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社会诚信体系是以诚信制度为本质的规则体系，制度供给是诚信体系建构的核心与保障。当前中国诚信制度供给面临基础性制度不完善、地方诚信治理制度保障不足、激励与惩戒的有效联动协同机制匮乏“三大短板”，呈现出国家权威性不足和社会自主性缺乏的双重特征。探索适应中国国情的诚信制度供给机制与实施路径，是弥补诚信制度供给短缺、实现社会诚信资本综合建构的必然选择。
一、中国诚信制度供给面临
“三大短板”
当前中国诚信制度供给正逐步接近现代市场经济的发展要求，诚信体系演化的一般规律得到了体现。然而，与成熟市场经济国家相比，仍面临诚信的基础性制度不完善、地方诚信治理制度保障不足、激励与惩戒的有效联动协同机制匮乏“三大短板”。
短板之一：诚信建设的制度性基础设施尚不完善，产权无法得到有效保护，影响了诚信的发展以及制度规则体系的构建
当前中国诚信制度建设正处于不断强化和完善的过程中，基础性制度设施的短缺与不足是中国诚信体系演化进程中最薄弱的环节。其中，产权是推动诚信产生与发展的基础性经济制度，通过提供一种普适性的激励、约束和保护机制，可以为经济主体诚信的养成提供有力的支持和保障。在德国的《民法典》《商法典》《通用商业总则》等法律中，通过对产权的明确界定和保护，为经济主体行为和信用行业发展提供了一般性的规范和依据。美国的信用法律体系也涉及民法、商法的多个部分，可以有效保护经济主体的正当权益以及公民隐私，其中的《信息自由法》《隐私权法》《联邦破产法》等基础性法律都为社会诚信的发展提供了良好的宏观环境。当前中国保护产权的基础性制度仍然相对薄弱，民法典编纂工作尚处于起步阶段，与诚信相关的基础性法律制度还存在显著的结构性空白，在一定程度上阻碍了社会诚信的发展以及诚信制度规则体系的构建。
短板之二，地方诚信制度建设发展不平衡且总体水平较低，诚信治理的制度保障不足，在国家层面配套制度安排滞后的情况下，地方难以有针对性地解决当地重点领域诚信问题
伴随着信用产品创新、信用活动数量急剧增加、信用活动方式多元化，需要在较短时间内完成大量新的诚信配套制度供给，配套制度不及时或实施细则缺乏现实可操作性的现象就较为常见。在当前国家层面配套制度缺失的背景下，各地诚信建设发展尚不平衡，地方性诚信法规制度建设总体进展较为缓慢。各地有关信用信息采集、共享、使用和信用评价、信用分类管理的标准建设水平较低，诚信“红名单榜”“黑名单榜”内容发布和联合奖惩措施的具体制度安排不够完善，导致地方针对个人以及企业的信用信息征集、查询、信用信息安全和主体权益保护等无法可依、无章可循、边界模糊，“红黑名单”
制度的实施与管理也缺乏相应的标准依据，地方政府无法结合当地实际情况、有针对性地治理社会诚信失范问题。
短板之三：守信激励与失信惩戒的有效联动协同机制匮乏，无法实现信用信息的互联互通与交换共享，导致诚信治理的联合激励与惩戒措施无法落实
守信联合激励、失信联合惩戒是治理中国社会诚信失范问题的关键措施，通过形成褒扬诚信、惩戒失信的制度机制，有利于提升社会诚信治理水平，营造诚实守信的社会环境。当前中国守信激勵与失信惩戒的有效联动协同机制尚未建立，一方面表现为信用信息共享和使用机制尚不成熟，不少地方的信用信息共享平台建设相对滞后，无法有效归集当地社会治理过程中产生的信用信息，也无法和省辖范围内各市县以及全国信用信息共享平台进行对接共享；还有不少地方虽然建立了信息共享平台，但信用信息数据总量不足、质量不高、更新较慢，无法形成规范、有效的信用数据资源，导致各部门之间仍存在信息分散与不对称的问题，无法实现信用信息的互联互通与交换共享。另一方面，有关失信行为联合惩戒等方面的立法尚不完善，联合激励与惩戒工作缺乏明确的操作规范，信用约束和协同监管构架尚未找到最佳模式，导致激励与惩戒措施落实不到位，对失信的可置信惩戒威胁无法形成，无法真正实现有效的社会诚信资本整合。
