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新型城镇化成为国家的一个正式战略很多年，如果还是继续原有的思路。笔者觉得现在再研究新型城镇化的问题时，思路需要做一些调整，为什么过去这么多年一直在讲新型城镇化，但实际上推动是比较有限？农民工现在还有2、3亿人，加上家属，差不多是中国人口的1/3以上，确实是一个大比重。
第一，在新的背景下，主要是国际大循环的背景，与新型城镇化的关系。过去讲新型城镇化主要是讲扩大内需，习近平总书记提出扩大内需依然是我们的基本立足点。现在提出“双循环”，“双循环”如果能循环起来，笔者理解核心就是要实现新型城镇化。新型城镇化实现不了，“双循环”实现就很困难。就像国际大循环，农产品对国际循环没有多少贡献，基本上都是靠工业、制造业，这些都在城镇。农业这一块我国是进口大国，从这个意义上讲，我们用进口参与了循环，但进口的东西不是用来农业消费或农村消费的，也是要城市消费的，城市人吃的油都是靠国际进口的大豆，所以国际大循环要靠城巿。国内大循环更要靠城市。因为即便到今天农村自给自足的性质还是很强的。国内循环起来要靠工业、第三产业，这些也几乎全部集中在城镇。因此，恐怕实现“双循环”的核心还在于怎么实现新型城镇化，这个问题不解决，“双循环”就比较难实现，这是笔者的第一个观点。
第二，新型城镇化这么多年都没有实现，很重要的一个原因就是在哪儿实现新型城镇化这个问题长期困扰着我们。因为过去我们比较重视小城镇。所以通常不讲城市化，而讲城镇化，长期提倡发展中国特色的大中小城镇共同发展，并长期控制大城市的人口和规模。在其中后来应当说也有变化，也讲过发展大中城市，一直在这当中摇摆。显然城镇化的空间定位在什么地方都没有解决，城镇化确实很难突破。这几年来，这方面有很大的发展和突破，包括“十四五”规划，特别是看了习近平总书记在《求是》杂志发表的国家中长期经济发展战略思考，理解更加明确了。总书记在这篇文章两次提到优质资源向以大城市和城市群为中心的经济资源集中地转移是客观规律。“十四五”规划也讲到了这个，总书记文章的几大标题中有一个就是城市化。方向确定以后，我们的空间定位定下来以后，新型城镇化才有落脚点。
资源向大中城市和城市群这种优势资源地集中是客观规律，但主城区单体规模不能无限扩大，我认为这也是对的。中国的大城市像北京、上海都是两千多万人口。过去说大城大国，实际上也不是这样。美国是世界第一经济体，有那么多人口，美国最大的城市纽约也只有800万人，所以都市圈、城市群的提法确实打开了新思路。现在我们期待政府相关主导部门如何围绕都市圈和城市群来做新型城镇化的规划，来实际推动进程。如果没有实际推动，那么这种目标就比较难实现。这是第二个问题，新型城镇化的落脚点在什么地方。
第三，空间定下来了，用什么来实现新型城镇化。改革最大的难题不是目标，因为社会主义市场经济的目标早就定了，而是如何实现的问题。这方面笔者觉得还有大量工作要做。资源怎么向城市群、都市圈移动？特别是放在大循环的背景下，什么叫循环？笔者理解，这次讲大循环在某種意义上是以国内循环为和扩大内需为主，中央对此也是反复强调。以国内大循环为主与过去讲以扩大内需为主，有什么进步和区别？笔者认为只有一点，就是讲扩大的时候就是扩大，讲循环的时候是要转起来，不转动起来就不能叫循环，更不能叫大循环。要能够转动起来，就不光是某一个单一市场。这是需要综合考虑全盘规划的。
中国改革开放这几十年，我们之前在资本市场上做了很多改革，资本市场上进行了股权分置改革之后进入了大发展阶段。股权分置改革之前，笔者当时研究了很多年，那时候大部分股不流通，所以国际化、参加外循环，包括国内资本市场内循环都不可能。但是自从中央出台相关决策，2005年进行改革以后，中国资本市场蓬勃发展，现在是国际化程度最高的阶段。我国现在实行科技创新战略，资本市场就起了重大的作用，创业板、科创板不断涌现和蓬勃发展，没有资本市场的流通循环是不可想象的。
