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摘要 水利是区域发展的基础支撑，也是优化区域发展质量的调控手段。水利对区域发展的作用主要体现在安全阀、推进器、调节钮、稳定器等四个方面。我国《水法》规定，国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。水利发展的目标是兼顾流域水系活动规律与区域发展之间的平衡，促进流域与区域水利协调发展。本文以淮河流域为例，分别从安全保障、推进发展、经济调节、稳定生态等四个方面，对淮河流域整体、流域内综合规划区和重点功能区的水利发展协调性进行评价。研究认为，淮河流域与区域水利发展基本协调。当前存在的问题主要是防洪抗旱减灾能力不足、水环境污染严重，水资源调控力度不足等。认为应进一步加大治淮工作力度，加快淮河流域水利改革，重点解决淮河流域在安全保障、推进发展、经济调节和稳定生态方面存在的薄弱环节，着力完善防洪抗旱减灾体系、水资源合理配置和高效开发利用体系、水资源保护和河湖健康保障体系以及有利于水利科学发展的制度体系，使淮河成为安全之河、富民之河、清洁之河，支撑区域经济社会快速发展。
关键词 水利；协调性评价；淮河流域
中图分类号 X24 文献标识码 A 文章编号 1002—2104（2012）10—0007—06 doi：10.3969/j.issn.1002—2104.2012.10.002
水利是区域发展的基础支撑，也是优化区域发展质量的调控手段。当前全球面临着严重的水危机[1]。我国水灾害、水资源短缺和水环境污染等问题也日益突出。同时，区域发展对水利的要求越来越高，各种区域发展战略的规划与实施都要求强化水利的保障作用。然而，水利发展具有系统性，如果水利只是被动地满足区域发展的要求，水利的系统性就将受到破坏。我国《水法》规定，国家对水资源实行流域与行政区域相结合的管理体制，流域范围内的区域规划应当服从流域规划。因此，水利发展需要兼顾流域水系活动规律与区域发展之间的平衡。水利发展要主动介入到区域发展战略之中，不仅要强化安全保障、推动发展的作用，而且还要增强其经济调节、稳定生态的功能，促进流域与区域水利协调发展。水利与区域发展的关系应该是双向的。两者统一于安全、富裕和清洁的多维区域发展目标体系。本文以淮河流域为例，分别从安全保障、推进发展、经济调节、稳定生态等四个方面，对淮河流域整体、流域内综合规划区和重点功能区水利发展协调性进行评价，并提出促进淮河流域与区域水利协调发展的政策建议。
1 流域与区域协调视角下水利的定位与作用 2011年中央1号文件《关于加快水利改革发展的决定》明确了新形势下水利的地位和作用，提出“水是生命之源、生产之要、生态之基”，指出“水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统” [2]。当前地方的竞争主要表现为区域的竞争。各种区域发展规划的实施要求水利发挥更加重要的作用，不仅要在继续“兴水利，除水害”方面发挥基础保障作用，而且要在推动区域发展，优化区域发展质量，改善生态环境等方面发挥要素调控作用。对于特定区域而言，就是要求水利主动融入到区域发展战略之中，一方面加快水利基础设施建设，为区域发展提供更好的保障，一方面加快水资源管理，优化区域发展质量和环境。具体而言，水利的定位体现在以下四个方面：
1.1 水利作为安全阀为区域发展提供安全保障
水利是重要的保障性基础设施，水利发展事关人民群众生命财产安全，事关国家经济社会发展全局。“水利兴，则国家兴”，我国历代均以防治水害、兴修水利作为治国安邦的大政方针。由于自然条件和历史原因，我国人口和生产力的分布与水资源的分布以及供水风险的分布不协调，必须依靠大量的水利工程和非工程措施对洪水及水资源进行时空调节，才能保证人民生活和生产用水需求和防洪安全。水利作为重要的基础设施，在减少洪涝干旱灾害中发挥基础性作用，扮演着区域发展安全阀的角色。从安全阀的角度考虑区域发展战略下水利的定位与作用，就是研究如何通过防洪、除涝、除渍、防潮、抗旱等工程措施和非工程调控手段的综合利用来减少水旱灾害，为区域发展提供安全稳定的发展环境。
1.2 水利作为推进器为区域发展提供动力支持
大江大河沿岸历来是人们生存和繁衍的重要区域。[3]在传统农耕文明和产业革命时期， 流域经济往往是最发达的经济。在现代经济发展中，发达的流域经济是国民经济的增长极和辐射源。良好的水资源条件有助于推动区域经济发展，而水资源短缺则会阻碍区域经济发展，甚至造成区域发展的倒退或停滞。通过水资源的合理调配，水利在保障供用水需求和推动区域发展方面发挥战略性作用，是区域发展的重要推进器。从推进器的角度考察区域发展战略下水利的定位与作用，就是研究如何通过水资源的调配与合理利用，为城市供水、农村饮水、农田灌溉、水产养殖、工业发展、景观旅游提供水资源保障，同时积极发展水力发电和航运等水利事业，为区域发展提供持续稳定有效的动力支持。
1.3 水利作为调节钮优化区域经济社会发展质量
水资源具有有限性、不可替代性及日益突出的短缺性。随着水资源在区域发展全局中重要性的不断提高，水资源逐渐成为与土地资源类似的控制性资源。这决定了水资源应该与土地资源等要素同样纳入宏观调控指标体系。通过设计取水许可和水权分配制度，设定用水总量、用水效率和水功能区限制纳污红线指标，推进水价改革，加强水功能区管理等手段，水利在优化区域发展质量，推动经济结构战略性调整中发挥调控作用，是区域发展的调节钮。具体体现在：以水资源和水环境承载能力为基础统筹城乡、区域以及人与自然和谐发展，增强发展的协调性；以水资源使用效率和效益为基础推进水权制度建设和节水型社会建设，促进经济发展和产业结构合理布局；以水生态环境管理为基础实现区域经济社会可持续发展。
1.4 水利作为稳定器促进区域经济社会和谐发展