二、导致诚信制度供给“短板”的根本原因
伴随着市场规模持续变化，个体偏好不断改变，制度本身的相对稳定性以及信息的不对称性会导致制度供给短缺与滞后成为一种常态。根本原因可从以下四个层面分析。
1.利益主体共同参与诚信制度建设的协同机制尚不成熟，导致一些企业游离于诚信制度建设之外
在征信国家， 诚信制度供给是由利益主体诚信需求所引发的自下而上的博弈过程，利益主体谈判力量的对比和改变影响着制度供给的发生和实际效果。中国是一个有着科层治理传统的国家，中央政府在政治力量和资源配置权力对比中均处于优势地位，在制度供给中具备较强的宏观调控能力与资源动员能力。地方政府有着自身独立的利益目标，但对诚信制度供给的影响通常是有限的。同时，由于中国的企业尚未发展为成熟的信用主体，行业协会商会等社会组织也处于逐步完善中，在博弈过程中的谈判力量往往小而分散。可见，与征信国家不同，中国诚信制度建设是由中央政府主导的、自上而下的决策过程，利益主体共同参与的有效协同机制尚未发展成熟。在利益主体博弈过程中，中央政府主导着诚信制度供给的方向、形式以及战略安排。
2.国家层面制度供给与不同利益主体的需求差异，导致微观层面企业失信违规现象出现
由于长期以来地方立法权有限，一方面导致在国家层面专门配套法规缺失的情况下，地方无法通过立法为当地诚信体系建设提供因地制宜的制度保障；另一方面导致国家层面制度供给与地方利益主体的实际需求之间难免存在差异。由于地方政府是追求GDP或税收收入最大化的利益主体，在利益博弈中往往基于发展当地经济的局部利益目标贯彻执行诚信制度，打擦边球的现象也时有发生。在有效监督约束机制匮乏或运转无力的条件下，各执行部门为降低治理成本，有时会放宽监管或执法尺度，导致有法不依、执法不严、违法不究；同时，出于部门利益保护的目的，部门之间互联互通、协作共享的机制往往无法建立，在一定程度上影响了制度执行和社会诚信资本整合的效果。 3.诚信制度供给还受到供给主体知识结构、知识存量、技术以及偏好等因素的影响，导致诚信制度供给质量的弱化
在规则制定过程中，由于政府自身有限理性以及相关知识存量不足，往往难以清楚认识原有制度的缺陷、信用活动的内在规律、利益主体的运行机制以及诚信风险的生成机制，无法准确把握制度规则和相应配套机制之间的关系，客观上会影响诚信制度供给的质量。中国诚信基础性制度的缺失以及配套制度机制的滞后都与供给主体有关。虽然对知识结构、知识存量的优化可以提升政府制度供给的质量，但由于有限理性的存在，制度设计本身总会有潜在的不足。同时，由于中国司法和监管系统尚处在转型之中，执行人员专业知识的不足和技术手段的缺陷对诚信制度的有效执行构成限制，阻碍了守信联合激励与失信联合惩戒工作的进展，也在一定程度上削弱了司法和监管的权威及公信力。
4.计划经济时期形成的思维和行为习惯，弱化了对诚信道德规范的内在需求
长期以来，整个社会形成的依赖行政计划的思维习惯，降低了对诚信道德规范的需求，导致计划经济时期积淀下来的诚信因素逐渐磨损，不仅中断了中国社会诚信体系的自然演化进程，使得当前的诚信基础性制度建设更加面临复杂性和紧迫性；同时由于计划经济体制下单位制的封闭性和独立性，也在一定程度上阻碍了部门之间互联互通互动联动机制的构建，无法实现有效的社会诚信的系统综合治理。
概而言之，上述原因导致了制度供给与制度需求不一致、地方诚信治理制度保障不足、激励与惩戒的有效联动机制匮乏的短板现象。所以，优化制度供给机制，提高制度供给质量，是弥补诚信制度供给短板，加快推进社会诚信体系建设的必然选择。
