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我国从1999年开始在税收制度、财政支出制度和预算管理制度等方面不断地进行体制性的重大改革。这一系列的改革都不同程度地具有公共财政的性质，但大多只是“外围战”，尚未触及公共财政的核心——预算监督制度。这就决定了当前我国的财政体制虽已初步具备公共财政的轮廓，但离真正的公共财政尚有相当距离。因此，完善预算监督制度，强化人大预算监督，增强权力之间的监督与制约，使政府依法履行人民赋予的神圣职责是我国公共财政建设的当务之急。
一、公共财政中预算监督的必要性
所谓公共财政，是指政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它是建立在“公共产品”理论和“市场失灵”理论基础上的与市场经济相适应的一种财政类型，其在经济本质上是对于市场缺陷的一种回应，在制度本质上是一种“取之于民”、“用之于民”的公共机制。从这个意义上说，公共财政必然是，而且应该是一种民主财政。“公共财政”之所以是与市场经济相适应的财政类型，不仅在于它所具有的与市场经济体制的相融性，更在于它是受市场约束和规范的财政。而政府预算是公共财政的制度基础，也是市场对政府经济行为进行约束的基本手段。可以说现代政府预算制度就是公共财政存在的具体表现形式和载体[1]，它只在公共财政的框架下才存在，也只有建立起现代政府预算制度才有可能建立真正的公共财政体系。
预算，究其本质来说，是纳税人及其代议机构控制政府财政活动的机制，是作为配置资源的公共权力在不同主体之间的分配，是一个民主政治程序。具有独立财产权利的纳税人，他们担负着国家的财政供应，就必然要求控制国家的财政，以法律程序保证政府收支不偏离纳税人利益，同时用法律保障个人的财产权利不受政府权力扩张的侵犯。预算状况的优劣实实在在地决定着公共需要的满足程度，也实实在在地决定着财政活动范围的界定与选择。总之，预算作为公共权力配置资源的规则，是公共财政运作的控制和组织系统，是代议制政治的基础，其价值核心是民主财政[2]。从公共财政的视角而言，政府预算是公共财政支出的合法性依据，代议机关对政府预算法案进行监督是社会公众监督、控制政府财政开支的主要途径，也是实施民主财政的关键。下面，我们不妨通过博弈论的方法分析公众是如何通过代议机关的预算监督机制来支配政府的财政决策过程的：
这是一种典型的序贯博弈。第一阶段，公众通过投票选举了一届政府。第二阶段，政府执行一项预算，比如拨款修建某项基础设施。政府更清楚这笔拨款是否得到了有效使用，而公众或者无法得到这一信息，或者虽然可以得到这一信息，但需要花费的成本与其个人得到的收益相比并不合算。第三阶段，在年度财政预算报告制度下，公众利益的代表——代议机关的议员通过政府财政预算报告得知了修建这项基础设施的拨款使用情况，并通过一系列科学分析判断该项拨款是否得到了有效使用。第四阶段，公众根据政府的作为，通过代议机关决定是否继续支持本届政府。
在第二阶段，政府在执行预算时，势必要考虑：如果这项预算不能有效执行，那么公众在第三阶段得知这一信息后将在第四阶段对自己投不信任票，导致自己失去执政的机会。因此，虽然存在短期的信息不对称，但是政府的最优选择仍是严格、有效地执行财政预算。通过这种重复的博弈过程，更廉洁高效的政府被挑选出来，这样就会遏制财政腐败，同时也为政府引入了竞争机制，进而提高了效率。
从以上的分析中，我们可以看出：预算资金表面上是属于政府的，但实际上是归社会公众所有，政府是在代全社会理财；政府预算本质上是政府和社会公众之间就政府的活动范围和方向所形成的委托—代理关系。但由于代理人（政府）和委托人（社会公众）不是同一行为主体，两者的行为目标不完全一致，并且由于代理过程中不可避免地存在不确定性和信息不对称，代理人有可能偏离委托人的目标，很容易造成预算资金的使用不能够充分代表公众利益的局面。故为了防范由于公共资产来源与使用主体分离所带来的风险，约束政府的机会主义行为，必须要建立和强化预算监督，最大限度地缓解代理人和委托人之间的信息不对称，以切实有效地维护公共利益，保证公共目标的实现。我国预算监督的主体主要有各级人大、各级财政部门和审计部门等。但正如美国公共支出管理专家艾伦•希克所说：“政府在能够安全地转向内部控制之前必须初步建立起外部控制，而且它必须在拥有了健全的内部控制之后，才能将处理资源和产出的广泛灵活性和责任交付给管理者。” [3]因此，在我国，最能代表和反映人民意志的国家权力机构——各级人大是实施预算监督的当然主体，其承担的责任自不待言。
