论文部分内容阅读
摘 要：会泽县农村饮水不安全总人口36.01万人，截至2010年底，解决了19.71万人饮水安全建设任务，成功探索出农村供水经营管理模式，运营健康发展。针对农村饮水安全建设，介绍了会泽县各级政府积极推动、加强组织保障和制度建设；创新建设机制，激发群眾建设热情；创新资金构成模式，破解地方配套资金难题；建立项目前期经费投入机制，提供技术支撑四个方面的经验。
关键词：农村饮水安全建设；经营管理模式；建设经验；会泽县
中图分类号：F323.213 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2011）35-0038-02
一、会泽县农村饮水安全建设概况
会泽县地处长江流域金沙江水系，是云南省国家重点扶持的73个贫困县之一，为革命老区。全县国土面积5 854平方千米，山区面积占95.7%，坝区面积占4.3%。最高海拔4 017.3米，最低海拔695米，集深山区、石漠化区、冷晾地区、干热河谷地区于一体，具有特殊的地形、地质、地貌，地理条件差异大。全县水资源总量24.64亿立方米，其中，地表水12.38亿立方米，占50.3%，地下水12.26亿立方米，占49.7%，人均水资源量2 632立方米。至2010年底，已开发利用水资源7.85亿立方米，占水资源总量的31.86%。会泽县核定不安全饮水人口36.01万人，其中，水质不安全21.14万人，水源保证率不达标14.87万人。自农村饮水安全项目2006年9月实施以来，截至2010年底，全县共投资建设资金8 875.61万元，建设集镇供水工程213件、净水厂12座、管引工程917件、集雨水窖721件，安装管道4 351.47公里，解决了19.7131万人、21.1389万头（只）牲畜的安全饮用水问题。目前，饮水不安全人口仍有16.2969万人，不安全人口涉及21个乡镇297个行政村，占农村总人口的19.3%。通过健全建设机制和各方支持，预计到2015年可顺利完成全县农村饮水安全建设任务。
二、农村饮水安全工程的技术措施
（一）水资源论证[1]
水资源论证是落实以水定产、以水定发展规模、以水选择项目的具体措施，不仅需要技术部门进行勘察、调查、走访，还需要公众参与，增加合理化建议。常流水类型中的孔隙水、岩溶水、裂隙水采用管引、沟渠工程，集雨类型采用塘、坝、水窖（柜）工程。考虑生态需水安全，普遍观点认为，生态需水应不低于区域水资源总量的40%，而解决农村饮水安全问题对水资源的需求具有时段性，仅取用部分水资源，对生态安全不会造成威胁，能满足水资源承载能力。
（二）确定用水定额
确定用水定额，以规范用水，合理进行水资源配置、调度，引导群众提高用水效益，进而实现水资源的可持续利用，即“以供定需”和“以需定供”的对立与统一。用水定额微观上以家庭为单位，宏观上以地区为单位，以现有人口为基数，考虑人口自然增长率、牲畜养殖能力、工农业发展预测方面，需体现因地（时）制宜、以供定需、公平和效益相统一、与时俱进的原则，形成本地区特定条件下的用水定额体系。所以规范、标准要求定额并不一定适用，原因是要考虑水资源的客观实际，以解决农村生产生活用水安全为出发点和以保障民生为落脚点。常流水取水工程水量充足，需水与取水大致均衡，避免水资源配置不合理，造成局部水资源失调和以工程投资增大，需水大于水源水量。但需强调严格的配水方案。集雨工程蓄水与用水大致相等。
（三）管引工程和集雨工程的应用
1. 管引工程
（1）正确选择输水管材。塑管在会泽县得到大量推广和应用，因为具有良好的卫生性能、无结垢层、耐腐蚀性强、使用寿命长、耐冲击性好、连接性能可靠、施工性能良好、管道阻力小（PP-R管糙率仅为0.007）等特点。高水头、岩漠化地区，选择镀锌钢管，且少用明管铺设。在工程造价上，优先选用塑管，其次采用镀锌钢管。近年来，会泽县塑管使用量约占80%。