水是生态环境中最活跃、影响最广泛的因素。水利通过水污染防治、水生态保持与修复、水土流失治理等维持生态系统的自我调节能力，稳定和优化生态环境，遏制生态环境恶化对人类的损害，是区域经济社会发展的稳定器。除了提供基本的水生态环境之外，水还为人们提供宜居的生活环境。水系连接沟通了人類社区的彼此活动，并与各种动植物群落联结。因此，水生态建设也是改善人们居住环境，提升生活品质的重要环节。通过适当发展城市水景观，逐步满足生态与环境修复保护和建设对水的需求，处理好人与水、水与自然的关系，创造良好的生活与生态环境，有助于推动社会和谐发展。 邢华等：流域与区域水利发展协调性评价
中国人口·资源与环境 2012年 第10期2 流域与区域水利发展协调性评价指标与方法2.1 流域内的区域划分及区域类型
流域是一种特殊类型的区域，是具有一定面积、范围和界限，人为划定的地区，其内部还可以进一步划分出一些低一级的次区域。流域一般跨越多个行政区域。我国现行的水资源管理实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。行政区域是组织经济社会发展的主体，因此我们可以将行政区域作为划分次区域的基本单元。它们通过不同的组合方式，构成流域中具有不同结构和功能特征的次区域。区域规划是行政区域组合的典型方式。它是在流域内不同行政区域组合的基础上，通过赋予该区域特定的功能定位和支持性政策，以达到特定目标的战略性行为。根据行政区域的毗邻性以及次区域所承担的经济社会发展战略类型，我们可以将流域划分为综合规划区和重点功能区两种区域类型。
2.1.1 综合规划区
综合规划区是地理位置相邻的行政区的组合，是国家或地方所确定的经济区。它们有着明确的空间范围和相对固定的土地、人口，承担着一定的经济社会发展职能，享受特定的政策扶持。
2.1.2 重点功能区
在区域发展中存在一些区块，它们在空间上没有连成一体，但是却承担着相同或相似的经济社会发展功能，或者具有相同和相似的经济社会发展条件。这种区域实际上是一种类型区域的概念。它们虽然地理位置上不相邻，但是却承担着相同或类似的功能。这些在地域上分离的区域，由于具有一些共性的特征，因此可以作为一种特定的功能类型加以分析。
2.2 水利发展协调性评价的内容
区域规划侧重流域内特定区域的发展，它与流域整体水利的系统性要求通常是不一致的。流域水利发展要适应区域发展的要求，同时又要考虑水利的系统性要求，做好水利与区域战略的协调。为此要全面考虑流域整体发展以及流域内特定区域规划实施与水利之间的协调性关系。本文拟从以下4个维度和3个层次构建流域与区域水利发展协调性评价体系。
2.2.1 协调性评价的4个维度
（1）安全阀评价。包括：现状防洪抗旱除涝标准能否达到经济社会发展的要求；防洪保护区现有防洪设施能否达到防洪标准的要求；现状防洪、除涝、抗旱调控能力能否满足经济社会发展的需要等。可用评价指标：防洪保护区标准达标率、水旱灾害损失率。其他参考性指标：防洪标准；除涝标准等。
（2）推进器评价。包括：现状水资源能否满足城乡用水需求；农村饮水安全状况是否得到根本改善；现状水资源能否满足工业用水需求；现状农业灌溉设施是否充分；水产养殖用水是否得到保障；工业用水是否得到满足；景观旅游是否得到有效开发；水电资源开发利用是否充分；航运功能是否得到有效发挥等。可用评价指标：城市供水保证率、农田有效灌溉率。其他参考性指标：城市自来水普及率、农村饮水安全、工业用水保证率、水电开发率、航道里程数等。
（3）调节钮评价。包括：现状用水总量调控是否较好地引导了国民经济和社会发展的合理布局；现状用水效率调控是否较好地提高了用水效率；现状水功能区限制纳污调控是否有效减少了水污染等。可用评价指标：用水总量弹性系数、农业灌溉用水有效利用系数、城镇供水管网漏损率、水功能区水质达标率。其他参考性指标：万元GDP用水量、万元工业增加值用水量、节水灌溉面积、工业废水排放达标率、城市生活污水集中处理率、集中式饮用水水源地水质达标率等。
（4）稳定器评价。包括：河湖水质是否达到了较高的标准；地下水超采是否得到了遏制，地下水超采和塌陷区是否已得到了较好的治理；宜治理的水土流失地区是否已得到了较好的治理；生态保障用水是否得到较好的满足；农村河道是否得到了较好的整治等。可用评价指标：满足地表水I—III级河长比率、饮用水水源地水质达标率、水土流失治理率、生态环境用水保障度。其他参考性指标：地下水超采面积、地下水超采量、采煤塌陷区治理、农村河道治理、城市水景观开发等。
依据上述4个维度选取指标构建流域与区域水利发展协调性评价指标体系，如表1所示。
2.2.2 协调性评价的3个层次
流域水利发展要适应区域发展的要求，又要满足流域水利的系统性特征，因此，水利协调性评价也要从不同层面进行，根据流域内不同区域类型特征，拟按以下3个层次进行评价。
（1）流域整体评价。主要评价水利在防洪抗旱除涝减灾（安全阀）、水资源开发利用（推进器）、水资源管理
（2）综合规划区评价。对国家级综合规划区和省级综合规划区等综合性战略规划区水利发展协调性进行评价。内容包括水利发展在总体上满足区域战略需求的程度以及当前存在的不适应区域发展的薄弱环节。
（3）重点功能区评价。对流域内重点功能区水利发展协调性进行评价。内容包括水利发展在总体上满足区域战略需求的程度以及当前存在的不适应区域发展的薄弱环节。
2.3 协调性评价方法
已有评价方法协调性评价主要有投入产出法[4]、系统动力学法[5]、指标评价法[6—7]等，但与本文的评价目标均存在一定差异。本文拟采用定量方法与定性方法相结合，分维度和分层次对水利协调性进行综合评价，以更加全面地对协调性问题进行分析。
2.3.1 定量方法
定量方法是根据安全阀、推进器、调节钮、稳定器四个维度设计指标体系，研究现状值与理想值之间的差距，以此来评价水利协调性。由于现有的水利统计资料主要集中在流域整体和行政区域层面，综合规划区、重点功能区数据难以获得，因此定量方法主要用于流域整体水利协调性评价。
