论文部分内容阅读
在农民手中，除土地承包经营权外，自住的农房算是值钱的了。那么农民需要贷款时，能不能拿去抵押呢？很多地方已进行了这方面尝试，并试图以地方文件的形式进行政策引领，特别是在2008年党的十七届三中全会的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）出台之后。2008年5月19日，山东省政府出台了《关于进一步做好促进就业工作的通知》，提出 “农村金融服务机构要拓宽农户小额信贷和联保贷款覆盖面，放宽贷款条件，降低贷款抵（质）押标准，创业人员的房屋产权、土地使用权”等“均可作为抵（质）押品”。2008年4月9日，安徽省建设厅称，安徽省将建立并实施农民住房产权登记制度，农户获得建设部门发放的房屋所有权证后，有望以农村住房作抵押获银行贷款。4月15日，浙江省表示计划根据农民住房特点和银行抵押贷款的条件，在城乡结合部的农村地区试点农房抵押贷款。
所谓农村住房抵押贷款，就是指拥有农村住房所有权人，以农村住房抵押方式，申请用于从事生产、经营的资金所需的贷款。如重庆当地媒体报道，重庆石柱县龙沙镇石岭村的马某，用自己居住的房屋作抵押，向农商行贷款13.8万元，扩大大棚草莓种植规模25亩，2012年春节后草莓上市，每天进账万元左右，实现纯收入30万元。再据相关报道，四川双流某镇银行以农户房屋产权证为贷款抵押物，给当地3户农民家庭发放了50万元贷款，不需要提供额外担保物。早在2006年，浙江乐清农村合作银行开始全面开办农房抵押贷款业务，截至2008年6月，该行已为当地5278农户提供集体土地上的自建房抵押贷款，余额过到13.15亿元,贷款不良率为0.96%,比该行整体贷款不良率还低0.12%。许多地方曾尝试农房抵押贷款，为缓解贷款担保难问题提供了制度平台，有积极的借鉴作用。2001年，浙江湖州市政府开始探索农房抵押贷款。2007年，嘉兴、温州等地也陆续试验农民住房抵押贷款。
其实，根据现行法律的规定，从来没有禁止农房抵押。农民的房屋建筑在宅基地上，实际上是属于农民自己的家产，国家历来没有法律禁止农民的房子抵押、买卖，公民对其拥有占有、使用、收益和处分的权利，20世纪90年代后，土地管理部门给农村宅基地发放了“农村集体建设土地使用证”，进一步确认了农民的宅基地权利。《担保法》第34条规定：“抵押人所有的房屋和其他地上定着物可以抵押。”从权利上讲，农民手中的房子与城里人手中的房子是没有区别的，城里的房子可以抵押、交易，同样，农民的房子就能抵押、交易。然而，现行城乡土地制度设计的差异，硬是在统一的房地产市场划出鸿沟。在农村，农房是宅基地上的附属物，根据“房地一致”的原则，宅基地若不同抵押房屋转移，就从根本上否认了房屋这一不动产的抵押特性。农房抵押问题实际上是由此引出的宅基地能否抵押的问题。《担保法》第37条第二项明确规定，农村宅基地不能抵押。《物权法》明确禁止农村宅基地使用权进行抵押。《土地法》规定，农村宅基地属于农民集体所有，其法律意义上是农民只有使用权而无处置权，这些规定无疑为农房抵押关上了法律的大门。
《决定》出台后，客观上讲，中央、地方有关部门根据此文件精神，制定了一系列政策措施，想通过农房、宅基地确权办证来推动的农房、宅基地抵押工作。例如，安徽省的做法是，一旦银行实行了抵押权，可能会把该农村住房出售以收回贷款。按照受让对象的不同，可分为两种情况：如果是本村农户受让住房，按照现行土地管理的相关法律，该住房及宅基地产权随之转移；如果是城市居民受让该农村住房，房屋所有权变更后，相应的宅基地应依法由集体所有变为国家所有，由受让人享有土地使用权。而在中央层面，2008年6月，国土资源部有关负责人在谈到新一轮《土地管理法》修改时指出，最核心的改革可能是在农村集体土地财产权实现的形式和制度上的改革。7月，国土资源部要求，各地应“力争在2009年底前，基本完成全国宅基地使用权登记发证”。但是肯定农房农地的确权办证做法并不代表允许农房农地的抵押，二者之间有诸多不同。前者基于产权的体制改革，后者基于金融制度的创新；前者基于权利，后者基于利益；前者基于政治结构的完善，后者基于社会化功能调整；前者基于稳定，后者基于发展。
