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[摘要]PPP合作类型的多样性导致PPP模式所涉及到的具体利益表现形式呈现不确定性。这种不确定性是PPP项目落地难的重要诱因。故而，在推行公私合作PPP模式的过程中，实有必要抽象出各PPP的具体合作类型，解析PPP合作类型背后的利益关系内部结构，方能厘清PPP模式的运行机理。
[关键词]PPP合作类型；股权合作型PPP；利益关系
[中图分类号]F283[文献标志码]A[文章编号]10036121（2017）04006304
一、中国PPP模式合作类型的划分标准
类型化方法是科学研究中最基本的研究方法之一。该方法通过对众多的经验进行整理，突出共性的或规律性的事务，在理论上形成具有高度概括性和抽象性的概念工具，即类型化标准。该概念性工具对于利用类型掌握某类事务，解决实际问题具有重要意义。[1]109基于社会资本投资回报和项目风险分担在PPP模式中的核心地位，将其抽象成概念性工具，作为PPP模式类型化标准，应为最佳选择。如果PPP项目须由政府付费，项目风险由政府承担，那么该PPP项目应为政府购买型；如果PPP项目须有用户付费，项目风险由特许经营者承担，那么，该PPP项目应被识别为特许经营型。
《国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）将PPP模式的适用范围界定为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三种。结合公私合作模式“双轨制”的划分，可以得出如下结论：特许经营型PPP模式主要适用于经营性公共服务项目。“经营性公共服务项目”指具有明确收费基础且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，即适合采用“用户付费”机制回收成本的项目；政府购买型PPP模式适用于自然垄断性较弱，市场上可供选择的服务提供者较多但政府仍负有供给责任的“非经营性”基本公共服务领域，如基本医疗卫生、公共教育、公共文化、城市基础建设、环境保护、基本养老服务等。“非经营性公共服务项目”缺乏“用户付费”基础，具有很强的公共性和公益性，不宜产生利润，故而只能由“政府付费”买单。此外，还存在一种“准经营性公共服务项目”，包括“经营收费>投资成本类”项目和“经营收费≤投资成本类”项目两类。对于前者，特许经营型PPP模式仍然适用。但对于经营收费不足以覆盖投资成本的项目，则须要建立投资、补贴与价格的协同机制，为社会投资者获得合理回报积极创造条件。当前，可选择的“社会投资者回报协同机制”包括“特许经营附加政府缺口补助”和“公共投资方参股”两种运作方式。
二、股权合作型PPP模式与特许经营型PPP、政府购买型PPP相分离的理据
在现阶段，我国PPP项目绝大多数属于“准经营性公共服务项目”。其中，“经营收费≤投资成本类”项目大量存在，需要公共财政资金的前期参股或中后期补贴。这一类带有公共财政色彩的准经营性项目究竟属于何种PPP合作类型的适用范围呢？同步产生的问题还有很多，比如公共财政资金的前期参股与中后期补贴哪种方式更能促进PPP项目效率的提升？公共财政资金参股的合作类型是否具有独立性？即是说，能否与特许经营型和政府购买型并列，成为第三种合作类型？《关于公私合作制和公共合同与特许经营共同体法的绿皮书》将PPP模式分为纯合同形式和制度化形式，前者指公共部门与私人部门仅通过合同关系，如特许经营合同、政府购买合同等的合作，后者则指公私部门共同成立一个实体（通常为PPP项目公司），并在实体内进行资本合作，即股权合作型PPP模式。此外，股权合作型PPP模式在我国业已被广泛采用，主要适用于需要盘活存量国有资产和重大基础设施项目的新建、扩建，如水利工程建设、铁路投资建设等。该模式在实际运行中产生了大量亟待解决的问题。因此，从解决现实问题的角度考虑，将股权合作型PPP从PPP“双轨制”从分离出来，成为独立的PPP合作类型的做法有其必要性；从其独立的理论依据角度考量，股权合作型PPP与特许经营型PPP和政府购买型PPP的分离也具备可行性。
因此，基于当前我国PPP发展现状，单靠特许经营型PPP和政府购买型PPP无法涵盖所有的公共服务项目。如果依据公共财政投入比重勉强将“经营收费≤投资成本类”项目并入特许经营型PPP或政府购买型PPP，其结果会将日渐清晰的部门分工再次模糊化，重陷PPP多头管理的困境。但如能将股权合作型PPP从双轨制中分离出来，列为独立的PPP合作类型，将会在保持部门明确分工的前提下，通过富有针对性的体系设计解决该合作类型的制度障碍，促进其运行效率的提升，保障PPP模式社会效果的实现。