本文采用的定量模型为：f（X）=∑mi=1aiXi。[8]其中：Xi为标准化值，當Xi指标为正向指标，即越大越好时，Xi=Xi/λmax。当Xi指标为逆向指标，即越小越好时，Xi=λmin/Xi。其中，Xi为现状指标值，λmax和λmin是相应于Xi的理想指标值，可采用规划指标值或对比国内外该指标的理想值表示。 本文采用专家评分法对准则层进行赋权。对于准则层内的指标，则采用等权方式进行赋权。我们编制了专家调查表，请专家按照重要性“远高于、高于、同等重要、低于、远低于”5个层次对安全阀、推进器、调节钮、稳定器的重要性程度进行评价。
2.3.2 定性方法
定性方法对定量方法进行补充，针对定量方法未能涵盖的问题，采用专家打分和征求意见等方式做进一步分析。一是请专家就流域整体、综合规划区和重点功能区水利协调性情况进行打分。二是以开放性问题形式征求专家对于现状存在问题的意见。
3 淮河流域与区域水利发展协调性评价
3.1 淮河流域概况
淮河流域跨河南、湖北、安徽、江蘇、山东五省（由于湖北省的淮河流域面积仅为1 400 km2，通常说淮河流域地跨豫、皖、苏、鲁四省）40个市，169个县（市、区），流域面积为27万km2，人口约1.78亿。
淮河流域地处南北气候过渡带，灾害性天气发生的频率高，洪、涝、旱及风暴潮灾害频繁发生，且经常出现连旱连涝或旱涝急转。流域平原面积占总面积的2/3，地势低平，山区面积小，拦蓄洪水的条件差。淮河流域防洪保护区面积15.75万km2，人口1.2亿人，耕地1.37亿亩，分别占流域总量的58.4%、71.7%和71.9%，防洪保安任务很重。流域平均人口密度是全国的4倍多，其中农业人口占67%，对土地的依赖程度高。流域干支流排水不畅，影响到上下游、左右岸的利益，造成区域之间水事矛盾突出，地区利益协调难度大，增加了治理的复杂性。
当前与淮河流域发展密切相关的综合规划区包括：纳入国家战略的促进中部地区崛起规划区、江苏沿海规划区；纳入省级战略的江苏省苏北地区、安徽省皖北及沿淮地区、山东省鲁南经济带、河南省中原城市群等规划区。这些规划区所涉及的淮河流域空间范围清晰，功能定位明确，适合作为区域战略主体进行分析。重点功能区主要包括粮食功能区、能源功能区和行蓄洪区等三种类型。所涉及的战略规划包括《全国新增千亿斤粮食生产能力规划（2009—2020）》等。
3.2 淮河流域与区域水利协调性评价
3.2.1 定量评价
按照前述方法，本文对淮河流域整体进行定量评价。本文现状数据采用2009年数据，理想值数据主要采用2020年规划数据，规划数据没有明确列出的，则采用国内外比较确定理想值。我们共发放专家调查表45份，回收36份，有效问卷36份。运用层次分析法（Analytical Hierarchy Process），输入Expert Choice软件进行矩阵分析。其中10份问卷未通过一致性检验。实际分析问卷26份。指标数据和权重计算结果见表2。
依据上述方法对淮河流域协调性情况进行评价，协调性评价指数得分为0.65。考虑到指标选取情况，本报告将0.6—0.8作为中间水平。例如，防洪保护区标准达标率为80%，说明现状防洪保护区标准基本达标。生态用水保障程度为80%时，能基本保证生态用水需求。根据上述标准，淮河流域水利与区域经济社会的协调情况应判为“基本协调”。其中，安全阀指数为0.65，推进器指数为0.86，调节钮指数为0.61，稳定器指数为0.55。显示淮河流域仍然存在防洪抗旱减灾能力不足、水环境污染严重、水资源调控力度不足等问题。
值得说明的是，尽管安全阀指数等已达到基本协调水平，但是由于在安全保障等方面有许多问题难以找到合适指标进行描述，因此定量描述的结果并不能能够完全说明淮河流域水利发展协调性程度。例如，当前淮河流域在防洪方面上游拦蓄能力不足，中游泄洪能力不畅、下游出口不足等问题仍然十分严重，在抗旱方面还存在抗旱设施不足，抗旱减灾体系不完善等突出问题，单纯以“防洪保护区标准达标率”和“水旱灾害损失率”两个指标不足以说明淮河流域在防洪抗旱除涝减灾方面存在的问题，需要结合定性方法进行综合判断。
3.2.2 定性评价
定性评价采用调查问卷的方式进行。问卷共包括9个问题。分别请专家以9分制按照“非常落后、比较落后、还可以、比较好、非常好”等5个层次对相应问题进行评价，同时还设计了开放性问题，请专家提出意见。其中前
表2 淮河流域与区域水利发展协调性评价数据表
4个问题为流域整体水利的安全保障、推进发展、经济调节、稳定生态作用评价。后5个问题为中部地区崛起战略、江苏沿海地区发展战略、粮食安全战略、能源原材料基地建设以及行蓄洪区发展中的水利问题评价。我们共发放问卷45份，收回36份，有效问卷36份。为了保证问卷的针对性和有效性，我们分别针对淮委和河南省、山东省、江苏省、安徽省水利部门发送问卷。问卷回收情况是：淮委24份、河南省1份、山东省1份、江苏省1份、安徽省6份、中水淮河公司3份。调查结果：
淮河流域整体专家评分结果为4.61，表明淮河流域水利与区域经济社会发展基本协调。其中，安全阀评分4.69，推进器评分5.69，调节钮评分477，稳定器评分377。说明推进器协调性较好，稳定器协调性较差。上述结果与定量分析结果基本一致。
针对淮河流域整体协调性开放性问题评价结果如下：安全阀薄弱环节为除涝标准偏低和抗旱设施不足等；推进器薄弱环节为城乡供水、农田灌溉以及农村饮水安全等；调节钮薄弱环节为用水总量调控力度不够、缺乏用水效率标准、水污染调控力度不够等；稳定器存在的问题主要是水环境污染严重、地下水超采问题突出、农村生态问题突出等。
综合规划区和重点功能区专家评分结果如下：中部地区崛起战略5.73，江苏沿海地区发展战略6.12，粮食安全战略4.68，能源原材料基地建设6.23，行蓄洪区水利发展4.16。显示江苏沿海地区、能源原材料基地建设协调性较高，行蓄洪区协调性较差。
针对综合规划区和重点功能区开放性问题评价结果如下：中部地区防洪标准偏低、除涝标准偏低、行蓄洪区需要调整、水环境污染严重。江苏沿海地区除涝标准偏低、用水效率不高、水环境污染严重。粮食安全战略的实施中节水灌溉设施不足、农田灌溉用水效率低下、大中型灌区配套设施滞后。能源原材料基地建设中水环境污染严重、造成地面沉降等。行蓄洪区安全设施建设滞后、行蓄洪区运用不合理等。 4 讨论与政策建议