二、当前我国人大预算监督制度的主要缺陷
1982年《宪法》已授权各级人大对政府预算进行监督，全国人大及其常委会分别于1994年和1999年通过了《预算法》和《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》，又为各级人大及其常委会对预算进行审查监督提供了具体的法律依据。到目前为止，我国的人大预算监督制度已经建立并逐步完善，形成了贯穿预算管理全过程的监督体系。但由于种种原因，人大的预算监督在实践中并没有得到有效的实施，实际监督效果并不尽如人意。其主要问题反映在以下四个方面：
（一）现行法规不完善，导致预算监督无法可依
尽管我国宪法和法律法规对各级人大及其常委会的审查批准和预算调整权都作了明确规定，但在内容上大都比较原则、模糊，对于审批监督的范围界定、主要内容、实施程序和操作方法，以及与之相适应的机构设置、人员配备等，都没有配套规定。这使得人大对预算的监督无法规范化、程序化，实际监督工作难以有效开展。例如，《预算法》规定的对预算草案的主要内容进行初步审查，这其中“主要内容”该怎样理解，什么是主要内容，什么不是主要内容，如何界定，由谁来界定？又如，《预算法》规定的预算调整前提之一是预算执行中因特殊情况需要增加收入或减少支出，这“特殊情况”的含义是什么？哪些特殊情况需要通过调整预算来解决？哪些需要通过动用“特殊用途”的预备费来解决？这些问题都不是很清楚，势必存在较大的随意性空间。因此，需要进一步健全完善相关法律，以便人大及其常委会对预算进行实质性监督。
（二）预算编制科学性低、缺乏透明度，弱化了预算监督的基础
目前，我国预算监督不力与预算编制质量不高有直接的关系。首先，从时间上看，存在预算先执行后编制的问题。我国预算年度采用历年制，而我国各级人民代表大会一般都在2月下旬3月初才召开。这使得尚未批准的预算已先期执行了两三个月，此种预算先执行后编制再审批的做法，尽管《预算法》允许，但严重削弱了年度预算作为法律文件的权威性，影响对预算执行的监督。其次，从内容上看，一方面，预算编制的项目过粗、透明度太低、预算报表所列的科目级次太少，而且普遍没有收支明细表和详细说明，这使得代表们既看不出每一笔收入来源是否合理、可靠，也看不出重大建设项目有多少，更谈不上审查这些项目是否合理，预算是否科学及这些支出能否带来相应的社会效益和经济效益，最终无法进行实质性监督；另一方面，预算编制内容不完整，我国编制的预算案仅反映预算内资金的分配情况，还有大致相当于预算内资金总量的制度外收入和预算外资金游离于政府预算之外，这弱化了政府预算的科学性和合理性，削弱了政府财税政策的宏观调控能力，同时也使得预算监督范围缩小。此外，预算编制的层层代编，也容易使预算不够真实、准确，增加了对预算执行监督的难度。
（三）预算审批机构不到位，审议程序简单，审查监督流于形式
预算是国民收入分配的主渠道，涉及面广，具有较强的专业性和技术性，即使是专业人员要搞清楚它也绝非易事。从各级人大目前的机构设置来看，除全国人大已设立了预算工作委员会外，地方人大尚没有专门的专业化的预算审批机构，而通常是由财经委员会对预算进行审查，其组成人员难以承担预算审查这一专业性极强的工作，这使得审查监督浮于表面，难以深化。
我国《预算法》规定，各级政府财政部门应当在本级人民代表大会会议召开的一个月前，将本级政府预算草案的主要内容提交本级人大相关专门委员会或常委会进行初步审查，但由于大部分地方政府编制时间短，预算草案迟迟无法编出，人大代表往往在开人大会议时才拿到预算报告。在会期短、议程多、任务重的情况下，人大代表难以对预算草案进行全面、具体和深入的审查监督，结果只能履行表决程序。同时我国预算的表决方式实行的是一次性表决，一次性通过，没有审批辩论程序，这样就使得即使有代表对预算草案部分内容有质疑，在表决时陷入既不能全部否决、也不能发表意见的两难境地。