有人认为，要想实现中央提出的增加农民财产性收入，在我国大部分农村离开农房和宅基地是无法实现的。既然《物权法》已规定宅基地是农民拥有的用益物权，是农民的财产，他们就能按照自己意志行使权利。但是现行法律却规定不能抵押，事实上等同于限制了农民的财产权利，从而从根本上限制了农民对发展的追求，想靠土地发财发展是办不到的。从经济学中效率与效益的原则，像在东部沿海地区，许多农户拥有造价几十万元甚至上百万元的农村私人住房，如此巨额的私人财产如果不能发挥其应有的抵押担保作用，对整个社会经济生活来说，无疑是财富的一种巨大浪费，不符合经济效益的原则。有人提出，目前农村闲置的宅基地比较多，有不少抵押贷款者拥有两处以上的宅基地，有一部分农民已在城镇买房居住，举家进城不再返乡，但农村的房子长期闲置，如果可以用来抵押，其房子的价值完全可利用起来。像在西部重庆，仅宅基地就有300万亩，也是价值在几百亿元之上。权利一旦不能产生效益，只能加剧贫困。
对于农房抵押问题，争议一直没有停止，探索也不会结束。在2012年中央1号文件中要求，年底前基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权颁证工。由此可以看出，从上往下，通过先颁证确权再实现权利流转与增值的政策制定思路是清晰的。但是，现阶段全面推行农村住房抵押贷款特别是对银行来说还是面临风险，一旦风险存在，银行就没有此项业务的保障和推动此项业务的动力。按照目前颁布的《物权法》和相关法律，农村宅基地只能在村集体内部流转，尚不允许城市居民或外村人购买，也就是说，农民的宅基地和土地不能进入市场交易，也就没有获得抵押贷款的资质。正是由于与《物权法》、《担保法》、《土地法》有冲突，站在银行贷款风险管理角度，即使对农房加以确权办了房产证，难以从法律上实现抵押权。
虽然有地方法院出台支持农房抵押贷款，如为了解决房产拍卖后的“执行难”和土地使用权的“变更难”，温州市法院和国土部门联合发出《协助人民法院办理集体土地使用权变更登记暂行规定》。该文规定：抵押的“农民房”经法院作为被执行物处置（拍卖）后，可直接办理农民集体土地使用权的变更登记。这就从“终端”上解决了“农房抵押贷款”的法律障碍，使之头尾打通，在实际上认可了“农房抵押贷款”。但它与国家法律相冲突，事实上是没有效力的，不能从根本上得到法律的认可与保护。浙江乐清农村合作银行开始全面开办农房抵押贷款业务，已于2008年7月叫停。从2007年到2009年，四川省农行发放全省农民生产经營贷款余额达27.9亿元，惠及12.6万农户，但都没有通过农村房屋抵押手续来实现的。
从操作层面上讲，根据《民法通则》和《担保法》等规定，农村的土地是集体所有，没有征用前是不能上市流通，房管部门拒绝为农民办理房产抵押手续或者在办理农房所有权证前承诺不承担责任。这样，抵押银行面临着担抵押无效的风险。还有，目前农民的宅基地和自建房无法流转，农房抵押引起纠纷，在同一村级集体经济组织内村民受传统观念影响，碍于情面一般不愿购买抵押房产，银行处置抵押物变现难。由于我国实行城乡分割的房地产制度，城市土地归国家所有，可以进入市场交易。而在农村，农民宅基地属于集体所有，只能在本村流转，造成农民住房长期不可交易，剥夺了农民对宅基地的处分权。相应的房屋权属登记系统也极为滞后，房屋价值无法科学评估和确定。
不只是现行法律不予支持，土地承包权、宅基地和房产是农民最后的生存依据，在农村社会保障体系尚未全面建立的情况下，若在实践中出现农村房屋或宅基地使用权作为抵押会引发农民流离失所，影响社会稳定，那是从基础上动摇了我国农村社会的基本秩序。本来农民只要还有一片栖身的地方，再穷还可以安身，安居了可以立业或创业。试想，一个处于社会、经济弱势的人，如果因为还不起贷款而被银行行使抵押权利把最后的房子收走了，不仅是财产的丧失，更是尊严的丢失和理想的破灭，接下来所引发的社会后果是不难想象了。再者，当一个人饭都没有的吃的时候，只要允许，把房子抵出去完全是自然而然的事，绝望的人是往往想法不理性、行为不理性的。从此意义上讲，“三农”是国家的经济与社会基础，现行社会保障条件下的农房及宅基地制度设计既有特殊的历史渊源，也有浓厚的社会基础，更是现实中集体与农民、城市与农村、中央与地方、发展与稳定的博弈、均衡。它是底线，不能动，也没有办法动。这就是当代中国农村金融困局，这也正是当代中国农村金融的重点。