本文基于流域与区域协调的视角，综合运用定量和定性方法，从安全阀、推进器、调节钮、稳定器等4个维度，分别对流域整体、综合规划区和重点功能区等3个层次的水利协调性进行评价。与以往研究相比，本文的创新之处在于将水利发展纳入区域战略全局，对水利的定位作用进行了更为全面的阐释，不仅对流域整体，而且对特定的区域空间内水利发展问题进行分析。另外，已有研究较少采用定性评价，导致评价的政策含义不甚明确。本文还采用定性方法作为定量评价的补充，较为全面地刻画出淮河流域水利发展的问题。但是限于指标和数据可得性等方面的问题，本文提出的评价体系也存在一些不足。另外，样本数量偏少也会对评价结果产生影响，这些不足需要在后续的研究中加以改进。
本文结论对于淮河流域水利与区域发展的政策含义是，应进一步加大治淮工作力度，加快淮河流域水利改革，重点解决淮河流域在安全保障、推进发展、经济调节和稳定生态方面存在的薄弱环节，着力完善防洪抗旱减灾体系、水资源合理配置和高效开发利用体系、水资源保护和河湖健康保障体系以及有利于水利科学发展的制度体系，使淮河成为安全之河、富民之河、清洁之河，支撑区域经济社会快速发展。
（编辑：田 红）
参考文献（References）
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Coordination Evaluation on Basin and Regional Water Conservancy Development： Taking Huaihe Basin as Example
XING Hua ZHAO Jinghua
（School of Government of Central University of Finance and Economics， Beijing 100081，China）
Abstract Water conservancy is the foundation of regional development， as well as the control means of optimizing regional development quality. The effects of water conservancy on regional development mainly embody four aspects： safety control， development promotion， economic regulation and ecology stability. Water law of China assigns that the State shall implement river basin management system in coordination with administrative region management. The goal of water conservancy is to balance the whole basin water system activity and regional development， thus promoting the coordinated development of basin and regional water conservancy. This paper builds an evaluation system in terms of the four aspects mentioned above， and then applies it to the evaluation of the whole basin， the comprehensive planning areas and the key functional areas of Huaihe River basin. Studies indicate moderate compatibility of the Huaihe River basin and regional conservancy development. Current issues are mainly insufficient flood control and drought relief capacity， serious water pollution and inadequate water resources regulation. We should further increase the intensity of Huaihe River construction and promote water conservance reform， focuing on safety control， development promotion， economic regulation and ecology stability of Huaihe River basin. We should strive to improve the flood and drought disaster reduction system， reasonable disposition allocation of water resources and effective utilization system， water resources protection and river health security system and institutional sytem in favor of the development of water conservancy.