三、三种PPP合作类型的利益关系
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（第25号令）规定，“特许经营实施机构应当与特许经营者签订特许经营协议，根据有关法律、行政法规和国家规定，协议可以约定特许经营者通过向用户收费等方式取得收益，向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本即合理收益的，可由政府提供可行性缺口补助或由政府授予特许经营者相关其他开发经营权益，特许经营协议应当明确价格或收费的确定和调整机制，双方当事人应当遵循诚实信用原则，按照约定全面履行合同。”基于上述表述可将特许经营型PPP模式的流程及主要利益关系描述如下：
从图1和图2可以看出，社会资本方参与特许经营型PPP的基础是其投资回报率的充分保障，这种保障性的来源包括终端用户付费和政府缺口补贴两个方面。正是基于特许经营型PPP模式独特的投资回报机制，各方利益相关者围绕各自的利益诉求形成了多层利益关系。在PPP项目中包括所有权层次的利益相关者、政府、项目发起方、私人股东、货款银行等。它可以划分为三个层次，第一、二层次是资产所有权与经营权分离层面的利益相关者，委托代理关系中的项目公司、公共机构、建设承包商、经营公司、担保公司、担保信托，第三層次则是社会关系层面的利益相关主体包括基础设施使用者、社会资源拥有和使用者、纳税人、社会就业阶层等。进一步讲，以各利益相关者与特许经营型PPP项目的关联性为分类标准，可以将特许经营型PPP多层利益关系分为核心利益关系、一般利益关系和边缘利益关系三个层面，具体内容如下：一是，因PPP项目营利性与公共性兼具的特殊性，政府与社会资本方基于特许经营权的让渡和项目资产所有权的移交行为，必然成为特许经营型PPP的核心；二是，为履行项目合同，特许经营方须与金融机构、承建商、供应商、运营商、担保机构和保险公司等市场主体进行各种市场行为，所形成的利益关系则成为一般利益关系；三是，游离于一般利益关系之外的终端用户、纳税人、新闻媒体、环保人士与部门等主体则基于项目公共性组成边缘利益关系。此外，因特许经营型PPP中的终端用户在行使公共品使用权的时候，还须履行付费的义务，从而使这一边缘利益关系参与者对核心利益关系有着比其他PPP合作类型更为强烈的利益诉求，对公共品的数量与质量有更高的要求。可见，多层利益关系的共生对特许经营型PPP模式的顺利运行具有突出的理论与实践价值，应被界定为特许经营型PPP的主要利益关系。依据唯物辩证法基本原理，在事物发展过程中，同一矛盾双方的力量是不平衡的。其中，居于支配地位，起主导作用的方面是矛盾的主要方面，处于被支配地位的方面是矛盾的次要方面。特许经营型PPP的运行中，与其他层面利益关系相比较，多层次利益关系的共生状态对其发展变化起主导作用，故被界定为该类型PPP的主要利益关系。 與特许经营型PPP相比，在政府购买型PPP中，社会资本方投资回报的唯一来源是政府公共财政付费；同时，在这一类型PPP中，终端用户只享有公共品的使用权，不负担对等义务，从而使它与政府和社会资本方形成的核心利益关系的关联性并不像特许经营型PPP模式那样紧密，对公共品的数量与质量的关注度也并不那么强烈。人们做出一项决策的源动力，除了“成本与收益”上的考量，还有伦理因素。伦理因素在不同的意识形态下，有着巨大的差异性。“知足常乐”是我国千百年传承下来的处世之道，人们对免费的事务总是有着天然的包容，反映在政府购买型PPP模式中，即表现为“对免费公共品的数量与质量的关注度也并不那么强烈。”终端用户与PPP项目松散的关联性导致社会资本方与政府主管机关之间形成的私益与公益的竞争与合作关系被凸显出来。面对PPP项目资产最终须移交政府的结局，社会资本方放弃其他投资机会，将其巨额资金、核心团队、专有技术、管理经验等要素投入到运行周期如此之长的公共事业项目中，必然会有“成本收益”的商业考量。在投资回报来源单一的政府购买型PPP项目中，社会资本方这一正当合理的商业利益诉求会变得更加强烈。[2]59社会资本方强烈的营利冲动并不是坏事，如果存在科学的激励机制及合理的配套制度，这种营利冲动对政府购买型PPP项目公共性的实现将起到极大的促进作用；相反，如果引导与监管不当，让社会资本方的营利性无限扩张，对政府购买型PPP项目公共性的实现将起到巨大的阻碍作用。因此，政府购买型PPP中的公私利益竞争和合作关系（简称竞合关系）是该合作类型的主要利益关系。见图3。