（作者单位：中国社会科学院社会学所博士后流动站）
所谓农村住房抵押贷款，就是指拥有农村住房所有权人，以农村住房抵押方式，申请用于从事生产、经营的资金所需的贷款。如重庆当地媒体报道，重庆石柱县龙沙镇石岭村的马某，用自己居住的房屋作抵押，向农商行贷款13.8万元，扩大大棚草莓种植规模25亩，2012年春节后草莓上市，每天进账万元左右，实现纯收入30万元。再据相关报道，四川双流某镇银行以农户房屋产权证为贷款抵押物，给当地3户农民家庭发放了50万元贷款，不需要提供额外担保物。早在2006年，浙江乐清农村合作银行开始全面开办农房抵押贷款业务，截至2008年6月，该行已为当地5278农户提供集体土地上的自建房抵押贷款，余额过到13.15亿元,贷款不良率为0.96%,比该行整体贷款不良率还低0.12%。许多地方曾尝试农房抵押贷款，为缓解贷款担保难问题提供了制度平台，有积极的借鉴作用。2001年，浙江湖州市政府开始探索农房抵押贷款。2007年，嘉兴、温州等地也陆续试验农民住房抵押贷款。
其实，根据现行法律的规定，从来没有禁止农房抵押。农民的房屋建筑在宅基地上，实际上是属于农民自己的家产，国家历来没有法律禁止农民的房子抵押、买卖，公民对其拥有占有、使用、收益和处分的权利，20世纪90年代后，土地管理部门给农村宅基地发放了“农村集体建设土地使用证”，进一步确认了农民的宅基地权利。《担保法》第34条规定：“抵押人所有的房屋和其他地上定着物可以抵押。”从权利上讲，农民手中的房子与城里人手中的房子是没有区别的，城里的房子可以抵押、交易，同样，农民的房子就能抵押、交易。然而，现行城乡土地制度设计的差异，硬是在统一的房地产市场划出鸿沟。在农村，农房是宅基地上的附属物，根据“房地一致”的原则，宅基地若不同抵押房屋转移，就从根本上否认了房屋这一不动产的抵押特性。农房抵押问题实际上是由此引出的宅基地能否抵押的问题。《担保法》第37条第二项明确规定，农村宅基地不能抵押。《物权法》明确禁止农村宅基地使用权进行抵押。《土地法》规定，农村宅基地属于农民集体所有，其法律意义上是农民只有使用权而无处置权，这些规定无疑为农房抵押关上了法律的大门。
《决定》出台后，客观上讲，中央、地方有关部门根据此文件精神，制定了一系列政策措施，想通过农房、宅基地确权办证来推动的农房、宅基地抵押工作。例如，安徽省的做法是，一旦银行实行了抵押权，可能会把该农村住房出售以收回贷款。按照受让对象的不同，可分为两种情况：如果是本村农户受让住房，按照现行土地管理的相关法律，该住房及宅基地产权随之转移；如果是城市居民受让该农村住房，房屋所有权变更后，相应的宅基地应依法由集体所有变为国家所有，由受让人享有土地使用权。而在中央层面，2008年6月，国土资源部有关负责人在谈到新一轮《土地管理法》修改时指出，最核心的改革可能是在农村集体土地财产权实现的形式和制度上的改革。7月，国土资源部要求，各地应“力争在2009年底前，基本完成全国宅基地使用权登记发证”。但是肯定农房农地的确权办证做法并不代表允许农房农地的抵押，二者之间有诸多不同。前者基于产权的体制改革，后者基于金融制度的创新；前者基于权利，后者基于利益；前者基于政治结构的完善，后者基于社会化功能调整；前者基于稳定，后者基于发展。
