有关乡镇机构人员臃肿，乡镇机构改革的讨论已不是一个新鲜的话题，可至今这个问题仍然是显问题。温家宝总理在十届全国人大三次会议上所作的《政府工作报告》中提出，乡镇机构改革是农村改革的工作重点之一。而乡镇改革的难题有二：机构职能和人员安置。
　　
　　合理界定县级机构职能
　　
　　温家宝总理在《政府工作报告》中提出，“加快推进乡镇机构改革，重点是合理界定乡镇机构职能，精简机构和减少财政供养人员。”
　　那么，究竟应该怎样合理界定乡镇机构职能呢？笔者认为，若要合理界定乡镇机构职能，必先合理界定县级机构职能，在合理界定县级机构职能之前，要合理界定乡镇机构职能是不可能的。
　　其实，我国的乡镇机构基本上没有相对独立的固定的职能。《中国青年报》曾报道了湖北全面推进乡镇综合配套改革，湖北省的乡镇改革以合并各种机构作为精简机构的主要举措，比如党委书记原则上兼任乡镇长，3名党委副书记分别兼任人大主席、纪委书记、常务副乡镇长，其他党委委员兼任副乡镇长、武装部部长等职务；撤销乡镇原内设机构，按职能合并为党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室。这套改革措施已经于2004年在咸安等7个县（市、区）试点成功，实践证明是可行的。那么，为什么这些机构可以合并呢？这是因为，它们本来就没有为经济建设和社会发展所需要的独立的固定的职能，如果它们不存在可以合并的弹性空间，就很难合并起来，比如，改革是不可能把乡镇税务所、工商所、派出所合并起来的。
　　有人曾形象比喻，“现在乡镇应付上面的检查就搞不赢，乡镇政府就像救火队员，这里搞一下，那里搞一下，没有明确的职责，什么事都要全体干部一起去搞。”就是说，乡镇党政机关的干部虽然名义上有各自的部门及职责，但是实际执行的职能和他们各自的部门和职能并不一定相关。
　　实际上，现阶段乡镇机构实际执行的职能基本上来自它的上级——县级机构，在一定意义上，乡镇机构一直就是县级机构的派出机构，是后者的“办事处”。乡镇一级机构完全是在县级机构的控制下，乡镇机构扩大编制、自行招人的权力和权限来自县级机构，专项资金、项目等都由上级部门控制，同时，上级部门在考核方面也掌握主动，考核不及格，就可能直接影响乡镇主要领导人的政绩。出于如此种种顾虑，乡镇一级不仅全部工作都“围绕县委县政府的中心工作”展开，而且机构设置也完全按照上级要求来安排。当然，更重要的是，乡镇机构的干部全部是由县委任命的，他们的调动升迁全部掌握在县级机构手里，不可能不执行县级机构要求执行的职能。
　　乡镇机构改革要解决的问题多是显现在乡镇，根子在上面；要解决乡镇机构的问题，就必须从根子上抓起。实际上，合理界定乡镇机构职能，也就是合理划分县乡两级的职能；或者不如说，合理界定乡镇机构的职能，就应该是同时界定县乡两级机构的职能，而重点和关键在于界定县级机构的职能。单独界定乡镇机构职能是不现实的。
　　至于怎样划分县乡两级机构的职能，笔者也不赞成赋予乡镇机构独立于县级机构的职能，恰恰相反，从统筹城乡发展的观点来看，进一步强化县级机构的职能，同时取消乡镇机构作为一级政权相对独立的职能，是十分重要和必要的。在许多关系到整个地方经济社会发展的问题上，只有在打破城乡二元体制的前提下，至少在县一级的区域视野之内，才能制定和实施既有利于全局也更有利于乡镇地方经济社会发展的战略。比如乡村的基础设施建设问题，如果继续主要由乡镇政府来安排，不仅因为实力有限无法适应快速发展的要求，而且难以形成合理布局，很容易形成投资浪费。从现阶段城市化和小城镇建设的速度来看，一般的县城都应在最近10年到20年之内，从现在5至20万人口的规模发展到20万至60万人口左右，小城镇应从1万至5万发展到10年后的10万至30万人口的规模。那么，现在的县级政府就应制定好具有战略意义的中长期发展规划，把所有乡镇地方的道路、水利、能源、环境保护等设施的建设，农村的教育、卫生、社会保障、文化、体育等事业的发展，列入规划中，以形成合理的整体布局；并且以整个县域的经济社会整体力量去推进规划的实施，以形成统筹协调发展的合力和效益。