与前两种PPP合作类型相比，股权合作型PPP有着最为独特的运行机制，见图4。具体而言，股权合作型项目公司由社会资本方和政府指定的公共投资方共同出资设立。与特许经营型PPP中政府缺口补贴不同，股权合作型PPP中的公共投资方作为股东，参与PPP项目公司的融资、建设、运营等全过程，并以国有股东的身份在项目公司内部与私人股东进行博弈。此外，股权合作型PPP模式既适用于经营性公共服务项目，又适用于“经营收费>投资成本类”和“经营收费≤投资成本类”的准经营性项目。可见，在三种合作类型中股权合作型PPP适用范围最广。
图4股权合作型PPP流程图
在股权合作型PPP中，项目公司（SPC）双重目标的实现路径与其他两种类型PPP区别显著。具体而言，在不完全契约理论下，股权合作型PPP项目公司双重目标的实现，不仅须依靠契约关系对权利义务的约束，还须重视现代公司治理结构对剩余控制权的合理配置。[3]88完全契约条件下的委托代理理论（或称激励理论）以及不完全契约条件下的财产权理论和交易成本理论是解释公司治理结构的重要理论工具。哈特认为，公司治理结构在不完全契约条件下对控制权的配置确实会发挥巨大作用。在公共投资方控股的PPP项目公司中，契约与非契约要素对社会资本方的投资回报的保障作用更加被凸现出来。在股权合作型PPP中，如果政府的投资占多数，社会资本的投资回报和经营自主权潜在的风险会被放大。因此，社会资本更加倚重契约与非契约的对自身利益的保障作用。简言之，只有使契约约束与非契约约束相互补充，才能在股权合作型PPP项目公司控制权分裂中发挥治理结构的协调作用。因此，股权合作型PPP的主要利益关系应界定为契约与非契约的互补关系。
通过对特许经营型PPP、政府购买型PPP和股权合作型PPP中主要利益关系的识别与界定，可以得出以下结论：公私合作PPP模式的利益结构至少应包括公私利益竞合关系、契约与非契约互补关系以及核心、一般与边缘利益共生关系三个方面。因此，在进一步解析PPP模式中利益关系的冲突和成因时，应以这三方面基本利益关系为分析框架。
[参考文献]
[1]贾增春.外国社会学说史[M].北京：中国人民大学出版社，2001：109.
[2]刘新平，王守清试论PPP项目的风险分配原则和框架[J].建筑经济，2006（2）：5563.
[3][美]威廉姆森.治理机制[M].王建，等，译.北京：中国社会科学出版社，2001：88.
[4]曹书.中国PPP项目发起与实施程序研究[J].牡丹江师范学院学报：哲学社会科学版，2017（3）：3945.
[责任编辑]王立国
The Cooperating type and Interest Structure of PPP Projects
in China
CAO Shu
（School of Economics and Law， East China University of Political Science and Law， Shanghai，200050， China）
Abstract：the diversity of cooperating types of PPP and uncertainty leads to perplexing problem and chaos of PPP mode involved in specific interests structure. The chaos is the important issue causing the difficult situation of PPP project’s performance. Therefore， in the process of implementation of public-private cooperation mode in PPP， it is necessary to get specific cooperating types of the PPP. In addition ，only if analysizing the internal structure of the interest relationship of PPP type， we should clarify the mechanism of PPP model.