资本市场要素的流动会激发科技创新，推动经济发展，但是资本市场也有一个缺点，就是相对来说它的收益会集中在少数人手中。上市一个企业通常就出了一批亿万富翁，而客观上大多数人成不了亿万富翁。在这一点上，笔者跟研究收入分配的同志很有共鸣，在新型城镇化农民工的问题上也是完全一致的。我国现在资本市场是走在前面的，但是它确实是一个造富的机器，这在一定程度上对于我们抑制贫富差距不是特别有利。当然，为了激发科技进步，为了推动经济增长，这个代价我们也要付。
什么方式既能够实现新型城镇化，能够推动国际国内大循环，又能够有助于改善收入分配？那就是另外两大要素市场—劳动要素和土地要素这两大要素市场。因为这两大要素都是为亿万劳动者和农民所拥有。我国这两大市场目前的状况相当于2005年资本市场股权分置改革之前的情况，就是大部分不流通。有人说劳动可以流通，2005年之前我们国有股可以流通，但那是在另外的市场上，用一个管制的方法进行很狭窄的流通。我国农民工在一定意义上也可以流动，但是户籍是没有的，社保是区别待遇，所有主要的方面都是不一样的。
笔者的观点认为我国现在的人口劳动市场，确实就像2005年的资本市场一样，大部分要素不能流通，土地市场更是如此。大部分土地不能流通。我国农村土地实行集体所有制，但实际上应当说集体并没有实际权利，要由国家来决定集体所有制的土地怎么处置。三大要素市场一个往前走了，另两个要素市场停在原地不动，笔者认为国际大循环和以内需为主、国内大循环为主的循环就很难实现，新型城镇化最后也难以落地。因为这两个要素市场不流动，不往总书记说的大城市、城市群和资源优势的地方通畅流动，就实现不了新型城镇化的目标。所以笔者觉得下一步摆在有关部门，包括做体改工作同志面前的重大课题就是要拿出创新的思路来，像当年突破资本市场的股权分置那样拿出重大的、全局性的改革一样，在人口和劳动市场以及土地市场方面有根本性的突破，如果这个突破没有，笔者觉得我们的目标就比较难实现。当然我们有信心，因为目标提出来了，下一步就是解决方法的问题，让我们共同努力。◆
（本文为作者在第十八届中国改革论坛上的发言，有删节）
第一，在新的背景下，主要是国际大循环的背景，与新型城镇化的关系。过去讲新型城镇化主要是讲扩大内需，习近平总书记提出扩大内需依然是我们的基本立足点。现在提出“双循环”，“双循环”如果能循环起来，笔者理解核心就是要实现新型城镇化。新型城镇化实现不了，“双循环”实现就很困难。就像国际大循环，农产品对国际循环没有多少贡献，基本上都是靠工业、制造业，这些都在城镇。农业这一块我国是进口大国，从这个意义上讲，我们用进口参与了循环，但进口的东西不是用来农业消费或农村消费的，也是要城市消费的，城市人吃的油都是靠国际进口的大豆，所以国际大循环要靠城巿。国内大循环更要靠城市。因为即便到今天农村自给自足的性质还是很强的。国内循环起来要靠工业、第三产业，这些也几乎全部集中在城镇。因此，恐怕实现“双循环”的核心还在于怎么实现新型城镇化，这个问题不解决，“双循环”就比较难实现，这是笔者的第一个观点。
第二，新型城镇化这么多年都没有实现，很重要的一个原因就是在哪儿实现新型城镇化这个问题长期困扰着我们。因为过去我们比较重视小城镇。所以通常不讲城市化，而讲城镇化，长期提倡发展中国特色的大中小城镇共同发展，并长期控制大城市的人口和规模。在其中后来应当说也有变化，也讲过发展大中城市，一直在这当中摇摆。显然城镇化的空间定位在什么地方都没有解决，城镇化确实很难突破。这几年来，这方面有很大的发展和突破，包括“十四五”规划，特别是看了习近平总书记在《求是》杂志发表的国家中长期经济发展战略思考，理解更加明确了。总书记在这篇文章两次提到优质资源向以大城市和城市群为中心的经济资源集中地转移是客观规律。“十四五”规划也讲到了这个，总书记文章的几大标题中有一个就是城市化。方向确定以后，我们的空间定位定下来以后，新型城镇化才有落脚点。