　　显然，按照统筹城乡发展的要求，把乡镇变成县级政权的科学化、规范化、法定化的派出机构，应是更恰当的选择；而在这个意义上，以合理界定县级机构职能为合理界定乡镇机构职能的前提，更符合现实和逻辑的要求。
　　


　　以社保改革克服乡镇改革的阻力
　　
　　乡镇改革的主要举措是“进一步精简乡镇机构和财政供养人员，积极稳妥地调整乡镇建制”，按照这一要求，我国大多数省、自治区、直辖市进行了撤并乡镇工作，据国家民政部提供的数字，仅2004年1－9月，全国撤并乡镇864个，估算裁减财政供养人员86400人，减轻财政负担8.64亿元。我国此次撤并乡镇改革始于2000年，到2002年底以前，已减少5627个乡镇。从长远看，机构减少对于减少财政供养人员本身具有釜底抽薪的作用，其积极意义将会逐步得到显现。
　　但据了解，目前以减少财政供养人员为主要目的的撤并乡镇工作并没有取得明显的实际效果，有的地方乡镇撤并后只是管理区域的规模发生了变化，有的地方财政供养人员只是名义上减少了，人不上班工资却仍然照发。有的地方撤并乡镇后财政开支和债务没有减少，反而因为组建和建设新的乡镇机关而有所增加。
　　的确像有论者所指出的那样，目前乡镇改革的最大阻力来自人员分流的困难，现阶段的乡镇机关可谓是一个人员可进但难出的“蓄水池”，缺乏一个人员合理流动的机制。
　　为了引导吃“皇粮”的乡镇工作人员离开机关，许多地方使出了各种各样的“绝招”：有的组织干部带薪“打工”，以此作为引导他们辞职下海的“彩排”；有的以提职加薪鼓励干部提前退休，或者斥资“赎买”干部辞职，等等。可想而知，这样的办法即使有效，对于需要减少的庞大的财政供养人员队伍来说只是九牛一毛而已——目前我国乡镇一级不包括不在编人员有1300多万人，想通过鼓励乡镇人员自行辞职或提前退休来解决减少人员的问题显然是不现实的，而且用这种办法引导出去的，往往恰恰是乡镇机关所迫切需要的优秀人才，不仅代价高昂、得不偿失，又为舆论所诟病。一些学者提出撤销乡镇或者把乡镇改为县级政府的派出机构，其目的是要解决目前乡镇人员过多给农民带来的沉重负担，实际上只是绕了一个弯而已，不管什么样的改革都还得回来面对这个人员分流的难题。
　　应当说，乡镇改革面临的这一困境，在我国国有企业改革中早已经遇到过了。如果说是国有企业改革的迫切需要“逼”出了一个城镇职工社会保障制度的话，那么这一经验必将出现在乡镇机构改革中，并有希望带来整个国家机关和事业单位的社会保障制度改革。
　　我国现阶段国家机关和事业单位工作人员的“生老病死”基本上由国家包下来，机关事业单位成为我国“社会保障”最全面、最完备的系统，因而不仅使机关事业单位形成了对社会各方面人才最强大的吸引力，也使机关事业单位成为人才流动最困难的机构，而且因为我国实行城乡二元体制，机关事业单位都在城市里，更导致我国人才布局的不合理状况：大多数人才拥挤在城镇里不能充分发挥作用，最需要人才的农村却极为缺乏人才。因此，按照中共十六届三中全会关于“积极探索机关和事业单位社会保障制度改革”的要求，国家需要通过对机关事业单位进行社会保障制度改革，建立全社会统一的社会保障制度，消除机关事业单位的保障和社会保障的差别，从而为机关事业单位的改革中加快人员分流创造条件，为在机关事业单位建立人尽其才、人才辈出的用人机制创造条件。
　　可以设想，如果机关事业单位建立了与社会其他部门同样的社会保障制度，那么，不仅可以转变乡镇人员留恋机关事业单位的旧观念，当改革成为必要时，也可以强制性地依法辞退一部分人。建立了乡镇人员社会保障制度、形成了人员分流的物质基础，可以有效地消除人员分流的障碍。
　　从乡镇机构改革多方面的巨大意义来看，国家为1300多万乡镇财政供养人员建立社会保障基金，建立个人账户和社会统筹相结合的社会保障制度，非常必要，从国家财政状况看也应该是可行的。从现阶段乡镇机构改革的迫切性来看，可以尽快进行乡镇机关事业单位的社会保障制度改革试点，为乡镇机构改革，也为机关和事业单位社会保障制度改革的全面推进积累经验。