（2）正确选择管径。通过水力计算，正确选择管径，以实现水量管理、水资源配置与投资控制。管径选择大则投资增大，造成浪费，水资源利用率低。管径选择小则出流小，达不到用水要求，不能充分发挥工程效益。
（3）输水管阻水。由于地形的限制，管线布置会出现连续“驼峰”，常造成气压阻水，需要在驼峰处设置排气阀，采用三通接头或排气阀排气。尽量避免高水头处开口减少整管压力，造成尾段出流小或不出流，影响尾段供水。埋深均应大于70厘米，使其不易破坏。安装采取分段安装、分段隔离和分段冲洗，克服阻水现象或把阻水控制在一定范围内，过流顺畅，检修方便。
（4）调压水箱的应用。由于居住环境地势高差不等造成，一是高处无水低处有水现象，存在用水时间差，不能自由用水；二是分配水管径单一，难于实施变径安装，造成用水不均；三是水头高，有掺气现象。采用“调压水箱”来解决以上问题，其优点是防止产生水柱分离、均衡分配水量、降低压力、延长水嘴使用寿命。
2.集雨工程[2]
（1）工程选址。正确的选址可避开污染源、防止水退化、实现重力供水和节约投资，充分发挥水资源的有效性、可控性和可再生性。工程选址尽可能利用自然沟、冲沟、自然坡面作为集流场，蓄水工程高于住址位置。集流场远离耕地、畜禽活动场所，或者直接用屋面作集流场。自然沟、冲沟集流场面积大，蓄水能够多次交换、对流，对防止水质退化极为有利。坡面集流场其坡度300～600，且面积应适当大些或是作硬化处理，以保证有足够的径流积蓄和水量交换。屋面集流场面积有限，但水质污染小。蓄水就近于住址，以缩短输水长度。选址不当，则因蓄水补给、水质处理等间接费用急剧增加，单从塑料薄膜集雨防污角度看，塑料易老化，更换次数多，得不偿失。
（2）完善工程使用功能。完善工程使用功能可延长蓄水保质期、消除安全隐患、节约劳力、减轻妇女儿童劳动强度、用水方便。自然沟、冲沟、坡面作集流场需建设沉淀、过滤设备，水池需设立排沙（排水）管和安装一定距离的输水管，工程投资相对较高，但水体透明无异味，且使用方便。实现重力供水，避免使用机械设备和能源消耗，充分体现经济性、实用性和高效性。利用屋檐水积蓄的水窖，采取适当重量的井盖密封和保证防渗严密，确保小孩、畜禽安全和生活污水、异物、昆虫不渗（进）入水窖。利用屋檐水存储的水柜，完善给排水措施，水柜严密、恒温，水体避光，严禁阳光爆晒。
三、实施农村饮水安全工程的保障措施
（一）会泽县各级政府积极推动饮水安全工程，加强组织保障和制度建设
为加强组织领导、健全机构、搞好协作，政府发挥了主导、引导和指导的作用。由县政府牵头，成立了水利、发改、财政、扶贫、卫生、国土、农业、林业等部门联合组成的会泽县农村饮水安全建设工作领导小组，各部门协作有力，负责组织协调项目实施。县委、人大、政府、政协等部门抽调人员组成督察组，形成以部门协作为动力，以乡镇政府为责任主体，以村委会为实施单位，以农户为实施单元的工作格局。建立财政资金办水绩效评价机制，把农村饮水安全工程建设收益指标纳入地方政府绩效量化考核，强化群众利益指标，提升政府各服务部门的服务职能和约束力，完善相关部门决策支撑系统，加强能力建设，增强服务职能。建立群众参与验收制、工程回访制度和工程质量追究制度，作为项目建设的保障。通过群众自我监督和对他监督，强化建设工程质量，确保工程长期发挥效益；建立可操作的工程运行管护体制是工程验收的核心内容，确保工程正常运行；总结项目得失与责任追究，加强技术储备与改进，增强责任心，提高群众满意率。对工程技术人员落实了包技术、包质量、包效益的“三包”责任制，督察组对项目实行查进度、查质量、查技术服务到位情况、查资金的“四查”制度。
（二）创新建设机制，激发群众建设热情