Keywords：the cooperating type；Equity cooperative PPP；interest structure
[关键词]PPP合作类型；股权合作型PPP；利益关系
[中图分类号]F283[文献标志码]A[文章编号]10036121（2017）04006304
一、中国PPP模式合作类型的划分标准
类型化方法是科学研究中最基本的研究方法之一。该方法通过对众多的经验进行整理，突出共性的或规律性的事务，在理论上形成具有高度概括性和抽象性的概念工具，即类型化标准。该概念性工具对于利用类型掌握某类事务，解决实际问题具有重要意义。[1]109基于社会资本投资回报和项目风险分担在PPP模式中的核心地位，将其抽象成概念性工具，作为PPP模式类型化标准，应为最佳选择。如果PPP项目须由政府付费，项目风险由政府承担，那么该PPP项目应为政府购买型；如果PPP项目须有用户付费，项目风险由特许经营者承担，那么，该PPP项目应被识别为特许经营型。
《国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）将PPP模式的适用范围界定为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三种。结合公私合作模式“双轨制”的划分，可以得出如下结论：特许经营型PPP模式主要适用于经营性公共服务项目。“经营性公共服务项目”指具有明确收费基础且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，即适合采用“用户付费”机制回收成本的项目；政府购买型PPP模式适用于自然垄断性较弱，市场上可供选择的服务提供者较多但政府仍负有供给责任的“非经营性”基本公共服务领域，如基本医疗卫生、公共教育、公共文化、城市基础建设、环境保护、基本养老服务等。“非经营性公共服务项目”缺乏“用户付费”基础，具有很强的公共性和公益性，不宜产生利润，故而只能由“政府付费”买单。此外，还存在一种“准经营性公共服务项目”，包括“经营收费>投资成本类”项目和“经营收费≤投资成本类”项目两类。对于前者，特许经营型PPP模式仍然适用。但对于经营收费不足以覆盖投资成本的项目，则须要建立投资、补贴与价格的协同机制，为社会投资者获得合理回报积极创造条件。当前，可选择的“社会投资者回报协同机制”包括“特许经营附加政府缺口补助”和“公共投资方参股”两种运作方式。
二、股权合作型PPP模式与特许经营型PPP、政府购买型PPP相分离的理据
在现阶段，我国PPP项目绝大多数属于“准经营性公共服务项目”。其中，“经营收费≤投资成本类”项目大量存在，需要公共财政资金的前期参股或中后期补贴。这一类带有公共财政色彩的准经营性项目究竟属于何种PPP合作类型的适用范围呢？同步产生的问题还有很多，比如公共财政资金的前期参股与中后期补贴哪种方式更能促进PPP项目效率的提升？公共财政资金参股的合作类型是否具有独立性？即是说，能否与特许经营型和政府购买型并列，成为第三种合作类型？《关于公私合作制和公共合同与特许经营共同体法的绿皮书》将PPP模式分为纯合同形式和制度化形式，前者指公共部门与私人部门仅通过合同关系，如特许经营合同、政府购买合同等的合作，后者则指公私部门共同成立一个实体（通常为PPP项目公司），并在实体内进行资本合作，即股权合作型PPP模式。此外，股权合作型PPP模式在我国业已被广泛采用，主要适用于需要盘活存量国有资产和重大基础设施项目的新建、扩建，如水利工程建设、铁路投资建设等。该模式在实际运行中产生了大量亟待解决的问题。因此，从解决现实问题的角度考虑，将股权合作型PPP从PPP“双轨制”从分离出来，成为独立的PPP合作类型的做法有其必要性；从其独立的理论依据角度考量，股权合作型PPP与特许经营型PPP和政府购买型PPP的分离也具备可行性。
因此，基于当前我国PPP发展现状，单靠特许经营型PPP和政府购买型PPP无法涵盖所有的公共服务项目。如果依据公共财政投入比重勉强将“经营收费≤投资成本类”项目并入特许经营型PPP或政府购买型PPP，其结果会将日渐清晰的部门分工再次模糊化，重陷PPP多头管理的困境。但如能将股权合作型PPP从双轨制中分离出来，列为独立的PPP合作类型，将会在保持部门明确分工的前提下，通过富有针对性的体系设计解决该合作类型的制度障碍，促进其运行效率的提升，保障PPP模式社会效果的实现。
