章制度，如规范财务管理办法、坏账处理和核销办法等。完善农户小额信贷担保操作程序，如简化常规信贷担保审批手续，明确增加授信额度的分档审核、审批程序等。制订总经理奖励基金管理办法、工作人员岗位责任制，实行责权利相结合，进一步提高工作积极性、主动性和创造性。
参考文献：
1.张前周.我国农村金融体制改革探讨[J].新西部（理论版），2012（10）.
2.张雪飞.我国农村信用社拓展农户小额信贷的障碍与对策[J].现代经济信息，2012（3）.
3.向朝忠.浅谈农业经济发展的问题与改进[J].科技致富向导，2012（5）.
（作者单位：浙江省慈溪市农业局）
关键词：农户；小额信贷；担保基金；问题
农业、农村、农民即“三农”问题，始终是中国的根本问题，也是各级政府十分关注的热点问题。“三农”问题的核心是农民收入问题，而农民的增收与农村市场经济的发展密不可分。就当前来说，融资困难一直是制约农村经济发展的主要障碍之一。笔者通过农户小额信贷担保基金运作情况调查，结合慈溪市农户小额信贷担保公司实证分析，就当前农户小额信贷担保基金运作中存在的问题，探索完善农户小额信贷担保基金的相应对策。
作为新型农业金融组织形式的慈溪市农户小额信贷担保公司，成立于2002年6月，该公司实行独立核算，封闭式运作，企业化管理。公司注册资本从成立时的300万元逐步增加到目前的2000万元，全部由政府投入，是专门为农户小额信贷提供担保而设立的专项基金。担保贷款业务由各基层农村合作银行独家经营，并按公司资本金1：10的比例发放贷款；贷款利率统一按基准利率结算；担保对象为本市具有一定规模的种植、养殖、农产品购销大户及小型农业企业等。该公司成立以来，已提供小额信贷担保累计达4000余户次，担保金额达6亿元，发生代偿12笔、计178万元，对社会效益的年贡献力量在5000万元以上，为解决农户融资困难、活跃农业生产要素、促进农村经济发展，发挥了积极的作用。
一、农业小额信贷担保基金运作中的问题
农户小额信贷担保基金借助信贷担保模式，促进了“三农”经济发展。但是，由于受政策环境及自身功能不足等多种因素的影响，农户小额信贷发展缓慢，主要存在以下三方面问题：
1.业务规模偏小。一是政府投入步伐欠大。如农户小额信贷担保公司注册300万元成立以来，担保基金虽然逐年增加，但总量仍然偏少，至今担保基金规模还只有2000万元。二是缺少必要的管理人员。如农户小额信贷担保公司只有一名专职人员，担保业务由农业主管部门有关科室成员兼办，基层联络员由各镇（街道）农办工作人员兼办，缺乏足够的管理力量。三是业务操作低调。基层联络员普遍反映，农户小额信贷担保基金运作中存在“多一项工作、多一份包袱”现象，既想宣传又怕宣传，万一扩大后风险加大，责任加重，失误增多，而不做或少做则可避免风险、保障安全，因此业务操作上常常实行低调处理。
2.管理不够规范。一是操作程序不够规范。如农户小额信贷担保公司虽然曾出台操作办法，但由于各基层农村合作银行和镇（街道）农办工作人员变动时交接不到位，以致经常出现申报内容和程序参差不齐的情况；又如镇（街道）农办与基层农村合作银行之间的联系与沟通不够密切，易造成双方观点不一，影响办事效率。二是风险防范不够有力。一方面农户小额信贷担保公司反担保措施单一，主要以被担保人提供的房产等固定资产作为反担保方式来防御担保风险。但真正发生了坏账，农村房产等反担保物又很难兑现。另一方面风险基金的提取没有建立合理规范的机制，而公司章程明确规定“免费为农户提供担保”的条款，目前公司风险基提取仅靠资本金存款的利息收入，如一旦出现几笔呆账、坏账，公司资金就难以平衡。
3.环境有待优化。一是农户小额信贷担保基金的合作伙伴相对较少。目前农户小额信贷担保公司的合作伙伴仅农村合作银行一家，其他商业银行由于农户小额信贷成本高、利润低、风险大，考虑到自身经营效益的最优化，基本没有涉足农户小额信贷业务，政策性银行受政策限制又不能涉及这一领域，农户小额信贷担保公司与银行合作的范围相对较窄。二是农村合作银行增加农户小额信贷的空间不大。农村合作银行承担着较多的社会责任，导致信贷资金不足，时常接近银监会规定存贷比不能超过80%的要求。三是社会资金不敢涉足。由于农户小额信贷担保是最具有风险性的行业，且投资回报率较低，致使投资者都把眼光抛向工商企业。
二、完善农户小额信贷担保基金的对策建议
为完善农户小额信贷担保基金，进一步加大金融对“三农”的支持力度，鉴于农户小额信贷担保基金运行实际及存在问题，建议做好加、减、乘、除四篇文章。