三、强化诚信制度供给，破解供给“短板”
制度是在人们反复互动的博弈过程中建立起来的共有信念，并以这些共有信念维系人们相互交往的系统，通过建立一个人们互动的稳定结构来减少不确定性。有效的制度供给是社会诚信体系建构的核心与保障。在现代市场经济条件下，要破解诚信制度供给中的“三大短板”，必须强化制度供给对社会诚信体系建构的积极作用。
1.强化主体诚信价值的理性认知
制度作为规范化、明确化的規则和交往关系结构，具有强化主体诚信理性认知、塑造主体诚信人格的功能，有利于促进主体诚信道德品质的养成。一方面，要通过褒扬诚信、惩戒失信等制度手段，向主体施加强有力的合法化影响，使主体认识到守信的收益与失信的代价，实现由“义利对立”观向“义利统一”观的转变，达到抑制主体本能性机会主义、塑造主体诚信人格的目的；另一方面，诚信制度通过提供值得信赖的规范基点与价值观，促进守信光荣、失信可耻的社会氛围的营造，使人们对诚信的认同成为一种内在的价值需求。
2.强化诚信体系建设的法律保障
现代市场经济下的诚信是以契约为载体、以法律为保障的规则诚信。在社会诚信治理中，法律作为一种他律的、有效减少机会主义行为的约束机制，具有规范约束、信息传递、激励促进等功能，并通过社会强力敦促社会成员共同遵守社会诚信准则。因此，整治社会诚信秩序，维系社会诚信关系，必须强化法律的力量，将信用活动纳入法治轨道，经由法治的途径遏制社会经济活动中的失信行为，以法律的刚性约束增强人们守信的自觉性。
有效的制度安排可以为良好社会诚信秩序的形成奠定坚实的法治基础。一方面，通过强化地方诚信立法以及相应实施细则的完善，为信用活动提供规范化、明确化的法律依据，使社会信用管理与服务有法可依、有章可循，从而减少信用活动的不确定性，保障社会秩序和市场经济良好运行；另一方面，通过联合激励和联合奖惩机制的有效实施，使有关诚信的法律法规能真正的约束、规范各种信用活动，切实有效保障守信者因守信而获得回报，失信者因失信而受到惩罚，最终以提高违约成本的方式规范主体行为，保障诚信契约的履行。
3.强化诚信体系建设的道德支撑
社会诚信的有效治理，既有赖于法律的强制与规范，也需要道德的内化与调节。道德是主体诚信的自律机制，具有内在的约束力和规劝力，通过作用于个人内心信仰以及舆论、习俗中的社会文化，促使主体对诚信的义务要求产生一定的道德认同。在社会诚信体系建设中，法律虽然具有普遍的约束力与协调力，但也存在配套规则与实施细则滞后、惩治不及时、增加社会交易成本等问题。与法律相比，道德对主体诚信行为的调节往往更加全面，并且具有成本低、效率高的特征。因此，需要强化道德对信用主体、信用活动的内在约束作用，使道德的自律与法律的他律有机统一。
4.强化社会诚信资源的统筹整合
诚信是有利于创造社会财富、增加社会总体福利目标的合作性规范，是社会资本的重要表现形式。依据法律法规实施有效的社会诚信治理，是实现诚信的资本价值、降低社会非必要交易成本的根本途径。由于当前中国各地区诚信基础性制度建设发展不平衡，诚信治理水平存在差异，同时部门之间相对封闭独立、缺乏执行合力，阻碍了诚信法律法规的贯彻落实。因此，促进中国和地方诚信立法发挥作用，实现有效诚信治理，必须强化诚信资源的统筹整合，实现社会诚信资本的系统建构。
制度又是社会治理过程中沟通、协调、执行及调控的重要手段。在诚信治理中，良好的制度安排和设计可以起到统筹整合、沟通协调的作用。通过诚信制度的顶层设计，针对中国和各地诚信建设现状进行区域战略布局和宏观调控，有利于统筹区域间诚信资源，促进相关法律法规有效实施；通过建立部门之间的联动机制，可以实现信息的互联互通和交换共享，增强部门之间的协同性与一致性，并在此基础上运用行政性、市场性、行业性、社会性的多种手段，达成有效的政府整合以及社会共同参与，实现社会诚信资源的综合治理。