三、三种PPP合作类型的利益关系
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（第25号令）规定，“特许经营实施机构应当与特许经营者签订特许经营协议，根据有关法律、行政法规和国家规定，协议可以约定特许经营者通过向用户收费等方式取得收益，向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本即合理收益的，可由政府提供可行性缺口补助或由政府授予特许经营者相关其他开发经营权益，特许经营协议应当明确价格或收费的确定和调整机制，双方当事人应当遵循诚实信用原则，按照约定全面履行合同。”基于上述表述可将特许经营型PPP模式的流程及主要利益关系描述如下：
从图1和图2可以看出，社会资本方参与特许经营型PPP的基础是其投资回报率的充分保障，这种保障性的来源包括终端用户付费和政府缺口补贴两个方面。正是基于特许经营型PPP模式独特的投资回报机制，各方利益相关者围绕各自的利益诉求形成了多层利益关系。在PPP项目中包括所有权层次的利益相关者、政府、项目发起方、私人股东、货款银行等。它可以划分为三个层次，第一、二层次是资产所有权与经营权分离层面的利益相关者，委托代理关系中的项目公司、公共机构、建设承包商、经营公司、担保公司、担保信托，第三層次则是社会关系层面的利益相关主体包括基础设施使用者、社会资源拥有和使用者、纳税人、社会就业阶层等。进一步讲，以各利益相关者与特许经营型PPP项目的关联性为分类标准，可以将特许经营型PPP多层利益关系分为核心利益关系、一般利益关系和边缘利益关系三个层面，具体内容如下：一是，因PPP项目营利性与公共性兼具的特殊性，政府与社会资本方基于特许经营权的让渡和项目资产所有权的移交行为，必然成为特许经营型PPP的核心；二是，为履行项目合同，特许经营方须与金融机构、承建商、供应商、运营商、担保机构和保险公司等市场主体进行各种市场行为，所形成的利益关系则成为一般利益关系；三是，游离于一般利益关系之外的终端用户、纳税人、新闻媒体、环保人士与部门等主体则基于项目公共性组成边缘利益关系。此外，因特许经营型PPP中的终端用户在行使公共品使用权的时候，还须履行付费的义务，从而使这一边缘利益关系参与者对核心利益关系有着比其他PPP合作类型更为强烈的利益诉求，对公共品的数量与质量有更高的要求。可见，多层利益关系的共生对特许经营型PPP模式的顺利运行具有突出的理论与实践价值，应被界定为特许经营型PPP的主要利益关系。依据唯物辩证法基本原理，在事物发展过程中，同一矛盾双方的力量是不平衡的。其中，居于支配地位，起主导作用的方面是矛盾的主要方面，处于被支配地位的方面是矛盾的次要方面。特许经营型PPP的运行中，与其他层面利益关系相比较，多层次利益关系的共生状态对其发展变化起主导作用，故被界定为该类型PPP的主要利益关系。 與特许经营型PPP相比，在政府购买型PPP中，社会资本方投资回报的唯一来源是政府公共财政付费；同时，在这一类型PPP中，终端用户只享有公共品的使用权，不负担对等义务，从而使它与政府和社会资本方形成的核心利益关系的关联性并不像特许经营型PPP模式那样紧密，对公共品的数量与质量的关注度也并不那么强烈。人们做出一项决策的源动力，除了“成本与收益”上的考量，还有伦理因素。伦理因素在不同的意识形态下，有着巨大的差异性。“知足常乐”是我国千百年传承下来的处世之道，人们对免费的事务总是有着天然的包容，反映在政府购买型PPP模式中，即表现为“对免费公共品的数量与质量的关注度也并不那么强烈。”终端用户与PPP项目松散的关联性导致社会资本方与政府主管机关之间形成的私益与公益的竞争与合作关系被凸显出来。面对PPP项目资产最终须移交政府的结局，社会资本方放弃其他投资机会，将其巨额资金、核心团队、专有技术、管理经验等要素投入到运行周期如此之长的公共事业项目中，必然会有“成本收益”的商业考量。在投资回报来源单一的政府购买型PPP项目中，社会资本方这一正当合理的商业利益诉求会变得更加强烈。[2]59社会资本方强烈的营利冲动并不是坏事，如果存在科学的激励机制及合理的配套制度，这种营利冲动对政府购买型PPP项目公共性的实现将起到极大的促进作用；相反，如果引导与监管不当，让社会资本方的营利性无限扩张，对政府购买型PPP项目公共性的实现将起到巨大的阻碍作用。因此，政府购买型PPP中的公私利益竞争和合作关系（简称竞合关系）是该合作类型的主要利益关系。见图3。
