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中图分类号：TE933.207 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）13-0158-01
引言：
中央政府从宏观的角度出发，提出应保护和合理利用农用地、节约集约利用建设用地、协调土地利用和生态建设、统筹区域土地利用和完善规划实施保障作用。
从建设用地的角度看，在工业化和城镇化加速推进的条件下，建设用地是导致耕地缩减的一个重要原因，为保护耕地而阻碍城镇化进程是不可取的，但城镇化方式转变却可以放缓耕地缩减的趋势。将粗放型城镇化道路转变为集约化城镇化道路是节约建设用地规模、提高建设用地效率的必由之路。面对当前全市经济社会快速发展、用地需求刚性增长的形势，必须有足够清醒的认识，只有节约集约利用土地才是缓解土地供需矛盾的根本出路。
一、农村闲置建设用地基本情况
农村建设用地是指乡（镇）村建设用地，乡（镇）村建设用地是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。主要包括：乡（镇）村公益事业用地和公共设施用地，以及农村居民住宅用地。通过对全市农村闲置建设用地进行逐村清理，共清理出亩153处闲置低效利用建设用地，面积达1325亩。其中主要涉及搬迁学校，废弃办公室，破产村镇企业等。
二、农村闲置建设用地利用现状及成因
通过对上述建设用地的利用情况进行调查，均已闲置多年。分析其成因，主要有以下几个方面：
一是教改，撤并等政策性因素导致土地闲置。为实施教育改革，村小学撤并，学生集中到乡镇就学，从而导致绝大部分以前设立在各行政村的村小学因没有生源而不得不关闭，从而形成学校用地闲置或低效利用。
二是农村集体建设用地小、散、远的特点，制约了其得到有效利用。由于大部分集体建设用地分布散，每个地块面积较小，而且交通不便，不利用进行成片开发或复垦，其利用的空间和价值非常小，因而影响了有效利用。
三是农村集体因债务等原因对闲置学校，办公场所，原村办企业非法转让。原企业的生产、生活、办公用地没有得到妥善处置；有些乡镇、村办企业早已关门破产，原先的厂房、场地荒废在那里；有的村镇内住户搬迁后，原先的老宅基地没有清理出来。由于历史原因，农村在发展村办企业的时候，因经营不善造成账目不清，致使闲置学校，办公场所，原村办企业非法转让、抢占或抵押。使用者不能充分利用，但因复杂的利益关系例如：抵押、债务等纠纷，无法重新利用。
四是权属关系混乱，闲置土地的得不到利用。乡镇闲置土地的面积零散，权属较混乱，有的是村集体所有，有的是国有；有的有合法的土地使用手续，有的没有；有的土地使用者与所有者办理的是租赁手续，有的则是当时领导指手划界、口头承诺表态的。
三、对策和建议
我市为挖掘农村集体建设用地潜力，盘活存量，促进农村建设用地有效利用，提出以下几点建设意见，仅供参考。
一是加大对农村闲置建设用地进行复垦和改造的力度。
通过加大立项力度，大力实施城乡建设用地增减挂钩、小土地整理，在土地利用总体规划的范围内，将农村集体建设用地符合增减挂钩和复垦整理条件的地块，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，不断改善农村生产生活条件，优化用地结构和节约集约用地，落实耕地占补平衡，实现挂钩周转指标，在破解城镇发展用地难题的同时，推动农村集体建设用地的有效利用。
二是探索实行农村集体建设用地有偿使用。明晰土地流转中的利益分配关系，充分发挥土地所有者，承包者和使用者的积极性，就能充分开发和利用好乡镇闲置建设用地，真正让闲置土地活起来。在不违反国家土地管理政策的前提下，通过开展农村集体建设用地使用权流转试点，允许部分符合条件的农村集体建设用地在可控的原则下，按照严格的程序，在一定范围内适当进行流转，以此来提高农村集体建设用地利用效率，从而促进农村集体建设用地得到合理利用。
三是加大城镇土地使用税的征收。要严格执行城镇土地使用税政策，土地使用权未确定的或权属纠纷未解决的，其实际使用人为纳税人；对征管过程中遇到的新问题，要认真研究，妥善解决。