在社会诚信体系建构中，强化制度有效供给，可以有效解决市场经济秩序混乱与社会诚信失范问题，提供现代社会所需要的社会诚信资本。
（作者单位：华夏社会发展研究院、华东理工大学）
（责任编辑 矫海霞）
一、中国诚信制度供给面临
“三大短板”
当前中国诚信制度供给正逐步接近现代市场经济的发展要求，诚信体系演化的一般规律得到了体现。然而，与成熟市场经济国家相比，仍面临诚信的基础性制度不完善、地方诚信治理制度保障不足、激励与惩戒的有效联动协同机制匮乏“三大短板”。
短板之一：诚信建设的制度性基础设施尚不完善，产权无法得到有效保护，影响了诚信的发展以及制度规则体系的构建
当前中国诚信制度建设正处于不断强化和完善的过程中，基础性制度设施的短缺与不足是中国诚信体系演化进程中最薄弱的环节。其中，产权是推动诚信产生与发展的基础性经济制度，通过提供一种普适性的激励、约束和保护机制，可以为经济主体诚信的养成提供有力的支持和保障。在德国的《民法典》《商法典》《通用商业总则》等法律中，通过对产权的明确界定和保护，为经济主体行为和信用行业发展提供了一般性的规范和依据。美国的信用法律体系也涉及民法、商法的多个部分，可以有效保护经济主体的正当权益以及公民隐私，其中的《信息自由法》《隐私权法》《联邦破产法》等基础性法律都为社会诚信的发展提供了良好的宏观环境。当前中国保护产权的基础性制度仍然相对薄弱，民法典编纂工作尚处于起步阶段，与诚信相关的基础性法律制度还存在显著的结构性空白，在一定程度上阻碍了社会诚信的发展以及诚信制度规则体系的构建。
短板之二，地方诚信制度建设发展不平衡且总体水平较低，诚信治理的制度保障不足，在国家层面配套制度安排滞后的情况下，地方难以有针对性地解决当地重点领域诚信问题
伴随着信用产品创新、信用活动数量急剧增加、信用活动方式多元化，需要在较短时间内完成大量新的诚信配套制度供给，配套制度不及时或实施细则缺乏现实可操作性的现象就较为常见。在当前国家层面配套制度缺失的背景下，各地诚信建设发展尚不平衡，地方性诚信法规制度建设总体进展较为缓慢。各地有关信用信息采集、共享、使用和信用评价、信用分类管理的标准建设水平较低，诚信“红名单榜”“黑名单榜”内容发布和联合奖惩措施的具体制度安排不够完善，导致地方针对个人以及企业的信用信息征集、查询、信用信息安全和主体权益保护等无法可依、无章可循、边界模糊，“红黑名单”
制度的实施与管理也缺乏相应的标准依据，地方政府无法结合当地实际情况、有针对性地治理社会诚信失范问题。
短板之三：守信激励与失信惩戒的有效联动协同机制匮乏，无法实现信用信息的互联互通与交换共享，导致诚信治理的联合激励与惩戒措施无法落实
守信联合激励、失信联合惩戒是治理中国社会诚信失范问题的关键措施，通过形成褒扬诚信、惩戒失信的制度机制，有利于提升社会诚信治理水平，营造诚实守信的社会环境。当前中国守信激勵与失信惩戒的有效联动协同机制尚未建立，一方面表现为信用信息共享和使用机制尚不成熟，不少地方的信用信息共享平台建设相对滞后，无法有效归集当地社会治理过程中产生的信用信息，也无法和省辖范围内各市县以及全国信用信息共享平台进行对接共享；还有不少地方虽然建立了信息共享平台，但信用信息数据总量不足、质量不高、更新较慢，无法形成规范、有效的信用数据资源，导致各部门之间仍存在信息分散与不对称的问题，无法实现信用信息的互联互通与交换共享。另一方面，有关失信行为联合惩戒等方面的立法尚不完善，联合激励与惩戒工作缺乏明确的操作规范，信用约束和协同监管构架尚未找到最佳模式，导致激励与惩戒措施落实不到位，对失信的可置信惩戒威胁无法形成，无法真正实现有效的社会诚信资本整合。
二、导致诚信制度供给“短板”的根本原因