（四）预算执行监督不力，缺乏刚性的约束机制
年度预算实际上是年度内政府开展各项活动的财力保障，一旦得到立法机构通过，实质就是年度立法，不得任意改动。而在我国预算执行过程中，变更频繁，随意性大。这使预算审查的权威性大打折扣，预算执行的约束力软化。这种现状，既与政府向人代会提交的预算本身不科学有关，上述粗糙而简略的预算到了执行环节弹性自然很大，预算资金可以在各个科目之间随意流动；同时也反映了预算执行的透明度不高，人大对预算执行情况缺乏了解，日常性监督不力。除此之外，人大预算监督权威性不足的另一个重要原因，是我国尚未建立起强有力的预算问责机制，而这一点是由我国决算监督不力和违反预算的法律责任不明确所致。
决算监督是人大预算监督的重要组成部分。在实践中，主要是先由各级审计机关对预算执行情况进行审查，再由本级政府向本级人大提出决算审计工作报告，然后由本级人大审查并决定是否批准决算。但由于审计机关是政府的一个职能部门，同时受本级行政首长和上一级审计机关的领导，很难做到完全的独立性、公正性。在实际审批过程中，审计工作报告往往要经过政府的过滤处理，这就无形中限定了审计机关的作用，影响对预算执行中违法行为的披露深度，进而弱化了人大决算监督的力度。同时，我国《预算法》对违反预算的法律责任规定的范围太窄，处罚力度不够，仅就预算执行中的三种违法行为加以原则性规定，而且其责任承担也限于行政责任，没有经济赔偿和刑事责任的规定。这就使得违反预算的责任主体得不到严格有力的惩罚并承担相应的责任，削弱了人大的权威。
三、完善我国人大预算监督制度的路径
在现代西方国家，预算监督是代议机关监督和制约政府的主要手段，同时也构成了政府合法性的“经济前提”。美国著名学者爱伦•鲁宾曾言：“大多数公共预算能够相当精确地代表政府的活动和支出决策，因而它们提供了一个相当有利的位置来观察政府，并提供了一种维护政府可信度的方法。”[4]针对上述我国人大在预算监督过程中存在的种种问题，为建立一个真正体现公共财政本质的现代代议机关预算监督体系，我们可以借鉴西方国家的一些有益经验，并结合我国实际，从以下四个方面来完善我国人大预算监督：
（一）加强相关法规建设，增强预算监督权威
法治原则是预算管理所必须坚持的一项基本原则。我国必须建立起与社会主义市场经济相适应的一整套预算监督方面的法律法规，以增强预算监督的权威性。为此，我们建议：（1）制定《财政监督法》，以法律形式规定预算监督主体的地位、职责、权力，突出人大预算监督的权威性，以使我国的预算监督工作尽快走上法治化、规范化的轨道；（2）尽快修订完善《预算法》，明确人大审批监督预算的范围和内容，对预算监督工作过程中的程序和方法作出更为严格的操作性强的规定，增强其科学性和实效性，从法律上减少预算审查监督制度的漏洞。如可借鉴《立法法》的做法，在预算审议中实施“三读”制度。“一读”时，由财政部门代表政府就预算草案作出说明，预算委员会提出审查意见；“二读”时，预算委员会开始审查部门预算，就各部门收支科目的合理性进行讨论；“三读”时，就政府整体预算草案形成预算委员会的初步审查决议[5]。
（二）改进和规范预算编制，调整预算科目设置
科学、翔实的预算编制是人大监督政府财政收支的前提和基础，而我国预算编制的科学性和透明性欠缺，也直接导致了人大预算监督效果不理想。为了保证预算审批监督能有效深入地开展，应对我国的预算编制制度做出如下改革：（1） 调整预算财政年度，将预算年度由历年制改为跨年制。可根据各级人代会每年开会的时间，确定全国与地方各级预算年度的起始时间，以消除时间差。建议中央预算以每年4月1日至下一年3月31日为一个预算年度，省级预算以每年的3月1日至下一年的2月底为一个预算年度，这样就能保证各级政府在新的年度一开始就执行被批准的预算，增强预算约束力。