与前两种PPP合作类型相比，股权合作型PPP有着最为独特的运行机制，见图4。具体而言，股权合作型项目公司由社会资本方和政府指定的公共投资方共同出资设立。与特许经营型PPP中政府缺口补贴不同，股权合作型PPP中的公共投资方作为股东，参与PPP项目公司的融资、建设、运营等全过程，并以国有股东的身份在项目公司内部与私人股东进行博弈。此外，股权合作型PPP模式既适用于经营性公共服务项目，又适用于“经营收费>投资成本类”和“经营收费≤投资成本类”的准经营性项目。可见，在三种合作类型中股权合作型PPP适用范围最广。
图4股权合作型PPP流程图
在股权合作型PPP中，项目公司（SPC）双重目标的实现路径与其他两种类型PPP区别显著。具体而言，在不完全契约理论下，股权合作型PPP项目公司双重目标的实现，不仅须依靠契约关系对权利义务的约束，还须重视现代公司治理结构对剩余控制权的合理配置。[3]88完全契约条件下的委托代理理论（或称激励理论）以及不完全契约条件下的财产权理论和交易成本理论是解释公司治理结构的重要理论工具。哈特认为，公司治理结构在不完全契约条件下对控制权的配置确实会发挥巨大作用。在公共投资方控股的PPP项目公司中，契约与非契约要素对社会资本方的投资回报的保障作用更加被凸现出来。在股权合作型PPP中，如果政府的投资占多数，社会资本的投资回报和经营自主权潜在的风险会被放大。因此，社会资本更加倚重契约与非契约的对自身利益的保障作用。简言之，只有使契约约束与非契约约束相互补充，才能在股权合作型PPP项目公司控制权分裂中发挥治理结构的协调作用。因此，股权合作型PPP的主要利益关系应界定为契约与非契约的互补关系。
通过对特许经营型PPP、政府购买型PPP和股权合作型PPP中主要利益关系的识别与界定，可以得出以下结论：公私合作PPP模式的利益结构至少应包括公私利益竞合关系、契约与非契约互补关系以及核心、一般与边缘利益共生关系三个方面。因此，在进一步解析PPP模式中利益关系的冲突和成因时，应以这三方面基本利益关系为分析框架。
[参考文献]
[1]贾增春.外国社会学说史[M].北京：中国人民大学出版社，2001：109.
[2]刘新平，王守清试论PPP项目的风险分配原则和框架[J].建筑经济，2006（2）：5563.
[3][美]威廉姆森.治理机制[M].王建，等，译.北京：中国社会科学出版社，2001：88.
[4]曹书.中国PPP项目发起与实施程序研究[J].牡丹江师范学院学报：哲学社会科学版，2017（3）：3945.
[责任编辑]王立国
The Cooperating type and Interest Structure of PPP Projects
in China
CAO Shu
（School of Economics and Law， East China University of Political Science and Law， Shanghai，200050， China）
Abstract：the diversity of cooperating types of PPP and uncertainty leads to perplexing problem and chaos of PPP mode involved in specific interests structure. The chaos is the important issue causing the difficult situation of PPP project’s performance. Therefore， in the process of implementation of public-private cooperation mode in PPP， it is necessary to get specific cooperating types of the PPP. In addition ，only if analysizing the internal structure of the interest relationship of PPP type， we should clarify the mechanism of PPP model.
Keywords：the cooperating type；Equity cooperative PPP；interest structure