伴随着市场规模持续变化，个体偏好不断改变，制度本身的相对稳定性以及信息的不对称性会导致制度供给短缺与滞后成为一种常态。根本原因可从以下四个层面分析。
1.利益主体共同参与诚信制度建设的协同机制尚不成熟，导致一些企业游离于诚信制度建设之外
在征信国家， 诚信制度供给是由利益主体诚信需求所引发的自下而上的博弈过程，利益主体谈判力量的对比和改变影响着制度供给的发生和实际效果。中国是一个有着科层治理传统的国家，中央政府在政治力量和资源配置权力对比中均处于优势地位，在制度供给中具备较强的宏观调控能力与资源动员能力。地方政府有着自身独立的利益目标，但对诚信制度供给的影响通常是有限的。同时，由于中国的企业尚未发展为成熟的信用主体，行业协会商会等社会组织也处于逐步完善中，在博弈过程中的谈判力量往往小而分散。可见，与征信国家不同，中国诚信制度建设是由中央政府主导的、自上而下的决策过程，利益主体共同参与的有效协同机制尚未发展成熟。在利益主体博弈过程中，中央政府主导着诚信制度供给的方向、形式以及战略安排。
2.国家层面制度供给与不同利益主体的需求差异，导致微观层面企业失信违规现象出现
由于长期以来地方立法权有限，一方面导致在国家层面专门配套法规缺失的情况下，地方无法通过立法为当地诚信体系建设提供因地制宜的制度保障；另一方面导致国家层面制度供给与地方利益主体的实际需求之间难免存在差异。由于地方政府是追求GDP或税收收入最大化的利益主体，在利益博弈中往往基于发展当地经济的局部利益目标贯彻执行诚信制度，打擦边球的现象也时有发生。在有效监督约束机制匮乏或运转无力的条件下，各执行部门为降低治理成本，有时会放宽监管或执法尺度，导致有法不依、执法不严、违法不究；同时，出于部门利益保护的目的，部门之间互联互通、协作共享的机制往往无法建立，在一定程度上影响了制度执行和社会诚信资本整合的效果。 3.诚信制度供给还受到供给主体知识结构、知识存量、技术以及偏好等因素的影响，导致诚信制度供给质量的弱化
在规则制定过程中，由于政府自身有限理性以及相关知识存量不足，往往难以清楚认识原有制度的缺陷、信用活动的内在规律、利益主体的运行机制以及诚信风险的生成机制，无法准确把握制度规则和相应配套机制之间的关系，客观上会影响诚信制度供给的质量。中国诚信基础性制度的缺失以及配套制度机制的滞后都与供给主体有关。虽然对知识结构、知识存量的优化可以提升政府制度供给的质量，但由于有限理性的存在，制度设计本身总会有潜在的不足。同时，由于中国司法和监管系统尚处在转型之中，执行人员专业知识的不足和技术手段的缺陷对诚信制度的有效执行构成限制，阻碍了守信联合激励与失信联合惩戒工作的进展，也在一定程度上削弱了司法和监管的权威及公信力。
4.计划经济时期形成的思维和行为习惯，弱化了对诚信道德规范的内在需求
长期以来，整个社会形成的依赖行政计划的思维习惯，降低了对诚信道德规范的需求，导致计划经济时期积淀下来的诚信因素逐渐磨损，不仅中断了中国社会诚信体系的自然演化进程，使得当前的诚信基础性制度建设更加面临复杂性和紧迫性；同时由于计划经济体制下单位制的封闭性和独立性，也在一定程度上阻碍了部门之间互联互通互动联动机制的构建，无法实现有效的社会诚信的系统综合治理。
概而言之，上述原因导致了制度供给与制度需求不一致、地方诚信治理制度保障不足、激励与惩戒的有效联动机制匮乏的短板现象。所以，优化制度供给机制，提高制度供给质量，是弥补诚信制度供给短板，加快推进社会诚信体系建设的必然选择。
三、强化诚信制度供给，破解供给“短板”
制度是在人们反复互动的博弈过程中建立起来的共有信念，并以这些共有信念维系人们相互交往的系统，通过建立一个人们互动的稳定结构来减少不确定性。有效的制度供给是社会诚信体系建构的核心与保障。在现代市场经济条件下，要破解诚信制度供给中的“三大短板”，必须强化制度供给对社会诚信体系建构的积极作用。