（2）规范预算编制程序，调整预算科目设置。一是改进预算编制方法，采取科学的方法测算收支。在收入方面，运用“标准收入测算法”编制收入预算；在支出方面，全面推行“零基预算法”。二是建立以经济预测为基础的预算编制模式。在编制预算时，除了要了解以前年度的预算执行情况，还要对将来若干年度的宏观经济前景进行科学的预测，以决定是否对现行政策进行调整。三是调整预算编制时间。建议将预算编制提前一年着手准备。并按照自下而上逐级推迟的顺序来确定各级人大的召开时间，以避免层层代编的现象，以保证最终形成的预算准确。四是细化预算科目。在预算大类、款的基础上，设立分项目、分部门的数据并附以必要的文字说明材料，以增强预算的透明度。五是将各部门的各类收支统一纳入预算，特别是“制度外收入”和“预算外资金”，以保持预算的完整性和权威性。
（三）完善人大预算监督机构，改进审批程序
预算审批监督是一项法律性、政策性、技术性都非常强的工作，因此缺乏相应的机构和人员，就难以对预算进行实质性监督。为了强化预算监督的力量，全国人大常委会在1998年已经设立了预算工作委员会。为此，有必要在地方各级人大也成立预算工作委员会，配备充足的专业人员，专司与预算编制、预算审议、预算执行有关的预算论证、审查和监督的职责，实行真正的“内行监督”。此外，还可以借助外力，在人大内部设立预算审议专家咨询机构，由具有丰富经验的预算管理专家和学者协助人大代表审查政府预算。
在欧美国家，通常用一年以上的时间来做次年的年度财政预算，经过各个部门的研究，其讨论相当成熟。建议在提前预算编制的基础上保证预算初审，政府要严格依照《预算法》规定，将预算草案在人代会召开前一个月提交人大相关专门委员会或常委会进行初审。人大相关专门委员会或常委会要尽量安排专题会议对预算落实进行细致、深入的初审，以弥补人代会审议时间短的不足。同时，可尝试推行政府预算草案的结构化审议与分项表决制度，即就某一项预算支出加以专门审议、逐项表决，并引入辩论、听证、修改、宣读、投票等批准程序，使人大代表的意见得到充分表达，全面提升人大预算审议的规范化和科学化水平。
（四）加强预算执行监督，建立预算问责机制
公开是监督的开始，政府花钱只有进入人大的视野，人大才可能对其进行有效监督。因此，必须增强预算执行的透明度，逐步实现预算内容定期、定例公布，公布的内容应细化到一定程度的部门预算和每个项目，这方面广东省人大财经委实现与政府财政部门联网的做法就值得提倡。同时，在审批预算调整中，严格把握“特殊情况”，并规定紧急情况下批准预算调整的特别程序，防止和杜绝随意追加追减、破坏预算严肃性的行为。同时，人大要通过多种形式深入调查了解，追踪监督预算执行情况，及时纠正发现违反预算的行为。另外，我们还可以借鉴美国派驻监察代表对预算执行过程进行监督的做法，人大向各个政府部门派驻监察代表。监察代表按月或季度向人大常委会送交监察报告，汇报所驻部门工作中存在的问题，并提出改进意见。
另外，我国财政预算支出随意化的一个重要原因是缺乏相应的问责机制。为此，应从强化决算审批监督、健全预算责任制度入手，构建我国的预算问责机制。我国“行政型”的审计模式已严重影响了人大决算监督的质量，阻碍了审计、人大在预算监督中的有效结合。建议按照国际惯例将各级审计机关划归同级人大管辖，对人大负责，作为人大的审计职能机构，向人大提供具体、翔实的预、决算审计意见书。这样可使审计部门摆脱政府的干涉和制约，更独立、客观地发挥其审计作用，披露预算执行中存在的问题，为人大审批并监督政府决算提供科学依据。历次“审计风暴”披露的问题重复出现，已充分说明没有法律后果的监督是苍白无力的。建议应对整个预算过程中违法行为的法律责任作出全面、明确的规定，在此基础上，加大处罚力度，对违法者除要求其承担行政责任外，还应依其行为的性质及程度不同，要求其分别承担经济赔偿以及刑事责任。
注释：
[1]庞香萍：《浅议政府预算改革与公共财政》，载《市场论坛》2005年第4期。
[2]焦建国：《民主财政论：财政制度变迁分析》，载《社会科学辑刊》2002年第3期。
[3]【美】艾伦•希克：《公共支出管理方法》，经济管理出版社2000年版，第113页。