1.做好“加”法，加大农户小额信贷担保基金额度。随着农业产业结构的不断优化和农业领域的不断拓宽，以及担保贷款作用的逐渐显现，各地要求贷款担保的对象不断增加，呼声日益强烈，为此建议采取措施，增加农户小额信贷担保基金的规模。一是各金融机构要加大农户小额贷款力度。农村合作银行要在风险可控的前提下，尽可能对农户小额贷款担保放大比例，同时挖掘各种潜力，最大限度地支持“三农”，增加农户小额信贷余额。其它相关金融机构要根据各自的实际，积极发放农业贷款，促进农业发展。二是要建立财政资助农户小额贷款担保公司制度。财政部门应加速对农户小额信贷担保公司增资力度，使农户小额信贷担保公司资本金达到一定的规模。三是要探索尝试民营资金介入。扩大农户小额信贷担保基金，可以探索市场化运作的路子。如尝试吸纳社会资本注入农户小额信贷担保公司，将国有独资担保公司改造成股份制公司；又如尝试民间资本介入农户小额信贷担保行业，允许民间各种实体和个体合股兴办农户小额信贷担保公司。
2.“减”法，减少农户小额信贷担保基金风险。有效防范担保风险是农户小额信贷担保公司求生存、谋发展的根本。农户小额信贷担保工作应采取多种措施减少风险，使农户小额信贷担保行业稳健发展。一是可以尝试有偿收费。农户小额信贷担保公司应根据市场发展形势，根据《担保法》有关规定，参照中小企业担保机构的操作办法，对被担保的农户适当进行收费，这既有利于提高农民的还贷意识，又有利于农户小额信贷担保公司减少风险。二是强化反担保措施。改变以被担保人房产抵押这种单一的反担保形式，灵活采用第三者信用担保、固定资产、农业龙头企业等反担保形式，既能确保农户小额信贷担保基金安全，又能扩大农户小额信贷担保业务。三是鼓励农户诚信借贷。建立相关资料信息库，由农户小额信贷担保公司、镇（街道）农办、农村合作银行共同操作，完善贷款户信息档案，详细记录贷款户的经营、资产、诚信等相关资料；对贷款户进行信用等级评估，划分类别，明确支持重点；对优良贷款户给予一定的信贷优惠政策，如提高其授信额度，增强其发展后劲，促使其长期、稳定发展。 3.做好“乘”法，发挥扶助政策的乘数效应。完善农户小额信贷担保基金，政策措施的引导和扶持起着至关重要的作用。一是要制定扶持农村合作银行的政策。政府要制定加大对农村合作银行扶持力度、促进农村经济社会发展的若干意见，对农村合作银行的支农贷款要实行政策倾斜，对农村合作银行等金融机构发放农户小额贷款进行适当的补贴和奖励，同时引导镇（街道）级财政、税务、工商、农机、土管、社保等部门及村级经济组织的资金尽可能存入当地农村合作银行，倾向性用于农户小额贷款，增强农村合作银行支持“三农”的发展后劲。二是要出台鼓励民间资本投资农户小额信贷担保行业的政策。政府要完善相应的优惠措施，包括对中小企业担保公司实行风险补偿、给予开办费补助、税收上减免等政策，吸引民间资本新办农户小额信贷担保公司，鼓励已成立的中小企业担保公司开展农户小额信贷担保业务，让更多的农户小额信贷担保基金发挥其作用。三是要加大对农户小额信贷担保公司的扶持力度。政府要支持农户小额信贷担保公司逐步改善办公场所，充实既懂农业经济、又懂企业管理、既懂法律法规、又有金融知识的复合型人才，做到有人办事，有钱办事，有地方办事，相应的管理经费和专职人员报酬由政府承担或给予一定补助。建立风险补偿金制度，由政府对农户小额信贷担保公司实行每年一定比例的风险补偿，用于冲抵担保经营过程中发生的亏损、代为补偿支出、弥补担保呆账损失等。
4.做好“除”法，消除农户小额信贷担保基金管理上的漏洞。由于农户小额信贷担保基金是一项探索性工作，在管理上还存在许多不足，需要有关部门共同努力，互相配合，逐步解决管理上的各种问题和矛盾。一是建议人民银行出台农户小额信贷担保行业的规范性制度。根据农户小额信贷担保行业管理的现状，建议人民银行加强对担保行业的管理和监督，出台规范性的若干制度。如严格资金管理，按统一标准提取风险准备金；开展担保机构信誉等级评定，根据等级确定担保倍数；控制大额担保风险，明确单户责任担保额的最高限额，严禁变相向企业发放贷款等。二是建议农村合作银行加强对基层信贷员的管理和考核。农村合作银行要进一步改进农户小额贷款管理和信贷员业绩考评制度，特别要强化银行与农户小额信贷担保公司、各镇（街道）农办的沟通，对日常业务中发现的风险隐患，及时联系，共同采取补救措施，尽可能地保证资金安全，对失职行为要严肃处理。三是要加强对基层联络员的培训与考评。农业部门对基层联络员要定期或不定期地开展有关业务知识培训，提高基层联络员的业务水平和道德素质。进一步落实奖罚分明的考核办法，根据担保金额、坏账率、群众满意程度等指标进行考评，并根据考评结果进行奖惩，以鼓励先进，鞭策后进。四是要完善农户小额信贷担保公司内部管理。建立健全各项规章制度，如规范财务管理办法、坏账处理和核销办法等。完善农户小额信贷担保操作程序，如简化常规信贷担保审批手续，明确增加授信额度的分档审核、审批程序等。制订总经理奖励基金管理办法、工作人员岗位责任制，实行责权利相结合，进一步提高工作积极性、主动性和创造性。
参考文献：
1.张前周.我国农村金融体制改革探讨[J].新西部（理论版），2012（10）.
2.张雪飞.我国农村信用社拓展农户小额信贷的障碍与对策[J].现代经济信息，2012（3）.
3.向朝忠.浅谈农业经济发展的问题与改进[J].科技致富向导，2012（5）.
（作者单位：浙江省慈溪市农业局）