1.强化主体诚信价值的理性认知
制度作为规范化、明确化的規则和交往关系结构，具有强化主体诚信理性认知、塑造主体诚信人格的功能，有利于促进主体诚信道德品质的养成。一方面，要通过褒扬诚信、惩戒失信等制度手段，向主体施加强有力的合法化影响，使主体认识到守信的收益与失信的代价，实现由“义利对立”观向“义利统一”观的转变，达到抑制主体本能性机会主义、塑造主体诚信人格的目的；另一方面，诚信制度通过提供值得信赖的规范基点与价值观，促进守信光荣、失信可耻的社会氛围的营造，使人们对诚信的认同成为一种内在的价值需求。
2.强化诚信体系建设的法律保障
现代市场经济下的诚信是以契约为载体、以法律为保障的规则诚信。在社会诚信治理中，法律作为一种他律的、有效减少机会主义行为的约束机制，具有规范约束、信息传递、激励促进等功能，并通过社会强力敦促社会成员共同遵守社会诚信准则。因此，整治社会诚信秩序，维系社会诚信关系，必须强化法律的力量，将信用活动纳入法治轨道，经由法治的途径遏制社会经济活动中的失信行为，以法律的刚性约束增强人们守信的自觉性。
有效的制度安排可以为良好社会诚信秩序的形成奠定坚实的法治基础。一方面，通过强化地方诚信立法以及相应实施细则的完善，为信用活动提供规范化、明确化的法律依据，使社会信用管理与服务有法可依、有章可循，从而减少信用活动的不确定性，保障社会秩序和市场经济良好运行；另一方面，通过联合激励和联合奖惩机制的有效实施，使有关诚信的法律法规能真正的约束、规范各种信用活动，切实有效保障守信者因守信而获得回报，失信者因失信而受到惩罚，最终以提高违约成本的方式规范主体行为，保障诚信契约的履行。
3.强化诚信体系建设的道德支撑
社会诚信的有效治理，既有赖于法律的强制与规范，也需要道德的内化与调节。道德是主体诚信的自律机制，具有内在的约束力和规劝力，通过作用于个人内心信仰以及舆论、习俗中的社会文化，促使主体对诚信的义务要求产生一定的道德认同。在社会诚信体系建设中，法律虽然具有普遍的约束力与协调力，但也存在配套规则与实施细则滞后、惩治不及时、增加社会交易成本等问题。与法律相比，道德对主体诚信行为的调节往往更加全面，并且具有成本低、效率高的特征。因此，需要强化道德对信用主体、信用活动的内在约束作用，使道德的自律与法律的他律有机统一。
4.强化社会诚信资源的统筹整合
诚信是有利于创造社会财富、增加社会总体福利目标的合作性规范，是社会资本的重要表现形式。依据法律法规实施有效的社会诚信治理，是实现诚信的资本价值、降低社会非必要交易成本的根本途径。由于当前中国各地区诚信基础性制度建设发展不平衡，诚信治理水平存在差异，同时部门之间相对封闭独立、缺乏执行合力，阻碍了诚信法律法规的贯彻落实。因此，促进中国和地方诚信立法发挥作用，实现有效诚信治理，必须强化诚信资源的统筹整合，实现社会诚信资本的系统建构。
制度又是社会治理过程中沟通、协调、执行及调控的重要手段。在诚信治理中，良好的制度安排和设计可以起到统筹整合、沟通协调的作用。通过诚信制度的顶层设计，针对中国和各地诚信建设现状进行区域战略布局和宏观调控，有利于统筹区域间诚信资源，促进相关法律法规有效实施；通过建立部门之间的联动机制，可以实现信息的互联互通和交换共享，增强部门之间的协同性与一致性，并在此基础上运用行政性、市场性、行业性、社会性的多种手段，达成有效的政府整合以及社会共同参与，实现社会诚信资源的综合治理。
在社会诚信体系建构中，强化制度有效供给，可以有效解决市场经济秩序混乱与社会诚信失范问题，提供现代社会所需要的社会诚信资本。
（作者单位：华夏社会发展研究院、华东理工大学）
（责任编辑 矫海霞）