[3]【美】爱伦•鲁宾：《公共预算中的政治:收入与支出,借贷与平衡》，中国人民大学出版社2001年版，第330页。
[4]索峰：《预算法存在的问题与完善》，载《法制日报》2004年4月7日。
（作者系复旦大学国际关系与公共事务学院博士生）
一、公共财政中预算监督的必要性
所谓公共财政，是指政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它是建立在“公共产品”理论和“市场失灵”理论基础上的与市场经济相适应的一种财政类型，其在经济本质上是对于市场缺陷的一种回应，在制度本质上是一种“取之于民”、“用之于民”的公共机制。从这个意义上说，公共财政必然是，而且应该是一种民主财政。“公共财政”之所以是与市场经济相适应的财政类型，不仅在于它所具有的与市场经济体制的相融性，更在于它是受市场约束和规范的财政。而政府预算是公共财政的制度基础，也是市场对政府经济行为进行约束的基本手段。可以说现代政府预算制度就是公共财政存在的具体表现形式和载体[1]，它只在公共财政的框架下才存在，也只有建立起现代政府预算制度才有可能建立真正的公共财政体系。
预算，究其本质来说，是纳税人及其代议机构控制政府财政活动的机制，是作为配置资源的公共权力在不同主体之间的分配，是一个民主政治程序。具有独立财产权利的纳税人，他们担负着国家的财政供应，就必然要求控制国家的财政，以法律程序保证政府收支不偏离纳税人利益，同时用法律保障个人的财产权利不受政府权力扩张的侵犯。预算状况的优劣实实在在地决定着公共需要的满足程度，也实实在在地决定着财政活动范围的界定与选择。总之，预算作为公共权力配置资源的规则，是公共财政运作的控制和组织系统，是代议制政治的基础，其价值核心是民主财政[2]。从公共财政的视角而言，政府预算是公共财政支出的合法性依据，代议机关对政府预算法案进行监督是社会公众监督、控制政府财政开支的主要途径，也是实施民主财政的关键。下面，我们不妨通过博弈论的方法分析公众是如何通过代议机关的预算监督机制来支配政府的财政决策过程的：
这是一种典型的序贯博弈。第一阶段，公众通过投票选举了一届政府。第二阶段，政府执行一项预算，比如拨款修建某项基础设施。政府更清楚这笔拨款是否得到了有效使用，而公众或者无法得到这一信息，或者虽然可以得到这一信息，但需要花费的成本与其个人得到的收益相比并不合算。第三阶段，在年度财政预算报告制度下，公众利益的代表——代议机关的议员通过政府财政预算报告得知了修建这项基础设施的拨款使用情况，并通过一系列科学分析判断该项拨款是否得到了有效使用。第四阶段，公众根据政府的作为，通过代议机关决定是否继续支持本届政府。
在第二阶段，政府在执行预算时，势必要考虑：如果这项预算不能有效执行，那么公众在第三阶段得知这一信息后将在第四阶段对自己投不信任票，导致自己失去执政的机会。因此，虽然存在短期的信息不对称，但是政府的最优选择仍是严格、有效地执行财政预算。通过这种重复的博弈过程，更廉洁高效的政府被挑选出来，这样就会遏制财政腐败，同时也为政府引入了竞争机制，进而提高了效率。
从以上的分析中，我们可以看出：预算资金表面上是属于政府的，但实际上是归社会公众所有，政府是在代全社会理财；政府预算本质上是政府和社会公众之间就政府的活动范围和方向所形成的委托—代理关系。但由于代理人（政府）和委托人（社会公众）不是同一行为主体，两者的行为目标不完全一致，并且由于代理过程中不可避免地存在不确定性和信息不对称，代理人有可能偏离委托人的目标，很容易造成预算资金的使用不能够充分代表公众利益的局面。故为了防范由于公共资产来源与使用主体分离所带来的风险，约束政府的机会主义行为，必须要建立和强化预算监督，最大限度地缓解代理人和委托人之间的信息不对称，以切实有效地维护公共利益，保证公共目标的实现。我国预算监督的主体主要有各级人大、各级财政部门和审计部门等。但正如美国公共支出管理专家艾伦•希克所说：“政府在能够安全地转向内部控制之前必须初步建立起外部控制，而且它必须在拥有了健全的内部控制之后，才能将处理资源和产出的广泛灵活性和责任交付给管理者。” [3]因此，在我国，最能代表和反映人民意志的国家权力机构——各级人大是实施预算监督的当然主体，其承担的责任自不待言。