农村饮水安全建设需要广泛宣传和充分发动群众集资和投工投料，正确处理和引导农民群众建设与减轻负担的关系，使群众自愿建设。为确保工程项目顺利建设，会泽县在农村饮水安全建设中成功应用在“长治”工程建设中实践总结的“三项建设机制”（群众投工承诺制，群众参与规划制，工程建设公示制），激发群众建设热情。“三项建设机制”是取消“两工”的突破口，沿袭和继承了“民办公助”和村级“一事一议”筹资投劳政策，拓宽投资渠道，解决投入缺位的互补关系。其核心问题是解决了对群众赋权本质，群众有决策权、实施权、管理权。实践证明，“五小”水利工程是解决山区、半山区农村饮水安全建设的普遍工程措施，虽点多面广，但技术简单，资金和劳力投入较少，而农村有大量剩余劳力，通过国家扶持给予必要的材料和费用，群众自愿投工建设，可加快农村安全饮水建设进程。
（三）创新资金构成模式，破解地方配套资金难题
国家公共财政对农村饮水安全建设资金投入占主导地位，地方财政按比例分摊，受益户自筹，即资金的“三点”（国家出一点，地方配套一点，群众自筹一点）构成模式，但市县级配套资金缺口大，构建了多元化、多层次、多渠道的农村饮水安全建设工作机制，破解地方配套资金难题。
1.政策措施
认真贯彻落实关于水利水电工程建安营业税征收后，由财政专项安排作为地方配套资金投入水利建设，将征收的水利水电工程建安营业税全额用于水利工程建设，以解决地方配套资金困难的难题；从征收的水资源费、水土保持费（两费）中每年按排20％～30%左右的资金，专项用于农村饮水安全工程地方配套；由县政府财政承保向金融机构贷款，贴息补助，解决水利工程地方配套资金问题；通过政府引导发放小额信贷资金，支持农村饮水安全建设。
2.整合支农资金，提高资金利用效率
遵循“资金性质不变、管理渠道不变，各投其资、统筹使用、形成合力”的支农资金整合原则，严格建设内容的约束性和严肃性。支农资金分散在多个部门、多个渠道，如农业基本建设投资（含国债投资）、农业综合开发资金、以工代赈资金、财政扶贫资金和财政部门直接安排支持农村生产、扶持农村产业化、农村小型公益设施建设资金等集中起来，加强支农资金的整合，做到统一规划，统筹安排，统一补助标准，加强监管，充分发挥资金的“加总效应”和使用效率。设立专户、专款专用的项目资金管理，减少中间环节，提高资金使用效率。
3.推进农村小型水利工程产权制度改革，加快投融资体制改革步伐
农村饮水安全建设具有长期投入的特性，2005年1月1日建立了会泽县水利建设基金，专户管理。根据普遍调查结果，富裕或相对富裕地区，饮水安全投入占经济总收入的2%~5%，而筹资适度的把握一般不高于人均纯收入的1%；2007年10月15日成立会泽县成源水利开发有限公司，注册资本148万元，在国有资产性质不变的前提下，鼓励经营性投资者参与农村饮水安全建设，组建经营性的法人实体，由经营性实体融资解决地方配套资金；以高于银行同期贷款的利率，进行村办、户办、联办形式的民间集资，坚持“量力、适度、自愿、有偿”的原则。
（四）建立项目前期经费投入机制，提供技术支撑
会泽县高度重视农村安全饮水项目储备工作，建立前期工作经费管理机制，县政府将农村安全饮水工程前期工作经费纳入地方财政年度预算，形成长期稳定的投入机制，保证规划和项目前期工作顺利进行，做到科学规划，为科学建设、科学管理、科学发展奠定基础，发挥规划的决策和指导作用。严格水资源论证，落实以水定产，以水定发展规模，以水选择项目，采用管引、沟渠、塘、坝、水窖（柜）工程蓄水和供水。以水资源可持续发展为基础，科学规划，合理布局。尊重地带性规律和地质地形类型、经济承受能力进行规划，选好水源、选好工程型式、确定合理规模，符合因地制宜、安全可靠、切实可行、经济合理的原则，充分体现经济性、实用性和高效性。通过新建骨干蓄水工程和山区“五小”（小坝塘、小水池、小水窖、小水沟、小泵站）水利工程进行水资源配置和增大水資源蓄积量，发挥水资源的有效性、可控性和可再生性。把“库、塘、渠、窖、井”串、并联起来，达到“散水集用、小水大用、丰水枯用”的目的。
参考文献：
[1] 范美师，何向英.浅谈会泽县人畜饮水项目的实践[J].中国农村水利水电，2006，（11）:133-134.