有人认为，要想实现中央提出的增加农民财产性收入，在我国大部分农村离开农房和宅基地是无法实现的。既然《物权法》已规定宅基地是农民拥有的用益物权，是农民的财产，他们就能按照自己意志行使权利。但是现行法律却规定不能抵押，事实上等同于限制了农民的财产权利，从而从根本上限制了农民对发展的追求，想靠土地发财发展是办不到的。从经济学中效率与效益的原则，像在东部沿海地区，许多农户拥有造价几十万元甚至上百万元的农村私人住房，如此巨额的私人财产如果不能发挥其应有的抵押担保作用，对整个社会经济生活来说，无疑是财富的一种巨大浪费，不符合经济效益的原则。有人提出，目前农村闲置的宅基地比较多，有不少抵押贷款者拥有两处以上的宅基地，有一部分农民已在城镇买房居住，举家进城不再返乡，但农村的房子长期闲置，如果可以用来抵押，其房子的价值完全可利用起来。像在西部重庆，仅宅基地就有300万亩，也是价值在几百亿元之上。权利一旦不能产生效益，只能加剧贫困。
对于农房抵押问题，争议一直没有停止，探索也不会结束。在2012年中央1号文件中要求，年底前基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权颁证工。由此可以看出，从上往下，通过先颁证确权再实现权利流转与增值的政策制定思路是清晰的。但是，现阶段全面推行农村住房抵押贷款特别是对银行来说还是面临风险，一旦风险存在，银行就没有此项业务的保障和推动此项业务的动力。按照目前颁布的《物权法》和相关法律，农村宅基地只能在村集体内部流转，尚不允许城市居民或外村人购买，也就是说，农民的宅基地和土地不能进入市场交易，也就没有获得抵押贷款的资质。正是由于与《物权法》、《担保法》、《土地法》有冲突，站在银行贷款风险管理角度，即使对农房加以确权办了房产证，难以从法律上实现抵押权。
虽然有地方法院出台支持农房抵押贷款，如为了解决房产拍卖后的“执行难”和土地使用权的“变更难”，温州市法院和国土部门联合发出《协助人民法院办理集体土地使用权变更登记暂行规定》。该文规定：抵押的“农民房”经法院作为被执行物处置（拍卖）后，可直接办理农民集体土地使用权的变更登记。这就从“终端”上解决了“农房抵押贷款”的法律障碍，使之头尾打通，在实际上认可了“农房抵押贷款”。但它与国家法律相冲突，事实上是没有效力的，不能从根本上得到法律的认可与保护。浙江乐清农村合作银行开始全面开办农房抵押贷款业务，已于2008年7月叫停。从2007年到2009年，四川省农行发放全省农民生产经營贷款余额达27.9亿元，惠及12.6万农户，但都没有通过农村房屋抵押手续来实现的。
从操作层面上讲，根据《民法通则》和《担保法》等规定，农村的土地是集体所有，没有征用前是不能上市流通，房管部门拒绝为农民办理房产抵押手续或者在办理农房所有权证前承诺不承担责任。这样，抵押银行面临着担抵押无效的风险。还有，目前农民的宅基地和自建房无法流转，农房抵押引起纠纷，在同一村级集体经济组织内村民受传统观念影响，碍于情面一般不愿购买抵押房产，银行处置抵押物变现难。由于我国实行城乡分割的房地产制度，城市土地归国家所有，可以进入市场交易。而在农村，农民宅基地属于集体所有，只能在本村流转，造成农民住房长期不可交易，剥夺了农民对宅基地的处分权。相应的房屋权属登记系统也极为滞后，房屋价值无法科学评估和确定。
不只是现行法律不予支持，土地承包权、宅基地和房产是农民最后的生存依据，在农村社会保障体系尚未全面建立的情况下，若在实践中出现农村房屋或宅基地使用权作为抵押会引发农民流离失所，影响社会稳定，那是从基础上动摇了我国农村社会的基本秩序。本来农民只要还有一片栖身的地方，再穷还可以安身，安居了可以立业或创业。试想，一个处于社会、经济弱势的人，如果因为还不起贷款而被银行行使抵押权利把最后的房子收走了，不仅是财产的丧失，更是尊严的丢失和理想的破灭，接下来所引发的社会后果是不难想象了。再者，当一个人饭都没有的吃的时候，只要允许，把房子抵出去完全是自然而然的事，绝望的人是往往想法不理性、行为不理性的。从此意义上讲，“三农”是国家的经济与社会基础，现行社会保障条件下的农房及宅基地制度设计既有特殊的历史渊源，也有浓厚的社会基础，更是现实中集体与农民、城市与农村、中央与地方、发展与稳定的博弈、均衡。它是底线，不能动，也没有办法动。这就是当代中国农村金融困局，这也正是当代中国农村金融的重点。
（作者单位：中国社会科学院社会学所博士后流动站）