资源向大中城市和城市群这种优势资源地集中是客观规律，但主城区单体规模不能无限扩大，我认为这也是对的。中国的大城市像北京、上海都是两千多万人口。过去说大城大国，实际上也不是这样。美国是世界第一经济体，有那么多人口，美国最大的城市纽约也只有800万人，所以都市圈、城市群的提法确实打开了新思路。现在我们期待政府相关主导部门如何围绕都市圈和城市群来做新型城镇化的规划，来实际推动进程。如果没有实际推动，那么这种目标就比较难实现。这是第二个问题，新型城镇化的落脚点在什么地方。
第三，空间定下来了，用什么来实现新型城镇化。改革最大的难题不是目标，因为社会主义市场经济的目标早就定了，而是如何实现的问题。这方面笔者觉得还有大量工作要做。资源怎么向城市群、都市圈移动？特别是放在大循环的背景下，什么叫循环？笔者理解，这次讲大循环在某種意义上是以国内循环为和扩大内需为主，中央对此也是反复强调。以国内大循环为主与过去讲以扩大内需为主，有什么进步和区别？笔者认为只有一点，就是讲扩大的时候就是扩大，讲循环的时候是要转起来，不转动起来就不能叫循环，更不能叫大循环。要能够转动起来，就不光是某一个单一市场。这是需要综合考虑全盘规划的。
中国改革开放这几十年，我们之前在资本市场上做了很多改革，资本市场上进行了股权分置改革之后进入了大发展阶段。股权分置改革之前，笔者当时研究了很多年，那时候大部分股不流通，所以国际化、参加外循环，包括国内资本市场内循环都不可能。但是自从中央出台相关决策，2005年进行改革以后，中国资本市场蓬勃发展，现在是国际化程度最高的阶段。我国现在实行科技创新战略，资本市场就起了重大的作用，创业板、科创板不断涌现和蓬勃发展，没有资本市场的流通循环是不可想象的。
资本市场要素的流动会激发科技创新，推动经济发展，但是资本市场也有一个缺点，就是相对来说它的收益会集中在少数人手中。上市一个企业通常就出了一批亿万富翁，而客观上大多数人成不了亿万富翁。在这一点上，笔者跟研究收入分配的同志很有共鸣，在新型城镇化农民工的问题上也是完全一致的。我国现在资本市场是走在前面的，但是它确实是一个造富的机器，这在一定程度上对于我们抑制贫富差距不是特别有利。当然，为了激发科技进步，为了推动经济增长，这个代价我们也要付。
什么方式既能够实现新型城镇化，能够推动国际国内大循环，又能够有助于改善收入分配？那就是另外两大要素市场—劳动要素和土地要素这两大要素市场。因为这两大要素都是为亿万劳动者和农民所拥有。我国这两大市场目前的状况相当于2005年资本市场股权分置改革之前的情况，就是大部分不流通。有人说劳动可以流通，2005年之前我们国有股可以流通，但那是在另外的市场上，用一个管制的方法进行很狭窄的流通。我国农民工在一定意义上也可以流动，但是户籍是没有的，社保是区别待遇，所有主要的方面都是不一样的。
笔者的观点认为我国现在的人口劳动市场，确实就像2005年的资本市场一样，大部分要素不能流通，土地市场更是如此。大部分土地不能流通。我国农村土地实行集体所有制，但实际上应当说集体并没有实际权利，要由国家来决定集体所有制的土地怎么处置。三大要素市场一个往前走了，另两个要素市场停在原地不动，笔者认为国际大循环和以内需为主、国内大循环为主的循环就很难实现，新型城镇化最后也难以落地。因为这两个要素市场不流动，不往总书记说的大城市、城市群和资源优势的地方通畅流动，就实现不了新型城镇化的目标。所以笔者觉得下一步摆在有关部门，包括做体改工作同志面前的重大课题就是要拿出创新的思路来，像当年突破资本市场的股权分置那样拿出重大的、全局性的改革一样，在人口和劳动市场以及土地市场方面有根本性的突破，如果这个突破没有，笔者觉得我们的目标就比较难实现。当然我们有信心，因为目标提出来了，下一步就是解决方法的问题，让我们共同努力。◆
（本文为作者在第十八届中国改革论坛上的发言，有删节）