二、当前我国人大预算监督制度的主要缺陷
1982年《宪法》已授权各级人大对政府预算进行监督，全国人大及其常委会分别于1994年和1999年通过了《预算法》和《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》，又为各级人大及其常委会对预算进行审查监督提供了具体的法律依据。到目前为止，我国的人大预算监督制度已经建立并逐步完善，形成了贯穿预算管理全过程的监督体系。但由于种种原因，人大的预算监督在实践中并没有得到有效的实施，实际监督效果并不尽如人意。其主要问题反映在以下四个方面：
（一）现行法规不完善，导致预算监督无法可依
尽管我国宪法和法律法规对各级人大及其常委会的审查批准和预算调整权都作了明确规定，但在内容上大都比较原则、模糊，对于审批监督的范围界定、主要内容、实施程序和操作方法，以及与之相适应的机构设置、人员配备等，都没有配套规定。这使得人大对预算的监督无法规范化、程序化，实际监督工作难以有效开展。例如，《预算法》规定的对预算草案的主要内容进行初步审查，这其中“主要内容”该怎样理解，什么是主要内容，什么不是主要内容，如何界定，由谁来界定？又如，《预算法》规定的预算调整前提之一是预算执行中因特殊情况需要增加收入或减少支出，这“特殊情况”的含义是什么？哪些特殊情况需要通过调整预算来解决？哪些需要通过动用“特殊用途”的预备费来解决？这些问题都不是很清楚，势必存在较大的随意性空间。因此，需要进一步健全完善相关法律，以便人大及其常委会对预算进行实质性监督。
（二）预算编制科学性低、缺乏透明度，弱化了预算监督的基础
目前，我国预算监督不力与预算编制质量不高有直接的关系。首先，从时间上看，存在预算先执行后编制的问题。我国预算年度采用历年制，而我国各级人民代表大会一般都在2月下旬3月初才召开。这使得尚未批准的预算已先期执行了两三个月，此种预算先执行后编制再审批的做法，尽管《预算法》允许，但严重削弱了年度预算作为法律文件的权威性，影响对预算执行的监督。其次，从内容上看，一方面，预算编制的项目过粗、透明度太低、预算报表所列的科目级次太少，而且普遍没有收支明细表和详细说明，这使得代表们既看不出每一笔收入来源是否合理、可靠，也看不出重大建设项目有多少，更谈不上审查这些项目是否合理，预算是否科学及这些支出能否带来相应的社会效益和经济效益，最终无法进行实质性监督；另一方面，预算编制内容不完整，我国编制的预算案仅反映预算内资金的分配情况，还有大致相当于预算内资金总量的制度外收入和预算外资金游离于政府预算之外，这弱化了政府预算的科学性和合理性，削弱了政府财税政策的宏观调控能力，同时也使得预算监督范围缩小。此外，预算编制的层层代编，也容易使预算不够真实、准确，增加了对预算执行监督的难度。
（三）预算审批机构不到位，审议程序简单，审查监督流于形式
预算是国民收入分配的主渠道，涉及面广，具有较强的专业性和技术性，即使是专业人员要搞清楚它也绝非易事。从各级人大目前的机构设置来看，除全国人大已设立了预算工作委员会外，地方人大尚没有专门的专业化的预算审批机构，而通常是由财经委员会对预算进行审查，其组成人员难以承担预算审查这一专业性极强的工作，这使得审查监督浮于表面，难以深化。
我国《预算法》规定，各级政府财政部门应当在本级人民代表大会会议召开的一个月前，将本级政府预算草案的主要内容提交本级人大相关专门委员会或常委会进行初步审查，但由于大部分地方政府编制时间短，预算草案迟迟无法编出，人大代表往往在开人大会议时才拿到预算报告。在会期短、议程多、任务重的情况下，人大代表难以对预算草案进行全面、具体和深入的审查监督，结果只能履行表决程序。同时我国预算的表决方式实行的是一次性表决，一次性通过，没有审批辩论程序，这样就使得即使有代表对预算草案部分内容有质疑，在表决时陷入既不能全部否决、也不能发表意见的两难境地。