[2] 何向英，范美师.会泽县水窖建设现状及效益[J].中国水土保持，2006，（7）:27.
[责任编辑 王 佳]
关键词：农村饮水安全建设；经营管理模式；建设经验；会泽县
中图分类号：F323.213 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2011）35-0038-02
一、会泽县农村饮水安全建设概况
会泽县地处长江流域金沙江水系，是云南省国家重点扶持的73个贫困县之一，为革命老区。全县国土面积5 854平方千米，山区面积占95.7%，坝区面积占4.3%。最高海拔4 017.3米，最低海拔695米，集深山区、石漠化区、冷晾地区、干热河谷地区于一体，具有特殊的地形、地质、地貌，地理条件差异大。全县水资源总量24.64亿立方米，其中，地表水12.38亿立方米，占50.3%，地下水12.26亿立方米，占49.7%，人均水资源量2 632立方米。至2010年底，已开发利用水资源7.85亿立方米，占水资源总量的31.86%。会泽县核定不安全饮水人口36.01万人，其中，水质不安全21.14万人，水源保证率不达标14.87万人。自农村饮水安全项目2006年9月实施以来，截至2010年底，全县共投资建设资金8 875.61万元，建设集镇供水工程213件、净水厂12座、管引工程917件、集雨水窖721件，安装管道4 351.47公里，解决了19.7131万人、21.1389万头（只）牲畜的安全饮用水问题。目前，饮水不安全人口仍有16.2969万人，不安全人口涉及21个乡镇297个行政村，占农村总人口的19.3%。通过健全建设机制和各方支持，预计到2015年可顺利完成全县农村饮水安全建设任务。
二、农村饮水安全工程的技术措施
（一）水资源论证[1]
水资源论证是落实以水定产、以水定发展规模、以水选择项目的具体措施，不仅需要技术部门进行勘察、调查、走访，还需要公众参与，增加合理化建议。常流水类型中的孔隙水、岩溶水、裂隙水采用管引、沟渠工程，集雨类型采用塘、坝、水窖（柜）工程。考虑生态需水安全，普遍观点认为，生态需水应不低于区域水资源总量的40%，而解决农村饮水安全问题对水资源的需求具有时段性，仅取用部分水资源，对生态安全不会造成威胁，能满足水资源承载能力。
（二）确定用水定额
确定用水定额，以规范用水，合理进行水资源配置、调度，引导群众提高用水效益，进而实现水资源的可持续利用，即“以供定需”和“以需定供”的对立与统一。用水定额微观上以家庭为单位，宏观上以地区为单位，以现有人口为基数，考虑人口自然增长率、牲畜养殖能力、工农业发展预测方面，需体现因地（时）制宜、以供定需、公平和效益相统一、与时俱进的原则，形成本地区特定条件下的用水定额体系。所以规范、标准要求定额并不一定适用，原因是要考虑水资源的客观实际，以解决农村生产生活用水安全为出发点和以保障民生为落脚点。常流水取水工程水量充足，需水与取水大致均衡，避免水资源配置不合理，造成局部水资源失调和以工程投资增大，需水大于水源水量。但需强调严格的配水方案。集雨工程蓄水与用水大致相等。
（三）管引工程和集雨工程的应用
1. 管引工程
（1）正确选择输水管材。塑管在会泽县得到大量推广和应用，因为具有良好的卫生性能、无结垢层、耐腐蚀性强、使用寿命长、耐冲击性好、连接性能可靠、施工性能良好、管道阻力小（PP-R管糙率仅为0.007）等特点。高水头、岩漠化地区，选择镀锌钢管，且少用明管铺设。在工程造价上，优先选用塑管，其次采用镀锌钢管。近年来，会泽县塑管使用量约占80%。
（2）正确选择管径。通过水力计算，正确选择管径，以实现水量管理、水资源配置与投资控制。管径选择大则投资增大，造成浪费，水资源利用率低。管径选择小则出流小，达不到用水要求，不能充分发挥工程效益。