Key words water conservancy；coordination evaluation；Huaihe River Basin中國人口·资源与环境 2012年 第22卷 第10期 CHINA POPULATION， RESOURCES AND ENVIRONMENT Vol.22 No.10 2012
关键词 水利；协调性评价；淮河流域
中图分类号 X24 文献标识码 A 文章编号 1002—2104（2012）10—0007—06 doi：10.3969/j.issn.1002—2104.2012.10.002
水利是区域发展的基础支撑，也是优化区域发展质量的调控手段。当前全球面临着严重的水危机[1]。我国水灾害、水资源短缺和水环境污染等问题也日益突出。同时，区域发展对水利的要求越来越高，各种区域发展战略的规划与实施都要求强化水利的保障作用。然而，水利发展具有系统性，如果水利只是被动地满足区域发展的要求，水利的系统性就将受到破坏。我国《水法》规定，国家对水资源实行流域与行政区域相结合的管理体制，流域范围内的区域规划应当服从流域规划。因此，水利发展需要兼顾流域水系活动规律与区域发展之间的平衡。水利发展要主动介入到区域发展战略之中，不仅要强化安全保障、推动发展的作用，而且还要增强其经济调节、稳定生态的功能，促进流域与区域水利协调发展。水利与区域发展的关系应该是双向的。两者统一于安全、富裕和清洁的多维区域发展目标体系。本文以淮河流域为例，分别从安全保障、推进发展、经济调节、稳定生态等四个方面，对淮河流域整体、流域内综合规划区和重点功能区水利发展协调性进行评价，并提出促进淮河流域与区域水利协调发展的政策建议。
1 流域与区域协调视角下水利的定位与作用 2011年中央1号文件《关于加快水利改革发展的决定》明确了新形势下水利的地位和作用，提出“水是生命之源、生产之要、生态之基”，指出“水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统” [2]。当前地方的竞争主要表现为区域的竞争。各种区域发展规划的实施要求水利发挥更加重要的作用，不仅要在继续“兴水利，除水害”方面发挥基础保障作用，而且要在推动区域发展，优化区域发展质量，改善生态环境等方面发挥要素调控作用。对于特定区域而言，就是要求水利主动融入到区域发展战略之中，一方面加快水利基础设施建设，为区域发展提供更好的保障，一方面加快水资源管理，优化区域发展质量和环境。具体而言，水利的定位体现在以下四个方面：
1.1 水利作为安全阀为区域发展提供安全保障
水利是重要的保障性基础设施，水利发展事关人民群众生命财产安全，事关国家经济社会发展全局。“水利兴，则国家兴”，我国历代均以防治水害、兴修水利作为治国安邦的大政方针。由于自然条件和历史原因，我国人口和生产力的分布与水资源的分布以及供水风险的分布不协调，必须依靠大量的水利工程和非工程措施对洪水及水资源进行时空调节，才能保证人民生活和生产用水需求和防洪安全。水利作为重要的基础设施，在减少洪涝干旱灾害中发挥基础性作用，扮演着区域发展安全阀的角色。从安全阀的角度考虑区域发展战略下水利的定位与作用，就是研究如何通过防洪、除涝、除渍、防潮、抗旱等工程措施和非工程调控手段的综合利用来减少水旱灾害，为区域发展提供安全稳定的发展环境。
1.2 水利作为推进器为区域发展提供动力支持
大江大河沿岸历来是人们生存和繁衍的重要区域。[3]在传统农耕文明和产业革命时期， 流域经济往往是最发达的经济。在现代经济发展中，发达的流域经济是国民经济的增长极和辐射源。良好的水资源条件有助于推动区域经济发展，而水资源短缺则会阻碍区域经济发展，甚至造成区域发展的倒退或停滞。通过水资源的合理调配，水利在保障供用水需求和推动区域发展方面发挥战略性作用，是区域发展的重要推进器。从推进器的角度考察区域发展战略下水利的定位与作用，就是研究如何通过水资源的调配与合理利用，为城市供水、农村饮水、农田灌溉、水产养殖、工业发展、景观旅游提供水资源保障，同时积极发展水力发电和航运等水利事业，为区域发展提供持续稳定有效的动力支持。
1.3 水利作为调节钮优化区域经济社会发展质量
水资源具有有限性、不可替代性及日益突出的短缺性。随着水资源在区域发展全局中重要性的不断提高，水资源逐渐成为与土地资源类似的控制性资源。这决定了水资源应该与土地资源等要素同样纳入宏观调控指标体系。通过设计取水许可和水权分配制度，设定用水总量、用水效率和水功能区限制纳污红线指标，推进水价改革，加强水功能区管理等手段，水利在优化区域发展质量，推动经济结构战略性调整中发挥调控作用，是区域发展的调节钮。具体体现在：以水资源和水环境承载能力为基础统筹城乡、区域以及人与自然和谐发展，增强发展的协调性；以水资源使用效率和效益为基础推进水权制度建设和节水型社会建设，促进经济发展和产业结构合理布局；以水生态环境管理为基础实现区域经济社会可持续发展。
1.4 水利作为稳定器促进区域经济社会和谐发展
水是生态环境中最活跃、影响最广泛的因素。水利通过水污染防治、水生态保持与修复、水土流失治理等维持生态系统的自我调节能力，稳定和优化生态环境，遏制生态环境恶化对人类的损害，是区域经济社会发展的稳定器。除了提供基本的水生态环境之外，水还为人们提供宜居的生活环境。水系连接沟通了人類社区的彼此活动，并与各种动植物群落联结。因此，水生态建设也是改善人们居住环境，提升生活品质的重要环节。通过适当发展城市水景观，逐步满足生态与环境修复保护和建设对水的需求，处理好人与水、水与自然的关系，创造良好的生活与生态环境，有助于推动社会和谐发展。 邢华等：流域与区域水利发展协调性评价
中国人口·资源与环境 2012年 第10期2 流域与区域水利发展协调性评价指标与方法2.1 流域内的区域划分及区域类型