（四）预算执行监督不力，缺乏刚性的约束机制
年度预算实际上是年度内政府开展各项活动的财力保障，一旦得到立法机构通过，实质就是年度立法，不得任意改动。而在我国预算执行过程中，变更频繁，随意性大。这使预算审查的权威性大打折扣，预算执行的约束力软化。这种现状，既与政府向人代会提交的预算本身不科学有关，上述粗糙而简略的预算到了执行环节弹性自然很大，预算资金可以在各个科目之间随意流动；同时也反映了预算执行的透明度不高，人大对预算执行情况缺乏了解，日常性监督不力。除此之外，人大预算监督权威性不足的另一个重要原因，是我国尚未建立起强有力的预算问责机制，而这一点是由我国决算监督不力和违反预算的法律责任不明确所致。
决算监督是人大预算监督的重要组成部分。在实践中，主要是先由各级审计机关对预算执行情况进行审查，再由本级政府向本级人大提出决算审计工作报告，然后由本级人大审查并决定是否批准决算。但由于审计机关是政府的一个职能部门，同时受本级行政首长和上一级审计机关的领导，很难做到完全的独立性、公正性。在实际审批过程中，审计工作报告往往要经过政府的过滤处理，这就无形中限定了审计机关的作用，影响对预算执行中违法行为的披露深度，进而弱化了人大决算监督的力度。同时，我国《预算法》对违反预算的法律责任规定的范围太窄，处罚力度不够，仅就预算执行中的三种违法行为加以原则性规定，而且其责任承担也限于行政责任，没有经济赔偿和刑事责任的规定。这就使得违反预算的责任主体得不到严格有力的惩罚并承担相应的责任，削弱了人大的权威。
三、完善我国人大预算监督制度的路径
在现代西方国家，预算监督是代议机关监督和制约政府的主要手段，同时也构成了政府合法性的“经济前提”。美国著名学者爱伦•鲁宾曾言：“大多数公共预算能够相当精确地代表政府的活动和支出决策，因而它们提供了一个相当有利的位置来观察政府，并提供了一种维护政府可信度的方法。”[4]针对上述我国人大在预算监督过程中存在的种种问题，为建立一个真正体现公共财政本质的现代代议机关预算监督体系，我们可以借鉴西方国家的一些有益经验，并结合我国实际，从以下四个方面来完善我国人大预算监督：
（一）加强相关法规建设，增强预算监督权威
法治原则是预算管理所必须坚持的一项基本原则。我国必须建立起与社会主义市场经济相适应的一整套预算监督方面的法律法规，以增强预算监督的权威性。为此，我们建议：（1）制定《财政监督法》，以法律形式规定预算监督主体的地位、职责、权力，突出人大预算监督的权威性，以使我国的预算监督工作尽快走上法治化、规范化的轨道；（2）尽快修订完善《预算法》，明确人大审批监督预算的范围和内容，对预算监督工作过程中的程序和方法作出更为严格的操作性强的规定，增强其科学性和实效性，从法律上减少预算审查监督制度的漏洞。如可借鉴《立法法》的做法，在预算审议中实施“三读”制度。“一读”时，由财政部门代表政府就预算草案作出说明，预算委员会提出审查意见；“二读”时，预算委员会开始审查部门预算，就各部门收支科目的合理性进行讨论；“三读”时，就政府整体预算草案形成预算委员会的初步审查决议[5]。
（二）改进和规范预算编制，调整预算科目设置
科学、翔实的预算编制是人大监督政府财政收支的前提和基础，而我国预算编制的科学性和透明性欠缺，也直接导致了人大预算监督效果不理想。为了保证预算审批监督能有效深入地开展，应对我国的预算编制制度做出如下改革：（1） 调整预算财政年度，将预算年度由历年制改为跨年制。可根据各级人代会每年开会的时间，确定全国与地方各级预算年度的起始时间，以消除时间差。建议中央预算以每年4月1日至下一年3月31日为一个预算年度，省级预算以每年的3月1日至下一年的2月底为一个预算年度，这样就能保证各级政府在新的年度一开始就执行被批准的预算，增强预算约束力。（2）规范预算编制程序，调整预算科目设置。一是改进预算编制方法，采取科学的方法测算收支。在收入方面，运用“标准收入测算法”编制收入预算；在支出方面，全面推行“零基预算法”。二是建立以经济预测为基础的预算编制模式。在编制预算时，除了要了解以前年度的预算执行情况，还要对将来若干年度的宏观经济前景进行科学的预测，以决定是否对现行政策进行调整。三是调整预算编制时间。建议将预算编制提前一年着手准备。并按照自下而上逐级推迟的顺序来确定各级人大的召开时间，以避免层层代编的现象，以保证最终形成的预算准确。四是细化预算科目。在预算大类、款的基础上，设立分项目、分部门的数据并附以必要的文字说明材料，以增强预算的透明度。五是将各部门的各类收支统一纳入预算，特别是“制度外收入”和“预算外资金”，以保持预算的完整性和权威性。