四是加强农村集体建设用地的执法监管。为防止新的闲置用地出现，采取利用经济杠杆来优化土地资源配置的方式来促进对农村集体建设用地的执法监管。即采取以下措施：按照《中华人民共和国土地管理法》规定收回闲置土地使用权，对土地使用权人不给予补偿；集体和个人闲置集体建设用地的，应无偿收回土地使用权等。通过建立土地集约利用机制和退地机制，多层面地完善闲置土地处置政策，使得土地资源得到及时高效地利用。
土地作为最重要的生产要素，在事关全市经济社会发展的诸多要素中，具有基础性和根本性的地位。科学合理用地、节约集约用地，不仅是实行最严格的节约用地制度的要求，更是实现科学发展、促进产业转型升级的迫切需要。珍惜每一寸土地，实行资源的节约集约利用，是落实科学发展观的重要内容。从土地资源的开发利用来说，只有通过不断提高用地门槛，完善用地措施，加大节约集约用地力度，以尽可能少的资源消耗获取最大的经济社会生态效益，才能促进经济社会的全面协调可持续发展。任何以牺牲土地资源保发展、促发展的发展方式肯定走不远、走不长。因此，各级必须清醒认识当前用地的严峻形势和节约集约用地的重大意义。社会的积极性、主动性、创造性，不断健全节约集约用地目标责任体系，加快建立节约集约用地共同责任机制。宣传部门要加大集约用地的宣传力度，在全社会形成节约集约用地、科学合理用地的浓厚氛围。农村集体建设用地管理制度改革创新，不仅是中国经济社会发展的客观需要，也是当前土地管理制度改革的重要内容。 多年来，通过不断探索，尤其是以统筹城乡发展和节约集约用地为目标、以试点实践为路径、以制度建设为保障的农村集体建设用地管理制度改革创新取得了积极进展。当下我国经济出现新常态，各级政府也越发认识到转型发展的迫切性。国家也在尝试集体经营性建设用地入市等试点，这将更多多好经验，好办法成就节约集约用地之路。要充分利用主流媒体平台，精心组织策划，大力宣传节约集约用地的重大意义，宣传节约集约用地的法规政策，宣传节约集约用地经验做法，在全社会营造节约集约用地的良好舆论氛围，倡树节约集约用地光荣、浪费可耻的观念，使节约集约用地成为全社会的自觉行动。做好土地开发整理工作，加强监督检查，探索节约集约用地的新办法，使有限的土地产出更大的经济效益、社会效益和生态效益，走出一条符合新农村建设的新道路。
引言：
中央政府从宏观的角度出发，提出应保护和合理利用农用地、节约集约利用建设用地、协调土地利用和生态建设、统筹区域土地利用和完善规划实施保障作用。
从建设用地的角度看，在工业化和城镇化加速推进的条件下，建设用地是导致耕地缩减的一个重要原因，为保护耕地而阻碍城镇化进程是不可取的，但城镇化方式转变却可以放缓耕地缩减的趋势。将粗放型城镇化道路转变为集约化城镇化道路是节约建设用地规模、提高建设用地效率的必由之路。面对当前全市经济社会快速发展、用地需求刚性增长的形势，必须有足够清醒的认识，只有节约集约利用土地才是缓解土地供需矛盾的根本出路。
一、农村闲置建设用地基本情况
农村建设用地是指乡（镇）村建设用地，乡（镇）村建设用地是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。主要包括：乡（镇）村公益事业用地和公共设施用地，以及农村居民住宅用地。通过对全市农村闲置建设用地进行逐村清理，共清理出亩153处闲置低效利用建设用地，面积达1325亩。其中主要涉及搬迁学校，废弃办公室，破产村镇企业等。
二、农村闲置建设用地利用现状及成因
通过对上述建设用地的利用情况进行调查，均已闲置多年。分析其成因，主要有以下几个方面：
一是教改，撤并等政策性因素导致土地闲置。为实施教育改革，村小学撤并，学生集中到乡镇就学，从而导致绝大部分以前设立在各行政村的村小学因没有生源而不得不关闭，从而形成学校用地闲置或低效利用。
二是农村集体建设用地小、散、远的特点，制约了其得到有效利用。由于大部分集体建设用地分布散，每个地块面积较小，而且交通不便，不利用进行成片开发或复垦，其利用的空间和价值非常小，因而影响了有效利用。