流域是一种特殊类型的区域，是具有一定面积、范围和界限，人为划定的地区，其内部还可以进一步划分出一些低一级的次区域。流域一般跨越多个行政区域。我国现行的水资源管理实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。行政区域是组织经济社会发展的主体，因此我们可以将行政区域作为划分次区域的基本单元。它们通过不同的组合方式，构成流域中具有不同结构和功能特征的次区域。区域规划是行政区域组合的典型方式。它是在流域内不同行政区域组合的基础上，通过赋予该区域特定的功能定位和支持性政策，以达到特定目标的战略性行为。根据行政区域的毗邻性以及次区域所承担的经济社会发展战略类型，我们可以将流域划分为综合规划区和重点功能区两种区域类型。
2.1.1 综合规划区
综合规划区是地理位置相邻的行政区的组合，是国家或地方所确定的经济区。它们有着明确的空间范围和相对固定的土地、人口，承担着一定的经济社会发展职能，享受特定的政策扶持。
2.1.2 重点功能区
在区域发展中存在一些区块，它们在空间上没有连成一体，但是却承担着相同或相似的经济社会发展功能，或者具有相同和相似的经济社会发展条件。这种区域实际上是一种类型区域的概念。它们虽然地理位置上不相邻，但是却承担着相同或类似的功能。这些在地域上分离的区域，由于具有一些共性的特征，因此可以作为一种特定的功能类型加以分析。
2.2 水利发展协调性评价的内容
区域规划侧重流域内特定区域的发展，它与流域整体水利的系统性要求通常是不一致的。流域水利发展要适应区域发展的要求，同时又要考虑水利的系统性要求，做好水利与区域战略的协调。为此要全面考虑流域整体发展以及流域内特定区域规划实施与水利之间的协调性关系。本文拟从以下4个维度和3个层次构建流域与区域水利发展协调性评价体系。
2.2.1 协调性评价的4个维度
（1）安全阀评价。包括：现状防洪抗旱除涝标准能否达到经济社会发展的要求；防洪保护区现有防洪设施能否达到防洪标准的要求；现状防洪、除涝、抗旱调控能力能否满足经济社会发展的需要等。可用评价指标：防洪保护区标准达标率、水旱灾害损失率。其他参考性指标：防洪标准；除涝标准等。
（2）推进器评价。包括：现状水资源能否满足城乡用水需求；农村饮水安全状况是否得到根本改善；现状水资源能否满足工业用水需求；现状农业灌溉设施是否充分；水产养殖用水是否得到保障；工业用水是否得到满足；景观旅游是否得到有效开发；水电资源开发利用是否充分；航运功能是否得到有效发挥等。可用评价指标：城市供水保证率、农田有效灌溉率。其他参考性指标：城市自来水普及率、农村饮水安全、工业用水保证率、水电开发率、航道里程数等。
（3）调节钮评价。包括：现状用水总量调控是否较好地引导了国民经济和社会发展的合理布局；现状用水效率调控是否较好地提高了用水效率；现状水功能区限制纳污调控是否有效减少了水污染等。可用评价指标：用水总量弹性系数、农业灌溉用水有效利用系数、城镇供水管网漏损率、水功能区水质达标率。其他参考性指标：万元GDP用水量、万元工业增加值用水量、节水灌溉面积、工业废水排放达标率、城市生活污水集中处理率、集中式饮用水水源地水质达标率等。
（4）稳定器评价。包括：河湖水质是否达到了较高的标准；地下水超采是否得到了遏制，地下水超采和塌陷区是否已得到了较好的治理；宜治理的水土流失地区是否已得到了较好的治理；生态保障用水是否得到较好的满足；农村河道是否得到了较好的整治等。可用评价指标：满足地表水I—III级河长比率、饮用水水源地水质达标率、水土流失治理率、生态环境用水保障度。其他参考性指标：地下水超采面积、地下水超采量、采煤塌陷区治理、农村河道治理、城市水景观开发等。
依据上述4个维度选取指标构建流域与区域水利发展协调性评价指标体系，如表1所示。
2.2.2 协调性评价的3个层次
流域水利发展要适应区域发展的要求，又要满足流域水利的系统性特征，因此，水利协调性评价也要从不同层面进行，根据流域内不同区域类型特征，拟按以下3个层次进行评价。
（1）流域整体评价。主要评价水利在防洪抗旱除涝减灾（安全阀）、水资源开发利用（推进器）、水资源管理
（2）综合规划区评价。对国家级综合规划区和省级综合规划区等综合性战略规划区水利发展协调性进行评价。内容包括水利发展在总体上满足区域战略需求的程度以及当前存在的不适应区域发展的薄弱环节。
（3）重点功能区评价。对流域内重点功能区水利发展协调性进行评价。内容包括水利发展在总体上满足区域战略需求的程度以及当前存在的不适应区域发展的薄弱环节。
2.3 协调性评价方法
已有评价方法协调性评价主要有投入产出法[4]、系统动力学法[5]、指标评价法[6—7]等，但与本文的评价目标均存在一定差异。本文拟采用定量方法与定性方法相结合，分维度和分层次对水利协调性进行综合评价，以更加全面地对协调性问题进行分析。
2.3.1 定量方法
定量方法是根据安全阀、推进器、调节钮、稳定器四个维度设计指标体系，研究现状值与理想值之间的差距，以此来评价水利协调性。由于现有的水利统计资料主要集中在流域整体和行政区域层面，综合规划区、重点功能区数据难以获得，因此定量方法主要用于流域整体水利协调性评价。
本文采用的定量模型为：f（X）=∑mi=1aiXi。[8]其中：Xi为标准化值，當Xi指标为正向指标，即越大越好时，Xi=Xi/λmax。当Xi指标为逆向指标，即越小越好时，Xi=λmin/Xi。其中，Xi为现状指标值，λmax和λmin是相应于Xi的理想指标值，可采用规划指标值或对比国内外该指标的理想值表示。 本文采用专家评分法对准则层进行赋权。对于准则层内的指标，则采用等权方式进行赋权。我们编制了专家调查表，请专家按照重要性“远高于、高于、同等重要、低于、远低于”5个层次对安全阀、推进器、调节钮、稳定器的重要性程度进行评价。
2.3.2 定性方法