（3）输水管阻水。由于地形的限制，管线布置会出现连续“驼峰”，常造成气压阻水，需要在驼峰处设置排气阀，采用三通接头或排气阀排气。尽量避免高水头处开口减少整管压力，造成尾段出流小或不出流，影响尾段供水。埋深均应大于70厘米，使其不易破坏。安装采取分段安装、分段隔离和分段冲洗，克服阻水现象或把阻水控制在一定范围内，过流顺畅，检修方便。
（4）调压水箱的应用。由于居住环境地势高差不等造成，一是高处无水低处有水现象，存在用水时间差，不能自由用水；二是分配水管径单一，难于实施变径安装，造成用水不均；三是水头高，有掺气现象。采用“调压水箱”来解决以上问题，其优点是防止产生水柱分离、均衡分配水量、降低压力、延长水嘴使用寿命。
2.集雨工程[2]
（1）工程选址。正确的选址可避开污染源、防止水退化、实现重力供水和节约投资，充分发挥水资源的有效性、可控性和可再生性。工程选址尽可能利用自然沟、冲沟、自然坡面作为集流场，蓄水工程高于住址位置。集流场远离耕地、畜禽活动场所，或者直接用屋面作集流场。自然沟、冲沟集流场面积大，蓄水能够多次交换、对流，对防止水质退化极为有利。坡面集流场其坡度300～600，且面积应适当大些或是作硬化处理，以保证有足够的径流积蓄和水量交换。屋面集流场面积有限，但水质污染小。蓄水就近于住址，以缩短输水长度。选址不当，则因蓄水补给、水质处理等间接费用急剧增加，单从塑料薄膜集雨防污角度看，塑料易老化，更换次数多，得不偿失。
（2）完善工程使用功能。完善工程使用功能可延长蓄水保质期、消除安全隐患、节约劳力、减轻妇女儿童劳动强度、用水方便。自然沟、冲沟、坡面作集流场需建设沉淀、过滤设备，水池需设立排沙（排水）管和安装一定距离的输水管，工程投资相对较高，但水体透明无异味，且使用方便。实现重力供水，避免使用机械设备和能源消耗，充分体现经济性、实用性和高效性。利用屋檐水积蓄的水窖，采取适当重量的井盖密封和保证防渗严密，确保小孩、畜禽安全和生活污水、异物、昆虫不渗（进）入水窖。利用屋檐水存储的水柜，完善给排水措施，水柜严密、恒温，水体避光，严禁阳光爆晒。
三、实施农村饮水安全工程的保障措施
（一）会泽县各级政府积极推动饮水安全工程，加强组织保障和制度建设
为加强组织领导、健全机构、搞好协作，政府发挥了主导、引导和指导的作用。由县政府牵头，成立了水利、发改、财政、扶贫、卫生、国土、农业、林业等部门联合组成的会泽县农村饮水安全建设工作领导小组，各部门协作有力，负责组织协调项目实施。县委、人大、政府、政协等部门抽调人员组成督察组，形成以部门协作为动力，以乡镇政府为责任主体，以村委会为实施单位，以农户为实施单元的工作格局。建立财政资金办水绩效评价机制，把农村饮水安全工程建设收益指标纳入地方政府绩效量化考核，强化群众利益指标，提升政府各服务部门的服务职能和约束力，完善相关部门决策支撑系统，加强能力建设，增强服务职能。建立群众参与验收制、工程回访制度和工程质量追究制度，作为项目建设的保障。通过群众自我监督和对他监督，强化建设工程质量，确保工程长期发挥效益；建立可操作的工程运行管护体制是工程验收的核心内容，确保工程正常运行；总结项目得失与责任追究，加强技术储备与改进，增强责任心，提高群众满意率。对工程技术人员落实了包技术、包质量、包效益的“三包”责任制，督察组对项目实行查进度、查质量、查技术服务到位情况、查资金的“四查”制度。
（二）创新建设机制，激发群众建设热情
农村饮水安全建设需要广泛宣传和充分发动群众集资和投工投料，正确处理和引导农民群众建设与减轻负担的关系，使群众自愿建设。为确保工程项目顺利建设，会泽县在农村饮水安全建设中成功应用在“长治”工程建设中实践总结的“三项建设机制”（群众投工承诺制，群众参与规划制，工程建设公示制），激发群众建设热情。“三项建设机制”是取消“两工”的突破口，沿袭和继承了“民办公助”和村级“一事一议”筹资投劳政策，拓宽投资渠道，解决投入缺位的互补关系。其核心问题是解决了对群众赋权本质，群众有决策权、实施权、管理权。实践证明，“五小”水利工程是解决山区、半山区农村饮水安全建设的普遍工程措施，虽点多面广，但技术简单，资金和劳力投入较少，而农村有大量剩余劳力，通过国家扶持给予必要的材料和费用，群众自愿投工建设，可加快农村安全饮水建设进程。