三是农村集体因债务等原因对闲置学校，办公场所，原村办企业非法转让。原企业的生产、生活、办公用地没有得到妥善处置；有些乡镇、村办企业早已关门破产，原先的厂房、场地荒废在那里；有的村镇内住户搬迁后，原先的老宅基地没有清理出来。由于历史原因，农村在发展村办企业的时候，因经营不善造成账目不清，致使闲置学校，办公场所，原村办企业非法转让、抢占或抵押。使用者不能充分利用，但因复杂的利益关系例如：抵押、债务等纠纷，无法重新利用。
四是权属关系混乱，闲置土地的得不到利用。乡镇闲置土地的面积零散，权属较混乱，有的是村集体所有，有的是国有；有的有合法的土地使用手续，有的没有；有的土地使用者与所有者办理的是租赁手续，有的则是当时领导指手划界、口头承诺表态的。
三、对策和建议
我市为挖掘农村集体建设用地潜力，盘活存量，促进农村建设用地有效利用，提出以下几点建设意见，仅供参考。
一是加大对农村闲置建设用地进行复垦和改造的力度。
通过加大立项力度，大力实施城乡建设用地增减挂钩、小土地整理，在土地利用总体规划的范围内，将农村集体建设用地符合增减挂钩和复垦整理条件的地块，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，不断改善农村生产生活条件，优化用地结构和节约集约用地，落实耕地占补平衡，实现挂钩周转指标，在破解城镇发展用地难题的同时，推动农村集体建设用地的有效利用。
二是探索实行农村集体建设用地有偿使用。明晰土地流转中的利益分配关系，充分发挥土地所有者，承包者和使用者的积极性，就能充分开发和利用好乡镇闲置建设用地，真正让闲置土地活起来。在不违反国家土地管理政策的前提下，通过开展农村集体建设用地使用权流转试点，允许部分符合条件的农村集体建设用地在可控的原则下，按照严格的程序，在一定范围内适当进行流转，以此来提高农村集体建设用地利用效率，从而促进农村集体建设用地得到合理利用。
三是加大城镇土地使用税的征收。要严格执行城镇土地使用税政策，土地使用权未确定的或权属纠纷未解决的，其实际使用人为纳税人；对征管过程中遇到的新问题，要认真研究，妥善解决。
四是加强农村集体建设用地的执法监管。为防止新的闲置用地出现，采取利用经济杠杆来优化土地资源配置的方式来促进对农村集体建设用地的执法监管。即采取以下措施：按照《中华人民共和国土地管理法》规定收回闲置土地使用权，对土地使用权人不给予补偿；集体和个人闲置集体建设用地的，应无偿收回土地使用权等。通过建立土地集约利用机制和退地机制，多层面地完善闲置土地处置政策，使得土地资源得到及时高效地利用。
土地作为最重要的生产要素，在事关全市经济社会发展的诸多要素中，具有基础性和根本性的地位。科学合理用地、节约集约用地，不仅是实行最严格的节约用地制度的要求，更是实现科学发展、促进产业转型升级的迫切需要。珍惜每一寸土地，实行资源的节约集约利用，是落实科学发展观的重要内容。从土地资源的开发利用来说，只有通过不断提高用地门槛，完善用地措施，加大节约集约用地力度，以尽可能少的资源消耗获取最大的经济社会生态效益，才能促进经济社会的全面协调可持续发展。任何以牺牲土地资源保发展、促发展的发展方式肯定走不远、走不长。因此，各级必须清醒认识当前用地的严峻形势和节约集约用地的重大意义。社会的积极性、主动性、创造性，不断健全节约集约用地目标责任体系，加快建立节约集约用地共同责任机制。宣传部门要加大集约用地的宣传力度，在全社会形成节约集约用地、科学合理用地的浓厚氛围。农村集体建设用地管理制度改革创新，不仅是中国经济社会发展的客观需要，也是当前土地管理制度改革的重要内容。 多年来，通过不断探索，尤其是以统筹城乡发展和节约集约用地为目标、以试点实践为路径、以制度建设为保障的农村集体建设用地管理制度改革创新取得了积极进展。当下我国经济出现新常态，各级政府也越发认识到转型发展的迫切性。国家也在尝试集体经营性建设用地入市等试点，这将更多多好经验，好办法成就节约集约用地之路。要充分利用主流媒体平台，精心组织策划，大力宣传节约集约用地的重大意义，宣传节约集约用地的法规政策，宣传节约集约用地经验做法，在全社会营造节约集约用地的良好舆论氛围，倡树节约集约用地光荣、浪费可耻的观念，使节约集约用地成为全社会的自觉行动。做好土地开发整理工作，加强监督检查，探索节约集约用地的新办法，使有限的土地产出更大的经济效益、社会效益和生态效益，走出一条符合新农村建设的新道路。