（三）完善人大预算监督机构，改进审批程序
预算审批监督是一项法律性、政策性、技术性都非常强的工作，因此缺乏相应的机构和人员，就难以对预算进行实质性监督。为了强化预算监督的力量，全国人大常委会在1998年已经设立了预算工作委员会。为此，有必要在地方各级人大也成立预算工作委员会，配备充足的专业人员，专司与预算编制、预算审议、预算执行有关的预算论证、审查和监督的职责，实行真正的“内行监督”。此外，还可以借助外力，在人大内部设立预算审议专家咨询机构，由具有丰富经验的预算管理专家和学者协助人大代表审查政府预算。
在欧美国家，通常用一年以上的时间来做次年的年度财政预算，经过各个部门的研究，其讨论相当成熟。建议在提前预算编制的基础上保证预算初审，政府要严格依照《预算法》规定，将预算草案在人代会召开前一个月提交人大相关专门委员会或常委会进行初审。人大相关专门委员会或常委会要尽量安排专题会议对预算落实进行细致、深入的初审，以弥补人代会审议时间短的不足。同时，可尝试推行政府预算草案的结构化审议与分项表决制度，即就某一项预算支出加以专门审议、逐项表决，并引入辩论、听证、修改、宣读、投票等批准程序，使人大代表的意见得到充分表达，全面提升人大预算审议的规范化和科学化水平。
（四）加强预算执行监督，建立预算问责机制
公开是监督的开始，政府花钱只有进入人大的视野，人大才可能对其进行有效监督。因此，必须增强预算执行的透明度，逐步实现预算内容定期、定例公布，公布的内容应细化到一定程度的部门预算和每个项目，这方面广东省人大财经委实现与政府财政部门联网的做法就值得提倡。同时，在审批预算调整中，严格把握“特殊情况”，并规定紧急情况下批准预算调整的特别程序，防止和杜绝随意追加追减、破坏预算严肃性的行为。同时，人大要通过多种形式深入调查了解，追踪监督预算执行情况，及时纠正发现违反预算的行为。另外，我们还可以借鉴美国派驻监察代表对预算执行过程进行监督的做法，人大向各个政府部门派驻监察代表。监察代表按月或季度向人大常委会送交监察报告，汇报所驻部门工作中存在的问题，并提出改进意见。
另外，我国财政预算支出随意化的一个重要原因是缺乏相应的问责机制。为此，应从强化决算审批监督、健全预算责任制度入手，构建我国的预算问责机制。我国“行政型”的审计模式已严重影响了人大决算监督的质量，阻碍了审计、人大在预算监督中的有效结合。建议按照国际惯例将各级审计机关划归同级人大管辖，对人大负责，作为人大的审计职能机构，向人大提供具体、翔实的预、决算审计意见书。这样可使审计部门摆脱政府的干涉和制约，更独立、客观地发挥其审计作用，披露预算执行中存在的问题，为人大审批并监督政府决算提供科学依据。历次“审计风暴”披露的问题重复出现，已充分说明没有法律后果的监督是苍白无力的。建议应对整个预算过程中违法行为的法律责任作出全面、明确的规定，在此基础上，加大处罚力度，对违法者除要求其承担行政责任外，还应依其行为的性质及程度不同，要求其分别承担经济赔偿以及刑事责任。
注释：
[1]庞香萍：《浅议政府预算改革与公共财政》，载《市场论坛》2005年第4期。
[2]焦建国：《民主财政论：财政制度变迁分析》，载《社会科学辑刊》2002年第3期。
[3]【美】艾伦•希克：《公共支出管理方法》，经济管理出版社2000年版，第113页。
[3]【美】爱伦•鲁宾：《公共预算中的政治:收入与支出,借贷与平衡》，中国人民大学出版社2001年版，第330页。
[4]索峰：《预算法存在的问题与完善》，载《法制日报》2004年4月7日。
（作者系复旦大学国际关系与公共事务学院博士生）