（三）创新资金构成模式，破解地方配套资金难题
国家公共财政对农村饮水安全建设资金投入占主导地位，地方财政按比例分摊，受益户自筹，即资金的“三点”（国家出一点，地方配套一点，群众自筹一点）构成模式，但市县级配套资金缺口大，构建了多元化、多层次、多渠道的农村饮水安全建设工作机制，破解地方配套资金难题。
1.政策措施
认真贯彻落实关于水利水电工程建安营业税征收后，由财政专项安排作为地方配套资金投入水利建设，将征收的水利水电工程建安营业税全额用于水利工程建设，以解决地方配套资金困难的难题；从征收的水资源费、水土保持费（两费）中每年按排20％～30%左右的资金，专项用于农村饮水安全工程地方配套；由县政府财政承保向金融机构贷款，贴息补助，解决水利工程地方配套资金问题；通过政府引导发放小额信贷资金，支持农村饮水安全建设。
2.整合支农资金，提高资金利用效率
遵循“资金性质不变、管理渠道不变，各投其资、统筹使用、形成合力”的支农资金整合原则，严格建设内容的约束性和严肃性。支农资金分散在多个部门、多个渠道，如农业基本建设投资（含国债投资）、农业综合开发资金、以工代赈资金、财政扶贫资金和财政部门直接安排支持农村生产、扶持农村产业化、农村小型公益设施建设资金等集中起来，加强支农资金的整合，做到统一规划，统筹安排，统一补助标准，加强监管，充分发挥资金的“加总效应”和使用效率。设立专户、专款专用的项目资金管理，减少中间环节，提高资金使用效率。
3.推进农村小型水利工程产权制度改革，加快投融资体制改革步伐
农村饮水安全建设具有长期投入的特性，2005年1月1日建立了会泽县水利建设基金，专户管理。根据普遍调查结果，富裕或相对富裕地区，饮水安全投入占经济总收入的2%~5%，而筹资适度的把握一般不高于人均纯收入的1%；2007年10月15日成立会泽县成源水利开发有限公司，注册资本148万元，在国有资产性质不变的前提下，鼓励经营性投资者参与农村饮水安全建设，组建经营性的法人实体，由经营性实体融资解决地方配套资金；以高于银行同期贷款的利率，进行村办、户办、联办形式的民间集资，坚持“量力、适度、自愿、有偿”的原则。
（四）建立项目前期经费投入机制，提供技术支撑
会泽县高度重视农村安全饮水项目储备工作，建立前期工作经费管理机制，县政府将农村安全饮水工程前期工作经费纳入地方财政年度预算，形成长期稳定的投入机制，保证规划和项目前期工作顺利进行，做到科学规划，为科学建设、科学管理、科学发展奠定基础，发挥规划的决策和指导作用。严格水资源论证，落实以水定产，以水定发展规模，以水选择项目，采用管引、沟渠、塘、坝、水窖（柜）工程蓄水和供水。以水资源可持续发展为基础，科学规划，合理布局。尊重地带性规律和地质地形类型、经济承受能力进行规划，选好水源、选好工程型式、确定合理规模，符合因地制宜、安全可靠、切实可行、经济合理的原则，充分体现经济性、实用性和高效性。通过新建骨干蓄水工程和山区“五小”（小坝塘、小水池、小水窖、小水沟、小泵站）水利工程进行水资源配置和增大水資源蓄积量，发挥水资源的有效性、可控性和可再生性。把“库、塘、渠、窖、井”串、并联起来，达到“散水集用、小水大用、丰水枯用”的目的。
参考文献：
[1] 范美师，何向英.浅谈会泽县人畜饮水项目的实践[J].中国农村水利水电，2006，（11）:133-134.
[2] 何向英，范美师.会泽县水窖建设现状及效益[J].中国水土保持，2006，（7）:27.
[责任编辑 王 佳]