定性方法对定量方法进行补充，针对定量方法未能涵盖的问题，采用专家打分和征求意见等方式做进一步分析。一是请专家就流域整体、综合规划区和重点功能区水利协调性情况进行打分。二是以开放性问题形式征求专家对于现状存在问题的意见。
3 淮河流域与区域水利发展协调性评价
3.1 淮河流域概况
淮河流域跨河南、湖北、安徽、江蘇、山东五省（由于湖北省的淮河流域面积仅为1 400 km2，通常说淮河流域地跨豫、皖、苏、鲁四省）40个市，169个县（市、区），流域面积为27万km2，人口约1.78亿。
淮河流域地处南北气候过渡带，灾害性天气发生的频率高，洪、涝、旱及风暴潮灾害频繁发生，且经常出现连旱连涝或旱涝急转。流域平原面积占总面积的2/3，地势低平，山区面积小，拦蓄洪水的条件差。淮河流域防洪保护区面积15.75万km2，人口1.2亿人，耕地1.37亿亩，分别占流域总量的58.4%、71.7%和71.9%，防洪保安任务很重。流域平均人口密度是全国的4倍多，其中农业人口占67%，对土地的依赖程度高。流域干支流排水不畅，影响到上下游、左右岸的利益，造成区域之间水事矛盾突出，地区利益协调难度大，增加了治理的复杂性。
当前与淮河流域发展密切相关的综合规划区包括：纳入国家战略的促进中部地区崛起规划区、江苏沿海规划区；纳入省级战略的江苏省苏北地区、安徽省皖北及沿淮地区、山东省鲁南经济带、河南省中原城市群等规划区。这些规划区所涉及的淮河流域空间范围清晰，功能定位明确，适合作为区域战略主体进行分析。重点功能区主要包括粮食功能区、能源功能区和行蓄洪区等三种类型。所涉及的战略规划包括《全国新增千亿斤粮食生产能力规划（2009—2020）》等。
3.2 淮河流域与区域水利协调性评价
3.2.1 定量评价
按照前述方法，本文对淮河流域整体进行定量评价。本文现状数据采用2009年数据，理想值数据主要采用2020年规划数据，规划数据没有明确列出的，则采用国内外比较确定理想值。我们共发放专家调查表45份，回收36份，有效问卷36份。运用层次分析法（Analytical Hierarchy Process），输入Expert Choice软件进行矩阵分析。其中10份问卷未通过一致性检验。实际分析问卷26份。指标数据和权重计算结果见表2。
依据上述方法对淮河流域协调性情况进行评价，协调性评价指数得分为0.65。考虑到指标选取情况，本报告将0.6—0.8作为中间水平。例如，防洪保护区标准达标率为80%，说明现状防洪保护区标准基本达标。生态用水保障程度为80%时，能基本保证生态用水需求。根据上述标准，淮河流域水利与区域经济社会的协调情况应判为“基本协调”。其中，安全阀指数为0.65，推进器指数为0.86，调节钮指数为0.61，稳定器指数为0.55。显示淮河流域仍然存在防洪抗旱减灾能力不足、水环境污染严重、水资源调控力度不足等问题。
值得说明的是，尽管安全阀指数等已达到基本协调水平，但是由于在安全保障等方面有许多问题难以找到合适指标进行描述，因此定量描述的结果并不能能够完全说明淮河流域水利发展协调性程度。例如，当前淮河流域在防洪方面上游拦蓄能力不足，中游泄洪能力不畅、下游出口不足等问题仍然十分严重，在抗旱方面还存在抗旱设施不足，抗旱减灾体系不完善等突出问题，单纯以“防洪保护区标准达标率”和“水旱灾害损失率”两个指标不足以说明淮河流域在防洪抗旱除涝减灾方面存在的问题，需要结合定性方法进行综合判断。
3.2.2 定性评价
定性评价采用调查问卷的方式进行。问卷共包括9个问题。分别请专家以9分制按照“非常落后、比较落后、还可以、比较好、非常好”等5个层次对相应问题进行评价，同时还设计了开放性问题，请专家提出意见。其中前
表2 淮河流域与区域水利发展协调性评价数据表
4个问题为流域整体水利的安全保障、推进发展、经济调节、稳定生态作用评价。后5个问题为中部地区崛起战略、江苏沿海地区发展战略、粮食安全战略、能源原材料基地建设以及行蓄洪区发展中的水利问题评价。我们共发放问卷45份，收回36份，有效问卷36份。为了保证问卷的针对性和有效性，我们分别针对淮委和河南省、山东省、江苏省、安徽省水利部门发送问卷。问卷回收情况是：淮委24份、河南省1份、山东省1份、江苏省1份、安徽省6份、中水淮河公司3份。调查结果：
淮河流域整体专家评分结果为4.61，表明淮河流域水利与区域经济社会发展基本协调。其中，安全阀评分4.69，推进器评分5.69，调节钮评分477，稳定器评分377。说明推进器协调性较好，稳定器协调性较差。上述结果与定量分析结果基本一致。
针对淮河流域整体协调性开放性问题评价结果如下：安全阀薄弱环节为除涝标准偏低和抗旱设施不足等；推进器薄弱环节为城乡供水、农田灌溉以及农村饮水安全等；调节钮薄弱环节为用水总量调控力度不够、缺乏用水效率标准、水污染调控力度不够等；稳定器存在的问题主要是水环境污染严重、地下水超采问题突出、农村生态问题突出等。
综合规划区和重点功能区专家评分结果如下：中部地区崛起战略5.73，江苏沿海地区发展战略6.12，粮食安全战略4.68，能源原材料基地建设6.23，行蓄洪区水利发展4.16。显示江苏沿海地区、能源原材料基地建设协调性较高，行蓄洪区协调性较差。
针对综合规划区和重点功能区开放性问题评价结果如下：中部地区防洪标准偏低、除涝标准偏低、行蓄洪区需要调整、水环境污染严重。江苏沿海地区除涝标准偏低、用水效率不高、水环境污染严重。粮食安全战略的实施中节水灌溉设施不足、农田灌溉用水效率低下、大中型灌区配套设施滞后。能源原材料基地建设中水环境污染严重、造成地面沉降等。行蓄洪区安全设施建设滞后、行蓄洪区运用不合理等。 4 讨论与政策建议
本文基于流域与区域协调的视角，综合运用定量和定性方法，从安全阀、推进器、调节钮、稳定器等4个维度，分别对流域整体、综合规划区和重点功能区等3个层次的水利协调性进行评价。与以往研究相比，本文的创新之处在于将水利发展纳入区域战略全局，对水利的定位作用进行了更为全面的阐释，不仅对流域整体，而且对特定的区域空间内水利发展问题进行分析。另外，已有研究较少采用定性评价，导致评价的政策含义不甚明确。本文还采用定性方法作为定量评价的补充，较为全面地刻画出淮河流域水利发展的问题。但是限于指标和数据可得性等方面的问题，本文提出的评价体系也存在一些不足。另外，样本数量偏少也会对评价结果产生影响，这些不足需要在后续的研究中加以改进。
本文结论对于淮河流域水利与区域发展的政策含义是，应进一步加大治淮工作力度，加快淮河流域水利改革，重点解决淮河流域在安全保障、推进发展、经济调节和稳定生态方面存在的薄弱环节，着力完善防洪抗旱减灾体系、水资源合理配置和高效开发利用体系、水资源保护和河湖健康保障体系以及有利于水利科学发展的制度体系，使淮河成为安全之河、富民之河、清洁之河，支撑区域经济社会快速发展。
（编辑：田 红）
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Coordination Evaluation on Basin and Regional Water Conservancy Development： Taking Huaihe Basin as Example
XING Hua ZHAO Jinghua
（School of Government of Central University of Finance and Economics， Beijing 100081，China）
Abstract Water conservancy is the foundation of regional development， as well as the control means of optimizing regional development quality. The effects of water conservancy on regional development mainly embody four aspects： safety control， development promotion， economic regulation and ecology stability. Water law of China assigns that the State shall implement river basin management system in coordination with administrative region management. The goal of water conservancy is to balance the whole basin water system activity and regional development， thus promoting the coordinated development of basin and regional water conservancy. This paper builds an evaluation system in terms of the four aspects mentioned above， and then applies it to the evaluation of the whole basin， the comprehensive planning areas and the key functional areas of Huaihe River basin. Studies indicate moderate compatibility of the Huaihe River basin and regional conservancy development. Current issues are mainly insufficient flood control and drought relief capacity， serious water pollution and inadequate water resources regulation. We should further increase the intensity of Huaihe River construction and promote water conservance reform， focuing on safety control， development promotion， economic regulation and ecology stability of Huaihe River basin. We should strive to improve the flood and drought disaster reduction system， reasonable disposition allocation of water resources and effective utilization system， water resources protection and river health security system and institutional sytem in favor of the development of water conservancy.
Key words water conservancy；coordination evaluation；Huaihe River Basin中國人口·资源与环境 2012年 第22卷 第10期 CHINA POPULATION， RESOURCES AND ENVIRONMENT Vol.22 No.10 2012